林鴻潮,趙藝絢

個人信息是指單獨或者與其他信息對照可以識別特定個人的相關(guān)信息，包括公民的姓名、出生日期、身份證號碼、住址、醫(yī)療記錄、人事記錄、照片等。(1)張新寶：《從隱私到個人信息：利益再衡量的理論與制度安排》，《中國法學(xué)》2015年第3期。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及與數(shù)據(jù)法治時代的來臨，個人信息所蘊含的價值及其固有的權(quán)利(權(quán)益)屬性逐漸獲得私法的確認(rèn)。例如，2017年頒布的《民法總則》第111條明確規(guī)定：“自然人的個人信息受法律保護。任何組織和個人需要獲取他人個人信息的，應(yīng)當(dāng)依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個人信息。”而在公法領(lǐng)域中，個人信息利用的規(guī)則正在逐步確立。一方面，大數(shù)據(jù)時代下的行政管理必然涉及對個人信息的利用。例如，在此次新冠肺炎疫情應(yīng)對中，對個人信息的收集、排查和分類已經(jīng)成為疫情防控中的重要一環(huán)。(2)趙宏：《數(shù)據(jù)抗疫中的患者信息披露與隱私保護》，中國憲治網(wǎng)，2020-02-19，http://calaw.cn/article/default.asp?id=13552，訪問日期：2020年3月10日。另一方面，個人信息權(quán)利的排他效力從私法領(lǐng)域向公法領(lǐng)域延伸，不僅可以排除平等主體對個人信息的不當(dāng)侵犯，也能拒絕政府對個人信息的無限收集和不當(dāng)使用。

在正常的社會秩序下，政府對個人信息的利用與公民對其個人信息的支配之間的緊張關(guān)系尚不明顯。但在重大突發(fā)事件應(yīng)對中，為了盡快克服公共危機，以政府為代表的公權(quán)力主體權(quán)力范圍擴大，個人權(quán)利相對克減。這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的變化使得某些傳統(tǒng)意義上對個人信息的“不當(dāng)”利用行為具備了正當(dāng)性。例如，在此次疫情應(yīng)對中，很多地方政府為了盡快排查確診患者的密切接觸人員，向社會公開了確診患者的籍貫、所居住小區(qū)、活動軌跡等個人信息，其中一些個人信息本應(yīng)屬于個人隱私范疇，但是為了快速切斷病毒傳播途徑以控制疫情，這種做法又不得不為?？v觀現(xiàn)行法律規(guī)范，立法者更關(guān)注如何實現(xiàn)公民對其個人信息的自我控制，對個人信息的利用環(huán)節(jié)涉及甚少，對政府等公共部門利用個人信息的規(guī)定則幾乎“留白”。(3)林鴻潮：《個人信息在社會風(fēng)險治理中的利用及其限制》，《政治與法律》2018年第4期。至于在突發(fā)事件應(yīng)對中，政府是否可以利用個人信息以及如何利用、利用的限度何在等問題，則完全空白。由于缺乏法律規(guī)制，在此次疫情防控中，政府不善、不當(dāng)或者過度利用個人信息的情況均有發(fā)生，特別是一些所謂“硬核”防疫措施層出不窮，有的甚至侵犯了公民的基本權(quán)利。例如，福建省晉江市某鎮(zhèn)政府為了排查當(dāng)?shù)匾幻_診患者的密切接觸人員，在公共場所張貼該確診患者的照片。(4)李佳楠、陳威敬、胡琪琛：《被聲討“晉江毒王”：感到很抱歉,可我沒撒謊》，北青深一度，2020-02-09，http://mini.eastday.com/a/200209022356514.html，訪問日期：2020年3月10日。又如，多地出現(xiàn)載有準(zhǔn)確個人信息的“武漢返鄉(xiāng)人員名單”在當(dāng)?shù)匚⑿湃褐写笏羵鞑サ默F(xiàn)象。(5)《從武漢返鄉(xiāng)學(xué)生：感覺自己像瘟神，大家拿著名單躲我們》，環(huán)球時報百家號，2020-01-27，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656871463752376381&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2020年3月10日。這些做法既有悖于行政法的比例原則，也嚴(yán)重背離了憲法的本質(zhì)保護原則。由此可見，如何建立一套突發(fā)事件應(yīng)對中的個人信息利用規(guī)則，在保證政府能夠有效利用個人信息的同時，又為應(yīng)急狀態(tài)下的個人信息權(quán)益提供最低限度的保護，已經(jīng)成為一個迫切需要解決的問題。

一、個人信息利用在突發(fā)事件應(yīng)對中的功能

“大數(shù)據(jù)”和“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起不斷變革著社會治理體系，并通過影響治理流程、治理工具和治理技術(shù)，豐富著行政主體管理公共事務(wù)的方式。(6)陳琳：《精簡、精準(zhǔn)與智慧：政府?dāng)?shù)據(jù)治理的三個重要內(nèi)涵》，《國家治理》2016年第27期。其中，政務(wù)“大數(shù)據(jù)”的主要來源之一是個人信息的集成。(7)陳曉勤：《大數(shù)據(jù)背景下政府信息形成權(quán)的行使》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第3期。隨著“大數(shù)據(jù)”技術(shù)的成熟，公共部門對個人信息的利用也迅速從最初的犯罪調(diào)查、治安防控等領(lǐng)域推廣到公共管理的各個領(lǐng)域，包括公共危機治理領(lǐng)域。從此次疫情應(yīng)對來看，政府通過利用個人信息所發(fā)揮的功能至少體現(xiàn)在如下四個方面。

(一)突發(fā)事件的預(yù)測和預(yù)警

從某種程度上說，突發(fā)事件的預(yù)測和預(yù)警是應(yīng)急管理中最重要的環(huán)節(jié)。如果能夠在事件發(fā)生之前迅速控制危險源或者采取相應(yīng)的預(yù)先處置措施，即使不能完全避免事件發(fā)生，也能夠大大減少其損害。(8)薛瀾、張強、鐘開斌：《危機管理：轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》，清華大學(xué)出版社，2003，第57頁。雖然單個個體的個人信息不足以成為突發(fā)事件預(yù)測和預(yù)警的依據(jù)，但個人信息背后隱藏的是個人行為，個人行為能夠體現(xiàn)公共危機生成與演化的規(guī)律。通過“大數(shù)據(jù)”和“云計算”等手段，將一定范圍內(nèi)個體的個人信息聚合并置于某種風(fēng)險分析模型中，有可能提前探知風(fēng)險點并預(yù)測風(fēng)險事件未來的發(fā)展趨勢。例如，在此次疫情防控中，工信部聯(lián)合三家基礎(chǔ)電信企業(yè)，利用技術(shù)手段獲取海量的個人定位和行動軌跡等信息，連續(xù)多日向中央和北京、上海等大城市推送武漢、湖北人員流出大數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)論及流動人員態(tài)勢分析，對疫情蔓延風(fēng)險高的地區(qū)及時發(fā)出疫情態(tài)勢預(yù)測和社會預(yù)警，幫助各地疫情防控部門實現(xiàn)提前防范和精準(zhǔn)防控。(9)《工信部召開媒體通氣會：介紹電信大數(shù)據(jù)分析、支撐服務(wù)疫情防控總體情況》，工信微報百家號，2020-02-14，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1658523536310826830&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2020年3月10日。

(二)突發(fā)事件的應(yīng)急決策

在危機情景下，影響應(yīng)急決策效果的因素除了決策者的個人素質(zhì)和個人經(jīng)驗之外，還包括決策信息、決策時間等客觀條件，而應(yīng)急決策困境則大部分因決策信息匱乏所致。(10)同①書，第169頁。因此，為了獲取充足的決策信息，政府可以在“大數(shù)據(jù)”“云計算”和“智慧城市系統(tǒng)”等信息技術(shù)的幫助下，通過履行法定職能，展開社情民意調(diào)查，向大型企業(yè)、科研機構(gòu)和數(shù)據(jù)開發(fā)機構(gòu)征集分散性公共數(shù)據(jù)等多種方式，收集包含個人信息在內(nèi)的海量信息，并對這些碎片化的信息進行分析、研判，挖掘其中的關(guān)聯(lián)性。通過對危機應(yīng)對中的信息增量進行整合分析，可以在很大程度上克服由于信息不足而造成的決策困境，實現(xiàn)高效、精準(zhǔn)的應(yīng)急決策。(11)張海波：《應(yīng)急管理研究向何處去？——簡論大數(shù)據(jù)時代的應(yīng)急管理研究》，《安全》2017年第10期。例如，在此次疫情應(yīng)對中，浙江省根據(jù)聚集性疫情分布、輸入性病例行程及流向、本地病例占比等指標(biāo)計算全省疫情風(fēng)險，繪制全省縣域疫情風(fēng)險“五色圖”并實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時更新，在此基礎(chǔ)上實行分級分區(qū)防控。對列入高風(fēng)險等級的縣域采取停工停產(chǎn)、區(qū)域封鎖等一級響應(yīng)措施，而對風(fēng)險等級較低的縣域則鼓勵復(fù)工復(fù)產(chǎn)、給予政策補貼等。此外，浙江省還率先使用遙感定位、“大數(shù)據(jù)”測算等技術(shù)，識別人群活動軌跡及其與確診病人活動軌跡的吻合程度，按照病毒暴露風(fēng)險程度劃分人群的風(fēng)險等級。在風(fēng)險等級測算的基礎(chǔ)上，實行人群分類管理制度，對病毒暴露風(fēng)險最高的“紅碼”人群執(zhí)行強制醫(yī)學(xué)隔離和集中隔離，對風(fēng)險等級次之的“黃碼”人群執(zhí)行14天居家隔離，取消對風(fēng)險等級較低的“綠碼”人群的活動限制等，取得了促進社會秩序較快復(fù)蘇的良好效果，已在河南、海南等省實現(xiàn)“跨省互認(rèn)”。(12)《一人一碼 大數(shù)據(jù)助力精準(zhǔn)防疫 》，光明網(wǎng)，2020-02-19，http://politics.gmw.cn/2020-02/19/content_33569957.htm，訪問日期：2020年3月10日。

(三)識別危險源和控制個體行為

在數(shù)據(jù)時代，通過信息技術(shù)可以在極短的時間內(nèi)收集、整合、分析人在生活中所留下的各種數(shù)據(jù)痕跡和個人信息，將人的各種行為抽象化，進一步處理后可以在數(shù)據(jù)和信息層面上描繪出與真人生活相似的“個人畫像”。(13)梅夏英：《在分享和控制之間：數(shù)據(jù)保護的私法局限和公共秩序構(gòu)建》，《中外法學(xué)》2019年第4期。通過對“個人畫像”與旅游、交通、治安等數(shù)據(jù)的對比和整合，可以精準(zhǔn)識別出具有風(fēng)險傳播可能性的危險源，進而識別出與危險源相關(guān)的個體，并對這些個體采取相應(yīng)的控制措施。在此次疫情應(yīng)對中，天津市通過對已確診患者居住地點、行動軌跡等個人信息的分析，識別出本市疫情暴發(fā)點之一是寶坻區(qū)百貨大樓，將此處定位為風(fēng)險源后，天津市政府對有寶坻區(qū)百貨大樓接觸史的人員進行了識別并采取緊急隔離措施，遏制了疫情形勢的惡化。此外，通過對“個人畫像”的描摹和分析，可以精準(zhǔn)識別存在“失范行為”的個體并及時給予打擊或規(guī)制，防止或者減輕個人“失范行為”給危機應(yīng)對帶來的不利影響，最典型的例子就是將個人信息用于危機輿情監(jiān)控和網(wǎng)絡(luò)謠言治理。(14)夏一雪、蘭月新、李昊青、吳翠芳、張秋波：《面向突發(fā)事件的微信輿情生態(tài)治理研究》，《現(xiàn)代情報》2017年第5期。例如，截至2020年2月27日，北京警方依法查處通過微信等社交媒體或者微博等自媒體編造、傳播涉疫情謠言，干擾破壞疫情防控工作的違法犯罪行為27起，依法查處違法犯罪人員27人，避免了謠言散布帶來社會恐慌。(15)李祺瑤：《散布疫情謠言27人被查處》，《北京晚報》2020年2月28日。

(四)判斷突發(fā)事件演變的階段和趨勢，以適時采取社會秩序恢復(fù)措施

遏制或控制突發(fā)事件并不是危機管理的最終目的，在眼前的危機結(jié)束之后，還有另外一個同樣艱巨的任務(wù)，就是逐步恢復(fù)平常時期的一切秩序和原則。(16)楊建順：《論危機管理中的權(quán)力配置與責(zé)任機制》，《法學(xué)家》2003年第4期。所謂“大災(zāi)之后，百廢待興”，突發(fā)事件所造成的社會秩序的失衡和混亂并非一時可以復(fù)原的，政府必須在判斷社會秩序恢復(fù)程度的基礎(chǔ)上逐步采取恢復(fù)措施。在危機暴發(fā)之初，政府要保證民眾的日常生活和急需用品；當(dāng)危機初步得到控制時，政府應(yīng)有序推動企業(yè)恢復(fù)部分生產(chǎn)和商業(yè)經(jīng)營；當(dāng)危機被完全克服時，政府要幫助民眾盡快擺脫危機陰影，刺激就業(yè)，促進社會秩序和經(jīng)濟活動的全面復(fù)蘇。(17)韓大元、莫于川主編《應(yīng)急法制論》第1版，法律出版社，2005，第293頁。大數(shù)據(jù)分析的即時性、動態(tài)性和互動性特征可以為事后恢復(fù)措施的制定提供有針對性的實時、動態(tài)指導(dǎo)。既可以幫助政府判斷當(dāng)下所處的危機發(fā)展階段，也可以判斷社會秩序的恢復(fù)程度，從而采取相應(yīng)措施。例如，通過大數(shù)據(jù)模型分析主要勞動力輸出省份的人員流向，可以預(yù)測重點省份和城市的復(fù)工復(fù)產(chǎn)程度；而提前統(tǒng)計分析已復(fù)工復(fù)產(chǎn)的重點區(qū)域人員情況，又可以預(yù)測疫情的反彈風(fēng)險。

總之，對個人信息的利用貫穿突發(fā)事件應(yīng)對的全過程，發(fā)揮著傳統(tǒng)危機應(yīng)對手段所難以比擬的功能，但又時時處處受制于個人信息保護的“紅線”，面對如何平衡危機應(yīng)對的公共目標(biāo)和個人信息背后的重大私益的難題。在重大突發(fā)事件應(yīng)對中，政府一方面要盡量推動個人信息數(shù)據(jù)資源的流動和利用，特別是從巨型企業(yè)、數(shù)據(jù)開發(fā)機構(gòu)中獲取分散的數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)個人信息的社會價值；另一方面，不管在何種情況下，政府都要保障個人信息權(quán)益中最本質(zhì)的部分不受任何侵害，避免公民在強大的國家機器面前被“客體化”“透明化”。(18)謝遠揚：《信息論視角下個人信息的價值——兼對隱私權(quán)保護模式的檢討》，《清華法學(xué)》2015年第3期?！叭绾卧趥€人權(quán)利的克減和保障之間以及在公共權(quán)力的賦予和限制之間求得可持續(xù)的平衡，絕非簡單套用個人信息保護的一般規(guī)則即能夠獲得答案，而需要認(rèn)真作出探求?！?19)林鴻潮：《個人信息在社會風(fēng)險治理中的利用及其限制》，《政治與法律》2018年第4期。

二、新冠肺炎疫情應(yīng)對中政府利用個人信息法律能力的不足

與傳統(tǒng)意義上實體化的應(yīng)急資源不同的是，個人信息雖然兼具私法上“財產(chǎn)”的屬性(20)楊立新：《個人信息:法益抑或民事權(quán)利——對〈民法總則〉第111條規(guī)定的“個人信息”之解讀》，《法學(xué)論壇》2018年第1期。，但并不具備實體形態(tài)。因此，對個人信息的收集和處理必須依賴一定的信息科學(xué)技術(shù)和載體(21)維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶:《大數(shù)據(jù)時代：生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社，2013 ，第7頁。，我們可以稱之為“硬件”?？陀^地講，“硬件”很難在突發(fā)事件應(yīng)對的短時間內(nèi)迅速提升，只能著力于提升“軟件”——政府在突發(fā)事件應(yīng)對中依法利用個人信息的能力。這種能力，就是運用法律規(guī)則在個人信息的充分利用和必要保護之間求得平衡的方法和技巧，我們可以稱之為“法律能力”。此次新冠肺炎疫情應(yīng)對，恰恰暴露了突發(fā)事件應(yīng)對中政府個人信息利用法律能力的不足。

(一)各地政府在疫情防控中利用個人信息的水平差距明顯，一些地方顧慮較大、力度不足

疫情是一面鏡子，疫情防控可以照出各地政府治理能力上的差距。有的地方研判及時、反應(yīng)靈敏、措施得當(dāng)，防控措施因勢而變，分級分區(qū)精準(zhǔn)施策；有的地方則是疫情比別人輕、措施比別人硬、方法比別人粗、復(fù)工比別人晚，形成鮮明對比。造成這種差距的原因，不僅與各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、政府施政理念有關(guān)，地方政府對個人信息的利用水平也是重要原因之一。正如上文所言，對疫情整體發(fā)展態(tài)勢的研判、危機時刻的緊急決策以及對危險源的排查和控制，無一不依賴于個人信息利用。個人信息利用越充分，研判就越及時，反應(yīng)就越靈敏，措施就越精準(zhǔn)。而地方政府充分利用個人信息的背后，則是其對個人信息保護規(guī)則把握和運用的能力和自信。一方面，政府在疫情防控中利用個人信息涉及對個人的識別、標(biāo)記、追蹤甚至監(jiān)控，不可避免地引起人們對“技術(shù)利維坦”的擔(dān)憂(22)王小芳、王磊：《“技術(shù)利維坦”：人工智能嵌入社會治理的潛在風(fēng)險與政府應(yīng)對》，《電子政務(wù)》2019年第5期。，引發(fā)行政爭議的法律風(fēng)險較大，能否避免和化解這些風(fēng)險，對地方政府是一種考驗。另一方面，政府直接掌握的個人信息資源不多，大部分可以利用的個人信息資源掌握在大型企業(yè)手中，在調(diào)動這些企業(yè)資源整合、分析、處理個人信息的同時，又不過度迫使其違反對用戶的個人信息保護義務(wù)，也是一個難題。此外，政府在利用個人信息時必須建立起十分嚴(yán)格的內(nèi)控制度，防止內(nèi)部人員泄露和違法使用這些信息，但很多地方政府未必具備這樣的條件。正因為受制于上述因素，一些地方政府顧慮重重，在疫情防控中對個人信息不敢利用、不愿利用、不善利用，保守求穩(wěn)，一味依賴傳統(tǒng)手段，搞“一律勸返”“封村斷路”“鎖死家門”和“一刀切”禁止復(fù)產(chǎn)復(fù)工等簡單粗暴的“硬核”手段。這既沒有落實好中央“一手抓疫情防控,一手抓復(fù)工復(fù)產(chǎn)”的方針，又引發(fā)了矛盾糾紛。(23)谷艷偉：《與武漢共疫戰(zhàn) 河南農(nóng)村防疫：挖掘機斷路車輛封村》，映象網(wǎng)，2020-01-26，http://news.hnr.cn/202001/26/86101.html，訪問日期：2020年3月10日。

(二)有的地方政府對疫情防控中個人信息披露的特殊尺度把握不準(zhǔn)

在正常狀態(tài)下，政府信息公開中對個人信息的披露不能觸及關(guān)涉私生活安寧和秘密的個人隱私部分。但在應(yīng)急狀態(tài)下，社會公眾對于政府或其指定的權(quán)威機構(gòu)信息披露程度的要求更高，對知情權(quán)的要求比任何時候都強烈，人們期望通過獲知信息了解真相以降低自我風(fēng)險。(24)茍正金：《我國突發(fā)環(huán)境公共事件信息公開制度之檢討與完善——以蘭州“4·11”自來水苯超標(biāo)事件為中心》，《法商研究》2017年第1期。信息公開在突發(fā)事件應(yīng)對中的意義不僅在于向公眾澄清真相以保障其知情權(quán)，還包括引導(dǎo)輿論、警示風(fēng)險、鼓舞信心、治理謠言、號召社會力量等，需要考慮和權(quán)衡的因素十分復(fù)雜。(25)林鴻潮：《中國公共應(yīng)急體制改革研究》，中國法制出版社，2015，第79頁?？梢?，在正常狀態(tài)下政府信息公開和披露所預(yù)設(shè)的原則、規(guī)則以及適用方法在應(yīng)急狀態(tài)下并不完全適用，而現(xiàn)行應(yīng)急法體系對這些問題基本沒有規(guī)定或規(guī)定得十分模糊。例如，《傳染病防治法》第12條規(guī)定：“疾病預(yù)防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)不得泄露涉及個人隱私的有關(guān)信息、資料”，不僅沒有規(guī)定泄露個人隱私的法律后果，而且“不得泄露”的主體只限于疾控機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)，“不得泄露”的內(nèi)容則更偏向于傳統(tǒng)意義上的個人隱私。而與個人隱私權(quán)追求徹底“個人自治”的價值取向不同，個人信息權(quán)自被憲法理論確認(rèn)和識別以來，就認(rèn)同個人信息并非純粹與個人相關(guān)，公共利益、社會秩序等都需要納入個人信息規(guī)則的考慮范圍。(26)孫平：《系統(tǒng)構(gòu)筑個人信息保護立法的基本權(quán)利模式》，《法學(xué)》2016年第4期。不管從個人信息保護的一般規(guī)則，還是從突發(fā)事件應(yīng)對的理念和原則中，都可以推導(dǎo)出以下結(jié)論：在突發(fā)事件應(yīng)對中，政府可以出于公共利益的考量對個人信息權(quán)益進行限制，雖然這種限制有可能會觸及個人隱私，但個人在原則上應(yīng)當(dāng)接受這種限制。

當(dāng)然，政府在對個人信息權(quán)益施加這種限制時必須遵循某種“度”的要求，具體而言，就是要把握好施加限制的條件以及將個人信息利用到何種程度。從此次疫情應(yīng)對的實踐來看，對“度”的把握必須與事態(tài)的變化緊密結(jié)合，否則可能導(dǎo)致個人信息利用機制的僵化。例如，在疫情蔓延之初，很多地方公布了確診患者居住的小區(qū)，但在武漢市，很多居民卻認(rèn)為這樣做還遠遠不夠。因為武漢市是疫情中心區(qū)，幾乎每一個社區(qū)都有確診或者疑似患者，“公布到小區(qū)”對于公眾了解和避開身邊的危險源意義不大，實際上也影響了對疫情蔓延的控制。最終，鑒于疫情的嚴(yán)峻形勢和公眾的強烈要求，武漢市政府決定參考北京、上海等地的做法，擴大個人信息披露的范圍，增加公開確診者的行程軌跡及其所居住單元等更加精確的信息。(27)《武漢多社區(qū)疫情信息公開細(xì)化到樓棟單元，法學(xué)專家建議推廣》，澎湃新聞百家號，2020-02-09，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1658019696992987115&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2020年3月10日。通過這個例子可以發(fā)現(xiàn)，由于突發(fā)事件的高度不確定性，法律上對政府利用個人信息的授權(quán)采用“概括式”而非“列舉式”規(guī)定更加適宜，應(yīng)當(dāng)允許政府在適當(dāng)時機采取必要的、與特定時刻事態(tài)形勢相適應(yīng)的個人信息利用措施。

(三)不少地方存在對個人信息的過度利用甚至是濫用

在應(yīng)急狀態(tài)下，為了維護緊迫而重大的公共利益，政府利用個人信息的程序要求降低、范圍擴大、程度加深。例如，根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T35273—2020《信息安全技術(shù) 個人信息安全規(guī)范》5.6之規(guī)定，當(dāng)個人信息的控制者出于與公共安全、公共衛(wèi)生和重大公共利益直接相關(guān)的目的收集、使用個人信息時，無需經(jīng)過個人信息主體的授權(quán)和同意。由此，在突發(fā)事件應(yīng)對中可能出現(xiàn)三種不利情況。第一，政府收集掌握了大量的個人信息，其中不乏姓名、身份證號碼、家庭住址等敏感信息，卻沒有采取嚴(yán)格的管理和技術(shù)防護措施，導(dǎo)致這些信息被竊取、泄露。例如，在此次疫情應(yīng)對中，云南省文山州、市的5名醫(yī)務(wù)人員利用工作之便，偷拍了當(dāng)?shù)丶部夭块T收集的確診病人敏感個人信息并通過微信轉(zhuǎn)發(fā)，造成了社會恐慌。(28)趙廣泉：《云南文山被拘留的幾名醫(yī)生泄露了什么？》，《健康時報》2020年2月7日。第二，一些地方政府對個人信息披露的范圍過廣。例如，武漢市政府不僅公開了確診患者、疑似患者、密切接觸者的居住小區(qū)和所在單元，暫時無法排除新冠肺炎的發(fā)熱患者也在公開的范圍當(dāng)中，且公開的程度與前三類人群相同。(29)同①。第三，某些地方政府對個人信息進行了過度識別，一些與危機應(yīng)對沒有直接關(guān)系的個人信息也被收集。例如，某地一名確診患者在某賓館曾住過一晚，當(dāng)?shù)卣占水?dāng)晚及之后曾在該酒店居住的所有人員的信息并全部公開。盡管這些個人信息與疫情防控有一定聯(lián)系，但并不直接，因為酒店并不是一個開放的公共場所，與一名確診患者在同一個酒店居住過，尚不符合密切接觸者的界定標(biāo)準(zhǔn)。而相比之下，“開房記錄”卻是高度敏感的個人信息，涉及個人信息權(quán)益的兩個核心價值：保護個人尊嚴(yán)，避免被大眾或者媒體窺知隱私；保護個人自由，避免政府對個人信息的過度利用。(30)令倩、王曉培：《尊嚴(yán)、言論與隱私:網(wǎng)絡(luò)時代“被遺忘權(quán)”的多重維度》，《新聞界》2019年第7期。在此情況下，相對于公開這些信息對疫情防控可能發(fā)揮的作用，保護個人尊嚴(yán)和自由的價值無疑更加重要。

三、對突發(fā)事件應(yīng)對中個人信息利用規(guī)則的檢討

地方政府在疫情防控中利用個人信息的法律能力不足，固然與治理理念、人員素質(zhì)、硬件設(shè)施等因素有關(guān)，但追根溯源，還在于突發(fā)事件應(yīng)對中個人信息利用的法律規(guī)則存在缺陷，需要回到制度層面進行檢討。

(一)以隱私權(quán)為中心的個人信息保護模式先天不足

最初，個人信息權(quán)益是作為隱私權(quán)的衍生權(quán)利而被私法規(guī)則所接納，并具有支配權(quán)屬性。目前，學(xué)界通說認(rèn)為個人信息與個人隱私是交叉關(guān)系，涉及私生活或不欲為人所窺知的部分構(gòu)成二者的交集。(31)張新寶：《〈民法總則〉個人信息保護條文研究》，《中外法學(xué)》2019年第1期。由于與隱私權(quán)關(guān)系密切，個人信息的保護模式在構(gòu)建之初就具有典型的“隱私權(quán)”保護特征。(32)張建文、高完成：《司法實踐中個人信息的保護模式及其反思——以隱私權(quán)的轉(zhuǎn)型為視角》，《重慶郵電大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第3期。在該模式之下，以政府為代表的公權(quán)力主體主要被定義為監(jiān)管者和保護者而非使用者，導(dǎo)致公共領(lǐng)域中的個人信息保護呈現(xiàn)出理論上的不適應(yīng)和應(yīng)對遲緩的狀態(tài)。(33)梅夏英：《在分享和控制之間：數(shù)據(jù)保護的私法局限和公共秩序構(gòu)建》，《中外法學(xué)》2019年第4期。一方面，個人信息具有個體和社會的雙重屬性。(34)丁曉東：《個人信息的雙重屬性與行為主義規(guī)制》，《法學(xué)家》2020年第1期。在信息時代，政府要實現(xiàn)精確治理、科學(xué)決策從而廣泛地促進公共福祉，必然有賴于公民對個人信息權(quán)的讓渡；(35)洪瑋銘、姜戰(zhàn)軍：《社會系統(tǒng)論視域下的個人信息權(quán)及其類型化》，《江西社會科學(xué)》2019年第8期。而“社會性”也構(gòu)成了突發(fā)事件應(yīng)對中政府不經(jīng)權(quán)利主體同意而利用個人信息的正當(dāng)性基礎(chǔ)之一。如果將個人信息完全等同于隱私權(quán)追求絕對“個人自治”的權(quán)利，必然推導(dǎo)出政府在利用個人信息時應(yīng)當(dāng)遵照公法中的個人隱私權(quán)保護規(guī)則(36)李帥：《個人信息公法保護機制的現(xiàn)存問題及完善對策——基于 295 份行政判決書的定量研究》，《浙江社會科學(xué)》2019年第4期。，可能導(dǎo)致政府在利用個人信息時的“束手束腳”，如疫情信息披露的不及時、不到位。一個典型的例子是，我國臺灣地區(qū)當(dāng)局在疫情防控形勢已經(jīng)十分嚴(yán)峻的情況下，仍然以“涉及個人隱私”為由拒絕公開確診患者的個人信息，引發(fā)了臺灣民眾的強烈不滿。(37)陳成沛：《感染源不明的確診“北部女”在哪？疫情中心拒絕公開，民眾心慌慌》，海峽導(dǎo)報百家號，2020-02-22，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1659207869504091337&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2020年3月10日。另一方面，在個人信息“私法權(quán)利”保護模式下，即使公共利益可以解決政府能否利用公民個人信息的問題(38)謝琳：《大數(shù)據(jù)時代個人信息使用的合法利益豁免》，《政法論壇》2019年第1期。，也無法直接利用現(xiàn)有的公法學(xué)一般原理對政府的個人信息利用行為形成有效制約，無法解決政府過度利用或不當(dāng)利用個人信息給公民帶來不必要損害時的追責(zé)問題，與行政法上權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本原則相背離?？傊?，個人信息“私法權(quán)利”保護模式的局限揭示了構(gòu)建個人信息利用公法規(guī)則的必要性，而從危機治理這一典型的公共領(lǐng)域切入，更有利于接近事物的真相。

(二)應(yīng)急狀態(tài)下個人信息利用的具體規(guī)則缺失

目前，我國個人信息保護的法律體系呈現(xiàn)出民法、刑法并行，行政法總體缺位的情形。在民事領(lǐng)域中，2013年修訂的《消費者權(quán)益保護法》中確立了消費者個人信息保護規(guī)則，其第29條規(guī)定“經(jīng)營者及其工作人員對收集的消費者個人信息必須嚴(yán)格保密，不得泄露、出售或者非法向他人提供”。2017年頒布的《民法總則》明確了個人信息的權(quán)利屬性，并確立了私法保護規(guī)則。盡管民法學(xué)者對個人信息權(quán)益保護和利用的具體規(guī)則到底是寫入人格權(quán)編還是財產(chǎn)權(quán)編或是作為知識產(chǎn)權(quán)進行保護多有爭議(39)張新寶：《從隱私到個人信息：利益再衡量的理論與制度安排》，《中國法學(xué)》2015 年第3期。，但2019年公布的《民法典》(草案)仍然延續(xù)了《民法總則》的規(guī)定方式。在刑事領(lǐng)域中，2015年通過的《刑法修正案(九)》第253條之一規(guī)定：“違反國家有關(guān)規(guī)定，向他人出售或者提供公民個人信息”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。隨后，2017年頒布的《關(guān)于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》明確了有關(guān)規(guī)定的內(nèi)涵。此外，在2016年頒布的《網(wǎng)絡(luò)安全法》和2017年頒布的《國家情報法》中都有關(guān)于個人信息的規(guī)定。總體上看，在過去的幾年里，個人信息立法在民事和刑事領(lǐng)域中取得了初步成果，民事的權(quán)利保護規(guī)范和刑事的懲戒措施已基本具備，但主要集中于規(guī)制個人信息的收集、保密環(huán)節(jié)，對利用環(huán)節(jié)的規(guī)定較少。相比之下，在行政法方面，涉及個人信息的國家法律幾乎為零。雖然有為數(shù)不多的幾部法律和行政法規(guī)提到個人隱私，但正如前文所述，個人信息與個人隱私在屬性上有所不同，不能等同視之。至于應(yīng)急狀態(tài)下的個人信息利用規(guī)則，現(xiàn)行立法幾近空白，只有《傳染病防治法》等個別法律對“個人隱私”稍有涉及。法律規(guī)范的缺位，導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)對中個人信息利用的兩種極端情況并存：一方面，盡管學(xué)理上能夠為應(yīng)急狀態(tài)下政府出于公益目的對個人信息權(quán)益進行必要限制提供正當(dāng)性支撐，但由于沒有法律法規(guī)明確授權(quán)，導(dǎo)致很多地方政府不愿用、不敢用、不善用；另一方面，由于沒有明確的價值衡量標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)力制衡機制，有些地方政府對個人信息又過度使用、不當(dāng)使用。

(三)政府信息公開規(guī)則在多數(shù)情況下無法適用于個人信息利用

在特定情形下，政府信息公開可能構(gòu)成個人信息利用的一種情形，如在此次疫情防控中對確診患者個人情況的公開。因此，人們可能認(rèn)為既有的政府信息公開規(guī)范可以同時作為政府利用個人信息的法律規(guī)則。但是，應(yīng)急狀態(tài)下的個人信息利用并不等同于政府信息公開，直接套用《政府信息公開條例》來解決個人信息利用問題并不恰當(dāng)。一方面，在突發(fā)事件應(yīng)對中，政府所利用的個人信息在來源上與政府信息公開中所涉及的個人信息并不相同?！墩畔⒐_條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！倍谕话l(fā)事件應(yīng)對中，政府所利用的個人信息主要來源于電信、民航、鐵路、電商等大型企業(yè)，并非行政機關(guān)在履行行政管理職能中所直接掌握的個人信息。另一方面，對突發(fā)事件應(yīng)對中個人信息利用的限制與政府信息公開也不相同。在突發(fā)事件應(yīng)對中，政府對個人信息以“聚合使用”為主、“分別使用”為輔。所謂“聚合使用”，指的是對人群中不特定個體的個人信息進行聚合和再分析，運用“大數(shù)據(jù)”“云計算”等手段，挖掘超越個體以外的公共價值，如前文提到的利用個人信息進行宏觀風(fēng)險判斷、應(yīng)急決策。所謂“分別使用”，指的是收集某一個體的信息，通過虛擬的“個人畫像”分析其在突發(fā)事件中的個人行為，并根據(jù)其行為模式提供個性化的建議、服務(wù)或規(guī)制等，從而實現(xiàn)控制整體風(fēng)險的行政目的，如前文提到的尋找密切接觸者、規(guī)制網(wǎng)絡(luò)造謠者等。(40)林鴻潮：《個人信息在社會風(fēng)險治理中的利用及其限制》，《政治與法律》2018年第4期。不管是“聚合使用”還是“分別使用”，政府收集和整合的個人信息當(dāng)中必然有能夠直接識別公民身份的高度敏感信息，包括行程軌跡、聊天記錄、醫(yī)療記錄、開房記錄等。但是，政府基于危機應(yīng)對的公共職能而使用高度敏感的個人信息，并不需要經(jīng)過個人信息主體的授權(quán)和同意，也不需要動用“合法利益豁免”規(guī)則來證成其合理性。而在政府信息公開中則相反，對于涉及隱私、高度敏感的個人信息，是以不公開為原則、公開為例外的，即必須為了明顯大于個人利益的公共利益，且公開個人隱私是唯一手段或者個人隱私權(quán)主體同意公開時，才能夠?qū)⑵涔_。(41)王敬波：《政府信息公開中的公共利益衡量》，《中國社會科學(xué)》2014 年第 9 期。

四、突發(fā)事件應(yīng)對中個人信息利用的原則

建立突發(fā)事件應(yīng)對中政府利用個人信息的法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)從公法立場出發(fā)，適應(yīng)非常狀態(tài)下公權(quán)適度擴張、私權(quán)適度克減的特點，明確其有別于常態(tài)的若干基本原則。

(一)利用優(yōu)先原則

在突發(fā)事件應(yīng)對中，政府運用必要資源克服公共危機的職能優(yōu)先于保護個人信息的職能。在大多數(shù)人最基本的生命財產(chǎn)安全受到迫切威脅的情況下，個人信息保護的價值必須有所退讓。在個人信息利用和個人信息保護這對矛盾當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)首先確立“利用優(yōu)先”的原則。

1.行政權(quán)在應(yīng)急狀態(tài)下具有優(yōu)先性和更大的權(quán)威性，可以為了重大、緊迫的公共利益限制甚至?xí)和Ｄ承┕竦姆ǘ?quán)利(42)韓大元、莫于川主編《應(yīng)急法制論》第1版，第5頁。，公民的個人信息權(quán)益自然也在此范圍內(nèi)。例如，在疫情防控中，政府出于維護周邊居民知情權(quán)和健康權(quán)的考量，可以公開確診患者所在的小區(qū)甚至所居住的單元。當(dāng)然，政府在決定限制公民的個人信息權(quán)益時，也必須遵循基本的價值判斷規(guī)律，不能為了實現(xiàn)一些間接的、不確定的公共利益而直接侵害相對人的權(quán)益。(43)劉權(quán)：《均衡性原則的具體化》，《法學(xué)家》2017年第4期。與此同時，政府還應(yīng)保障其所收集、儲存、處理的個人信息不被用于其他不相關(guān)的目的，因此必須建立可靠的安全保障機制。例如，政府應(yīng)當(dāng)采用必要的技術(shù)手段防止這些個人信息被偷拍、竊取和泄露。又如，在疫情結(jié)束之后，政府應(yīng)當(dāng)將沒有必要保留的個人隱私全部刪除。

2.政府在應(yīng)急狀態(tài)下利用個人信息必要時可以突破法律保留原則。法律保留原則的含義是:“當(dāng)涉及公民權(quán)利義務(wù)等事項方面，只有法律明確授權(quán)，行政機關(guān)才能實施相應(yīng)的管理活動，否則即構(gòu)成違法?！?44)張樹義主編《行政法》第2版，北京大學(xué)出版社，2012，第27頁。有學(xué)者由此認(rèn)為：“法律保留原則要求行政機關(guān)對個人信息的收集或是處理，皆需要有法律授權(quán)，即必須經(jīng)由全體公民合意的法律授權(quán)給行政機關(guān)。如果行政機關(guān)的收集或處理個人信息行為沒有法律規(guī)定，則該權(quán)力的行使不具有正當(dāng)性?！?45)張娟：《個人信息的公法保護研究——憲法行政法視角》，博士學(xué)位論文，中國政法大學(xué)，2011，第111頁。該觀點忽略了一種特殊情形，即在應(yīng)急狀態(tài)下，由于突發(fā)事件具有非預(yù)期性、緊迫性、不確定性，政府應(yīng)對突發(fā)事件的措施不可能完全通過法律提前預(yù)設(shè)。當(dāng)法定的行政方式不足以克服緊迫的公共危機時，就應(yīng)當(dāng)給予政府更大的行政權(quán)力和自由裁量空間，以防止公共利益和公民權(quán)利遭受不可挽回的損失。(46)薛瀾、劉冰：《應(yīng)急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設(shè)計》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2013年第1期。因此，法律首先應(yīng)當(dāng)對政府采取這樣的特殊措施給予相對寬泛的授權(quán)，以盡量避免造成應(yīng)急措施在合法性和正當(dāng)性上的緊張關(guān)系。但是，如果確實出現(xiàn)了沒有法律依據(jù)而又必須采取緊急措施的情況，政府可以超出法律授權(quán)的范圍，根據(jù)事態(tài)處置的實際需要進行比較廣泛的數(shù)據(jù)處理和信息披露。

(二)適度放寬的比例原則

比例原則是行政法的基本原則，包含幾個基本方面：一是適當(dāng)性，指行政機關(guān)采取的措施恰當(dāng)，有助于實現(xiàn)公共目的；二是必要性，沒有一種公共利益有絕對的正當(dāng)性要求普通公民作出無限度的犧牲，對公民權(quán)利的限制必須是迫不得已的選擇，而且是傷害最小的一種；三是相稱性，也稱為狹義的比例原則，即公共利益在價值上不低于特定的私人損害。(47)楊登峰：《從合理原則走向統(tǒng)一的比例原則》，《中國法學(xué)》2016年第6期。在突發(fā)事件應(yīng)對中，政府和公民的關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，人們對于行政權(quán)與私權(quán)利的平衡、正當(dāng)程序以及知情權(quán)、生命權(quán)和健康權(quán)的需求有消有長，而政府的決策依據(jù)、行政程序、行政目的都有所調(diào)整。因此，應(yīng)急狀態(tài)下比例原則的適用體現(xiàn)出兩個重要特征:一是比例原則的要求要有所放寬；二是判斷行政措施是否符合比例原則要考慮政府的應(yīng)急資源等特殊因素。

1.在突發(fā)事件應(yīng)對中，不應(yīng)要求政府利用個人信息的措施在適當(dāng)性上得到嚴(yán)格證明或者獲得絕大多數(shù)人的認(rèn)可，而應(yīng)充分考慮其出發(fā)點和實際能力。例如，在此次疫情防控中，河南省某市的基層工作人員和志愿者每日上門為農(nóng)村居民測量體溫，而大多數(shù)村莊并沒有出現(xiàn)確診或者疑似病例，有些村民認(rèn)為工作人員和志愿者上門反而有可能造成交叉感染。(48)《上門排查體溫可能帶來交叉感染？民政部：有風(fēng)險，正改進》，中國新聞網(wǎng)百家號，2020-02-10，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1658147433938440460&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2020年3月10日。在應(yīng)急狀態(tài)下，判斷行政機關(guān)所采取的措施是否符合比例原則，要充分考慮其目的的正當(dāng)性和現(xiàn)實條件。上門測體溫的目的是排查潛在感染者，其目的的正當(dāng)性沒有問題。就收集信息的手段而言，雖然不夠科學(xué)甚至可能帶來潛在風(fēng)險，但考慮到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟條件落后、社會資源匱乏，沒有諸如“無人機測體溫”等更好的手段，在避免共用體溫計的前提下，如果工作人員的防護措施到位，帶來交叉感染的可能性比較小，可以認(rèn)為這種措施仍然是符合比例原則的。

2.在突發(fā)事件應(yīng)對中，不應(yīng)要求政府利用個人信息的措施是對公民權(quán)利影響最小的一種。只要該措施是影響較小的一種或者其影響尚在合理、可控的范圍之內(nèi)，就可以認(rèn)為其符合比例原則。例如，隨著對疫情認(rèn)識的深入，新冠肺炎病毒被證實可以通過飛沫傳播，具有“人傳人”的危險性，于是國務(wù)院發(fā)布的疫情信息中除了患者年齡、性別、發(fā)病情況等一般個人信息外，還增加了患者居住社區(qū)及行動軌跡。在此基礎(chǔ)上，有些地方政府進一步公布了包括患者所居住的單元、病史、診療方案、愈后效果等更精確的個人信息。(49)富子梅、扎西：《天津市加強疫情信息公開 細(xì)致排查筑防線》，《人民日報》2020年2月15日。處于疫情中心的武漢市更是擴大了個人信息公開的范圍，包括確診患者、疑似患者、發(fā)熱病人和密切接觸者在內(nèi)的“四類人員”的信息均被公開。(50)《武漢多社區(qū)疫情信息公開細(xì)化到樓棟單元，法學(xué)專家建議推廣》，澎湃新聞百家號，2020-02-09，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1658019696992987115&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2020年3月10日。這些措施不可避免地給上述人員帶來了不利影響，而且絕不是對其權(quán)利影響最小的一種。例如，浙江省一些地市依托過硬的技術(shù)基礎(chǔ)和豐富的電商資源在APP中增加近距離提醒功能，只要靠近患者或者潛在危險源達到警示距離就會報警，不需要公布具體的個人信息就可以達到同樣的目的。但是，考慮到行政成本和時效性等多重因素，對必要性的要求應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬。只要政府的信息披露措施對公民權(quán)利的影響還在可以控制的限度之內(nèi)，對公民的本質(zhì)權(quán)利還沒有造成直接侵害，仍可認(rèn)為其符合比例原則的要求。

3.在突發(fā)事件應(yīng)對中，公民的個人信息權(quán)之所以要受到限制，是因為其與這一價值同等重要的或者更高的公共利益——克服公共危機存在沖突。如果沒有這樣的價值沖突存在，限制個人權(quán)利就是非正當(dāng)?shù)摹?51)王進文：《憲法基本權(quán)利限制條款權(quán)利保障功能之解釋與適用——兼論對新興基本權(quán)利的確認(rèn)與保護》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2018年第9期。實際上，在整體公共利益之外，對個人信息披露與否的利益衡量中，有時候還應(yīng)考慮特定相關(guān)人員更為重要的權(quán)利，如生命權(quán)和健康權(quán)。例如，根據(jù)個人信息保護的一般規(guī)則，公民的住址是高度敏感的個人信息，被認(rèn)為屬于絕對不得公開的信息。(52)胡文濤：《我國個人敏感信息界定之構(gòu)想》，《中國法學(xué)》2018年第10期。但是，如果在應(yīng)急狀態(tài)下，高度敏感的個人信息涉及其他特定人的生命權(quán)、健康權(quán)，除了衡量因信息披露被犧牲的個人利益和所實現(xiàn)的公共利益是否相稱之外，還應(yīng)當(dāng)將上述因素作為砝碼加入其中。因此，對“相稱性”的理解不能陷入“全有”或者“全無”的絕對化認(rèn)識，否則可能造成比例原則適用的機械化。在此次疫情防控中就出現(xiàn)了這樣的案例，由于政府只公開了確診患者所居住的小區(qū)，導(dǎo)致內(nèi)蒙古達拉特旗某小區(qū)一居民并不知道樓下住戶就是確診患者，樓下住戶的門窗經(jīng)常敞開，門口堆放有大量生活垃圾，樓上住戶下樓需要經(jīng)過其家門口，很快就被感染了。(53)《內(nèi)蒙古新感染者只住患者樓上，他是如何被感染的？》，網(wǎng)易新聞，2020-02-06，https://3g.163.com/war/article/F4NCA06G05450U76.html?isFromOtherWeb=true，訪問日期：2020年3月10日?？梢?，對于確診患者的鄰居這樣的特定人群來說，其生命權(quán)、健康權(quán)面臨著比其他人緊迫得多的危險，將患者的具體住址在有限范圍內(nèi)公開以引起足夠警覺并不違背比例原則。

(三)本質(zhì)保護原則

在突發(fā)事件應(yīng)對中，盡管政府的權(quán)力有所擴張、公民的個人權(quán)利有所收縮，但仍應(yīng)劃定“底線”，否則政府基于正當(dāng)目的進行的個人數(shù)據(jù)處理和信息披露就很可能蛻變?yōu)閷€人權(quán)利的過度干預(yù)。這個“底線”就是不得違背憲法規(guī)定的本質(zhì)保護原則。本質(zhì)保護原則的含義是承認(rèn)公民權(quán)利可以為國家公權(quán)力機關(guān)所限制的前提是，為限制本身設(shè)定一個“不得侵犯的核心領(lǐng)域”，即為公民權(quán)利的限制劃定一個禁區(qū)，從而提供最低限度的保障。(54)焦洪昌主編《憲法學(xué)》第5版，北京大學(xué)出版社，2013，第373頁。這一原則被廣泛接受，如德國《基本法》第19條第2款規(guī)定“無論何種情況，均不得侵犯基本權(quán)之本質(zhì)內(nèi)容”；《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4條規(guī)定“可以對基本權(quán)利進行必要限制，但不得包含純粹基于種族、膚色、性別、語言、宗教或者社會出身的理由的歧視”。在突發(fā)事件應(yīng)對中，公民的個人信息權(quán)和其他權(quán)利一樣可以為公權(quán)力機關(guān)所限制，但公權(quán)力機關(guān)在任何情況下都必須保障公民權(quán)利中“不得侵犯的核心領(lǐng)域”不受來自于自身或者其他主體的侵害。

1.對個人信息權(quán)的利用不得侵害公民的生命權(quán)、健康權(quán)和人格尊嚴(yán)。對于個人而言，對生命權(quán)和人格尊嚴(yán)的要求從來不會因為社會秩序的改變而改變。在應(yīng)急狀態(tài)下，公民讓渡一些“非本質(zhì)性權(quán)利”并不是為了“公共利益”作出“自我犧牲”，而是為了保障自身的本質(zhì)性權(quán)利不受侵犯。這一理念可以為此次疫情防控中的一些現(xiàn)象提供進一步的價值判斷工具。例如，武漢市每個居民小區(qū)都采取了嚴(yán)格的封鎖措施，加上基本醫(yī)療資源被大量調(diào)用，導(dǎo)致一些需要定期治療的傳染病(如艾滋)病毒感染者無法獲得及時診治，面臨斷藥風(fēng)險，政府決定組織醫(yī)療志愿者提供上門服務(wù)。(55)孫克亮、劉戀：《蔡甸區(qū)疾控中心上門送藥，緩解艾滋病患者斷藥風(fēng)險》，荊楚網(wǎng)，2020-03-05，http://www.cnhubei.com/content/2020-03/05/content_12817612.html，訪問日期：2020年3月10日。盡管政府的目的無可置疑，但也導(dǎo)致了一個十分矛盾的局面——艾滋病毒感染者的個人信息將不得不被透露給上門服務(wù)的志愿者，并且這種“透露”給其人格尊嚴(yán)帶來的影響并不會伴隨疫情的結(jié)束而結(jié)束，甚至有可能給其生活帶來實質(zhì)性的改變。在這種情況下，即使政府的行為符合比例原則的要求，也不能被評價為完全合理和正當(dāng)。要解決這種困局，政府必須采取更多的措施。例如，盡量征集本身就是艾滋病毒感染者的人或者已經(jīng)了解感染者情況的醫(yī)務(wù)人員作為志愿者，并與上門服務(wù)的志愿者簽訂保密協(xié)議等。

2.對個人信息的利用不得包含基于籍貫、職業(yè)、出身等理由的歧視。在此次疫情蔓延之初，一些地方政府對與特定地域相關(guān)的人群進行個人信息收集和披露，事實上形成了對該特定地域人群的歧視，并造成該人群被“污名化”的嚴(yán)重后果。例如，福建、廣州、貴州多地政府大量收集武漢返鄉(xiāng)人員的個人信息，并將這些信息向社會公開，導(dǎo)致一些公民受到“上門騷擾”甚至“人肉搜索”。(56)吳怡、岑慧敏、蔡舒萍：《武漢返鄉(xiāng)人員的信息被泄露，接到辱罵電話》，陜西法制網(wǎng)百家號，2020-01-27，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656868601409332595&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2020年3月10日。誠然，相比于其他人群而言，武漢返鄉(xiāng)人員確實有較大風(fēng)險患上新冠肺炎，有必要對其采取一些特殊的控制措施，如居家隔離14天、定時向社區(qū)匯報體溫等。但是，根據(jù)中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員辦公室發(fā)布的《關(guān)于做好個人信息利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》，個人信息收集的對象原則上限于確診者、疑似者、密切接觸者等重點人群，因聯(lián)防聯(lián)控工作確實需要公開“三類人群”個人信息的，也必須經(jīng)過脫敏化處理。將所有武漢返鄉(xiāng)人員等同于“三類人群”的做法顯然違背了上述規(guī)定，不經(jīng)脫敏化處理就直接公開個人信息更構(gòu)成了對公民基本權(quán)的過度侵犯。

縱觀世界范圍內(nèi)的重大突發(fā)事件，可以發(fā)現(xiàn)這樣一個規(guī)律，即每次危機過后都會帶來應(yīng)急法制的進步。此次新冠肺炎疫情應(yīng)對不僅是對我國“一案三制”應(yīng)急體系和政府危機治理能力的考驗，也是推動我國應(yīng)急法制發(fā)展的一個重要契機。在疫情結(jié)束之后，《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》很有可能再次修訂。而在個人信息保護領(lǐng)域，《個人信息保護法》此前已經(jīng)納入本屆全國人大常委會的立法計劃，屬于條件比較成熟、任期擬提請審議的一類立法項目。為了充分吸收此次疫情防控中的經(jīng)驗教訓(xùn)，填補突發(fā)事件應(yīng)對中政府利用個人信息的制度空白，應(yīng)當(dāng)把握好這一輪立法、修法契機，在突發(fā)事件應(yīng)對和個人信息保護兩個領(lǐng)域的法律中同時加入這一制度。具體的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)包括三個層次：一是授予政府必要權(quán)限，規(guī)定在突發(fā)事件應(yīng)對中行政機關(guān)有權(quán)將個人信息用于風(fēng)險評估、突發(fā)事件預(yù)警、應(yīng)急決策、危險源排查和控制等；二是明確個人和單位的配合義務(wù)，規(guī)定個人、掌握個人信息的商業(yè)機構(gòu)、社會組織等應(yīng)對行政機關(guān)在突發(fā)事件應(yīng)對中獲取個人信息的決定和命令予以配合；三是對這種情況下政府利用個人信息進行必要的限制，要求行政機關(guān)對個人信息的利用應(yīng)當(dāng)符合比例原則，不得損害公民的生命權(quán)、健康權(quán)、人格尊嚴(yán)等基本權(quán)利，不得包含基于任何理由的歧視。