姜 淵

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會明確提出“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”，并著重強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度中，政府于其中發(fā)揮主導(dǎo)作用既是新時代中國特色社會主義的應(yīng)有之義[1]，也是中國環(huán)境法治“政黨—國家—社會”關(guān)系中承上啟下的關(guān)鍵一環(huán)[2]。欲使政府主導(dǎo)作用得以充分發(fā)揮，不僅需要政府權(quán)力的科學(xué)行使，更離不開法律與環(huán)境保護(hù)雙重維度下政府責(zé)任的充分踐行[3]。然而，政府環(huán)境法律責(zé)任的踐行現(xiàn)狀并不樂觀，并引發(fā)環(huán)境行政效率低下與環(huán)境保護(hù)法律規(guī)制失靈[4]的問題。因此，如何讓政府切實(shí)承擔(dān)起環(huán)境法律責(zé)任，成為世人關(guān)注的焦點(diǎn)，亦引發(fā)各界的廣泛討論。

圍繞政府環(huán)境法律責(zé)任，法學(xué)界已然進(jìn)行了多番深入的研究：在理論蘊(yùn)涵這一層面，分析了政府環(huán)境法律責(zé)任獨(dú)特的內(nèi)涵特征與豐富的價(jià)值指涉[5]；在法律主體這一層面，提出了以環(huán)境保護(hù)部門為核心的單中心模式應(yīng)當(dāng)向政府各部門作為責(zé)任主體的多中心模式轉(zhuǎn)變[6]；在責(zé)任問責(zé)這一層面，反思了有效監(jiān)督機(jī)制缺位與依法問責(zé)機(jī)制缺失等問題[7]；在具體情景這一層面，描繪了生態(tài)保護(hù)紅線中政府環(huán)境法律責(zé)任的實(shí)踐樣態(tài)[8]。但無論層次與視角如何轉(zhuǎn)變，這些以政府環(huán)境法律責(zé)任為主題的研究都建立于一個確定的邏輯前提：政府環(huán)境法律責(zé)任的概念定義。簡言之，即什么是政府的環(huán)境法律責(zé)任?①一種對政府環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任的廣義解釋是將其區(qū)分為政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任(第一性責(zé)任)與政府違反責(zé)任后應(yīng)承擔(dān)的法律后果(第二性責(zé)任)，而本文中政府環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任僅指狹義的第一性責(zé)任。

諸多研究對這一定義采用了不盡相同的闡述方式：一些研究并未具體描述何為政府環(huán)境法律責(zé)任，但可通過文義將其直白理解為“試圖實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的政府法律責(zé)任”；一些研究則將之細(xì)化為環(huán)境政策規(guī)劃、監(jiān)管實(shí)施、促進(jìn)公眾參與等多方面責(zé)任[9]。這兩類闡述方式并未產(chǎn)生認(rèn)知上的混亂與爭辯，是因?yàn)檫@兩類闡述方式其實(shí)是對政府環(huán)境法律責(zé)任這一概念“總”與“分”的解讀。而這種解讀來源于《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(2015)(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)的體例設(shè)置：《環(huán)境保護(hù)法》總則規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，就是要求政府承擔(dān)其行政轄區(qū)的環(huán)境法律責(zé)任，責(zé)任目標(biāo)是提升區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量。后續(xù)章節(jié)分別規(guī)定了政府具體的法律責(zé)任，期望政府通過落實(shí)這些具體責(zé)任來實(shí)現(xiàn)“提升環(huán)境質(zhì)量”的最終責(zé)任目標(biāo)[10]。政府的環(huán)境法律責(zé)任是行政責(zé)任在環(huán)境保護(hù)法律關(guān)系中的轉(zhuǎn)化[11]，既然《環(huán)境保護(hù)法》將政府環(huán)境法律責(zé)任從責(zé)任目標(biāo)與具體責(zé)任兩個層面進(jìn)行設(shè)置，那么其定義也可以同時涵蓋或指代二者。

然而，當(dāng)前《環(huán)境保護(hù)法》所設(shè)置的、多數(shù)研究所細(xì)化出的那些具體責(zé)任，例如監(jiān)管責(zé)任，真的是“政府環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任”嗎?如果以解釋論的研究方法來探討政府環(huán)境法律責(zé)任，《環(huán)境保護(hù)法》所設(shè)置的具體責(zé)任當(dāng)然地屬于其中。然而，這僅是一種實(shí)然解讀后的回答，倘若要對其進(jìn)行應(yīng)然探討，則必須思考另一問題：這些具體責(zé)任必然能實(shí)現(xiàn)“提升環(huán)境質(zhì)量”的責(zé)任目標(biāo)嗎?

思考這一問題有著重要的意義，因?yàn)榉穸ǖ幕卮鹂赡軐Νh(huán)境保護(hù)法律與環(huán)境保護(hù)法學(xué)產(chǎn)生較大影響。它可能意味著研究者在使用“政府環(huán)境法律責(zé)任”一詞時，既指“提升環(huán)境質(zhì)量”這一責(zé)任目標(biāo)，也指監(jiān)督管理等具體責(zé)任的表述，但后者可能是有問題的；也可能意味著學(xué)者對《環(huán)境保護(hù)法》充滿信心的預(yù)言“新《環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的有關(guān)規(guī)范和制約有關(guān)環(huán)境的政府行為的制度和措施必將有力地推動我國政府尤其是地方政府勤勉、積極履行環(huán)保職能，克服環(huán)保領(lǐng)域里的‘政府失靈’”是過于樂觀的[12]；更可能意味著政府環(huán)境法律責(zé)任上的問題不僅源于諸多研究中提出的主體單一、問責(zé)不力，更源于《環(huán)境保護(hù)法》錯誤地設(shè)置了具體責(zé)任。

二、監(jiān)管責(zé)任與行為責(zé)任

《環(huán)境保護(hù)法》為政府設(shè)置了哪些具體責(zé)任?

1989年版的《環(huán)境保護(hù)法》總則第六、七條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)的直接義務(wù)承擔(dān)者是個人和單位，政府的角色是義務(wù)承擔(dān)者的管理者②這里將環(huán)保部門與地方政府統(tǒng)稱政府，以區(qū)分于個人與單位。，其責(zé)任是根據(jù)法律規(guī)定監(jiān)督和管理個人與單位切實(shí)履行環(huán)保義務(wù)。在后續(xù)的章節(jié)條款中，也基本圍繞政府的監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行法律設(shè)置。其中，有直接以政府為規(guī)制目標(biāo)的(第九、十條等)條款，要求政府以制定排污標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施監(jiān)督管理行為等方式承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任；也有以個體為規(guī)制目標(biāo)的(第二十四、二十五條等)條款，要求個體以法律設(shè)置的行為規(guī)范實(shí)施環(huán)境行為，實(shí)質(zhì)是為政府監(jiān)管設(shè)定了具體內(nèi)容。2015年開始實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》將總則中“對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的表述改變?yōu)椤皯?yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。但在后續(xù)的章節(jié)中，依然大量見到要求政府承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的條款(第十六條、第二十四條等)，以及監(jiān)管具體內(nèi)容的條款(第四十一條、第四十二條等)。

不僅是《環(huán)境保護(hù)法》曾因?yàn)檎O(shè)置監(jiān)管責(zé)任而被視為一部“監(jiān)管者監(jiān)管之法”[13]，《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《野生動物保護(hù)法》等一系列環(huán)境保護(hù)類法律法規(guī)，也都將政府監(jiān)管責(zé)任作為法律設(shè)置的重點(diǎn)。《水污染防治法》第九條規(guī)定，“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，第三章規(guī)定了政府的監(jiān)管責(zé)任并明確監(jiān)管內(nèi)容，第四、五、六章規(guī)定個人或單位的具體環(huán)保義務(wù)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第四條規(guī)定，一切單位與個人都有保護(hù)海洋的義務(wù)，第五條規(guī)定，不同層級的政府部門對全國海洋環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。《野生動物保護(hù)法》也規(guī)定，野生動物保護(hù)義務(wù)的承擔(dān)者為個人和組織，政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。所以，在包括《環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)的我國環(huán)境保護(hù)法律中，監(jiān)管責(zé)任都是法律賦予政府的一項(xiàng)具體責(zé)任。

2015年《環(huán)境保護(hù)法》大修，雖然保留了大量有關(guān)政府監(jiān)管責(zé)任條款，但具體責(zé)任不再僅僅局限于監(jiān)管責(zé)任。如第一章為政府設(shè)置了發(fā)展環(huán)?？萍?、加大環(huán)保投入、環(huán)保宣傳教育等責(zé)任；第二、三章在監(jiān)管責(zé)任之外增設(shè)了建立預(yù)警機(jī)制、限期達(dá)標(biāo)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)蓉?zé)任；第五章規(guī)定了政府構(gòu)建環(huán)境信息公開與公眾參與制度等責(zé)任。這些責(zé)任的內(nèi)容不一而足，因而學(xué)者將之細(xì)化為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、公眾參與、協(xié)調(diào)分配等多類法律責(zé)任。但從責(zé)任的屬性出發(fā)，大多數(shù)新增的具體責(zé)任可以被稱為“行為責(zé)任”。因?yàn)闊o論這一些責(zé)任的內(nèi)容如何有差，都是要求政府實(shí)施某項(xiàng)行為：公眾參與責(zé)任要求政府公開環(huán)境信息、構(gòu)建公眾參與制度、設(shè)立公眾參與平臺；發(fā)展環(huán)境科技責(zé)任要求政府以資金或其他獎勵方式推動環(huán)境科學(xué)技術(shù)的發(fā)展；環(huán)境教育責(zé)任要求政府在更廣泛、更深入、更有效的層面上宣傳環(huán)境知識、推行環(huán)保理念。所以，行為責(zé)任是《環(huán)境保護(hù)法》賦予政府的第二項(xiàng)具體責(zé)任。

事實(shí)上，監(jiān)管責(zé)任也屬于行為責(zé)任的一種，因?yàn)楸O(jiān)管責(zé)任也是要求政府實(shí)施某種監(jiān)管行為。但由于兩類行為(監(jiān)管、非監(jiān)管)主體地位和行為對象不同，并鑒于監(jiān)管責(zé)任的權(quán)重與傳統(tǒng)，以及后續(xù)分析與討論的便利，將其區(qū)分為監(jiān)管責(zé)任與行為責(zé)任。

三、監(jiān)管責(zé)任、行為責(zé)任與責(zé)任目標(biāo)的偏離

監(jiān)管責(zé)任與行為責(zé)任必然能實(shí)現(xiàn)“提升環(huán)境質(zhì)量”的責(zé)任目標(biāo)嗎?

監(jiān)管責(zé)任要求政府為監(jiān)督與管理個人和單位而負(fù)責(zé)，監(jiān)管的直接目的是保證每個個人和單位都按照法律設(shè)置的規(guī)則去行為，監(jiān)管的手段是對所有違反規(guī)則的個人和單位進(jìn)行懲罰①環(huán)境保護(hù)法的某些條款也規(guī)定了在一些情況下對個人和單位進(jìn)行獎勵，可以將之視為對個人和單位很好地遵守了環(huán)境保護(hù)法規(guī)則后被給予的“負(fù)懲罰”。。個體承擔(dān)義務(wù)，政府負(fù)責(zé)監(jiān)管，通過個體的“不犯”來達(dá)到特定的法律目標(biāo)，這是法律設(shè)立政府監(jiān)管責(zé)任的初衷。政府作為法律規(guī)則的實(shí)際執(zhí)行者與公眾的實(shí)際控制者，處于承上啟下的關(guān)鍵位置。理想狀態(tài)是政府負(fù)責(zé)任地監(jiān)管，督促義務(wù)承擔(dān)者全面履行義務(wù)，產(chǎn)生較好的管理效果，從而達(dá)成或接近法律預(yù)設(shè)的目標(biāo)結(jié)果。這是絕大多數(shù)部門法的運(yùn)行邏輯，也是《環(huán)境保護(hù)法》與多數(shù)環(huán)境保護(hù)法學(xué)者預(yù)想的運(yùn)行邏輯。然而在環(huán)境法領(lǐng)域，看似合理的法律運(yùn)行邏輯卻未必能如預(yù)期實(shí)現(xiàn)。

有兩種評價(jià)方法判定政府是否負(fù)責(zé)任地監(jiān)管：一是根據(jù)違法個體的懲罰概率來進(jìn)行評價(jià)。這是當(dāng)前較為普遍的對政府執(zhí)法的評價(jià)方法，它的邏輯在于高概率的懲罰能給違法者帶來足夠的心理威懾，從而減少其違法的可能。個體在考量違法成本時，一般是將懲罰成本(例如罰金與刑期)乘以懲罰概率(違法被懲罰的可能性)[14]。政府確保絕大多數(shù)的違法行為都受到懲罰，即違法必究，能有效地實(shí)現(xiàn)控制個體違法率的目的。在許多情況下，以懲罰率來考核政府是否負(fù)責(zé)是科學(xué)的。然而在環(huán)境行為監(jiān)管中，給予違法者的懲罰成本往往不及違法帶來的收益，即使提高懲罰概率到百分之百，個體依然會傾向于選擇環(huán)境違法。并且，原本用以規(guī)范環(huán)境行政處罰權(quán)、防止權(quán)力濫用的“一事不再罰原則”，也可能對懲罰延續(xù)性的環(huán)境違法造成了一定的阻礙。但對政府而言，考核指標(biāo)是違法個體的受罰率，只需要保證絕大多數(shù)的違法個體受到懲罰即屬于負(fù)責(zé)。最終結(jié)果往往是政府的負(fù)責(zé)程度越來越高，環(huán)境違法越罰越多，環(huán)境質(zhì)量越來越差。

第二種評價(jià)方法是根據(jù)違法數(shù)量多少來進(jìn)行考核。它的優(yōu)勢在于避免了上述政府與個體的惡性循環(huán)，要求政府為控制區(qū)域內(nèi)的違法數(shù)量負(fù)責(zé)。然而這樣的評價(jià)方法仍難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)效果，環(huán)境質(zhì)量的好壞并不直接取決于個體是否遵守了環(huán)境行為規(guī)則。以大氣污染防治為例，《大氣污染防治法》規(guī)定機(jī)動車必須按標(biāo)排放尾氣，超標(biāo)即違法。假設(shè)西藏與上海根據(jù)同樣的排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行大氣環(huán)境監(jiān)管，兩地政府都能做到對所有機(jī)動車按標(biāo)排放的“負(fù)責(zé)”，兩地的大氣質(zhì)量結(jié)果卻會截然不同。原因是兩地機(jī)動車數(shù)量有天壤之別，導(dǎo)致尾氣排放的大氣污染物總量懸殊。可見，無論何種考核方法都無法確保在政府負(fù)責(zé)任監(jiān)管的情況下必然獲得環(huán)境質(zhì)量良好的結(jié)果。也就是說，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的政府環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，只能使政府對“實(shí)施監(jiān)管”負(fù)責(zé)，而無法保障其對“環(huán)境質(zhì)量”負(fù)責(zé)，監(jiān)管行為與“提升環(huán)境質(zhì)量”這一責(zé)任目標(biāo)之間缺乏必然的因果聯(lián)系。

如果說監(jiān)管責(zé)任與“提升環(huán)境質(zhì)量”的責(zé)任目標(biāo)之間出現(xiàn)了偏差，那么《環(huán)境保護(hù)法》為政府增設(shè)的行為責(zé)任能否糾正這一偏差呢?相較于監(jiān)管責(zé)任，行為責(zé)任最大的改變在于政府角色與定位的改變。政府原本只是作為執(zhí)法者，監(jiān)督、管理承擔(dān)具體環(huán)保行為義務(wù)的單位和個人是否按照法律的要求實(shí)施環(huán)境行為。而在行為責(zé)任中，政府也同單位和個人一樣，需要以具體的行為來承擔(dān)環(huán)保責(zé)任，成為法律調(diào)控環(huán)境行為的直接對象。行為責(zé)任的內(nèi)容是精準(zhǔn)的——要求政府實(shí)施某種具體行為，衡量責(zé)任履行與否的標(biāo)準(zhǔn)是政府是否從事了法律規(guī)定的行為，衡量責(zé)任履行好壞的標(biāo)準(zhǔn)是政府是否按要求全面完成這項(xiàng)行為。因此，設(shè)置行為責(zé)任應(yīng)該會對政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任產(chǎn)生積極的作用。但是，產(chǎn)生積極作用并不意味著政府實(shí)施行為必然能提升環(huán)境質(zhì)量，這是因?yàn)槿魏我豁?xiàng)政府環(huán)保行為并不必然產(chǎn)生良好的環(huán)境結(jié)果。

以政府生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任為例，內(nèi)容是要求政府對因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)而付出了發(fā)展機(jī)會成本的群體進(jìn)行補(bǔ)償，政府實(shí)施了資金轉(zhuǎn)移支付給補(bǔ)償對象的行為就代表政府履行了生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。如果支付的資金是及時的，就可以評價(jià)政府責(zé)任履行程度為優(yōu)秀。但優(yōu)秀的履行，只能說明為環(huán)境保護(hù)而付出發(fā)展機(jī)會成本的群體及時地獲得了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，并不代表預(yù)想中的環(huán)保激勵肯定良好地發(fā)生了。一方面，受補(bǔ)償方損失的機(jī)會成本是難以計(jì)算的，資金補(bǔ)償是否科學(xué)直接決定了受補(bǔ)償方是否會繼續(xù)放棄發(fā)展機(jī)會而選擇環(huán)境保護(hù)；另一方面，補(bǔ)償方往往也是環(huán)境利益既得方，可能會因?yàn)橹Ц读搜a(bǔ)償金而受到可隨意揮霍環(huán)境資源的激勵。但最終被支付方與支付方是否真正履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)并不影響政府生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的執(zhí)行評價(jià)[15]?？梢姡m然《環(huán)境保護(hù)法》為政府增設(shè)了不少行為責(zé)任，也許能促使政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域做得更多，但它依然不能必然實(shí)現(xiàn)“提升環(huán)境質(zhì)量”這一責(zé)任目標(biāo)。環(huán)境行為責(zé)任，只能讓政府為“行為與否”負(fù)責(zé)，而不能保證政府為“環(huán)境質(zhì)量”負(fù)責(zé)。

四、可能契合責(zé)任目標(biāo)的目標(biāo)責(zé)任

除了監(jiān)管責(zé)任與行為責(zé)任之外，《環(huán)境保護(hù)法》還設(shè)置了另一項(xiàng)截然不同的具體責(zé)任。其責(zé)任內(nèi)容并未強(qiáng)制政府采取何種行為，而是要求政府實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)，因而這一類責(zé)任可被稱之為目標(biāo)責(zé)任。例如第二十八條的“限期達(dá)標(biāo)”責(zé)任；第二十九條的“生態(tài)紅線”責(zé)任。

如果監(jiān)管責(zé)任與行為責(zé)任都未能與“提升環(huán)境質(zhì)量”責(zé)任目標(biāo)保持一致，那么“限期達(dá)標(biāo)”等目標(biāo)責(zé)任呢?

從責(zé)任屬性上看，目標(biāo)責(zé)任與責(zé)任目標(biāo)是一致的。目標(biāo)責(zé)任是完全不同于監(jiān)管責(zé)任、行為責(zé)任的責(zé)任機(jī)制，具有唯結(jié)果論與唯行為論的區(qū)別。負(fù)有目標(biāo)責(zé)任，意味著無論政府在具體實(shí)踐中付出了多少努力，評價(jià)政府是否負(fù)責(zé)的唯一標(biāo)準(zhǔn)只能是結(jié)果是否實(shí)現(xiàn)。目標(biāo)責(zé)任不著眼于政府是否實(shí)施或如何實(shí)施保護(hù)環(huán)境的具體行為，只要最終目標(biāo)達(dá)成了，就判定政府負(fù)起了法律賦予的責(zé)任。如果法律設(shè)置目標(biāo)責(zé)任內(nèi)容完全基于環(huán)境保護(hù)的考量，那么目標(biāo)責(zé)任與責(zé)任目標(biāo)就具有了必然的因果聯(lián)系。

然而，現(xiàn)有的政府目標(biāo)責(zé)任中的內(nèi)容，并不是純粹建立在環(huán)境保護(hù)考量之上，往往需要同時考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展等多方面因素。《環(huán)境保護(hù)法》中政府的“限期達(dá)標(biāo)”、“生態(tài)紅線”責(zé)任，雖然表現(xiàn)形式為環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，但它們并不是完全按環(huán)境整體利益設(shè)定的目標(biāo)[16](P116－135)。以重點(diǎn)海域限期達(dá)標(biāo)責(zé)任為例，《環(huán)境保護(hù)法》要求“未達(dá)到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)”，《海洋環(huán)境保護(hù)法》對“重點(diǎn)海域”的設(shè)置，是為了解決海洋環(huán)境保護(hù)優(yōu)先次序的制度，起因是某些海域的污染實(shí)在到了忍無可忍的地步。然而實(shí)際操作中，首先考慮的是重點(diǎn)海域的經(jīng)濟(jì)重要性，即重點(diǎn)海域一般都是經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中具有重要作用的海域，其次才是污染嚴(yán)重需要重點(diǎn)治理的海域①例如《廣東省海洋功能區(qū)劃文本》第二十二條規(guī)定了廣東省重點(diǎn)海域劃分的依據(jù)：“(一)自然地理單位較為完整，在全省自然資源中優(yōu)勢突出，占有主導(dǎo)地位和核心地位的海域。(二)海域開發(fā)利用聯(lián)系緊密，在全省海洋經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮核心作用的海域。(三)海域開發(fā)價(jià)值大，在全省海域綜合開發(fā)中有示范作用的海域。”。以此思路確定的海洋環(huán)境治理“重點(diǎn)海域”，很可能不是污染最急需治理的海域，即使政府實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)海域限期達(dá)標(biāo)的目標(biāo)責(zé)任，并不能必然確保海域環(huán)境質(zhì)量的整體提升。再以土地生態(tài)紅線責(zé)任為例，生態(tài)紅線的劃定被要求納入土地利用總體規(guī)劃中，但土地利用總體規(guī)劃的首要依據(jù)是“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”，其次才是“國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力”，最后還需要考慮“各項(xiàng)建設(shè)對土地的需求”②參見《中華人民共和國土地管理法》第17條。。土地利用總規(guī)劃中的生態(tài)紅線，不是完全依據(jù)資源供給能力和土地環(huán)境保護(hù)的需要而劃定的紅線，在此基礎(chǔ)上確定的政府的土地生態(tài)紅線責(zé)任，并不能必然確保土地環(huán)境質(zhì)量的提升。

在不純粹依照環(huán)境保護(hù)考量設(shè)置的目標(biāo)責(zé)任中，環(huán)境保護(hù)考量因素面對其他考量因素時往往處于天然的弱勢。環(huán)境污染與治理具有廣域性和區(qū)域性特點(diǎn)，在區(qū)域內(nèi)的環(huán)保付出未必能得到立竿見影的環(huán)保效果，在政績考核上不具有效率優(yōu)勢。包含其他考量的責(zé)任往往是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要內(nèi)容的綜合責(zé)任，在GDP被視為政績考核的一項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)的當(dāng)下，地方政府并不愿意傾注太多精力在極易拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)上，甚至可能為了眼前利益，變相保護(hù)環(huán)境污染產(chǎn)業(yè)，從而以環(huán)境代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)政績。在現(xiàn)有的政府責(zé)任設(shè)計(jì)下，放任企業(yè)的污染行為，然后再對其實(shí)施懲罰，能同時滿足政府與企業(yè)的需要。企業(yè)以支付罰金等方式換取高額收益，政府以大量罰款和賦稅收入獲得良好的環(huán)境政績與經(jīng)濟(jì)政績。地方政府在環(huán)境行為中出現(xiàn)的“權(quán)力尋租”，真正的推動者并不是地方政府或污染企業(yè)，而是這些包含著多種考量的責(zé)任設(shè)計(jì)本身。

環(huán)境保護(hù)法律為政府設(shè)置的目標(biāo)責(zé)任，能否必然實(shí)現(xiàn)“提升環(huán)境質(zhì)量”責(zé)任目標(biāo)，取決于內(nèi)容是否完全依據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要考量?，F(xiàn)有《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)法律設(shè)定的政府目標(biāo)責(zé)任并未將環(huán)境保護(hù)需求作為首要考量因素，導(dǎo)致目標(biāo)責(zé)任與責(zé)任目標(biāo)仍然存在偏差。然而，相較于監(jiān)管責(zé)任與行為責(zé)任，目標(biāo)責(zé)任模式為尋找真正與“提升環(huán)境質(zhì)量”這一責(zé)任目標(biāo)完全契合的具體責(zé)任提供了正確的路徑。

五、契合責(zé)任目標(biāo)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任與實(shí)現(xiàn)路徑

如何依據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要考量，從而使目標(biāo)責(zé)任這一具體責(zé)任必然能實(shí)現(xiàn)“提升環(huán)境質(zhì)量”的責(zé)任目標(biāo)呢?

“提升環(huán)境質(zhì)量”意味著需要對環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)。在評價(jià)環(huán)境質(zhì)量時，需要根據(jù)環(huán)境因子本身的自然屬性，參照人類對活動對象的不同需求，將抽象的環(huán)境需求以具體的質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行表述，制定一系列的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。然后就特定的環(huán)境因子對照相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，判定其質(zhì)量優(yōu)劣。早期的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)以評價(jià)本不該出現(xiàn)在環(huán)境中的污染物水平為內(nèi)容，例如英國皇家污水處理委員會于1912年制定的河水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了BOD5、懸浮物等污染物濃度限值。后來發(fā)展為主要評價(jià)環(huán)境中對人體有害物質(zhì)的指標(biāo)，這些有害物質(zhì)是人類在生產(chǎn)生活中不可避免要產(chǎn)生的污染物，是現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)條件下尋求的人類發(fā)展需求與環(huán)境承載能力的平衡點(diǎn)。以指標(biāo)形式表示的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是一種客觀標(biāo)準(zhǔn)，它既不是對環(huán)境因子自然屬性的簡單歸納，也不是排除一切價(jià)值判斷的純技術(shù)性產(chǎn)物，而是人類根據(jù)自身生存發(fā)展需要針對特定環(huán)境因子內(nèi)在特征確立的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。它既是衡量環(huán)境質(zhì)量優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，也是人類環(huán)境保護(hù)需求的技術(shù)基礎(chǔ)。所以，“環(huán)境保護(hù)的需要”與“提升環(huán)境質(zhì)量”這兩種表述統(tǒng)一于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)這一載體之上。必然能實(shí)現(xiàn)“提升環(huán)境質(zhì)量”責(zé)任目標(biāo)的具體責(zé)任應(yīng)當(dāng)是以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)形式表現(xiàn)出來的目標(biāo)責(zé)任。國家需要從協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)、文化活動與環(huán)保的關(guān)系，促進(jìn)人類社會與生態(tài)環(huán)境和諧穩(wěn)定的大局出發(fā)，用法律的形式將科學(xué)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)確立為政府必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，進(jìn)而要求政府為達(dá)成環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)負(fù)責(zé)，即環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任是政府真正應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境法律責(zé)任，可以最終解決《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)置的具體責(zé)任與“提升環(huán)境質(zhì)量”責(zé)任目標(biāo)不一致的問題。

但是，在我國現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律體系中，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)僅僅發(fā)揮了其評價(jià)環(huán)境質(zhì)量狀況的技術(shù)功能，更為重要的目標(biāo)責(zé)任功能卻在一定程度上被忽視了。有些學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的“法律性質(zhì)和眾多的行政計(jì)劃一樣，至多只不過是表示行政努力目標(biāo)的一個指標(biāo)，并不具有作為直接規(guī)定國民具體權(quán)利義務(wù)的法規(guī)性質(zhì)”[17]。這其實(shí)是將環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)視為一種技術(shù)性文件和行政部門環(huán)境執(zhí)法的工具。行政部門參考環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為個體制定行為標(biāo)準(zhǔn)，并將之作為政府監(jiān)管、處罰個人和單位的依據(jù)。如此的法律定位使環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中淪為個體行為判別標(biāo)準(zhǔn)，而不是真正意義上的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

并且，我國現(xiàn)行的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是在環(huán)境基準(zhǔn)①環(huán)境基準(zhǔn)是指某種有害物質(zhì)或有害因素對環(huán)境保護(hù)對象不產(chǎn)生不良影響的最大劑量或最大濃度，它量化地揭示了污染物對受體的影響程度，即劑量—效應(yīng)關(guān)系，可將之理解為純粹的環(huán)境科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)?；A(chǔ)上，結(jié)合社會所需、所能，綜合評估判斷的結(jié)果，是客觀性與主觀性的疊加。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為體現(xiàn)國家和權(quán)威機(jī)構(gòu)意志的技術(shù)指標(biāo)，在統(tǒng)一權(quán)衡各種因素基礎(chǔ)上做出決策，具有一定的主觀性本無可厚非，然而這種主觀性不應(yīng)當(dāng)超越環(huán)境基準(zhǔn)的客觀性。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以環(huán)境基準(zhǔn)為“底線”，其限值應(yīng)嚴(yán)于基準(zhǔn)，而不能寬于基準(zhǔn)，突破“底線”。標(biāo)準(zhǔn)離“底線”越遠(yuǎn)，環(huán)境保護(hù)強(qiáng)度就越大，環(huán)境安全系數(shù)就越高。因此，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的主觀性應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與“底線”之間的安全距離，國家經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、社會發(fā)展程度越高，其環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)越嚴(yán)格。作為發(fā)展中國家，我國的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)離環(huán)境基準(zhǔn)的安全距離比較小是可以理解的。然而有些環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)卻因某些外在原因，突破了環(huán)境基準(zhǔn)，或因缺乏系統(tǒng)的環(huán)境基準(zhǔn)研究數(shù)據(jù)，僅根據(jù)人為意志或經(jīng)驗(yàn)來設(shè)立環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這樣的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就不具備完整的科學(xué)性[18]。因此，我國現(xiàn)有的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還不能為《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)置環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任提供充足的支持。

為了解決上述兩大問題，《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)從兩方面著手進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任的設(shè)置。

一方面，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)切實(shí)貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，對以《環(huán)境保護(hù)法》為首的環(huán)境保護(hù)法律體系進(jìn)行全面改造，提升環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律地位，以科學(xué)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，為政府設(shè)置具體的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任?！董h(huán)境保護(hù)法》必須明確，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不僅是評價(jià)環(huán)境質(zhì)量的技術(shù)性文件和政府的環(huán)境行政工具，更是法律為政府設(shè)定的具有強(qiáng)制執(zhí)行力的環(huán)境責(zé)任表。政府承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任，其角色由執(zhí)法監(jiān)管主體轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境義務(wù)主體，這就迫使政府為在規(guī)定時間達(dá)成轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)而負(fù)責(zé)。法律還需規(guī)定，作為責(zé)任、義務(wù)承擔(dān)者，政府可以就完成環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任，享有在轄區(qū)內(nèi)獨(dú)立行使法律允許范圍的環(huán)境行政權(quán)力，可以設(shè)置嚴(yán)于國家法規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或個體環(huán)境行為標(biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)客觀環(huán)境與社會狀況有條件地選擇適應(yīng)自身的環(huán)境執(zhí)法手段或環(huán)境保護(hù)措施。《環(huán)境保護(hù)法》不直接干預(yù)政府的具體行政行為，只為政府的環(huán)境執(zhí)法或環(huán)境保護(hù)活動提供原則指導(dǎo)和考核制度。簡單地說，國家對地方政府在法律允許范圍的環(huán)境活動是“只認(rèn)結(jié)果不論行為”，以確保環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任的權(quán)威性和高效率。但如果政府沒有實(shí)現(xiàn)某一環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，就屬于失職，必須受到法律的懲處。

另一方面，作為設(shè)置環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任的核心內(nèi)容，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性是其有效性和權(quán)威性的基礎(chǔ)條件。除了自身的科技含量之外，法律在整個標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、運(yùn)行過程中提供程序規(guī)范和制度支撐是保證其科學(xué)性的重要手段。沒有法律的規(guī)范，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和運(yùn)行極易受各種主觀和客觀因素干擾，導(dǎo)致其喪失科學(xué)性。將不具科學(xué)性的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任，在法律實(shí)踐中就會偏離環(huán)境保護(hù)目標(biāo)?！董h(huán)境保護(hù)法》應(yīng)在貫徹環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任思路的同時，在遵循客觀環(huán)境質(zhì)量狀況及其變化規(guī)律的原則下，綜合考慮保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人類生存發(fā)展需要，探索科學(xué)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建路徑。不僅要逐步完善空氣、土壤、水體等一系列急需的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，也要重視資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境退化防治等領(lǐng)域的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)研究、建設(shè)。一旦條件具備，就將這些標(biāo)準(zhǔn)固化成具有強(qiáng)制執(zhí)行力的政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任。環(huán)境行政管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律實(shí)踐的需要，提供完善的環(huán)境質(zhì)量評價(jià)方法，加快環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范、環(huán)境監(jiān)測設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)等的制定工作，加強(qiáng)對環(huán)境監(jiān)測實(shí)踐的指導(dǎo)、監(jiān)督和規(guī)范，使環(huán)境質(zhì)量評價(jià)結(jié)果符合客觀實(shí)際，以完善的環(huán)境質(zhì)量評價(jià)方法助推政府履行環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任。

六、結(jié) 語

監(jiān)管責(zé)任與行為責(zé)任都不必然與“提升環(huán)境質(zhì)量”的責(zé)任目標(biāo)保持一致，只有從環(huán)境保護(hù)需要出發(fā)的目標(biāo)責(zé)任(將環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)成確定為政府責(zé)任)，即環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任，才能與之必然契合。并且，政府作為環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任的義務(wù)主體，失去了執(zhí)法過程中可能存在的規(guī)避空間和“權(quán)力尋租”空間，能更加有效地確保監(jiān)管責(zé)任與行為責(zé)任的履行。毫無疑問，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任的最終實(shí)現(xiàn)離不開政府監(jiān)管責(zé)任與行為責(zé)任的配合，但只有法律建立了有強(qiáng)制約束力的、以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任為核心的、科學(xué)完整的政府環(huán)境法律責(zé)任體系，才能使促使政府自主、高效地實(shí)施監(jiān)管和其他行政行為，并最終推動環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。