李益波

(1. 北京印刷學(xué)院，北京 102600)

孟加拉灣是印度洋東北部的一個(gè)海灣，西臨印度半島，東臨中南半島，北臨緬甸和孟加拉國，南在斯里蘭卡至蘇門答臘島一線與印度洋本體相交，經(jīng)馬六甲海峽與泰國灣和南海相連。孟加拉灣處于印度洋與東南亞水域的交匯地，是東西方交往的海上要道和樞紐，也是“21世紀(jì)海上絲綢之路”的必經(jīng)之地。環(huán)孟加拉灣的沿岸國家有斯里蘭卡、印度、孟加拉國、緬甸、泰國、馬來西亞和印尼。(1)以上七國是地理概念上的環(huán)孟加拉灣國家，嚴(yán)格來講還包括新加坡，但從地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)的角度來看，斯里蘭卡、印度、孟加拉國、緬甸和泰國五國的地位更加突出，上述五國是環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作倡議(BIMSTEC)的成員國，也是本文重點(diǎn)分析的對象。隨著美國在印太地區(qū)的戰(zhàn)略謀劃日趨實(shí)質(zhì)化和環(huán)孟加拉灣國家的政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，該地區(qū)在美國戰(zhàn)略布局中的地位進(jìn)一步凸顯。有學(xué)者指出，孟加拉灣次區(qū)域戰(zhàn)略系統(tǒng)的演進(jìn)方向取決于各個(gè)層次國家的戰(zhàn)略取向。(2)楊思靈 ：“孟加拉灣次區(qū)域：戰(zhàn)略系統(tǒng)的互動(dòng)與挑戰(zhàn)”，《南亞研究季刊》，2019年3期，第80-89頁。美國作為一支重要的域外力量，其孟加拉灣政策走向及其參與地區(qū)安全治理的舉措值得關(guān)注。(3)劉思偉、戴永紅 ：“孟加拉灣地區(qū)安全治理：模式變遷、驅(qū)動(dòng)因素及現(xiàn)實(shí)困境”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019年12期，第54-63頁。本文將主要對美國在該地區(qū)的外交和安全戰(zhàn)略調(diào)整動(dòng)向進(jìn)行分析和評(píng)估，闡述其對中國周邊安全環(huán)境可能產(chǎn)生的影響。(4)關(guān)于美國對孟加拉灣政策的專題研究，學(xué)術(shù)界尚不多見。在美國政府文件和智庫報(bào)告中有零散論述，如U.S. Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region”, June 1, 2019; Robert. D. Kaplan, Monsoon: The Indian Ocean and the Future of American Power, Random House Publishing, 2010; Kent E. Calder, “The Bay of Bengal: Political-Economic Transition and Strategic Implications”, The Sasakawa Peace Foundation (SPF) Report, July 2018。此外，《印度洋地區(qū)研究》(Journal of the Indian Ocean Region)在2019年第3期組發(fā)了一系列關(guān)于孟加拉灣的文章，集中展現(xiàn)當(dāng)前學(xué)術(shù)界的關(guān)注熱點(diǎn)和研究成果，部分文章有所涉及。

一、 歷史與現(xiàn)實(shí)

在冷戰(zhàn)時(shí)期，孟加拉灣并不是美國關(guān)注的重點(diǎn)，也不是美蘇海上角逐的焦點(diǎn)。(5)第三次印巴戰(zhàn)爭期間，美國“企業(yè)號(hào)”航母編隊(duì)駛?cè)朊霞永瓰呈敲捞K在這一地區(qū)較量的標(biāo)志性事件。除泰國外，沿岸國家大都沒有深切卷入冷戰(zhàn)之中，而處于冷戰(zhàn)的邊緣地帶。隨著蘇聯(lián)的解體，美國繼續(xù)保持在印度洋的絕對優(yōu)勢地位。由于政治、地理、經(jīng)濟(jì)政策的原因，環(huán)孟加拉灣南亞諸國融入世界市場的步伐相對遲緩，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展普遍不容樂觀，地區(qū)一體化水平明顯滯后于東南亞鄰國。美國學(xué)者肯特·卡爾德(Kent E. Calder)指出，過去七十年里，孟加拉灣就是一個(gè)與世隔絕、死氣沉沉的地方，它與全球事務(wù)的主流是割裂的。(6)Kent E. Calder, “The Bay of Bengal: Political-Economic Transition and Strategic Implications”, The Sasakawa Peace Foundation (SPF) Report, July 2018, p.78.從雙邊關(guān)系來看，冷戰(zhàn)結(jié)束后的較長時(shí)期里美國與印度、美國與孟加拉國、美國與斯里蘭卡的關(guān)系大都在低位徘徊、美緬關(guān)系則一直處于冰點(diǎn)。從次區(qū)域的比較角度來看，冷戰(zhàn)后美國對東南亞地區(qū)外交是“善意忽視”，環(huán)孟加拉灣地區(qū)則是美國戰(zhàn)略雷達(dá)上“被遺忘的角落”。

受2008年全球金融危機(jī)的刺激與國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的影響，環(huán)孟加拉灣國家為加強(qiáng)區(qū)域一體化開始了新的嘗試，域外國家也抓住機(jī)遇積極參與這一進(jìn)程?？梢詮囊韵率录星逦乜吹竭@一演變脈絡(luò)：自2009年1月哈西娜(Sheikh Hasina)上臺(tái)以來，孟加拉國國內(nèi)政治總體趨于穩(wěn)定，政府加快了市場化與自由化改革步伐；2009年5月，斯里蘭卡結(jié)束長達(dá)20余年的內(nèi)戰(zhàn)，國家開始走向經(jīng)濟(jì)重建的道路；自2010年11月起，緬甸民主改革進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，其經(jīng)濟(jì)、外交政策的轉(zhuǎn)型引起了國際社會(huì)的關(guān)注；2013年5月，李克強(qiáng)總理訪問印度期間提出的“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”倡議，得到印度、孟加拉國、緬甸三國的積極響應(yīng)，該倡議首次寫入《中印聯(lián)合聲明》；(7)Ministry of Foreign Affairs of India, “Joint Statement on the State Visit of Chinese Premier Li Keqiang to India”, May 20, 2013, https://mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/21723/Joint+Statement+on+the+State+Visit+of+Chinese++Li+Keqiang+to+India.2014年5月莫迪上臺(tái)后，印度先后提出“鄰國優(yōu)先”和“東向行動(dòng)”政策，印度與斯、孟、緬、泰、印尼等孟加拉灣沿岸國家的雙邊關(guān)系及互聯(lián)互通發(fā)展較快；2014年9月6日，安倍晉三訪問孟加拉國，成為自2000年以來首位訪孟的日本首腦；2014年9月7日至8日，安倍晉三訪問斯里蘭卡，這是時(shí)隔24年日本首相對斯里蘭卡的首次訪問；(8)Ministry of Foreign Affairs of Japan, “Prime Minister Abe’s Visit to Bangladesh and Sri Lanka”, September 9, 2014, https://www.mofa.go.jp/s_sa/sw/page3e_000229.html.2016年10月，在印度的推動(dòng)下，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人同環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作組織(BIMSTEC)成員國領(lǐng)導(dǎo)人舉行對話會(huì)，使這一沉寂了近二十年的地區(qū)組織開始重新煥發(fā)生機(jī)。概言之，該地區(qū)的地緣政治、地緣經(jīng)濟(jì)格局正處于歷史性的轉(zhuǎn)變中。

隨著美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略的實(shí)施以及孟加拉灣地緣政治經(jīng)濟(jì)的變化，奧巴馬政府對環(huán)孟加拉灣國家的雙邊外交取得了一些突破。2010年、2015年，時(shí)任美國總統(tǒng)奧巴馬(Barack Obama)兩次訪問印度，雙方共同致力于打造“新型全球伙伴關(guān)系”；2011年11月，希拉里(Hillary Clinton)對緬甸進(jìn)行了“歷史性訪問”，這是50多年來美國國務(wù)卿對緬甸進(jìn)行的首次正式訪問;奧巴馬于2012年11月訪問緬甸，成為首位出訪緬甸的美國在任總統(tǒng)；2012 年 5 月，希拉里訪問孟加拉國，兩國發(fā)表《美孟伙伴對話聯(lián)合聲明》；2015年5月，約翰·克里(John Kerry)訪問斯里蘭卡，這是自2004年以來首位訪斯的美國國務(wù)卿，美斯也啟動(dòng)了伙伴對話機(jī)制。但總體而言，奧巴馬時(shí)期的亞太外交重點(diǎn)放在東亞，更具體地講是在東南亞，而在其南亞外交布局中，美國對西印度洋及巴基斯坦、阿富汗的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過孟加拉灣。

特朗普(Donald Trump)上臺(tái)初期對奧巴馬的許多外交政策進(jìn)行了大幅度調(diào)整，例如對東南亞的興趣出現(xiàn)了“周期性衰退”，但對印、斯、孟三國的外交政策則延續(xù)前任的發(fā)展勢頭。值得關(guān)注的是，美國不僅進(jìn)一步加強(qiáng)與上述國家的雙邊關(guān)系，并且日益把環(huán)孟加拉灣作為一個(gè)整體納入印太秩序構(gòu)想當(dāng)中，這體現(xiàn)在拓展新興伙伴關(guān)系、加強(qiáng)海洋安全合作、推動(dòng)政治民主化等方面。

第一，積極拓展與該地區(qū)新興伙伴國家的雙邊關(guān)系。在環(huán)孟加拉灣國家當(dāng)中，特朗普政府對印度的戰(zhàn)略拉攏力度不減，美斯、美孟和美泰關(guān)系的變化尤其引人注目。近年來，美國與斯里蘭卡關(guān)系顯著提升。2015年1月的斯里蘭卡大選是美國對斯里蘭卡政策的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。自特朗普上臺(tái)以來，美斯高層互訪頻繁，大約有十余位美國高官訪問斯里蘭卡。2016年2月，首輪美國—斯里蘭卡伙伴對話會(huì)在美國華盛頓舉行，迄今已舉辦三輪。正如美國學(xué)者杰夫·史密斯(Jeff Smith)所言，美斯關(guān)系的改善與發(fā)展是特朗普南亞外交的一個(gè)亮點(diǎn)。(9)Jeff Smith, “Sri Lanka: A Test Case for the Free and Open Indo-Pacific Strategy”, Heritage Foundation, March 14, 2019, https://www.heritage.org/asia/report/sri-lanka-test-case-the-free-and-open-indo-pacific-strategy.為了給美孟關(guān)系注入新的地緣政治動(dòng)力，2018年3月，美國國家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)南亞和東南亞事務(wù)的高級(jí)主管麗薩·柯蒂斯(Lisa Curtis)在訪問孟加拉國時(shí)稱，該國是美國在印太地區(qū)的重要伙伴。(10)Senior Correspondent, “Bangladesh Is ‘Important Partner’ in US’s Indo-Pacific Strategy: Lisa Curtis”, Bdnews24, March 4, 2018, https://bdnews24.com/bangladesh/2018/03/04/bangladesh-is-important-partner-in-uss-indo-pacific-strategy-lisa-curtis.2019年4月，美國國務(wù)卿蓬佩奧(Mike Pompeo)會(huì)見到訪的孟加拉國外長阿卜杜爾·莫門(A.K. Abdul Momen)時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)孟是“印太地區(qū)的關(guān)鍵伙伴”。自2014年泰國發(fā)生軍事政變以來，美泰關(guān)系齟齬不斷。特朗普上臺(tái)后，在民主問題上采取現(xiàn)實(shí)主義立場，兩國關(guān)系呈現(xiàn)回升勢頭。2017年8月8日，前美國國務(wù)卿蒂勒森(Rex Tillerson)訪泰，美泰關(guān)系轉(zhuǎn)好。2017 年 10月，泰國總理巴育應(yīng)邀訪美，這是繼泰國前總理他信2005年訪美后，泰國總理 12 年以來首次正式訪美。2019年，泰國擔(dān)任東盟輪值主席國，美國對泰國的外交力度進(jìn)一步加強(qiáng)。2019年6月1日，美國國防部涉及泰國的論述包括，“泰國作為美國的盟友，在印太地區(qū)扮演關(guān)鍵地緣戰(zhàn)略角色”。(11)U.S. Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region”, June 1, 2019, p.29, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.而美緬關(guān)系的降溫是一個(gè)例外。因羅興亞問題和其他原因，兩國關(guān)系從最初的快速走近逐漸跌入低谷。特朗普政府進(jìn)一步加強(qiáng)了對緬甸的制裁措施，兩國關(guān)系面臨倒退的窘境。(12)2019年7月16日，美國政府宣布對緬甸國防軍總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)和其他軍事領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施制裁，禁止他們?nèi)刖趁绹幻绹鴩鴷?huì)也通過立法進(jìn)一步強(qiáng)化對緬甸制裁?！癠.S. Restrictions on Relations with Burma”, CRS Report, No.44570, March 18, 2020, pp.6-11.

第二，安全合作明顯加強(qiáng)，特別是在海洋安全領(lǐng)域。美國國防部2019年將泰國列入第一層盟友圈；印度被定位為主要安全伙伴；斯里蘭卡和孟加拉國被定為新興伙伴；印尼和馬來西亞則被定為強(qiáng)化安全關(guān)系。(13)同③, pp.33-35。隨著美印關(guān)系的升溫，兩者在孟加拉灣的海洋安全合作明顯加強(qiáng)，這主要表現(xiàn)在積極向印度出售先進(jìn)?？昭b備并提升兩國海軍合作水平。美國先后向印度出售P-8I反潛機(jī)和兩棲登陸艦等先進(jìn)?？昭b備，這些裝備大都部署在瀕臨孟加拉灣的東部海軍基地；美印日三國定期在孟加拉灣舉行的“馬拉巴爾演習(xí)”，規(guī)模和水平不斷提升；2019年11月13日至21日，美國與印度在孟加拉灣舉行了首次三軍聯(lián)合演習(xí)。(14)“First ever India-U.S. Tri-services Exercise from November 13”, The Hindu, November 6, 2019, https://www.thehindu.com/news/cities/Visakhapatnam/first-ever-india-us-tri-services-exercise-from-november-13/article29892659.ece.2020年2月，特朗普訪問印度，表示兩國將構(gòu)建“全面的全球戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，并強(qiáng)調(diào)兩國國防和安全合作的重要性。

除了加強(qiáng)美印在孟加拉灣的合作，美國通過聯(lián)合演習(xí)和軍售、人員培訓(xùn)等手段，逐步加強(qiáng)了與沿岸國家的軍事安全關(guān)系。美孟安全合作的范圍逐漸由反恐合作擴(kuò)大至海洋安全合作。2017年7月11日，美國太平洋司令哈里斯(Harry B. Harris)首次訪問孟加拉國；2018年8月，蓬佩奧宣布向孟加拉國提供4 000萬美元的海洋安全援助，以幫助其提升海洋信息的感知能力與對經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)的管理能力；孟加拉國海軍先后參加了美國主導(dǎo)的“卡拉特”演習(xí)(CARAT)和環(huán)太平洋演習(xí)(RIMPAC)；2018年，美國出資330萬美元資助233名孟加拉國軍官赴美培訓(xùn)。進(jìn)入2019年，兩國安全合作進(jìn)一步加強(qiáng)。2019年5月7日，美國在吉大港向孟加拉國轉(zhuǎn)交5艘 “鯊魚”級(jí)高速巡邏艇；2019年11月，美孟海軍在孟加拉國吉大港舉行“卡拉特”演習(xí)，演習(xí)中美國的P-8I反潛機(jī)和孟加拉國的道尼爾228巡邏機(jī)開展了反潛訓(xùn)練。(15)除了卡拉特演習(xí)，美孟在2019年開展的軍事演習(xí)還包括2019年2月代號(hào)為“南方對抗”的空軍演習(xí)、3月的“雷霆之虎”演習(xí)、9月的“太平洋天使”演習(xí)和10月的“災(zāi)害應(yīng)對演習(xí)”等。據(jù)稱美國正在加緊與孟加拉國磋商兩項(xiàng)重要防務(wù)協(xié)議 ：《相互提供物資與勞務(wù)協(xié)定》(ACSA)和《軍事情報(bào)保護(hù)協(xié)定》(GSOMIA)。(16)“US Wants 2 Defence Deals with Bangladesh”, The Daily Star, October 18, 2019.

伴隨美斯關(guān)系的升溫，兩國軍事安全合作的步伐明顯加快，這主要表現(xiàn)在高官互訪、軍艦港口訪問、軍事演習(xí)、軍事能力援助和人員培訓(xùn)等方面。(17)李益波 ：“美國提升與斯里蘭卡關(guān)系：動(dòng)因與制約”，《國際問題研究》，2019年3期，第21-33頁。2017 年 10 月，尼米茲級(jí)核動(dòng)力航母“尼米茲”號(hào)帶領(lǐng)第 11航母打擊群訪問科倫坡，這是自1985年以來美軍航母首次訪問斯里蘭卡。(18)U.S. Embassy in Sri Lanka, “USS Nimitz Visit to Sri Lanka First for U.S. Aircraft Carrier Since 1985”, October 27, 2017, https://lk.usembassy.gov/uss-nimitz-visit-sri-lanka-first-u-s-aircraft-carrier-since-1985/.2019年2月，美國印太司令部司令菲利普·戴維森(Philip S. Davidson)在軍事委員會(huì)的聽證會(huì)上明確表示，加強(qiáng)與斯里蘭卡海軍的合作是該司令部在2019年的重點(diǎn)任務(wù)。(19)Philip S. Davidson, “Statement of Admiral Philip S. Davidson, U.S. Navy Commander, U.S. Indo-Pacific Command before the Senate Armed Services Committee on U.S. Indo-Pacific Command Posture”, U.S. Senate Committee on Armed Services, February 12, 2019, p.35, https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Davidson_02-12-19.pdf.美國正力促斯與其簽署《部隊(duì)地位協(xié)定》(SOFA)。

第三，政治干預(yù)力度加強(qiáng)。特朗普政府并不像奧巴馬政府那樣重視民主、人權(quán)問題，但筆者分析環(huán)孟加拉灣國家的政局變化卻發(fā)現(xiàn)，美國“干預(yù)之手”更加隱蔽和頻繁。以斯里蘭卡為例，2015年親西方的新政府上臺(tái)時(shí)，美國一改在人權(quán)問題的高壓姿態(tài)，主動(dòng)幫助斯里蘭卡將聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)關(guān)于戰(zhàn)爭罪指控的報(bào)告推遲到2015年9月發(fā)表。為鼓勵(lì)斯里蘭卡的“民主勝利”，一貫強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”的特朗普政府許諾提供各種援助。2018年10月，馬欣達(dá)·拉賈帕克薩(Mahinda Rajapaksa)被西里塞納總統(tǒng)任命為總理，并由此引發(fā)新的政局動(dòng)蕩，美國再次積極進(jìn)行干預(yù)。在斯里蘭卡2019年總統(tǒng)選舉前，美國政府利用媒體和智庫為阻止拉賈帕克薩家族重新崛起做了許多幕后工作。(20)See Jeff Smith, “Sri Lanka: A Test Case for the Free and Open Indo-Pacific Strategy”, Heritage Foundation, March 14, 2019, https://www.heritage.org/asia/report/sri-lanka-test-case-the-free-and-open-indo-pacific-strategy; Saeed Shah, “In Sri Lanka Election, The China-Friendly Rajapaksa Clan Returns to Power”, The Wall Street Journal, November 17, 2019, https://www.wsj.com/articles/in-sri-lanka-election-the-china-friendly-rajapaksa-clan-returns-to-power-11573976644.在孟加拉國、緬甸、泰國也可看到美國實(shí)施類似的政治干預(yù)。2018年8月，在孟加拉國大選前四個(gè)月，美國官方發(fā)出信息稱，孟加拉國的民主架構(gòu)越堅(jiān)固越健康，該國對美國投資者就越有吸引力，美孟兩國深化伙伴關(guān)系的空間就越大。(21)Alice G. Wells, “U.S. Policy in the Indian Ocean Region”, U.S. Departmen of State, August 20, 2018, https://fpc.state.gov/08/285237.htm.2018年12月，孟加拉國舉行大選，哈西娜連任成功。美國對此結(jié)果并不滿意，美國務(wù)院發(fā)文評(píng)論，“大選前夕的暴力活動(dòng)干擾了反對派支持者的投票”。(22)U.S. Department of State, “Bangladesh Election: Press Statement”, January 1, 2019, https://www.state.gov/bangladesh-election/.2019年2月，以眾議院外交事務(wù)委員會(huì)主席、民主黨眾議員艾略特·恩格爾(Eliot Engel)為首的六名美國國會(huì)議員，聯(lián)名致信蓬佩奧，對孟加拉國民主走向表示擔(dān)憂，批評(píng)2018年的大選缺乏可信度，認(rèn)為哈西娜的大勝有可能導(dǎo)致該國出現(xiàn)事實(shí)上的一黨政治。(23)House Foreign Affairs Committee, “House Foreign Affairs Committee Calls for Administration Action to Protect Democracy in Bangladesh”, Press Releases, February 12, 2019, https://foreignaffairs.house.gov/2019/2/house-foreign-affairs-committee-calls-for-administration-action-to-protect-democracy-in-bangladesh.特朗普對泰國則相對寬容，但也始終把“兩國關(guān)系的重啟”與“民主化”掛鉤。在緬甸羅興亞問題上，美國揮舞“人權(quán)大棒”，對緬甸實(shí)施嚴(yán)厲制裁，表現(xiàn)出慣有的傲慢和強(qiáng)勢。(24)鐘梅、盧光盛 ：“傲慢與偏見？——緬甸‘羅興亞人’問題的國際反應(yīng)”，《南亞研究》，2019年2期，第90-110頁。

綜上所述，特朗普政府加強(qiáng)對環(huán)孟加拉灣的政策力度有以下四個(gè)特點(diǎn)：其一，突出發(fā)展與重點(diǎn)國家的雙邊合作，特別強(qiáng)調(diào)與印度協(xié)調(diào)配合，通過“美印+”的方式共同向第三國施加影響或壓力。這個(gè)特點(diǎn)在安全合作、民主政治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域都有體現(xiàn)。例如有美國學(xué)者提議把孟加拉國拉入“馬拉巴爾”年度軍演中來；(25)James Jay Carafano and Jeff Smith, “How Bangladesh Can Improve Indian Ocean Security”, The National Interest, February 3, 2018, https://nationalinterest.org/feature/how-bangladesh-can-improve-indian-ocean-security-24343.美國與印度在干預(yù)相關(guān)國家大選時(shí)有一定的默契，在馬爾代夫、斯里蘭卡大選中經(jīng)?？梢钥吹絻烧叩呐浜闲袆?dòng)；(26)Constantino Xavier, “India’s ‘Like-Minded’ Partnerships to Counter China in South Asia”, Carnegie India, September 11, 2017, https://carnegieindia.org/2017/09/11/india-s-like-minded-partnerships-to-counter-china-in-south-asia-pub-73079.2018 年 4 月 4 日，在印度德里舉行的美日印三國外交部局級(jí)官員會(huì)議上，美日印三方達(dá)成共識(shí)，要在印太地區(qū)共同參與第三國基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)，重點(diǎn)以尼泊爾、孟加拉國和緬甸為核心開展分工與合作。其二，把孟加拉灣沿岸國家視作一個(gè)整體，進(jìn)行系統(tǒng)施策。蓬佩奧提出“孟加拉灣倡議”和對環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作組織制度建設(shè)的關(guān)注，都表明美國逐步意識(shí)到這一次區(qū)域的獨(dú)特地位?！懊霞永瓰吵h”涵括的國家包括斯里蘭卡、孟加拉國、尼泊爾和馬爾代夫。2018年8月，美國宣布向孟加拉國、斯里蘭卡、尼泊爾分別提供 3 900 萬、4 000萬和1 700萬美元的安全援助，以提升其應(yīng)對海洋安全、人道主義救援和跨國犯罪的能力；2019年6月，美國負(fù)責(zé)南亞與中亞事務(wù)的副助理國務(wù)卿愛麗絲·威爾斯(Alice Wells)在眾議院外交委員會(huì)聽證會(huì)上，又專門向國會(huì)申請3 000萬美元的“外國軍事援助”(FMF)來提升斯里蘭卡、孟加拉國和馬爾代夫的安全能力。除了雙邊合作的全覆蓋，美國還重視參與地區(qū)機(jī)制建設(shè)。2018年8月，美國國務(wù)院發(fā)布題為“美國在印度洋地區(qū)政策”的簡報(bào)，明確提到建立更加穩(wěn)固的地區(qū)機(jī)制框架是美國的優(yōu)先任務(wù)，美國將加強(qiáng)與印太多邊機(jī)制的合作，以推動(dòng)印太地區(qū)治理，其中就包括環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作組織和環(huán)印度洋區(qū)域合作聯(lián)盟(IORA)。(27)U.S. Department of State, “U.S. Policy in the Indian Ocean Region”, August 20, 2018, https://www.state.gov/u-s-policy-in-the-indian-ocean-region/.美國利用一切機(jī)會(huì)參與該地區(qū)的多邊對話會(huì)和多邊機(jī)制，如印度外交部主辦的瑞辛納對話會(huì)(Raisina Dialogue)、斯里蘭卡海軍主辦的加勒對話會(huì)(Galle Dialogue)、印度基金會(huì)主辦的印度洋會(huì)議(Indian Ocean Conference)等。(28)瑞辛納對話會(huì)自2016年起已舉辦五屆，前三屆時(shí)任美國太平洋司令哈里斯與會(huì)、第四屆美國參會(huì)官員是印太司令部司令戴維森，第五屆(2020年)參會(huì)的是美國國家安全顧問助理馬特·波廷格(Matt Pottinger)。印度洋會(huì)議自2016年以來已舉辦四屆，美國的參會(huì)情況如下：2016年在新加坡舉行，時(shí)任美國負(fù)責(zé)中亞和南亞事務(wù)的助理國務(wù)卿尼莎·比斯瓦爾(Nisha Biswal)參加；2017年和2018年分別在科倫坡、河內(nèi)舉行，愛麗絲·威爾斯與會(huì)；2019年在馬累舉行，美國駐韓大使哈里斯參加。其三，重安全介入而輕經(jīng)濟(jì)投入。近年來，美國在該地區(qū)的援助金額有所攀升，這與其他地區(qū)的削減形成鮮明對比。但是，這些援助大都指定用于安全領(lǐng)域，如武器采購和軍事人員培訓(xùn)，用于經(jīng)濟(jì)民生或基建領(lǐng)域的投入則不升反降。美國對該地區(qū)的安全關(guān)注由原來的側(cè)重反恐與維和合作，正逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重海洋安全合作。其四，對相關(guān)國家的內(nèi)政干預(yù)具有明顯的戰(zhàn)略意圖。例如對斯里蘭卡，美國堅(jiān)決反對拉賈帕克薩及其家族重新上臺(tái)，主要擔(dān)心斯里蘭卡與中國的密切關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展；在緬甸羅興亞問題上，美國強(qiáng)硬立場的深層次原因是，“昂山素季和民盟政府沒有倒向西方，成為美國利益的代理人，而是奉行務(wù)實(shí)的中立主義外交政策，與東盟和周邊大國發(fā)展平衡外交，并在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和平進(jìn)程問題上加強(qiáng)了對中國的倚重。美國對此大失所望，轉(zhuǎn)而利用羅興亞人危機(jī)批評(píng)、敲打昂山素季”。(29)杜蘭 ：“羅興亞人危機(jī)凸顯美緬關(guān)系的深層困境”，《和平與發(fā)展》，2019年4期，第93-94頁。

二、動(dòng)因分析

孟加拉灣在美國戰(zhàn)略布局中地位的上升具有復(fù)雜的背景，一方面是因?yàn)榻陙硭估锾m卡、孟加拉國、緬甸、泰國等國家的政治、經(jīng)濟(jì)局勢發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)型，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景廣闊，次區(qū)域一體化進(jìn)程也開始起步，這一地區(qū)的戰(zhàn)略地位明顯提升。另一方面是域外國家紛紛調(diào)整對該地區(qū)的政策，特別是在海洋安全領(lǐng)域的介入明顯加強(qiáng)，這對于企圖長期維持印度洋霸權(quán)而實(shí)力相對衰落的美國而言，如何以有限資源維護(hù)其在孟加拉灣的優(yōu)勢地位，也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)?；羝战鹚勾髮W(xué)的喬舒亞·懷特(Joshua White)指出，美國在孟加拉灣的利益分為以下幾點(diǎn)：在戰(zhàn)略上，確保孟加拉灣國家能保持獨(dú)立外交政策；在民主方面，關(guān)注這些國家的政治規(guī)范和人權(quán)；在反恐領(lǐng)域，關(guān)注該地區(qū)恐怖主義網(wǎng)絡(luò)與全球恐怖主義組織的關(guān)系；在防務(wù)方面，關(guān)注海軍交流、人道主義救援與災(zāi)難救援。(30)Joshua T. White, “Workshop on Political and Economic Future of the Bay of Bengal”, MOF, June 13, 2018, https://www.mof.go.jp/english/pri/research/conference/ws20180613.htm.結(jié)合相關(guān)官方講話和智庫報(bào)告，可以認(rèn)為，地緣政治因素和應(yīng)對未來大國競爭的考量才是美國政策調(diào)整的主要?jiǎng)右颉?/p>

第一，孟加拉灣是美國印太地緣政治規(guī)劃的重要一環(huán)。早在2014年，澳大利亞學(xué)者大衛(wèi)·布魯斯特(David Brewster)就提出，孟加拉灣是連接印度洋和太平洋的重要能源商貿(mào)通道。這一地區(qū)的戰(zhàn)略中心地位及其良好的經(jīng)濟(jì)前景，導(dǎo)致許多大國競相在此爭奪影響力。(31)David Brewster, “The Bay of Bengal: The Indo-Pacific’s New Zone of Competition”, The Strategist, December 2, 2014, https://www.aspistrategist.org.au/the-bay-of-bengal-the-indo-pacifics-new-zone-of-competition/.美國學(xué)者羅伯特·卡普蘭(Robert Kaplan)也較早注意到這一變化，他認(rèn)為“孟加拉灣正在重返歷史上的中心地位，任何對地緣政治感興趣的國家都不能再忽視它”。(32)Robert Kaplan, “The Critical Bay of Bengal”, Stratfor, November 6, 2014, https://www.stratfor.com/sample/weekly/critical-bay-bengal.特朗普政府提出印太地區(qū)規(guī)劃后，美國學(xué)界和政界對孟加拉灣戰(zhàn)略地位重要性的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化。美國學(xué)者卡爾德(Kent E. Calder)表示，在過去十年里，孟加拉灣處于印太地區(qū)的核心位置，已轉(zhuǎn)變成一個(gè)充滿經(jīng)濟(jì)繁榮和地緣政治競爭的區(qū)域。(33)Kent E. Calder, “The Bay of Bengal Political-Economic Transition and Strategic Implications”, The Sasakawa Peace Foundation (SPF) Report, July 2018, pp.78-80.在美國官方文件中，印太的核心區(qū)域是西太平洋和東印度洋地區(qū)。在西太平洋地區(qū)，美國通過強(qiáng)化雙邊聯(lián)盟、加強(qiáng)前沿軍事部署等手段，繼續(xù)保持著明顯的海權(quán)優(yōu)勢。相比較而言，美國在東北印度洋地區(qū)的力量存在較弱，既沒有像沖繩、關(guān)島、樟宜這樣的軍事基地和補(bǔ)給點(diǎn)，也缺少像日本、韓國、澳大利亞、新加坡等得心應(yīng)手的支點(diǎn)國家作為奧援。正是出于補(bǔ)齊印太整體戰(zhàn)略規(guī)劃的短板或“薄弱鏈條”的戰(zhàn)略考量，美國相繼出臺(tái)了一系列官方文件來加強(qiáng)對環(huán)孟加拉灣地區(qū)的外交投入，其中有代表性的包括，蓬佩奧在2018年8月明確提出“孟加拉灣倡議”；美國兩院于2018年12月通過《亞洲再保證倡議法》(ARIA)，其內(nèi)容涉及與孟加拉國、尼泊爾和斯里蘭卡等南亞民主伙伴國家擴(kuò)大合作；美國國防部在2019年6月詳細(xì)披露了美國的行動(dòng)規(guī)劃，包括與印度構(gòu)建“主要防務(wù)伙伴關(guān)系”，同時(shí)與斯里蘭卡、馬爾代夫、孟加拉國和尼泊爾等建立“新興安全伙伴關(guān)系”。(34)U.S. Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region”, June 1, 2019, p.29, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.可見，美國意識(shí)到環(huán)孟加拉灣地區(qū)是其推行印太地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃的薄弱環(huán)節(jié)，有必要予以強(qiáng)化。

第二，拉攏印度，在中印關(guān)系中制造矛盾、打入楔子，為實(shí)施離岸平衡戰(zhàn)略做準(zhǔn)備。美國推行新的地緣戰(zhàn)略規(guī)劃，其中一個(gè)關(guān)鍵因素就是拉攏印度，“讓地區(qū)大國來制衡熱衷于追逐霸權(quán)的國家，它則坐山觀虎斗?！?35)[美]約翰·米爾斯海默著，王義梔、唐小松譯 ：《大國政治的悲劇》，上海人民出版社，2003年版，第342頁。毫無疑問，在孟加拉灣乃至印度洋，美國正試圖推動(dòng)印度來扮演“責(zé)任承擔(dān)者”角色，自己居于幕后成為保證區(qū)域安全的最后手段，但如何調(diào)動(dòng)印度隨著美國的節(jié)奏起舞，是美國對印政策的難題。美國一方面極力渲染中國的“潛艇威脅”和“港口背后的軍事目的”，意圖利用印度對中國進(jìn)入印度洋的天然敏感和警惕，主動(dòng)干擾和抵制中國。正是如此，美國新安全中心在一份報(bào)告中指出，當(dāng)印度與中國發(fā)生沖突時(shí)，孟加拉灣將變成更具對抗性的戰(zhàn)場。印度海軍除了要應(yīng)對來自中國潛艇和水面艦艇的“威脅”，還可能面對來自中國腹地的洲際彈道和遠(yuǎn)程轟炸機(jī)的“攻擊”，因此，印度在印度洋的數(shù)量優(yōu)勢將隨時(shí)間推移而日趨消減。(36)See Daniel Kliman, Iskander Rehman, Kristine Lee, and Joshua Fitt, “Imbalance of Power: India’s Military Choices in an Era of Strategic Competition with China”, CNAS Report, October 2019.其挑撥離間的險(xiǎn)惡用意昭然若揭。另一方面大力拉攏印度，提供先進(jìn)裝備與培養(yǎng)合作習(xí)慣，幫助印度增強(qiáng)對抗中國的實(shí)力和信心。美國許諾幫助印度提升其在孟加拉灣的軍備力量并鼓勵(lì)其東進(jìn)西太平洋，這對印度來說是個(gè)巨大的誘惑。美國的目的是，許諾幫助印度維護(hù)在孟加拉灣的“凈安全提供者”地位和“勢力范圍”，讓印度逐步放棄“戰(zhàn)略自主”的政策偏好，加入美國主導(dǎo)的印太聯(lián)盟體系，將印度“東引”使之成為牽制中國的重要力量。美國積極幫助印度提升東部海軍基地的反潛能力并進(jìn)行水下預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)就是一個(gè)例子。(37)美國退投少將邁克爾·麥克德維特(Michael McDevitt)建議印度應(yīng)向澳大利亞學(xué)習(xí)，在打造遠(yuǎn)洋監(jiān)視系統(tǒng)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)潛艇力量和遠(yuǎn)程空中力量，在東印度洋方向?qū)嵤┖Ｑ缶苤箲?zhàn)略。Michael McDevitt, “US: Is the Past Prologue: PLA Navy Presence in the Indian Ocean?” in Michael McDevitt and Umida Hashimova eds., Views of China’s Presence in the Indian Ocean Region: A Workshop Report ,CNA, March 10, 2020, p.282, https://www.cna.org/CNA_files/PDF/DCP-2019-U-022222-Final2.pdf.在美國新安全中心的報(bào)告中，美國專家還提出，如果中印未來在孟加拉灣爆發(fā)沖突，印度可依賴外國戰(zhàn)略盟友增強(qiáng)其海洋監(jiān)視能力。(38)美國意指在關(guān)鍵時(shí)刻可向印度提供空基和海基監(jiān)測信息。Daniel Kliman, Iskander Rehman, Kristine Lee, and Joshua Fitt, “Imbalance of Power: India’s Military Choices in an Era of Strategic Competition with China”, CNAS Report, October 2019, p.19.

美國學(xué)者卡普蘭從另一個(gè)角度表達(dá)了擔(dān)憂，盡管中印在孟加拉灣為爭奪關(guān)鍵海上航道的控制權(quán)會(huì)有競爭，但他也認(rèn)識(shí)到，“與競爭相反，印度和中國在同一海上航道的相互依賴也會(huì)帶來兩國的聯(lián)合，在某種情況下，兩國聯(lián)合可能隱含著與美國的對抗”。(39)[美]羅伯特·D·卡普蘭著，吳兆禮、毛悅譯 ：《季風(fēng)：印度洋與美國歷的未來》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年版，第 15頁。美國最不愿意看到的是，中印通過貿(mào)易、能源和安全協(xié)議，中國和印度與東南亞和中東越來越聯(lián)合成一個(gè)整體。毫無疑問，以孟加拉灣為誘餌拉攏印度，遏制中國，使它們陷入海洋安全競爭的新困境，自己扮演“離岸平衡手”，這就是當(dāng)前美國的戰(zhàn)略目的。2019年12月，美國新安全中心的一份報(bào)告指出，美國要特別重視支持印度，迫使中國陷入軍事困境，而不能把注意力和資源聚焦于東亞和西太平洋。(40)Ely Ratner and Daniel Kliman, “Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”, CNAS Report, December 2019, p.14.

第三，孟加拉灣對美國安全有重大關(guān)切，是美國維護(hù)其印度洋霸權(quán)的重要區(qū)域。美國對環(huán)孟加拉灣的安全關(guān)注主要表現(xiàn)為，保障航線安全、應(yīng)對非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)和防止海上戰(zhàn)略對手的挑戰(zhàn)。眾所周知，孟加拉灣是連接印度洋和東亞的重要戰(zhàn)略通道，特別是斯里蘭卡所在的國際航線，更是世界能源和貨物貿(mào)易的生命線。2018年8月，美國負(fù)責(zé)南亞和中亞事務(wù)的助理國務(wù)卿愛麗絲·威爾斯指出，“我們幫助孟、斯改善海洋感知能力，有助于我們實(shí)現(xiàn)從孟加拉灣到太平洋市場開展更便捷、更安全的商貿(mào)往來”。(41)U.S. Department of State, “U.S. Policy in the Indian Ocean Region”, August 20, 2018, https://www.state.gov/u-s-policy-in-the-indian-ocean-region/.孟加拉灣地區(qū)也是各類非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)匯聚的地區(qū)，從極端自然災(zāi)害到宗教極端恐怖主義，從海盜到跨境民族問題等，都時(shí)刻威脅地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展。例如，達(dá)卡一家餐廳在2016年7月發(fā)生的恐怖襲擊事件與斯里蘭卡在2019年4月復(fù)活節(jié)期間發(fā)生的連環(huán)恐怖爆炸事件，其背后都有極端組織的身影。這些都給美國提供了機(jī)會(huì)或借口，以開展“反恐合作”為由頭進(jìn)行滲透，美國迫切希望與相關(guān)國家合作防止極端分子的外溢。事實(shí)上，斯里蘭卡復(fù)活節(jié)爆炸事件發(fā)生后，美國聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)乘機(jī)加強(qiáng)了與該國政府部門的合作。除了上述兩點(diǎn)，美國對孟加拉灣安全的最大關(guān)切在于鞏固和強(qiáng)化其在印度洋的霸主地位，完善其力量存在和布局，防止任何潛在對手的挑戰(zhàn)。2019年2月，美國印太司令部司令菲利普·戴維森(Philip S. Davidson)在軍事委員會(huì)表示，該司令部在南亞的目標(biāo)是擴(kuò)大與關(guān)鍵伙伴(即印度、孟加拉國、斯里蘭卡)的合作，以確保該區(qū)域的開放，同時(shí)防止戰(zhàn)略對手在印度洋建立有效的軍事存在。(42)Philip S. Davidson, “Statement of Admiral Philip S. Davidson, U.S. Navy Commander, U.S. Indo-Pacific Command before the Senate Armed Services Committee on U.S. Indo-Pacific Command Posture”, United States Senate Committee on Armed Services, February 12, 2019, https://www.armed-services.senate.gov/download/davidson_02-12-19pdf.美國軍方正積極謀求在亭可馬里建立后勤基地，并將其視作與美屬迪戈加西亞基地、新加坡樟宜軍港互為犄角的戰(zhàn)略支點(diǎn)，從而全面控制從馬六甲海峽到孟加拉灣的海域。(43)美國之所以急于在斯里蘭卡謀求一個(gè)后勤據(jù)點(diǎn)，可能與查戈斯群島(Chagos Islands)的歸屬有關(guān)。2019年，國際仲裁法庭裁定英國須把查戈斯群島歸還給毛里求斯，建立在該群島中的迪戈加西亞基地(美國向英國租借，租期至2036年)有可能因此受影響，美國需要尋找一個(gè)替代基地。美國不斷加強(qiáng)與孟加拉國、泰國的軍事合作，其真正目的為打造以美國為主導(dǎo)的、遍及環(huán)孟加拉灣各國的“雙邊安全網(wǎng)絡(luò)”?？ㄆ仗m也提出，對于美國海軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)而言，緬甸這樣的印度洋沿岸國家現(xiàn)在已經(jīng)或應(yīng)該處于其考量的中心位置。(44)[美]羅伯特·卡普蘭著，吳兆禮、毛悅譯，《季風(fēng)：印度洋與美國歷的未來》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年版，第271頁。

第四，制約或阻礙中國從孟加拉灣進(jìn)入印度洋。近年來，中國在“一帶一路”倡議下，在孟加拉灣沿岸修建了一些港口和工業(yè)園區(qū)，美國對此十分緊張，擔(dān)心中國借此進(jìn)入印度洋，進(jìn)而“威脅”美國的海洋霸權(quán)。美國學(xué)者肯特·卡爾德指出，“孟加拉灣可能成為中國通往印度洋的后門，有了這個(gè)后門就不受制于馬六甲困局了”。(45)Kent E. Calder, “The Bay of Bengal Political-Economic Transition and Strategic Implications”, The Sasakawa Peace Foundation (SPF) Report, July 2018, p.21.一些相對溫和的觀點(diǎn)也認(rèn)為，盡管中國在斯里蘭卡的貿(mào)易和投資活動(dòng)并不對美國利益構(gòu)成直接威脅，但是讓斯里蘭卡這樣一個(gè)臨近重要航道的國家被中國控制不符合美國利益。(46)“Sri Lanka: Background, Reform, Reconciliation and Geopolitical Context”, CRS Report, January 4, 2017, p.13.美國軍方則表示，這些港口的建設(shè)有軍事目的，可為中國海軍走向遠(yuǎn)海，并在印太開展持續(xù)數(shù)月的高強(qiáng)度軍事行動(dòng)提供后勤補(bǔ)給。(47)U.S. Department of Defense, “Assessment on U.S. Defense Implications of China’s Expanding Global Access”, December 2018, p.4, https://media.defense.gov/2019/May/02/2002127082/-1/-1/1/2019_CHINA_MILITARY_POWER_REPORT.pdf.更有美國專家認(rèn)為，中國在西印度洋修建的瓜達(dá)爾港位于東經(jīng)62度，在孟加拉灣修建的漢班托塔港位于東經(jīng)81度，這些港口將對位于東經(jīng)72度的迪戈加西亞基地構(gòu)成東西夾擊之勢。(48)Wilson Vorndick, “China’s Reach Has Grown; So Should the Island Chain”, CSIS, Asia Maritime Transparency Initiative, October 22, 2018, https://amti.csis.org/chinas-reach-grown-island-chains/.因此，美國政府一方面大肆炒作“中國援建港口有軍事意圖”“中國推行債務(wù)外交損害相關(guān)國家的自主及利益”“中國潛艇威脅論”“中國扶植威權(quán)主義”等，并以對華親疏為標(biāo)準(zhǔn)對相關(guān)國家實(shí)行敲打和警告。美國副總統(tǒng)邁克·彭斯(Mike Pence)就漢班托塔港頻發(fā)攻擊言論就是一個(gè)典型例子。另一方面，積極拉攏相關(guān)國家以抵制中國的影響力。在孟加拉國的索納迪亞深水港建設(shè)項(xiàng)目上，美國暗中向孟施加壓力，迫使其取消由中國建設(shè)的計(jì)劃。2019年11月，威爾斯訪問達(dá)卡，對孟加拉國在中國援助下建設(shè)其第一個(gè)潛艇基地表示擔(dān)憂，希望美孟兩國在“孟加拉灣倡議”下進(jìn)一步加強(qiáng)軍事聯(lián)系，并逐步減少孟對中國武器供應(yīng)的過度依賴。(49)“US Wants to Make Big Investment in Bangladesh”, The Daily Star, November 6, 2019.在美國軍方和鷹派人士眼里，中國在孟加拉灣的活動(dòng)證實(shí)了它的一個(gè)判斷：中國正在利用其經(jīng)濟(jì)影響力和軍事實(shí)力重構(gòu)有利于自身的印太地區(qū)秩序。(50)U.S. Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America”, January 19, 2018, p.2, https//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.因此，美國有必要采取綜合手段予以應(yīng)對，確保其在該區(qū)域的戰(zhàn)略優(yōu)勢。但是，美國這種基于冷戰(zhàn)思維和謀求區(qū)域優(yōu)勢的主觀判斷及外交政策，并不符合孟加拉灣實(shí)現(xiàn)整體穩(wěn)定與繁榮的共同利益。

盡管孟加拉灣具有廣闊的潛在市場、充沛的勞動(dòng)力資源與能源漁業(yè)資源，經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景可期，但目前這些并不是吸引美國戰(zhàn)略目光的關(guān)鍵因素。無論是貿(mào)易還是投資領(lǐng)域，美國的投入都相對較少。孟加拉國、斯里蘭卡和緬甸在美國的貿(mào)易伙伴排名分別是第51位、第74位和第106位，2018年美孟雙邊貿(mào)易額只有82億美元、美斯貿(mào)易額為30.7億美元、美緬貿(mào)易額是7.6億美元；在投資方面，2018年美國對孟直接投資額是5.1億美元，對斯直接投資額是1.68億美元，對緬甸因?yàn)橹撇玫年P(guān)系而沒有相關(guān)數(shù)據(jù)，總體投入都很低。(51)參見美國國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，https://www.census.gov/foreign-trade/balance/index.html，訪問時(shí)間：2019年12月15日。在世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境指數(shù)》中，斯里蘭卡排99位、緬甸165位、孟加拉國168位，這對于美國私人資本而言并不是理想的投資環(huán)境。綜上所述，可以認(rèn)為美國在環(huán)孟加拉灣的政策調(diào)整是出于地緣政治競爭的考量，特別是維護(hù)海洋霸權(quán)、阻滯中國進(jìn)入印度洋、應(yīng)對 “大國競爭”的戰(zhàn)略需要。

三、前景與影響

孟加拉灣的地緣戰(zhàn)略與地緣經(jīng)濟(jì)重要性日益凸顯，吸引了眾多域內(nèi)外國家的關(guān)注和介入，有學(xué)者稱之為“繼南海之后下一個(gè)地緣競爭地帶”，(52)David Brewster, “The Bay of Bengal: The Indo-Pacific’s New Zone of Competition”, The Australian Strategic Policy Institute (ASPI) Report, December 2, 2014.也有人認(rèn)為是“正在快速形成的國際貿(mào)易新樞紐”。(53)Sajeeb Wazed, “Investment in Bay of Bengal Will Unlock Potential for Billions”, The Diplomat, July 5, 2017, https://thediplomat.com/2017/07/investment-in-bay-of-bengal-will-unlock-potential-for-billions/.美國將環(huán)孟加拉灣地區(qū)納入印太地區(qū)規(guī)劃的大框架進(jìn)行考慮，持續(xù)推進(jìn)落實(shí)在外交、安全等方面對該地區(qū)的投入，必將對該地區(qū)地緣政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。但美國的政策能否達(dá)到預(yù)設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)，將受以下三方面因素的影響。

第一，印度對美國主導(dǎo)印太秩序的認(rèn)識(shí)和接受程度都有所保留。如前文所言，印度對美國在環(huán)孟加拉灣的滲透不再像過去那樣緊張，甚至是默許或者配合，但這種配合究竟是美印戰(zhàn)略協(xié)作的先兆、還是靈活的戰(zhàn)術(shù)利用，還存在一定的不確定性。印度作為環(huán)孟加拉灣七國中實(shí)力最強(qiáng)的國家，一直把孟加拉灣視為自己的“戰(zhàn)略后院”， 對外部力量進(jìn)入該地區(qū)十分敏感。莫迪上臺(tái)以來也一直在積極強(qiáng)化印度在該地區(qū)的戰(zhàn)略影響力，試圖把其實(shí)力和地理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為權(quán)力優(yōu)勢，鞏固其傳統(tǒng)勢力范圍。印度對美版印太地區(qū)規(guī)劃和美印海洋安全合作有利用的一面，即利用美國熱切追求的“機(jī)遇窗口”，加快軍事現(xiàn)代化進(jìn)程并拓展其在西太平洋的影響力；同時(shí)也有防范的一面，印度出于戰(zhàn)略自主的外交傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)安全的考慮，警惕美國的活動(dòng)損害其在孟加拉灣的主導(dǎo)地位。當(dāng)前，印度確實(shí)默許美國在斯里蘭卡、馬爾代夫、孟加拉國和緬甸開展安全合作，但其主要目的是促使這些國家減少對中國的依賴，而非支持和容忍美國在該地區(qū)的長期存在。印度雖然大體認(rèn)可改善與美國關(guān)系的重要性，但始終存在一定的猜疑或恐懼，擔(dān)心印度受到欺騙并失去戰(zhàn)略自主。因此，印度對美國迫使斯里蘭卡簽署《部隊(duì)安全協(xié)議》一事也高度關(guān)注。大衛(wèi)·布魯斯特(David Brewster)認(rèn)為，“出于本能，(印度)拒絕接受印度洋地區(qū)有域外軍事力量，目前幾乎完全將注意力集中在中國。在接下來的幾十年里，隨著力量對比發(fā)生相應(yīng)變化，印度也可能不再那么容忍美國的軍事力量繼續(xù)存在于該地區(qū)”。(54)[澳]大衛(wèi)·布魯斯特著，杜幼康、毛悅譯 ：《印度之洋》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年版，第58頁。美印之間的戰(zhàn)略合作應(yīng)該不可能達(dá)到冷戰(zhàn)時(shí)期美日聯(lián)合抗蘇的水平，再者美國也擔(dān)心，一旦印度實(shí)現(xiàn)了成為海洋強(qiáng)國的雄心，它可能將域外國家全部驅(qū)逐出印度洋，這種既合作又猜忌的心態(tài)將影響兩者深入合作。

第二，斯里蘭卡、緬甸、孟加拉國等中小國家都擔(dān)心陷入大國博弈，進(jìn)而導(dǎo)致利益受損。歷史上，這些國家普遍有“中立主義”傳統(tǒng)，這也是它們的生存之道?，F(xiàn)實(shí)中，當(dāng)他們面臨周邊和域外大國的拉攏或爭奪時(shí)，一方面希望從各方面獲得技術(shù)或經(jīng)濟(jì)援助，以實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展規(guī)劃，另一方面也盡量避免成為大國博弈的“競技場”。因此，這些國家在面對美國的拉攏或壓力時(shí)，大都采取了謹(jǐn)慎和觀望的態(tài)度，不約而同地選擇不偏不倚的等距離外交。以孟加拉國為例，2019年3月，在《每日星報(bào)》與孟加拉國和平與安全研究院聯(lián)合舉辦的主題研討會(huì)上，與會(huì)的本國專家普遍認(rèn)為，孟加拉國的最好選擇是“誰也不得罪”的平衡外交。(55)“Indo-Pacific Strategy: Implications for the Region”, The Daily Star, March 20, 2019.2019年7月，美國與斯里蘭卡簽署“部隊(duì)地位協(xié)定”(SOFA)的草案被媒體披露，斯里蘭卡國內(nèi)的反對意見高漲，西里塞納總統(tǒng)明確以“損害斯里蘭卡主權(quán)”為由表示反對。(56)Sudha Ramachandran, “Sri Lankans up in Arms over US Military Pacts”, The Diplomat, August 15, 2019, https://thediplomat.com/2019/08/sri-lankans-up-in-arms-over-us-military-pacts/.2019年11月，斯里蘭卡新當(dāng)選總統(tǒng)戈塔巴雅·拉賈帕克薩(Gotabaya Rajapaksa)訪問印度時(shí)表示，“我們不愿卷入超級(jí)大國或世界強(qiáng)國的權(quán)力爭斗，我們愿和所有國家合作，而不是做出任何傷害其他國家的事情”。(57)Nitin A. Gokhale, “Don’t Want to Get between Superpowers”, The Daily News, November 27, 2019.這種多方平衡外交的特點(diǎn)在緬甸和泰國也有突出表現(xiàn)。此外，這些國家還擔(dān)心美國以“民主”“人權(quán)”為幌子，以提供援助、公共外交和社交媒體為手段干涉本國內(nèi)政，破壞政局穩(wěn)定。

第三，美國的實(shí)力投入有限，其政策難保持續(xù)性。孟加拉國學(xué)者帕維澤·卡里姆·阿巴斯(Parvez Karim Abbasi)指出，相比中國的“一帶一路”倡議(BRI)，美國的投入“太少、太晚”。(58)同②。如前文所述，特朗普政府的外交宗旨是“美國優(yōu)先”，因而除軍事安全領(lǐng)域，美國并不會(huì)在這些國家投入太多資源。美國退出“跨太平洋伙伴協(xié)定”(TPP)以及在貿(mào)易問題上的強(qiáng)硬立場，也使相關(guān)國家并不對之抱以過高的期望。再加上美國在印太其他地區(qū)面臨更大的安全挑戰(zhàn)亟待處理，短期內(nèi)也無法向孟加拉灣投入更多力量。因此，它更多是煽動(dòng)印度在軍事安全、日本在基建互聯(lián)方面扮演制衡中國的主力，自身發(fā)揮“離岸制衡手”的角色。

可以認(rèn)為，結(jié)合美國的政策優(yōu)先度和資源配置現(xiàn)狀，美國不可能像在西太平洋那樣大量投入，但也絕不會(huì)出現(xiàn)類似于1970年英軍從蘇伊士以東全面收縮的局面。在近一段時(shí)期內(nèi)，美國仍將著力提升與環(huán)孟加拉灣重要支點(diǎn)國家的雙邊安全關(guān)系，特別是印度、斯里蘭卡和孟加拉國，以此分擔(dān)美國的負(fù)擔(dān)，在印度海軍實(shí)力尚未達(dá)到平衡中國的水平之前，美國將繼續(xù)向相關(guān)國家提供海洋安全技術(shù)和裝備的援助；同時(shí)推動(dòng)或協(xié)助美印日澳在該地區(qū)組建小多邊機(jī)制。不排除美國采取類似于參與東亞峰會(huì)的策略與步驟：先默許地區(qū)多邊機(jī)制的建設(shè)，然后在適當(dāng)時(shí)機(jī)參與進(jìn)來，或者通過代理人(如澳大利亞)施加影響，并逐步掌握議程設(shè)定、話語權(quán)，并稀釋地區(qū)強(qiáng)國(如印度)的影響力。(59)Malcolm Cook, “The United States and the East Asia Summit: Finding the Proper Home”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 30, No. 2, 2008, pp.293-301.近期，美國有可能把成為印度洋海軍論壇(IONS)和環(huán)孟加拉灣區(qū)域合作組織的觀察員國作為近期外交目標(biāo)。

美國在環(huán)孟加拉灣的活動(dòng)與滲透具有明顯的針對性和戰(zhàn)略意圖，如果說美國在南海的動(dòng)作是針對現(xiàn)實(shí)中國的挑戰(zhàn)，那么美國在孟加拉灣的提前布局是著眼未來的“大國競爭”。因此，這必然會(huì)給中國周邊安全和孟加拉灣次區(qū)域穩(wěn)定帶來新的變數(shù)。

第一，加大“一帶一路”倡議在該區(qū)域落地的難度。美國故意煽動(dòng)或制造輿論，把中國在該地區(qū)的正常商業(yè)投資行為解讀為“債務(wù)陷阱”“謀求軍事化”等。以孟加拉國索納迪亞深水港建設(shè)為例，2016年2月，孟加拉國取消了科克斯巴扎爾的索納迪亞港項(xiàng)目，原本計(jì)劃由中國來開發(fā)該項(xiàng)目。與此同時(shí)，孟加拉國與日本就建設(shè)馬達(dá)爾巴里港達(dá)成協(xié)議，馬達(dá)爾巴里港距索納迪亞港僅25公里。有孟加拉國學(xué)者對此分析認(rèn)為，本國政府關(guān)于索納迪亞港建設(shè)的任何倉促和不謹(jǐn)慎的決定，都會(huì)影響國家安全和地區(qū)穩(wěn)定。如果該項(xiàng)目不授予給中立的第三國，那么孟加拉國與中國、印度、美國正在進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)安全合作都會(huì)遭受負(fù)面影響。(60)Sheikh Rahman, “Bangladesh’s Sonadia Port Dilemma: Is the US Navy the Answer?” Geopolitical Monitor, August 13, 2014, https://www.geopoliticalmonitor.com/bangladeshs-sonadia-port-dilemma-us-navy-answer/.而在緬甸姣漂港建設(shè)問題上，美國為了阻止該項(xiàng)目的落地采取了多種措施。(61)See Gregory B. Poling, “Kyaukpyu: Connecting China to the Indian Ocean”, CSIS Briefs, April 2, 2018, https://www.csis.org/analysis/kyaukpyu-connecting-china-indian-ocean；Keith Johnson, “China Leaps into Breach between Myanmar and West”, Foreign Policy, January 29, 2020, https://foreignpolicy.com/2020/01/29/china-leaps-between-myanmar-west-india-xi-visit/.2019年6月，美國眾議院外交委員會(huì)舉行“美國在南亞的利益和2020年預(yù)算”聽證會(huì)，威爾斯提出，“我們不允許中國或者其他任何國家，通過不可持續(xù)的基建項(xiàng)目或者不透明的、有損民主原則的援助，來顛覆我們的伙伴?！?62)Alice G. Wells, “U.S. Interests in South Asia and the FY 2020 Budget”, U.S. House of Representative Committe on Foreign Affairs, June 13, 2019, https://foreignaffairs.house.gov/2019/6/u-s-interests-in-south-asia-and-the-fy-2020-budget.美國還積極與印度、日本配合，與中國開展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目競爭。對于上述負(fù)面觀點(diǎn)，斯里蘭卡、孟加拉國和緬甸的領(lǐng)導(dǎo)人曾多次作出有力反駁。(63)See “Sri Lanka’s PM Addresses Indian Ocean Conference 2017”, Lanka Business Online, September 1, 2017, https://www.lankabusinessonline.com/sri-lankas-pm-addresses-indian-ocean-conference-2017/; “China, Bangladesh Agree to Belt and Road Cooperation”, Xinhua Net, July 4,2019, http://www.xinhuanet.com/english/2019-07/04/c_138199238_2.htm; The Republic of The Union of Myanmar State Counsellor Office, “State Counsellor Attends 1st Meeting of Steering Committee for Implemention of BRI”, Feburary 18, 2019, https://www.statecounsellor.gov.mm/en/node/2348.美國之所以如此炒作，目的是干擾和破壞“一帶一路”項(xiàng)目的順利開展，削弱中國在該地區(qū)的影響力。

第二，面對美國或者美印聯(lián)合的壓力和拉攏，斯里蘭卡、孟加拉國和緬甸等中小國家的對華外交可能會(huì)出現(xiàn)一些動(dòng)搖和變化。這些國家歷來與中國保持著傳統(tǒng)友好關(guān)系，中國是孟加拉國“最值得信賴的朋友和伙伴”，是斯里蘭卡重要的外資來源國家，也是緬甸的重要安全伙伴和經(jīng)濟(jì)援助者。中國倡導(dǎo)的孟中印緬走廊(BCIM)也給“金色孟加拉灣”建設(shè)提供了有利機(jī)遇和支持，在地區(qū)非傳統(tǒng)安全事務(wù)上，中國秉持公正和道義發(fā)揮了巨大的積極性作用，為地區(qū)穩(wěn)定做出了巨大貢獻(xiàn)。(64)張任重、鹿鋮 ：“‘一帶一路’輝映金色孟加拉灣”，《光明日報(bào)》，2018年1月5日，第12版。美國介入的一種重要手段是在內(nèi)部培養(yǎng)親美精英分子，促成其政局變化，從而分化這些國家與中國的傳統(tǒng)友誼。這一政策在某些方面正在起作用，孟加拉國任命的新外交官阿卜杜爾·莫門就是公認(rèn)的親美派；(65)Donald Camp, “Engaging Bangladesh: An Agenda for U.S.-India Cooperation?” CogitASIA, January 9, 2019, https://www.cogitasia.com/engaging-bangladesh-an-agenda-for-u-s-india-cooperation.緬甸接受印度“基洛級(jí)”潛艇和參加美國主導(dǎo)的海上軍演也有向美示好的意圖；(66)盡管美國仍保持對緬甸的制裁，緬甸海軍先后兩次參加美國主導(dǎo)的東南亞海上多國軍演：2017年8月的“東南亞合作與訓(xùn)練”演習(xí)(SEACAT)、2019年9月在泰國梭桃邑基地舉行的首屆美國—東盟海上聯(lián)合軍演(AUMX)。斯里蘭卡對“印太”未來秩序走向的態(tài)度也在發(fā)生變化。(67)2018年10月，斯里蘭卡國際關(guān)系與戰(zhàn)略研究所舉辦主題為“印度洋：決定我們的未來”的1.5軌外交對話會(huì)，斯總理維克勒馬辛哈呼吁建立基于規(guī)則的海洋秩序。“‘The Indian Ocean: Defining Our Future’ Conference Concludes in Colombo”, LKI, October 12, 2018, https://lki.lk/events/the-indian-ocean-defining-our-future-conference-concludes-in-colombo/.美國這種以壓促變、“釜底抽薪”的做法，實(shí)質(zhì)上是迫使小國“選邊站隊(duì)”，壓縮競爭對手的戰(zhàn)略空間。

第三，美印或與日澳一道，聯(lián)手將中國排斥在環(huán)孟加拉灣的多邊機(jī)制之外。2017年2月，印度卡內(nèi)基中心組織的活動(dòng)，探討如何把中國排除在未來的孟加拉灣地區(qū)機(jī)制之外。一是利用現(xiàn)有機(jī)制，如環(huán)孟加拉灣區(qū)域合作組織，不再建新的治理機(jī)制；二是在該機(jī)制內(nèi)只開展一些功能性合作，不急于擴(kuò)展成員國。(68)Constantino Xavier, David Brewster, Anthony Bergin, and C. Raja Mohan, “The Bay of Bengal as a New Strategic Space”, Carnegie India, February 7, 2017, https://carnegieindia.org/2017/02/07/bay-of-bengal-as-new-strategic-space-event-5509.當(dāng)前，美日印澳都在孟加拉灣積極開展各類活動(dòng)，四國之間是否會(huì)協(xié)調(diào)一致，阻滯中國在該地區(qū)的正當(dāng)利益，值得關(guān)注。不可否認(rèn)，美國樂于把澳大利亞和日本拉進(jìn)孟加拉灣博弈當(dāng)中來，這將使得該地區(qū)的局勢更為復(fù)雜。關(guān)于孟加拉灣地區(qū)治理的機(jī)制建設(shè)，應(yīng)充分考慮利益攸關(guān)方的正當(dāng)利益關(guān)切，應(yīng)是包容和開放的，不應(yīng)成為少數(shù)國家謀求地緣政治優(yōu)勢的工具或幌子?，F(xiàn)有的環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作組織、“印澳印(尼)三邊合作機(jī)制”和美日印澳“四邊機(jī)制”(QUAD)都明顯帶有排他性和針對性，既不具有充分代表性，也無法有效解決地區(qū)安全和發(fā)展問題。因此一方面，可以借鑒北極理事會(huì)的運(yùn)作模式，突出孟加拉灣“半閉合?！钡奶攸c(diǎn)，吸納各利益相關(guān)方參與其中；(69)張鍵認(rèn)為，環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作組織如吸收馬來西亞、印度尼西亞和中國加入，其綜合實(shí)力和國際影響力將不可同日而語。參見張鍵 ：“‘環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作倡議’發(fā)展前景分析”，《南亞東南亞研究》，2019年5期，第63頁。另一方面，各類機(jī)制可以納入現(xiàn)有的東盟地區(qū)論壇(ARF)或東亞峰會(huì)(EAS)框架中，發(fā)揮東盟的中心地位和協(xié)調(diào)作用。

第四，美國在地區(qū)熱點(diǎn)問題上可能制造新的麻煩。根據(jù)美國外交戰(zhàn)術(shù)以往的作為和特點(diǎn)，需提前關(guān)注環(huán)孟加拉灣國家內(nèi)部存在的民族和宗教矛盾，歷史表明，美國善于利用此類矛盾在一些戰(zhàn)略要點(diǎn)制造分裂或動(dòng)亂，然后從中謀求地緣政治利益。正如張文木所指出，“在世界有重要地緣政治利益的地方劃出小國，這是大國實(shí)現(xiàn)對其控制的重要手段。條件成熟的話，印度南邊和斯里蘭卡北面在生出一個(gè)‘民族國家’并不是不可想象的。從這個(gè)角度看，位于馬六甲海峽西北出口的亞齊也會(huì)有同樣的結(jié)局”。(70)張文木著 ：《印度與印度洋》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2015年版，第245-246頁。這種可能性盡管不大，但確實(shí)是存在的。今天的“羅興亞問題”是否會(huì)進(jìn)一步國際化？美國日后會(huì)采取何種政策？確實(shí)值得關(guān)注。如果日后在北斯里蘭卡(如亭可馬里地區(qū))、亞齊地區(qū)、緬孟交界地區(qū)或者泰國南部地區(qū)出現(xiàn)低烈度內(nèi)部沖突，美國是否會(huì)采取類似于利比亞和敘利亞的干涉行動(dòng)，并以此為手段束縛其潛在戰(zhàn)略對手在孟加拉灣的活動(dòng)，也存在未定之?dāng)?shù)。(71)美國對利比亞和敘利亞的干預(yù)加劇了東地中海安全治理形勢的復(fù)雜化。關(guān)于美國對東地中海的政策演變參見Eric Edelman and Charles Wald, “Sea Changes: U.S. Challenges and Opportunities in the Eastern Mediterranean”, JINSA Gemunder Center, August 2019, pp.10-21,https://jinsa.org/wp-content/uploads/2019/08/Sea-Changes-U.S.-Challenges-and-Opportunities-in-the-Eastern-Mediterranean-2.pdf，訪問時(shí)間：2020年7月14日。

四、結(jié) 語

孟加拉灣的地緣戰(zhàn)略地位日益重要且復(fù)雜多變，這給美國的滲透提供了機(jī)遇。特朗普政府于2018年8月提出的孟加拉灣倡議是一個(gè)重要信號(hào)：美國逐步把該地區(qū)納入印太秩序整體布局當(dāng)中，并將持續(xù)加強(qiáng)在該地區(qū)的投入。美國這一政策轉(zhuǎn)變的主要?jiǎng)訖C(jī)是補(bǔ)短板，完善雙邊安全網(wǎng)絡(luò)，為應(yīng)對所謂的“大國競爭”做準(zhǔn)備，同時(shí)挑撥中印關(guān)系，制造中國給區(qū)域內(nèi)中小國家?guī)怼皞鶆?wù)和不安全”的錯(cuò)誤輿論，阻礙中國開展正常雙邊合作，約束中國在印度洋的力量拓展。相較于西太平洋方向，美國目前在孟加拉灣的戰(zhàn)略投入有限，更多是鼓勵(lì)印度、澳大利亞和印尼等中等國家分擔(dān)責(zé)任，自身扮演“離岸平衡手”的角色。美國的政策變動(dòng)無疑會(huì)惡化環(huán)孟加拉灣地區(qū)的安全態(tài)勢和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的前景，特別是明顯疏離或針對中國的舉措會(huì)壓縮兩國維護(hù)共同海洋利益的合作空間，“一味下注印度”會(huì)誘導(dǎo)其因盲目自信而主動(dòng)在孟加拉灣采取強(qiáng)勢海洋政策，最終導(dǎo)致美中印在該地區(qū)的戰(zhàn)略互動(dòng)朝對抗性方向發(fā)展，這些都可能給中國海上航線安全和南海問題帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。對此，中國應(yīng)有全面預(yù)判，加強(qiáng)對這一戰(zhàn)略方向的研究，并采取有針對性的應(yīng)對舉措。