楊安華

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

英國思想家阿克頓指出，每一個時代的進步都會受到自然災害等因素的困擾[1]11。我國著名經(jīng)濟史學者傅筑夫先生認為，“一部二十四史，幾無異一部災荒史”[2]96?！爸腥A文明史，從某種意義上來說，也就是一部中華民族與自然災害不斷抗爭的歷史?！盵3]如何戰(zhàn)勝災害也就成為各國政府的重要職責，以至于長期以來，政府一直被視為災害救助的唯一主體。古今中外，概莫能外[4]5。這種格局直到1995年日本阪神大地震后才得以發(fā)生實質性改變。阪神地震發(fā)生后，民間組織在第一時間趕到災害現(xiàn)場，快速展開救援，發(fā)揮了重要作用，展示出民間組織參與災害救援的重要力量。在中國，2008年汶川大地震發(fā)生后，不少非政府組織積極參與;在2013年雅安地震救援與重建中，不少企業(yè)參與，在救援和恢復重建中發(fā)揮了積極作用。在2020年新冠肺炎疫情防控中，我國大量企業(yè)高效參與，首次展現(xiàn)了企業(yè)參與應急管理的中國力量與中國速度。我國能夠在較短時間內取得疫情防控阻擊戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略成果，企業(yè)功不可沒。盡管如此，這次疫情仍然暴露出我國應急管理領域存在諸多不足，其中企業(yè)作用發(fā)揮不充分、市場力量缺失而導致應急管理體系的結構性失衡，仍然是我國應急管理的關鍵短板之一。應急管理制度化是影響應急管理能力的關鍵要素[5]415-433。以這次疫情防控為契機，通過制度化建設將企業(yè)納入國家應急管理體系，建立健全企業(yè)參與應急管理制度，將企業(yè)參與疫情防控的經(jīng)驗制度化，對提高我國企業(yè)參與應急管理的水平與能力、完善國家應急管理體系和推動國家應急管理現(xiàn)代化，都具有重要意義。

1 企業(yè)參與應急管理的現(xiàn)實需求

風險與人類共存。但只是到了近代之后人類自身成為風險的主要制造者，風險的結構和特征才發(fā)生了根本性變化。主要表現(xiàn)為，人類社會進入近代以來，人類對經(jīng)濟社會生活侵入和對自然干預的范圍和深度空前擴大，其直接后果就是人類的決策與行為成為風險的主要來源。正如貝克所言:“在現(xiàn)代化的進程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個前所未有的高度?！盵6]15人為風險超過自然風險而成為風險結構的主導性內容，因此構成了風險的“人化”，也即吉登斯所說的“外部風險所占的主導地位轉變成了被制造出來的風險占主要地位”[7]23。與此同時，人類借助現(xiàn)代科技與治理手段，一方面極大地增強了應對風險的能力，但另一方面又使自身面臨著治理帶來的新類型風險，即技術性風險與制度化風險;而制度運行失靈帶來的風險又會使風險的制度化轉變?yōu)橹贫然L險。與傳統(tǒng)社會的風險相比，風險社會賦予風險諸多新特征，使之在根源上、影響與后果上、應對方法上等各方面都顯著不同于傳統(tǒng)社會的風險。如在根源上，風險社會的風險是內生的，伴隨著人類自身的行為與決策，是人類行為與社會制度正常運行的共同結果。按照貝克和吉登斯的觀點，在風險社會，技術進步和制度創(chuàng)新不僅成為重要的風險來源，而且將帶來層出不窮的新型風險[8]。如物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代新興技術的運用，同時會導致新形式的風險與安全威脅不斷滋生、蔓延與疊加。而在影響和后果上，風險社會的風險是延展性的，其影響超越了時空邊界與社會文化邊界的限制。因此，風險社會使風險成為一個時代的特征和社會的特征。

人類社會進入21世紀,各種社會風險的發(fā)生頻率和影響程度已經(jīng)超過了歷史上的任何一個時期,即人類進入了高風險社會。重要原因是人口、環(huán)境、技術與經(jīng)濟社會結構對傳統(tǒng)危害進行了改造,同時又轉化了事故影響擴散的途徑,改變了風險的脆弱性,帶來了新型風險,并進而導致“系統(tǒng)性風險”的出現(xiàn)[9]。在我國,自然災害頻繁發(fā)生,災難事故屢禁不止,食品安全事件時常出現(xiàn),新型傳染病防不勝防[10]。這些也是風險社會中風險的內生性和延展性特征的直接后果。事實證明,這次新冠肺炎疫情是繼2003年”非典”疫情后人類社會邁入高風險社會時代的又一次集體大考[11]。面對諸如這類重特大突發(fā)事件的“大考”,包括政府在內的任何單個力量都將難以應對,政府唱獨角戲的傳統(tǒng)應急管理模式將無法滿足高風險社會中公眾的公共安全需要。將企業(yè)納入國家應急管理體系,構建充分發(fā)揮企業(yè)等社會力量作用的國家應急管理體系,成為高風險社會國家治理的客觀要求。

1.1 參與應急管理是順應高風險社會企業(yè)社會責任的需要

企業(yè)需要承擔一定的社會責任，已成為社會共識。但在人類社會的不同發(fā)展階段，企業(yè)需要承擔的社會責任并非一成不變。各類災害尤其是重大災害已經(jīng)超過了傳統(tǒng)公共機構的災害救助和恢復能力，從而導致不少國家難以為應對和恢復小概率、大后果災害而不斷增長的行政成本，而企業(yè)提供的應急服務有助于滿足傳統(tǒng)應急管理模式無法滿足的社會需求，從而緩解政府壓力。新冠肺炎疫情給不少企業(yè)的正常經(jīng)營帶來了嚴重影響，但履行社會責任仍是企業(yè)需要堅守的價值理念[12]。與傳統(tǒng)工業(yè)社會不同，風險社會的結構不是由階級、階層等要素組成的，而是由個人作為主體組成的，有明確地理邊界的民族國家不再是這種秩序的唯一治理主體，風險的跨邊界特征變得越來越突出，因此要求更多的主體共同參與社會治理并達成合作關系，而高風險社會中風險的內生性與災害的常態(tài)化趨勢均表明，單靠政府力量已經(jīng)無法管理風險與應對各類接踵而來的災害，難以為公眾提供充分的公共安全服務。我國是世界上自然災害較多的國家，如今工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與全球化等趨勢疊加引發(fā)的綜合性風險日益增加，各種災害事故風險相互交織、疊加放大，形成復雜多樣的事故鏈與災害鏈[13]，僅憑政府的力量無法滿足風險社會中人民群眾的公共安全需求。而企業(yè)在資金、物資與技術等方面具有獨特優(yōu)勢。這些資源也是人類戰(zhàn)勝災害、提高社會治理與應急管理能力的重要基礎。不斷提高自身應急管理能力并積極參與應急管理，也能為企業(yè)帶來多方面的收益[14]。因此，無論是從強制型社會責任，還是利他型社會責任，抑或戰(zhàn)略型社會責任的角度上講，提高應急管理能力，并積極參與應急管理，都是當今企業(yè)應當履行的重要責任。而在實踐中，管理風險與提高應急管理能力已成為現(xiàn)代企業(yè)獲得信任與保持競爭能力不可缺少的因素，一流企業(yè)均已把能夠有效預防和應對自然災害等突發(fā)事件、參與社區(qū)應急管理納入發(fā)展戰(zhàn)略之中。政府有責任積極推動這一工作，使之制度化。

1.2 參與應急管理是適應國家應急管理現(xiàn)代化的需要

2003年“非典”之后，痛定思痛，我國逐步建立了以“一案三制”為核心的應急管理體系，并經(jīng)受了汶川大地震、三聚氰胺奶粉事件、天津港火災爆炸等多次重大突發(fā)事件的考驗。由于公共突發(fā)事件具有不確定性、緊迫性與破壞性等特征，需要不斷創(chuàng)新應急管理模式，完善應急管理體系，提升能力，以應對不斷變化的各類安全風險。為了進一步提高防范化解重大風險的能力，黨的十八大以來，基于以人民為中心的發(fā)展理念，黨和國家從實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的戰(zhàn)略高度，全面部署應急管理工作，努力推動我國應急管理事業(yè)邁向現(xiàn)代化發(fā)展道路。2014年提出總體國家安全觀，目標就是維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。2018年3月組建國家應急管理部，是黨和國家對應急管理的重大戰(zhàn)略部署。2019年11月，中共中央政治局就我國應急管理體系和能力建設進行集體學習，并提出推進我國應急管理體系和應急管理能力現(xiàn)代化的目標。這意味著與國家治理現(xiàn)代化同步，我國開啟了應急管理現(xiàn)代化之路。國家應急管理體系和應急管理能力是一個國家在應對公共突發(fā)事件上的理念、制度安排與相關資源保障的總和[13]，國家應急管理現(xiàn)代化就是在科學理念指導下通過應急管理體制的優(yōu)化協(xié)同、實現(xiàn)應急管理能力提升與應急管理結果的高效。這意味著我國需要重構應急管理體系，其中包括改變當前應急管理體系中重政府輕企業(yè)、強國家弱社會的結構性不足，將企業(yè)等社會力量納入國家應急管理體系，建立由政府、市場與社會共同構成的現(xiàn)代應急管理體系，在此基礎上充分發(fā)揮現(xiàn)代科技的力量，不斷提高防災、減災、救災能力，提升應急管理體系和應急管理能力現(xiàn)代化水平。

1.3 參與應急管理是適應大數(shù)據(jù)時代技術治理的需要

物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈與人工智能等新技術的勃興，使人類社會進入大數(shù)據(jù)時代。在大數(shù)據(jù)時代與國家治理現(xiàn)代化的交疊影響下，作為推動治理現(xiàn)代化、提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平工具的“技術治理”不期而至[15]。技術治理的要義在于政府通過應用各種技術手段，尤其是現(xiàn)代信息技術參與公共治理，提升行政效率和治理效能[16]。近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+”、5G、大數(shù)據(jù)與人工智能等詞匯已經(jīng)成為熱詞，頻繁出現(xiàn)在我國政府文件中，表明新興技術在我國國家治理中的地位越來越凸顯。黨的十九屆四中全會明確提出，要建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則[17]16。地方政府更是將云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術廣泛運用于公共治理實踐中。在近年來的應急管理中，也越來越依賴新興技術。我國應急管理現(xiàn)代化的重要途徑就是運用新興科技，有效提升國家應急管理能力，更快地推動國家應急管理現(xiàn)代化進程。習近平在部署新冠肺炎疫情防控時強調，“要鼓勵運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面更好發(fā)揮支撐作用”[18]。在應急管理實踐中，技術治理正在“成為一種國家權力的運行工具和實現(xiàn)方式，賦權和賦能于管理的主體和客體”[19]。正因為如此，阿里巴巴、百度、騰訊等企業(yè)才能充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮不可替代的關鍵性作用。如全國使用最廣的一套健康碼由阿里巴巴提供支撐，而健康碼的成功使用，改變了各地政府部門和基層組織通過采取人海戰(zhàn)術與手工操作對流動人口和復工復產(chǎn)企業(yè)進行層層審批和逐級上報而陷入“表?！敝械目挂吒窬?，進而從根本上改變了“填表抗疫”的工作模式[20]，為疫情防控注入了更多的現(xiàn)代元素。顯然，將這些力量整合進國家應急管理體系，能極大地彌補政府的不足，提高國家應急管理的整體能力。

2 我國企業(yè)參與應急管理的現(xiàn)實基礎

研究表明，參與受災害影響國家的應急服務，有助于企業(yè)感知重要需求領域，抓住災害響應機會，打破常規(guī)管理，進行資源重組，從而比政府等公共部門做出更快、更有效的應急響應[21]225-247。隨著“非典”后我國應急管理體系的逐步完善以及國家對企業(yè)重視程度的不斷提高，我國企業(yè)參與應急管理的條件逐漸成熟。

2.1 政府職能轉變?yōu)槠髽I(yè)參與應急管理帶來了機遇

在今天的日常生活中，越來越多的服務依賴于私營而非公共部門提供的服務，包括私營部門在內的企業(yè)往往也以更高的效率、更佳的管理與更雄厚的資源基礎為民眾提供這些服務。但企業(yè)要更好地發(fā)揮作用，需要政府簡政放權。應急服務供給也是如此。企業(yè)參與應急管理離不開國家通過轉變政府職能為其創(chuàng)造條件。近年來我國已經(jīng)在這方面做了大量工作。黨的十八屆三中全會提出社會治理理念。治理的核心要義就是主張公共事務管理的多主體參與。黨的十八屆五中全會對加強和創(chuàng)新社會治理進行了專門部署，提出“推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”[22]。黨的十九大報告進一步提出，“打造共建共治共享的社會治理格局”[23]49。從社會管理到社會治理，表明我國公共治理方向的根本性變化，也意味著政府職能的重要變化，即從單一主體的政府管理模式轉變?yōu)檎?、市場、社會多元主體共同參與管理的現(xiàn)代國家治理模式[24]。國家職能的這一根本性轉變，不僅為我國企業(yè)參與救災等各類應急服務工作提供了條件，也為企業(yè)參與應急管理帶來了新的機遇。

2.2 相關法律法規(guī)為企業(yè)參與應急管理奠定了基礎

自從2003年“非典”發(fā)生以來，我國高度重視應急管理，在不斷完善應急管理體制機制的同時，出臺了系列相關法律法規(guī)，為企業(yè)參與應急管理奠定了重要基礎。2007年頒布實施《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，標志著我國應急管理走向法制化道路。其中規(guī)定:“公民、法人和其他組織有義務參與突發(fā)事件應對工作?！便氪ù蟮卣鸢l(fā)生后，針對恢復重建的艱巨任務，出臺《汶川地震災后恢復重建條例》，將“堅持政府主導與社會參與相結合的原則”作為基本原則之一。這是我國首次將社會力量納入國家災害救助體系，表明我國開始重視社會力量在應急管理中的作用。2016年12月制定的《中共中央 國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》要求“完善社會力量和市場參與機制”，進一步突出企業(yè)在國家應急管理體系中的作用。《國家綜合防災減災規(guī)劃(2016—2020年)》與《國家突發(fā)事件應急體系建設“十三五”規(guī)劃》等均強調，應急管理應“培育和提高市場主體參與災害治理的能力”。顯然，這些相關法律法規(guī)為企業(yè)參與應急管理奠定了基礎。

2.3 企業(yè)參與災害救援實踐提高了企業(yè)參與應急管理的能力

中華人民共和國成立以來，黨和國家領導人高度重視災害治理。經(jīng)過多年努力，我國災害管理已從農(nóng)業(yè)為重、經(jīng)濟為先、能力為軸轉向治理為核[25]52。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)增長和社會的不斷進步以及企業(yè)的發(fā)展壯大，企業(yè)在應急管理中的作用逐步凸顯，特別是2008年汶川大地震發(fā)生之后，我國企業(yè)利用自身優(yōu)勢，開始以各種方式參與災害的應對工作，其參與水平在實踐中也得以不斷提高。經(jīng)歷了汶川地震、舟曲泥石流與雅安地震等多次災害的參與實踐，企業(yè)參與災害救援不再只是捐款捐物，而是開始朝“理性救災、科學救助”發(fā)展。雅安地震救援與重建中的企業(yè)參與，已經(jīng)成為“重技術、重效率、人性化的系統(tǒng)救援”[26]。在雅安地震的救援與重建中，企業(yè)響應迅速、參與有序，企業(yè)的參與開始走向專業(yè)化；并通過公益基金平臺進行捐助，企業(yè)捐贈開始走向規(guī)范化；災害需求回應精細化，開始結合企業(yè)核心業(yè)務參與災害救助[24]。筆者對企業(yè)參與新冠肺炎疫情防控的調查顯示，84%的企業(yè)表示有能力參與應急管理(1)為了解企業(yè)參與新冠肺炎疫情防控情況,筆者于2020年2月18日至29日做了“企業(yè)參與新冠肺炎疫情防控情況問卷調查”。此次調查一共收到來自全國20個省(區(qū)、市)的536家企業(yè)管理層填寫的550份問卷,剔除重復問卷和無效問卷,有效問卷505份。。這表明，經(jīng)過近年來參與多次災害應急救援的歷練，我國企業(yè)的應急管理能力已經(jīng)得到大幅提升。

2.4 新冠肺炎疫情防控展示了企業(yè)參與應急管理的中國力量

汶川地震以來，我國企業(yè)開始在應急救援與恢復重建中發(fā)揮積極作用。在這次新冠肺炎疫情防控中，企業(yè)的作用得到進一步彰顯。為抗擊疫情，大量企業(yè)除了在第一時間捐款捐物之外，不少企業(yè)還利用自身所長，積極加入抗擊新冠肺炎隊伍。其中搜索、社交、電商、外賣、出行等互聯(lián)網(wǎng)科技平臺公司和物流、通訊領域企業(yè)，以其基礎設施、業(yè)務優(yōu)勢、響應能力和運轉效率，在這一過程中充分顯現(xiàn)出各自的獨特價值。其他不少企業(yè)也紛紛利用自身優(yōu)勢參與疫情防控。例如，物流企業(yè)的參與解決了一度陷入困境的應急物資調配，緩解了防控物資極度缺乏的問題。百度作為全球最大的中文搜索平臺，自2020年1月23日百度上線實時疫情通報以來，各產(chǎn)品技術持續(xù)上線相關功能和服務。1月26日，百度為新冠肺炎疫情專門成立了3億元的公共衛(wèi)生安全攻堅專項基金，用于支持新冠肺炎病毒治愈藥物篩選、研發(fā)等一系列抗擊疫情工作當中，根據(jù)疫情情況持續(xù)更新迭代，提供人工智能技術支持，配套億級計算資源，助力疾控機構、科研院所等研究單位進行研發(fā)提速。更為重要的是，百度還利用時空大數(shù)據(jù)及分析技術，支持對疫情技術發(fā)現(xiàn)、快速應對及科學管理。在此次疫情中，百度運用人工智能抗擊疫情，整體展現(xiàn)了百度人工智能技術在病毒分析、實時篩查、輔助診療、大數(shù)據(jù)分析方面的成果。如1月30日，百度向從事抗疫工作的全球科研醫(yī)療團隊免費開放線性時間算法LinearFold以及世界上現(xiàn)有最快的RNA結構預測網(wǎng)站，可將新型冠狀病毒RNA二級結構預測提速120倍[27]。而以中建三局為主承包商，協(xié)調各類參建主體修建火神山醫(yī)院，以中建三局武漢火神山醫(yī)院項目指揮部為樞紐，協(xié)調多家單位搭建高效協(xié)調各方的治理結構體系，實現(xiàn)了在專業(yè)技能和保障領域的有序銜接。十天就建成了能高效運轉的現(xiàn)代化呼吸系統(tǒng)傳染病醫(yī)院[28]，充分展示了企業(yè)參與應急管理的中國力量與中國速度，令世界驚嘆。筆者的調查顯示，89%的企業(yè)表示有責任和義務參與疫情防控。而在2003年抗擊“非典”疫情中，很少看到企業(yè)等社會力量的身影[29]。同抗擊“非典”疫情相比，不少企業(yè)運用自身所掌握的物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與云計算等新興技術，投身于新冠肺炎疫情防控。不僅如此，此次疫情防控還激活了碼全科技等小型企業(yè)的參與潛能。

3 當前我國企業(yè)參與應急管理存在的主要短板

近年來，我國企業(yè)災害參與意愿雖有所增強、參與能力不斷提高，但無論從國家相關政策還是從企業(yè)自身能力上看，我國企業(yè)參與應急管理都還存在不少短板與不足。

3.1 法律法規(guī)不健全

由于非政府組織等社會力量在汶川地震救援與重建中發(fā)揮了積極有效的作用，從而開始改變人們對傳統(tǒng)應急管理模式的看法，對社會力量在包括應急管理在內的公共管理中的作用有了新的認識。一方面，在汶川地震以來的應急管理實踐中，“政府主導與社會參與相結合”已經(jīng)成為我國應急管理重要而寶貴的經(jīng)驗[30]246-253，2013年雅安地震之后，我國已初步形成了“政府主導、多方參與、協(xié)調聯(lián)動、共同應對”的應急管理新格局[31]；另一方面，《突發(fā)事件應對法》等相關法律法規(guī)中雖然提到了應鼓勵包括企事業(yè)單位在內的社會力量參與突發(fā)事件應對，但對企業(yè)在突發(fā)事件應對中的具體作用并沒有做出明確規(guī)定。2015年出臺的《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》，雖然“首次將社會力量參與救災工作納入政府規(guī)范體系”[32]，但對社會力量是否包括企業(yè)這一問題，未做出明確說明，也未明確企業(yè)在災害救援中的地位與職責，尤其是沒有明確國有企業(yè)、事業(yè)單位和民營企業(yè)的不同性質與作用，如國有企業(yè)掌握通信、能源、交通、金融等重要基礎設施，對應急管理至關重要，但已有的法律法規(guī)對其地位和職責都缺乏明確規(guī)定。法律的缺失直接導致企業(yè)應急參與的組織化與保障性不足。企業(yè)單個力量有限，如何將它們組織起來參與應急救援，是應急管理的一大核心問題。而缺乏法律保障，則會大大削弱企業(yè)參與應急管理的意愿。

3.2 參與渠道不暢通

暢通的參與渠道是企業(yè)參與應急管理的基本條件之一。由于我國沒有將企業(yè)納入國家應急管理體系，相關法律法規(guī)沒有對企業(yè)在應急管理中的地位、責任與義務做出明確規(guī)定，目前的國家應急管理體系中沒有明確企業(yè)的角色和責任，導致企業(yè)參與應急管理缺乏正規(guī)渠道，因此企業(yè)參與應急管理的路徑不暢通，從而制約了應急管理中企業(yè)作用的充分發(fā)揮。如在新冠肺炎疫情防控中，不少企業(yè)與非政府組織積極參與疫情援助，支援物資高效送到了武漢紅十字會，卻因分配效率低，導致這些支援物資沒有及時被分發(fā)，一度嚴重影響了疫情防控工作的正常開展。重要原因就是因為企業(yè)參與渠道不暢通，未實現(xiàn)市場與政府的有效對接。后來由專業(yè)醫(yī)療物流公司接管，只用了2個小時就把物資分給了各大醫(yī)院。筆者的調查也顯示，目前影響企業(yè)參與應急管理的重要因素是缺乏暢通的參與渠道(2)在問卷開放式問題“您認為目前企業(yè)參與災害管理主要存在哪些困難?”的回答中，不少受訪者填寫的答案是“缺乏暢通的參與渠道”或“參與渠道不暢通”。。缺乏必要的參與渠道不僅會影響企業(yè)參與應急管理的積極性，還會影響參與效率。

3.3 參與意識不強、能力不足

自20世紀末以來，災害發(fā)生后企業(yè)提供公共產(chǎn)品與服務的頻率和規(guī)模得到前所未有的增長。如在1999年至2015年間，全球最大的10 000家公司中做出捐贈的比例從15%上升到70%以上，它們的平均捐款數(shù)額增加了18倍[33]。我國應急管理發(fā)展起步晚，再加上應急管理工作主要由政府負責，對企業(yè)參與重視不夠，相應的制度尚未完善，對企業(yè)參與應急管理缺乏有效的制度激勵和約束，導致我國企業(yè)應急參與意識不強、能力不足。如在2003年抗擊“非典”疫情中，很難看到非政府組織的影子，更不用說企業(yè)了。汶川地震雖然激發(fā)了社會力量參與災害救援的熱情，但調查表明，參與此次地震應急救援的社會組織中，企業(yè)只占9.9%[34]。通過對雅安地震中主要參與主體參與次數(shù)的統(tǒng)計顯示，私營企業(yè)與國有企業(yè)分別占比8%與14%，明顯低于非營利組織(38%)和政府機構(60%)[35]。筆者對新冠肺炎疫情中我國企業(yè)應急參與情況的調查顯示，愿意參與和已經(jīng)參與過應急管理的比例分別為46%和28%。不參與的主要原因有:不具備參與能力(52%)、沒有參與動力(42%)、缺乏參與渠道(45%)。雖然汶川地震開啟了我國企業(yè)參與災害救援的新征程，但從總體上看，我國企業(yè)參與應急管理的意識不夠、意愿不強。加上法律不健全，國家層面缺乏對企業(yè)應急參與的有效激勵、約束和引導，企業(yè)參與應急管理的動力不足、能力不強。

3.4 參與方式單一、水平不高

目前我國企業(yè)參與應急管理的總體水平不高。主要表現(xiàn)在:一是參與方式單一，大多數(shù)企業(yè)還停留在捐款捐物這樣的低層次參與。筆者的調查顯示，在參與此次疫情防控中，只有18%的企業(yè)表示為疫情防控提供了技術支持，而提供了捐款和捐物的企業(yè)分別為77%和74%。二是專業(yè)性不強。由于參與意識不強，企業(yè)未將應急管理能力建設列入日常管理，平時缺乏訓練，難以充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，災害發(fā)生時臨陣而上，有的不僅起不到應有的救援作用，反而給災區(qū)帶來不必要的麻煩。三是參與程度不深，大部分企業(yè)只是局限于緊急救援階段的短期參與，未能從企業(yè)社會責任的高度加強自身應急參與能力建設，缺乏全過程參與。四是與政府、非政府組織的協(xié)同不足。雖然有部分企業(yè)在參與雅安地震救援與重建的過程中聯(lián)合中國扶貧基金會等社會組織以及當?shù)卣?，形成了災害響應網(wǎng)絡，但企業(yè)與政府、非政府組織的聯(lián)動總體上仍然不足。協(xié)同能力不足不僅制約了企業(yè)自身應急參與能力的發(fā)揮，也限制了整個應急網(wǎng)絡的工作效率，不利于整體應急管理能力的進一步發(fā)揮。這也表明，部分企業(yè)的應急參與主要是公司導向模式，是一種策略性應急參與，旨在從應急參與中獲利或提高知名度與美譽度[36]。

我國企業(yè)參與應急管理存在的上述不足，導致盡管當前不少企業(yè)有參與應急管理的熱情，但主要是以非制度化的形式參與，其參與意愿和方式取決于企業(yè)主要領導人的認識以及企業(yè)與政府的關系等外在不確定因素，而非制度化的激勵或約束，因此參與水平不高，參與能力不強，甚至還經(jīng)常發(fā)生無序參與或過度參與的現(xiàn)象，加強制度化建設迫在眉睫。

4 企業(yè)參與應急管理制度化建設的基本思路

企業(yè)參與應急管理遠非只是捐款捐物那么簡單，高水平的企業(yè)參與是多途徑、多方式、全方位、全過程的參與，需要通過公共政策進行相關賦權、賦能。我國可以此次疫情防控為契機，同時充分利用應急管理部成立后的制度優(yōu)勢，超前思維，精準施策，通過制度化建設、將企業(yè)納入國家應急管理體系等多途徑，實現(xiàn)企業(yè)參與應急管理制度化、組織化，通過形成制度化的激勵與約束機制，進一步提高企業(yè)參與應急管理的水平和能力。

4.1 健全法律法規(guī)，推動企業(yè)應急參與的法制化

推動企業(yè)參與應急管理首先需要做的是健全相關法律法規(guī)。2018年，國家應急管理部的組建雖提高了應急管理工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，但也存在不足。此次疫情是對應急管理部組建以來我國應急能力的一次重要檢驗，暴露出不少新情況、新問題，其中最重要的問題之一是當前的應急管理分工只是針對常態(tài)化管理和應對一般突發(fā)事件，而對超出單個部門應對能力的重特大災害事件應對缺乏充分考慮。即當前的應急管理體制沒有充分考慮常態(tài)化和非常態(tài)化兩種完全不同的災害應對模式對應急能力截然不同的要求，從而使得在此次疫情應對中，作為專業(yè)機構的應急管理部門被置身事外，地位非常尷尬[37]。這表明應對巨災時的非常態(tài)管理必須超越現(xiàn)有分工，采取聯(lián)合行動。而在不打破現(xiàn)有體制的情況下，當務之急是成立一個超越當前應急管理分工的聯(lián)合行動框架。需要加快成立由各級黨委和政府主要負責人牽頭負責，相關部門為成員單位的應急管理委員會，同時制定《緊急狀態(tài)法》，作為針對所有類型災害和緊急事件應對的行動指南，通過明確規(guī)定政府(包括所有應急管理相關部門)、企業(yè)、非政府組織與公眾在應急響應中的作用與職責，實現(xiàn)各類災害尤其是巨災發(fā)生后的非常規(guī)協(xié)同應對。根據(jù)企業(yè)優(yōu)勢和行業(yè)特點，規(guī)定應急響應階段不同企業(yè)的參與責任與參與行為，包括參與責任、參與方式以及與政府、非政府組織之間的合作。這些需要在《突發(fā)事件應對法》與《傳染病防治法》等法律以及《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中做出相應規(guī)定，從而形成對企業(yè)參與應急管理的法制化保障與約束，實現(xiàn)企業(yè)應急參與的法制化發(fā)展。

4.2 將應急參與納入企業(yè)社會責任評價體系，強化參與意識

意識往往決定行動。增強參與意識是推動企業(yè)參與應急管理的基礎，要提高企業(yè)參與應急管理的能力，首先需要提高企業(yè)的應急參與意識。參與意識是在參與實踐中形成的，受社會提供給其成員參與條件的重要影響。社會提供的參與條件主要分為兩個方面:一是法規(guī)、道德等規(guī)范所規(guī)定的和所允許的社會成員的參與權；二是能保障這些參與權落到實處的社會體制機制。具體到企業(yè)參與應急管理，第一個方面主要由前文所述通過建立健全相關法律法規(guī)、將企業(yè)納入國家應急管理體系等措施來實現(xiàn)。實現(xiàn)第二個方面的基本措施是將參與應急管理納入企業(yè)社會責任評價體系，完善企業(yè)社會責任制度。在觀念上倡導參與應急管理是企業(yè)社會責任的重要組成部分，大力提倡企業(yè)將應急能力建設和應急參與作為常規(guī)管理工作；在制度建設方面，建立將參與應急管理作為一項重要指標的企業(yè)社會責任評價制度。為提高權威性，具體評估工作可以委托第三方獨立機構來做，每年一次，或每兩年一次，評估結果向社會公開，以此增強企業(yè)的應急參與意識，推動企業(yè)加強應急參與能力建設，使更多企業(yè)的應急參與由公司導向模式向社區(qū)導向模式發(fā)展(3)公司導向的災害參與模式主要關注企業(yè)的自身利益，社區(qū)導向的災害參與模式關注更廣泛的社區(qū)利益相關者，企業(yè)積極參與應急救援并維持和修復社區(qū)在災害中和災害后的關鍵基礎設施，主動與政府、客戶、民眾一起，共同致力于韌性社區(qū)建設，使社區(qū)能夠最大限度地抗擊自然災害與其他極端事件的沖擊。，提高我國企業(yè)參與應急管理的水平與能力。

4.3 適度賦權，激發(fā)企業(yè)參與應急管理的潛力

國家治理現(xiàn)代化的重要方面之一就是將市場等社會力量納入國家治理體系，形成多元主體協(xié)同治理。應急管理作為國家治理的重要內容，建立與完善以市場為重要協(xié)作主體、共建共享的現(xiàn)代化應急體系，既是踐行國家治理現(xiàn)代化的客觀要求，也是企業(yè)參與應急管理最為有效的保障。這就要求政府適度放權并合理授權，充分激發(fā)企業(yè)的參與潛力，為企業(yè)多途徑、多方式、全方位、全過程的參與應急管理提供空間，讓企業(yè)有機會充分發(fā)揮其對市場需求的敏感性等方面的優(yōu)勢，提高應急準備，尤其是災害發(fā)生后的應急物資供應效率，彌補政府在這些方面的不足。筆者的調查顯示，進一步激發(fā)企業(yè)參與應急管理的潛力，提高企業(yè)參與疫情防控效率需要“政府支持企業(yè)參與，更多賦權”“政府放寬政策，吸引更多企業(yè)參與”(4)調查問卷的最后一題是開放式問題:“對如何進一步提高企業(yè)參與疫情防控效率，您有哪些建議?”。要適度賦權，首先政府需要明確自身在應急管理中的角色。應急管理理論和國內外實踐均表明，政府部門在應急管理中的主要作用是規(guī)劃、協(xié)調、調度與監(jiān)管，與政府其他職能一樣，主要是“掌舵”而非“劃槳”。其次，在明確政府責任的基礎上進行賦權，也就是對于那些緊急救援與恢復重建、疫情防控等具體操作層面的工作，尤其是技術性與專業(yè)性強的工作應該通過向社會購買服務等方式讓渡給企業(yè)，或與企業(yè)合作，將企業(yè)在資源、技術和裝備等方面優(yōu)勢整合到國家應急管理體系中，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，提高應急管理效能。

4.4 搭建政企合作平臺，暢通參與渠道

通暢的參與渠道不僅有助于提高企業(yè)參與應急管理的積極性，也便于企業(yè)有序而高效地參與。美國在卡特里娜颶風中政府行動低效，重要原因之一是未將企業(yè)整合到國家應急響應行動規(guī)劃中，導致私營部門在參與災害救援時與政府在協(xié)調行動中出現(xiàn)“短路”，使不少企業(yè)在第一時間調配到災區(qū)的大量應急物資未能及時投入使用，極大地影響了救援效率。近年來的應急管理實踐證明，企業(yè)在突發(fā)緊急事件發(fā)生之前、之中與之后都起著重要作用，要提高企業(yè)參與應急管理的效率，需要明確規(guī)定其在應急管理中的作用與職責，以及政府、NGO、企業(yè)與公眾在應急管理中的合作與分工[21]。在新冠肺炎疫情防控初期，我國企業(yè)的參與再次遭遇“短路”，未能與政府有效對接，有力無處使。為克服這一不足，暢通參與渠道，需要在應急管理部設置企業(yè)應急管理處，作為企業(yè)與政府之間的互動平臺，負責企業(yè)參與應急管理相關工作，在人員構成上應吸收企業(yè)界人士和企業(yè)家參與，以便在應急決策中充分聽取企業(yè)的意見。其重要職能包括:(1)指導企業(yè)特別是高危行業(yè)制定應急計劃，使之與政府應急計劃相銜接；(2)組織企業(yè)人員參加政府舉辦的重要應急管理工作，包括應急培訓與演習；(3)核心職責是組織監(jiān)督企業(yè)從事應急管理能力建設與應急參與能力建設，以及災害發(fā)生后動員企業(yè)參與緊急救援與疫情防控。

4.5 推動企業(yè)實施業(yè)務持續(xù)計劃，強化企業(yè)應急能力建設

自身的抗風險能力和應急能力是企業(yè)參與應急管理的重要基礎。從總體上看，當前我國企業(yè)的防災意識淡薄，應急管理能力不強，從而導致企業(yè)的應急參與能力不足。提高企業(yè)應急管理能力的重要途徑是推動企業(yè)實施業(yè)務持續(xù)計劃。業(yè)務持續(xù)關系到企業(yè)的切身利益，企業(yè)也樂于接受。企業(yè)個體的生存需要社會提供資源和服務，災害發(fā)生后僅靠企業(yè)自身力量無法實現(xiàn)業(yè)務持續(xù)，而業(yè)務持續(xù)計劃強調社會各種力量之間的合作，通過構筑災害信息共享平臺，建立政府與企業(yè)間的合作組織作為合作的基礎，從而增強企業(yè)的災害參與意識，形成全社會參與的業(yè)務持續(xù)系統(tǒng)，以此提高抵御風險的能力。我國在這方面還停留在信息部門主導、以災害(數(shù)據(jù))恢復為主的低級階段[38]，尚未大規(guī)模用于應急管理，難以滿足風險社會中企業(yè)應對災害的需求。我國可以這次疫情為契機，進一步推廣實施業(yè)務持續(xù)計劃，推動企業(yè)加強以業(yè)務持續(xù)計劃為核心工作的應急管理能力建設。由國務院頒布《企業(yè)業(yè)務持續(xù)指南》，并設定十年目標。先在一些大企業(yè)試點，然后逐步實施推廣，實現(xiàn)在十年之內中型以上企業(yè)全覆蓋。這樣，便可通過加強企業(yè)應急管理能力建設提高其應急參與能力，為企業(yè)參與應急管理奠定良好基礎。

4.6 完善應急物資儲備的政企合作模式，提升儲備效能

在風險社會，僅靠政府單方面的物資儲備要想完全滿足應急物資需求是不現(xiàn)實的，因為購買、儲存和維護這些物資與設備的成本太高，有必要利用企業(yè)資源。集中力量辦大事是我國的重要制度優(yōu)勢，而企業(yè)在應急救援中的關鍵優(yōu)勢在于資源與技術，但目前沒有被充分激活。我國可以在現(xiàn)有應急征用制度等相關制度的基礎上，根據(jù)企業(yè)優(yōu)勢與行業(yè)特點，對其在應急物資儲備方面的職責做出明確規(guī)定，擬采用政企合作模式，建立一個包括所有企業(yè)在內的應急物資、技術裝備信息庫，形成“平戰(zhàn)結合，藏富于民”的應急物資儲備庫。一旦發(fā)生災害，需要應急物資，啟動該資源庫，便可迅速在全國范圍內調動所有資源，克服我國應急物資儲備體系短板。在操作層面，可以在全國范圍內逐步建立“按需即用服務”平臺，以提高應急物資調度能力。該平臺來自于計算機領域的“按需即用軟件”，意思是“一經(jīng)要求，即可使用”。在這一軟件服務模式中，軟件僅需通過互聯(lián)網(wǎng)，而無需經(jīng)過傳統(tǒng)的安裝步驟即可使用，軟件及其相關的數(shù)據(jù)集中托管于云端服務。用戶通常使用精簡客戶端，一般經(jīng)由網(wǎng)頁瀏覽器來訪問，訪問軟件即能享受服務。其最大特色在于軟件本身并沒有被下載到用戶的硬盤，而是存儲在提供商的云端或者服務器。相比傳統(tǒng)軟件需要花錢購買、下載，“軟件即服務”只需用戶租用軟件，在線使用，不僅大大減少了用戶購買風險，也無需下載軟件本身，無設備要求的限制。近年來，該模式已經(jīng)應用于災害救援領域的應急物資調配，而且效果顯著，不僅帶來了靈活性，還能提高應對巨災發(fā)生后需求峰值的能力，有效而經(jīng)濟，同時也為企業(yè)提供了很好的商業(yè)機會，為我國應急物資儲備制度改革與提升我國應急物資供應能力，提供了新的思路。

5 結語

在高風險社會，世界應急管理的總體發(fā)展趨勢是倡導政府機構、私人部門和社會組織共同發(fā)揮作用[39]。對于企業(yè)而言，如今的問題不再是企業(yè)是否應該在國家安全和應急管理中發(fā)揮作用，而是應該發(fā)揮什么樣的作用以及如何通過建立有效的公私合作來促進這些目標的實現(xiàn)[40]1。我國已經(jīng)意識到企業(yè)在應急管理中的重要作用。如《國家突發(fā)事件應急體系建設“十三五”規(guī)劃》明確指出，應積極引入市場力量參與應急管理，并制定了相應目標，即“到2020年，建成與有效應對公共安全風險挑戰(zhàn)相匹配、與全面建成小康社會要求相適應、全社會共同參與的災害治理體系”。但遺憾的是，學術界和實務部門對此重視不夠。本文基于當今高風險社會中風險與災害的特征，論述了我國企業(yè)參與應急管理的現(xiàn)實需求與條件，并結合企業(yè)參與新冠肺炎疫情防控實踐，分析了當前我國企業(yè)參與應急管理存在的主要短板，在此基礎上，從公共政策層面提出了我國企業(yè)參與應急管理的基本路徑。筆者認為，高水平的參與是多途徑、多方式、全方位、全過程的參與，而不只是捐款捐物。因此，除了需要企業(yè)自身主動履行社會責任，更離不開國家層面的制度化推動。以此次疫情為契機，在將企業(yè)納入國家應急管理體系的基礎上，通過建立健全相關法律法規(guī)，明確企業(yè)在國家應急管理體系中的角色與職責，形成對企業(yè)參與應急管理的制度化激勵與約束，是提升我國應急管理體系和應急管理能力現(xiàn)代化水平的應有之義。