馬浩一

（廣東外語外貿(mào)大學 法學院，廣東 廣州 510000）

我國國家標準《職業(yè)安全衛(wèi)生術語》規(guī)定，職業(yè)安全衛(wèi)生是指以保障職工在職業(yè)活動過程中的安全與健康為目的的工作領域及在法律、技術、設備、組織制度和教育等方面所采取的相應措施。[1]國際勞工公約則將“職業(yè)安全衛(wèi)生”界定為由于職業(yè)條件方面所引起的安全和健康問題。《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》（第155號公約）指出：“與工作有關的‘健康’一詞，不僅指沒有疾病或并非體弱，也包括與工作安全和衛(wèi)生直接有關的影響健康的身心因素?！甭殬I(yè)安全衛(wèi)生權(quán)作為勞動者的一項基本權(quán)利，其最顯著的特征在于這一權(quán)利直接關涉勞動者的生命健康。職業(yè)安全衛(wèi)生立法是為了保護勞動者的生命安全和身心健康，保障生產(chǎn)經(jīng)營人員的利益和應享受的法定權(quán)利的法律。目前我國勞動法領域?qū)趧诱叩穆殬I(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利作出了相應的規(guī)定，但與國際勞工組織的《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》（第155號公約）相比，在構(gòu)建職業(yè)安全衛(wèi)生法律制度的理念、相關法律的適用范圍及職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管體制方面存在一定的差距。我們應該合理借鑒國際勞工立法經(jīng)驗，完善我國職業(yè)安全衛(wèi)生法律制度。

一、世界職業(yè)安全衛(wèi)生立法的歷史沿革

（一）國外職業(yè)安全衛(wèi)生立法的發(fā)展

18世紀英國產(chǎn)業(yè)革命，機器大生產(chǎn)使生產(chǎn)力水平得到了極大的提高，但同時也引發(fā)了勞動者的職業(yè)傷害問題。因此，英國成為較早進行職業(yè)安全衛(wèi)生立法的國家。1802年英國議會通過了《學徒健康與道德法》，標志著誕生了一個新的法律部門——勞動法，關于職業(yè)安全衛(wèi)生的規(guī)定是其重要組成部分，這可以說是國外第一個重要的職業(yè)安全衛(wèi)生法規(guī)。二戰(zhàn)后，隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展及新技術在生產(chǎn)中的應用，工傷事故及職業(yè)病日益增多，直接影響到社會生產(chǎn)及勞資雙方的利益甚至威脅到國家利益。許多國家開始意識到必須制定一部綜合性的、適用范圍廣泛的職業(yè)安全衛(wèi)生法，于是美國在1970年率先頒布了《職業(yè)安全衛(wèi)生法》，日本在1972年也頒布了《勞動安全法》。至今，許多發(fā)展中國家紛紛制定頒布了職業(yè)安全衛(wèi)生法。

（二）職業(yè)安全衛(wèi)生勞工標準的發(fā)展

國際勞工組織自1919年成立以來，職業(yè)安全衛(wèi)生工作始終是其一項重要工作。1919年第一屆國際勞工大會討論通過的12項國際勞工標準中，有4項是關于職業(yè)安全衛(wèi)生的標準。1981年通過了《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》（第155號公約）和同名建議書，這不但標志著國際勞工組織制定了一個適用范圍廣泛、內(nèi)容具有綜合性的國際職業(yè)安全標準，而且還構(gòu)建了政府、雇主與工人三方共同“管理”職業(yè)安全的制度框架，為世界各國關于職業(yè)安全衛(wèi)生及工作環(huán)境的改善等方面制定國家政策提供了依據(jù)。2003年召開的第91屆國際勞工大會通過了一個職業(yè)安全衛(wèi)生領域的全球戰(zhàn)略，其中一項重要建議就是在國家級別實施職業(yè)安全衛(wèi)生管理制度，通過立法建立雇主與工人在工作過程中必須遵守的行為規(guī)范。截至2019年，國際勞工組織通過了189項公約、205項建議書和6項議定書，其中大多數(shù)涉及職業(yè)安全衛(wèi)生方面的內(nèi)容?？傊?，職業(yè)安全衛(wèi)生國際勞工標準經(jīng)歷了不斷適應社會變革、逐步發(fā)展完善的過程。

二、我國職業(yè)安全衛(wèi)生立法現(xiàn)狀

我國非常重視勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生領域的立法，自20世紀90年代以來，制定并實施了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國職業(yè)病防治法》和《中華人民共和國礦山安全法》等一系列重要法律。同時，國務院及其勞動行政主管部門還頒布了大量的行政法規(guī)，基本形成了以憲法為基礎的多層次的職業(yè)安全衛(wèi)生法律體系。此外，我國還先后制定了100多項勞動安全衛(wèi)生國家標準。我國從1983年恢復在國際勞工組織的活動以來，已經(jīng)批準的26個國際勞工公約中涉及職業(yè)安全衛(wèi)生領域的就有3項，分別是1981年的《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》（第155號公約）、1988年的《建筑業(yè)安全和衛(wèi)生公約》（第167號公約）及1990年的《作業(yè)場所安全使用化學制品公約》，其中最重要的是《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》（第155號公約）。

《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》（第155號公約）第三條規(guī)定：“國家在職業(yè)安全保障方面的職責主要是，制定和實施有關職業(yè)安全衛(wèi)生及環(huán)境的法律和條例，并由恰當和適宜的監(jiān)察制度予以保證?！币源藶橐罁?jù)，我國遵守和參考國際公約和相關文書的內(nèi)容，制定了相關法律法規(guī)，在規(guī)范工作場所、職業(yè)衛(wèi)生條件和保護勞動者的安全健康權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。但依然存在以下問題：第一，在立法目的上，未將勞動者生命健康權(quán)的法律保護作為立法主旨和出發(fā)點；第二，目前為止沒有形成一個以勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利保護為基點的法律體系；第三，在監(jiān)管機制方面，缺乏一個統(tǒng)一履行職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管職能的機構(gòu)。綜上所述，結(jié)合國際勞工立法，完善我國職業(yè)安全衛(wèi)生法律制度是一項非常迫切的任務。

三、我國職業(yè)安全衛(wèi)生法律制度與國際勞工標準比較

（一）我國職業(yè)安全衛(wèi)生法律制度與國際勞工標準相融合之處

1.二者均強調(diào)要制定國家政策，加強職業(yè)安全衛(wèi)生工作

《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》（第155號公約）第四條明確規(guī)定：“各會員國應根據(jù)本國情況和慣例，經(jīng)與最有代表性的雇主組織和工人組織協(xié)商后，制定、實施和定期審查有關職業(yè)安全、職業(yè)衛(wèi)生及工作環(huán)境的連貫的國家政策，目的應是在合理可行的范圍內(nèi)，把工作環(huán)境中內(nèi)在的危險因素減少到最低限度，以預防來源于工作、與工作有關或在工作過程中發(fā)生的事故和對健康的危害?！蔽覈栋踩a(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》均在第一條闡明了立法宗旨?！栋踩a(chǎn)法》第一條規(guī)定：“為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟發(fā)展，制定本法?！薄堵殬I(yè)病防治法》第一條規(guī)定：“為了預防、控制和消除職業(yè)病危害，防治職業(yè)病，保護勞動者健康及其相關權(quán)益，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”

2.二者均強調(diào)職業(yè)安全和衛(wèi)生工作需要政府、雇主和工人三方共同努力，并明確了三方職責

《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》（第155號公約）第六條指出：“本公約第四條提及的政策的制訂應闡明公共當局、雇主、工人和其他人員在職業(yè)安全和衛(wèi)生及工作環(huán)境方面各自的職能和責任，同時既考慮到這些責任的補充性又考慮到本國情況和慣例?！蔽覈栋踩a(chǎn)法》在第一章“總則”中闡明了生產(chǎn)經(jīng)營單位、從業(yè)人員、工會、國務院有關部門和各級人民政府在安全生產(chǎn)方面的職責?！堵殬I(yè)病防治法》第三條明確規(guī)定：“職業(yè)病防治工作堅持預防為主、防治結(jié)合的方針，建立用人單位負責、行政機關監(jiān)管、行業(yè)自律、職工參與和社會監(jiān)督的機制，實行分類管理、綜合治理?！钡谒臈l明確規(guī)定：“勞動者依法享有職業(yè)衛(wèi)生保護的權(quán)利?！?/p>

3.二者均強調(diào)應加強安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治方面的宣傳教育

《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》（第155號公約）第十四條規(guī)定：“（國家）應采取措施，以適合本國情況和慣例的方式，鼓勵將職業(yè)安全和衛(wèi)生及工作環(huán)境問題列入各級的教育和培訓，包括高等技術、醫(yī)學和專業(yè)的教育以滿足所有工人培訓的需要?！蔽覈栋踩a(chǎn)法》第十一條規(guī)定：“各級人民政府及其有關部門應當采取多種形式，加強對有關安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和安全生產(chǎn)知識的宣傳，提高職工的安全生產(chǎn)意識?！?/p>

4.二者均建立了職業(yè)病分類和目錄制度

國際勞工組織通過第194號建議書，加強了職業(yè)病目錄制定和職業(yè)事故、職業(yè)病登記與報告制度，并在附件中建立了職業(yè)病目錄。我國2019年公布的《職業(yè)病分類和目錄》規(guī)定：“企業(yè)、事業(yè)單位和個體經(jīng)濟組織的勞動者在職業(yè)活動中，因接觸粉塵、放射性物質(zhì)和其他有毒、有害物質(zhì)等因素而引起的疾病為職業(yè)病?！蓖瑫r將職業(yè)病分為10大類132種。

（二）我國職業(yè)安全衛(wèi)生法律制度與國際勞工標準的差異之處

1.構(gòu)建制度的理念不同

國際勞工組織的首要目標是促進婦女和男子在自由、平等、有保障和尊嚴的條件下獲得體面的生產(chǎn)性的工作機會，在《國際勞工組織章程》序言中“對工人因工患病和因工負傷予以防護”承諾的一直是國際勞工組織的中心思想。在職業(yè)安全衛(wèi)生領域，國際勞工組織將工人享有安全和健康的工作環(huán)境視為工人的基本權(quán)利優(yōu)先保護，它涉及公民人身權(quán)中的生命健康權(quán)；其次才是對雇主財產(chǎn)性和物質(zhì)性權(quán)益的保護。這反映出“以人為本”的原則。

反觀我國職業(yè)安全衛(wèi)生立法，雖然《勞動法》明確將“勞動安全衛(wèi)生保護”作為勞動者的一項權(quán)利，但是從《礦山安全法》和《安全生產(chǎn)法》這兩部法律的立法理念來看，更為首要的是保障“安全生產(chǎn)”或“生產(chǎn)安全”，并沒有將勞動者的權(quán)利保護作為根本出發(fā)點，體現(xiàn)出的是一種“以生產(chǎn)為本”的保護；而我國迄今還沒有一部專門為保障勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)而制定的法律?！耙匀藶楸尽焙汀耙陨a(chǎn)為本”兩種原則的根本差異，實質(zhì)是對生命健康權(quán)的保護和經(jīng)濟發(fā)展兩者關系的認識差異。

2.適用范圍不同

國際勞工標準和相關文書規(guī)定的內(nèi)容和范圍已經(jīng)從集中于工業(yè)安全，擴大到工作場所安全衛(wèi)生以及工作環(huán)境適應工人的需要。[2]《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》（第155號公約）將公約的適用范圍界定為經(jīng)濟活動各個部門的一切工人，并明確“經(jīng)濟活動部門”一詞涵蓋雇傭工人的一切部門，包括公共機構(gòu)；“工人”一詞涵蓋一切受雇人員，包括公務人員；“工作場所”一詞涵蓋工人因需在場或前往并在雇主直接或間接控制之下的一切地點；“與工作有關的健康”一詞，不僅指沒有疾病或并非體弱，也包括與工作安全和衛(wèi)生直接相關的影響健康的身心因素。我國法律體系中沒有“工作環(huán)境”的概念，在職業(yè)安全衛(wèi)生領域，其規(guī)定范圍還局限于生產(chǎn)安全?！秳趧臃ā泛汀堵殬I(yè)病防治法》均只適用于主體合格的勞動者和用人單位，并以形成勞動關系為前提。《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定，適用對象僅限于在中國領域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位，可見該法雖然跳出了《勞動法》的調(diào)整范圍，對社會整體生產(chǎn)經(jīng)營安全進行了規(guī)制，但依然有排除。

從以上規(guī)定看，我國《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》的適用范圍比國際勞工公約的標準要窄，我國應該制定一部對職業(yè)安全衛(wèi)生的適用范圍作出統(tǒng)一規(guī)定的法律。

3.職業(yè)安全衛(wèi)生工作三方協(xié)商機制方面存在差異

所謂三方協(xié)商機制是指在市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)業(yè)關系處理的基本格局和基本法律制度，是指由國家（以政府為代表）、雇主（以雇主組織為代表）和工人（以工會為代表）就以勞動關系為中心的社會經(jīng)濟政策的制定和實施所進行的有關交往的組織體制、法律制度及其制度運行的總稱。[3]許多市場經(jīng)濟國家的實踐證明，在宏觀層面構(gòu)建“政府、用人單位、工會三方協(xié)商機制”是維護勞動者權(quán)益，協(xié)調(diào)、穩(wěn)定勞動關系的有效機制。職業(yè)安全衛(wèi)生三方協(xié)商機制就是勞動關系三方協(xié)商機制在職業(yè)安全衛(wèi)生領域的體現(xiàn)和運用，該機制明確了政府、用人單位和工會在職業(yè)安全衛(wèi)生工作中的地位和基本權(quán)利（力）與職責，形成了職業(yè)安全衛(wèi)生領域的三個支柱。在職業(yè)安全衛(wèi)生工作中，“政府監(jiān)管”起主導作用；“企業(yè)負責”是主體，是關鍵；“群眾監(jiān)督”是政府監(jiān)管的有效補充，它可以成為用人單位自我約束機制的重要促進力量。[4]我國《工會法》第三十四條規(guī)定：“各級人民政府勞動行政部門應當會同工會和企業(yè)方面代表，建立勞動關系三方協(xié)商機制，共同研究解決勞動關系方面的重大問題?！边@里的“勞動關系方面的重大問題”應該包括“勞動安全衛(wèi)生”，但由于我國“勞動安全衛(wèi)生”的監(jiān)督管理工作不屬于人力資源和社會保障部門的職責范圍，因此，在國家一級勞動關系三方會議上協(xié)商職業(yè)安全衛(wèi)生工作仍不可行，我國職業(yè)安全衛(wèi)生三方協(xié)商制度并未真正建立?！堵殬I(yè)安全衛(wèi)生公約》（第155號公約）第四條規(guī)定：“各會員國應根據(jù)國家條件和慣例，經(jīng)與最有代表性的雇主組織和工人組織協(xié)商后，制定、實施和定期審查有關職業(yè)安全、職業(yè)衛(wèi)生及工作環(huán)境的一項連貫的國家政策?！盜SO26000及《職業(yè)衛(wèi)生設施公約》也規(guī)定應該建立由政府、工人組織和雇主組織共同參與的職業(yè)安全衛(wèi)生三方協(xié)商機構(gòu)，同時在工作場所建立職業(yè)安全衛(wèi)生委員會，實現(xiàn)政府、雇主和工人三方共同管理職業(yè)安全衛(wèi)生工作的目的。在國際勞工組織看來，“三方性的國家職業(yè)安全與衛(wèi)生委員會”是基礎，具有代表性的雇主組織和工人組織的參與是關鍵，而部門間的合作只是對其工作的促進和補充?？梢?，職業(yè)安全衛(wèi)生領域三方協(xié)商機制被認為是國家制度中必不可少的，應貫穿于立法、執(zhí)法、實施和監(jiān)督的整個過程。由于我國職業(yè)安全衛(wèi)生三方協(xié)商機制尚未真正建立，在國家層面，僅靠政府各部門而不是由政府、工人和雇主組織三方參與制定和實施職業(yè)安全衛(wèi)生法規(guī)政策；在企業(yè)層面，僅僅靠生產(chǎn)經(jīng)營單位的“承諾”而不是依靠勞資雙方的安全衛(wèi)生委員會全面負責安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治工作，這些都不利于全面開展職業(yè)安全衛(wèi)生工作，使職業(yè)安全衛(wèi)生法律法規(guī)得不到很好的落實。

四、完善我國職業(yè)安全衛(wèi)生法律制度的路徑

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和法治建設的逐步完善，我國開始注重對勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)的法律保護。當前我國已經(jīng)制定并頒布了大量的職業(yè)安全衛(wèi)生法律法規(guī)，在規(guī)范工作場所、職業(yè)衛(wèi)生條件及保護勞動者的安全健康權(quán)益等方面發(fā)揮著重要作用，但與國際勞工標準的理念、法律適用范圍及重要參與機制相比較，仍存在較大差距。因此，借鑒國際勞工立法經(jīng)驗，改革和完善我國職業(yè)安全衛(wèi)生法律制度是當前亟需解決的問題。

（一）在職業(yè)安全衛(wèi)生立法中貫徹“以人為本”的立法理念

隨著國際工人運動的發(fā)展以及社會文明進步，越來越多的人開始接受“以人為本”的理念，這體現(xiàn)出了“社會正義”，對于構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動關系意義重大。我國自2003年以來，提出堅持“以人為本”的科學發(fā)展觀，倡導人與自然及社會的可持續(xù)發(fā)展，可以說是與國際勞工組織的理念一脈相承的，后來國務院辦公廳發(fā)布的《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》又提出“以保障人民群眾生命財產(chǎn)安全為根本出發(fā)點”，這些都體現(xiàn)了“以人為本”的理念。由此可見，國家的發(fā)展理念已有根本轉(zhuǎn)變，但由于職業(yè)安全衛(wèi)生領域相關立法明顯滯后，“以人為本”的理念還未得到充分體現(xiàn)。在職業(yè)安全衛(wèi)生方面，“以人為本”應是以勞動者的生命健康為本，它包含了勞動者所享有的生命權(quán)、人身安全權(quán)和健康權(quán)。職業(yè)安全衛(wèi)生作為一個內(nèi)涵豐富的概念，其內(nèi)容既要包括預防和減少安全生產(chǎn)事故，保障勞動者的人身安全，又要包括預防和減少職業(yè)傷害及職業(yè)病，保障勞動者的身心健康。據(jù)此可知，勞動者的安全健康應是職業(yè)安全衛(wèi)生工作關注的出發(fā)點和落腳點。職業(yè)安全衛(wèi)生立法應貫徹“以人為本”的立法理念，以保障勞動者的生命健康權(quán)為立法宗旨。

（二）規(guī)范職業(yè)安全衛(wèi)生法律的適用范圍

國際勞工組織“工作環(huán)境”概念的提出將職業(yè)安全衛(wèi)生法律的適用范圍進一步擴大，而我國法律中目前沒有“工作環(huán)境”的概念，在職業(yè)安全衛(wèi)生領域，其規(guī)定范圍僅局限于生產(chǎn)安全，對工作環(huán)境的安全與衛(wèi)生以及人與環(huán)境的協(xié)調(diào)還未進一步規(guī)范。要規(guī)范職業(yè)安全衛(wèi)生法律的適用范圍：首先，在立法中應規(guī)定“工作環(huán)境”的概念。規(guī)定勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)的享有不以建立規(guī)范的勞動關系為前提，即只要處于工作環(huán)境中，便應享有“工作環(huán)境權(quán)”，而無論簽訂勞動合同與否。同時強調(diào)勞動者的參與，勞資雙方對工作環(huán)境都應承擔相關義務。其次，覆蓋的范圍應遍及所有受雇者，即《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》（第155號公約）闡述的適用于經(jīng)濟活動的各個部門中的一切工人，包括公務人員。享受職業(yè)安全與衛(wèi)生權(quán)是每個勞動者的基本權(quán)益，不應以正規(guī)或非正規(guī)的勞動關系為限，應讓每個受雇者都享有保障。

（三）執(zhí)行三方機制，整合職業(yè)安全與衛(wèi)生監(jiān)管體制

目前，西方國家的勞動監(jiān)察已經(jīng)開始建立起三方機制，它包括兩個層級的內(nèi)容：一是在國家、地區(qū)和行業(yè)一級建立負責職業(yè)安全衛(wèi)生的法定三方機構(gòu)，專門處理立法問題；二是在企業(yè)內(nèi)部建立聯(lián)合委員會，接受政府授權(quán)陪同勞動監(jiān)察員進行巡視、指明監(jiān)察員可能會忽視的危險之處，并向勞動監(jiān)察機構(gòu)提交有關法律實施的實際情況和意見。[5]國際勞工組織認為，強制性的聯(lián)合安全委員會通常是企業(yè)內(nèi)部共同管理職業(yè)安全衛(wèi)生的主要機制。借鑒勞動監(jiān)察在職業(yè)安全衛(wèi)生領域的國際經(jīng)驗，建立一個具有統(tǒng)領性質(zhì)的三方性職業(yè)安全衛(wèi)生機構(gòu)是國家監(jiān)察體系的重點，目前我國雖然有政府、用人單位（企業(yè)聯(lián)合會）、職工（工會）三方協(xié)商體制，但尚未將“職業(yè)安全衛(wèi)生”納入?yún)f(xié)商內(nèi)容。因此，應按照《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》（第155號公約）第十五條的要求，結(jié)合我國國情，建立一個由政府、工人組織（工會）和雇主組織三方組成的具有綜合協(xié)商作用的國家職業(yè)安全衛(wèi)生委員會，從而落實“國家協(xié)商勞動關系三方會議”制度在職業(yè)安全衛(wèi)生領域的作用。借鑒國際經(jīng)驗，應充分認識三方協(xié)商機制在職業(yè)安全衛(wèi)生領域的重要性，而賦予工人參與的權(quán)利是制度的核心。[6]

五、結(jié) 語

職業(yè)安全衛(wèi)生是與人類生產(chǎn)活動相伴而生的，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入高速通道，職業(yè)安全衛(wèi)生成為經(jīng)濟社會生活中的突出問題。我國的職業(yè)安全衛(wèi)生立法與國際勞工標準有融合之處，但在制度理念和監(jiān)管機制方面仍存在差距。因此，我國應立足國情，借鑒國際立法經(jīng)驗，構(gòu)建完善的職業(yè)安全衛(wèi)生法律制度。要堅持“以人為本”的理念，這是對人生命和健康權(quán)益的尊重和保障，是制度得以完善的目的和核心。