趙光有

（張掖市高臺縣水務(wù)局,甘肅高臺 734300）

20世紀后半葉，沙起額濟納，“大漠雙璧”東、西居延海相繼干涸隕落。額濟納生態(tài)系統(tǒng)嚴重失衡，維系居延海命脈的黑河水資源問題引起黨和國家高度重視。1999年，黃河水利委員會黑河流域管理局成立，代表國家行使黑河流域管理和水量統(tǒng)一調(diào)度職責(zé)。從此，黑河成為我國第一條實施水量統(tǒng)一調(diào)度的內(nèi)陸河。黑河中上游14個灌區(qū)開始最嚴格水資源管理，邊實施、邊探索、邊發(fā)展。本文從灌區(qū)發(fā)展實際出發(fā)，分析當(dāng)前取得的成效及存在的問題，并提出意見建議。

1 黑河流域水資源調(diào)度運行情況

1.1 黑河流域水資源調(diào)度

2000年，水利部頒布實施《黑河干流水量調(diào)度管理暫行辦法》，對統(tǒng)一調(diào)度原則、權(quán)限、監(jiān)督管理等做了初步規(guī)定。2001年2月，國務(wù)院第94次總理辦公會議專門研究了黑河治理問題，同年8月國務(wù)院批復(fù)了《黑河流域近期治理規(guī)劃》。2002年7月17日，黑河水頭到達東居延海。2003年9月24日，黑河水頭到達西居延海，當(dāng)年成功實現(xiàn)國務(wù)院制定的黑河分水目標，即當(dāng)鶯落峽斷面多年均值來水15.8億m3時，正義峽斷面下泄水量指標由2000年的8億m3增長到了2001年的8.3億m3、2002年的9億m3、2003年的9.5億m3。2004年起，從應(yīng)急調(diào)度轉(zhuǎn)入常規(guī)調(diào)度，調(diào)度時間由半年調(diào)度轉(zhuǎn)為全年調(diào)度，黑河流域管理局提出了“兩個確保”的年度調(diào)度目標，即“確保實現(xiàn)國務(wù)院分水指標，確保東居延海進水”。

截至2016年11月10日，東居延海已經(jīng)連續(xù)13年不干涸，水域面積常年保持在40km2左右。2009年10月25日，東居延海水域面積達到42km2，為20世紀50年代后期有水文記錄以來的最大值。自2002年以來共向東居延海補水43次，總補水量9.21億m3。這一成績的取得是甘肅省境內(nèi)黑河流域中上游，四個縣區(qū)100多萬人，14個灌區(qū)通過最嚴格水資源管理，提高水利用率，大興節(jié)水灌溉工程，減少用水指標，甚至是犧牲局部利益來取得的，黑河流域調(diào)水任務(wù)的完成來之不易[1]。

1.2 黑河流域中上游灌區(qū)水資源管理運行概況

黑河流域中上游灌區(qū)從2000年黑河調(diào)水開始，就不斷加強水資源管理。從禁止開荒加強水資源管理，禁止擅自打井開采地下水，禁止變相移民等措施來強化水資源統(tǒng)一管理和配置。解決水資源危機，維護生態(tài)平衡，建設(shè)節(jié)水型社會，推進全市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

2000年黑河流域調(diào)水開始，中上游灌區(qū)率先進入了最嚴格的水資源管理模式。不加強用水管理，對國家無法完成調(diào)水任務(wù)，對百姓無法確保農(nóng)業(yè)豐產(chǎn)豐收，無法實現(xiàn)全市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。與其說是主動作為，不如說是被迫行動。

從2004年至2014年農(nóng)業(yè)水價改革序幕拉開之前，張掖市高臺縣開始探索水權(quán)制度改革，收費由傳統(tǒng)的按畝收費轉(zhuǎn)變?yōu)榘捶绞召M，斗口計量水方[2]。選擇試點區(qū)，從地表水到地下水實行了統(tǒng)一管理，分別計價征收水費，改革試點取得了一定的成效，積累了一定的管理方法和經(jīng)驗。水的利用率提高了，用水總量下降了，用水供需矛盾緩解了。

2 農(nóng)業(yè)水價改革以來灌區(qū)水資源管理情況（以高臺縣為例）

高臺縣位于河西走廊中部，地處黑河中游下段，總面積4 460km2，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣。全縣轄9個鎮(zhèn)136個行政村，總?cè)丝?5.75萬人，實際有效灌溉面積4.373萬hm2；入境水總量15.73億m3/年，轄區(qū)中小型水庫19座，總庫容4 988.12萬m3，建成干渠43條545.97km，地下水農(nóng)用機井4 562眼。2014年10月，高臺縣被列為全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點縣，2016年被列為省級農(nóng)業(yè)水價綜合改革示范點。改革工作開展三年多來，基本建立了以節(jié)水為核心的水價機制和以水票制為主的用水管理模式，各項改革取得顯著成效。

2.1 實行用水總量控制和定額管理科學(xué)核定農(nóng)業(yè)用水總量，細分到各種水源

明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)，實行用水總量“封頂”政策。全面實行終端計量供水，完善供水終端計量設(shè)施，地表水灌區(qū)計量到斗渠口及以下，井灌區(qū)計量到戶。根據(jù)本次農(nóng)業(yè)水價綜合改革“總量控制，定額管理”的要求，2018年張掖市下達高臺縣用水總量控制指標3.596億m3，全縣實際用水量3.5942億m3（其中：農(nóng)業(yè)用水量3.4795億m3，占總用水量的96.8%；工業(yè)用水量0.023 2億m3，占總用水量的0.65%，城鄉(xiāng)生活用水量0.079 5億m3，占總水量的2.2%。按水資源分類，引用地表水2.639 6億m3，占總用水量的73.4%，開采地下水0.954 6億m3，占總用水量的26.6%）。按照指標，將水量逐級分配到8個灌區(qū)，灌區(qū)則根據(jù)灌溉面積和灌溉定額將水量分配至各用水者協(xié)會或渠系。推行“水票制”供水后與過去按畝收費相比，各灌區(qū)節(jié)水量均大幅度提高，群眾節(jié)水意識明顯轉(zhuǎn)變。

2.2 合理制定農(nóng)業(yè)水價

對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價進行科學(xué)合理的調(diào)整，大中型灌區(qū)骨干農(nóng)業(yè)水價價格達到補償運行維護費用，力爭達到成本水價。高臺縣農(nóng)業(yè)水價從2015年起，按一次核定，分步實施的原則。骨干工程地表水達到運行水價0.152元/m3，2017年調(diào)整到供水成本價0.218元/m3，末級渠系水價調(diào)整為0.019元/m3，地下水水價為0.1元/m3。

2.3 全面實施末級渠系水價

水務(wù)部門按照末級渠系引水量和灌溉面積為基數(shù)，依照末級渠系水價達到運行成本的原則，縣政府審批執(zhí)行，末級渠系水費由農(nóng)民用水者協(xié)會收取、管理和使用。末端水價的實施替代了以往的“兩工”的作用，同時它又有合理的收費標準，防止了以資代勞過重，加重農(nóng)民負擔(dān)。末級渠系水價的實行彌補了灌區(qū)田間水利工程管理維修養(yǎng)護資金的缺失，杜絕了亂加價、亂收費和亂攤派等違法行為，切實減輕農(nóng)民負擔(dān)[3]。

2.4 實行超定額累進加價

在明確用水總量封頂?shù)那疤嵯?，以《甘肅省行業(yè)用水定額》為依據(jù)，合理制定農(nóng)業(yè)用水定額，對超定額用水實行累進加價。超定額用水累進加價、分類水價等制度還沒有完全落實，超定額用水累進加價、分類水價需要區(qū)別耕地性質(zhì)、作物種類、灌溉方式等。但由于灌溉面積農(nóng)作物品種難以確定，水權(quán)還沒有落實，缺乏必需的定額基數(shù)，目前無法正常執(zhí)行實施，正在進一步探索和試運行階段。

3 灌區(qū)發(fā)展存在的問題

3.1 水利基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱

多年來各灌區(qū)通過不斷爭取項目建設(shè)，大力改進灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀。水的利用率有了一定的提高，但各灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)在0.50-0.57之間，比起發(fā)達國家地區(qū)還有較大差距。節(jié)水工程建設(shè)還需不斷推進。

3.2 灌區(qū)信息化建設(shè)滯后

為了有效地利用水資源，對水資源加強管理顯得尤為重要，傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需求，加大水資源的信息化建設(shè)，是社會發(fā)展的必然。通過水資源信息化管理系統(tǒng)，可以對水資源實時監(jiān)測并進行科學(xué)調(diào)控，有利于水資源費的征收，杜絕和阻止各種違法行為的發(fā)生，提高廣大的人民群眾對水資源重要性的認識，逐漸形成自覺繳納水費，節(jié)約用水的習(xí)慣。加大信息化建設(shè)可進一步降低灌區(qū)管理成本，但是在信息化管理建設(shè)中由于水利基礎(chǔ)設(shè)施差，信息化建設(shè)資金投入困難等多方面因素制約著建設(shè)的步伐。由于管養(yǎng)資金的缺失，甚至已建的信息化工程，都無法維持正常運轉(zhuǎn)。

3.3 灌區(qū)管理成本驟增造成資金困難

由于管理的精細化，由傳統(tǒng)的按畝收費到現(xiàn)在的按方收費，由傳統(tǒng)的配水到村到現(xiàn)在的配水到斗，由傳統(tǒng)的只管地表水到現(xiàn)在全面用水管理，工作量增加，致使管理成本驟增?；鶎庸芾韱挝蝗藛T隊伍現(xiàn)狀是，工作量大、崗位編制多、工作人員少，主要原因是無經(jīng)費保障。各灌區(qū)管理經(jīng)費都來自水費征收，屬自收自支，所收水費基本保證人員工資的發(fā)放，部分灌區(qū)還無法保證，寅吃卯糧。管理經(jīng)費收支無法平衡，更無法保證水利工程維修養(yǎng)護資金，好多水利工程帶病運行，剛能維持日常運行。高臺縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革按水價調(diào)整分步實施的原則是，2017年地表水水價應(yīng)該調(diào)整至0.218元/m3，但至今也無法達到成本水價仍執(zhí)行2015年水價。目前，水利工程運行維護困難的問題較為突出，水利工程的運行維護比新建更為重要，完善農(nóng)田水利設(shè)施管護體制已刻不容緩。以水養(yǎng)水，在黑河流域中上游十四個灌區(qū)顯得尤為困難，用水總量封頂控制，用水量只減不增。用水結(jié)構(gòu)短時間內(nèi)難以調(diào)整，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)難以實現(xiàn)，水價已調(diào)至供水成本價，上調(diào)空間有限。有的灌區(qū)無法達到成本水價，追其原因是農(nóng)業(yè)用水大水漫灌，灌水定額偏高，對供水成本價格難以接受[4]（注：高效節(jié)水項目施實率高的灌區(qū)灌水定額相對低，但有部分灌區(qū)，由于土地鹽堿化程度較高，不適宜高效節(jié)水項目的實施）。

4 國家宏觀政策對灌區(qū)水利發(fā)展困境破解及灌區(qū)水利發(fā)展建議措施

4.1 加大節(jié)水項目建設(shè)力度及水利工程建設(shè)不斷加強完善

一是按照水利工程建設(shè)規(guī)劃穩(wěn)步推進，不斷提高灌溉水利用系數(shù)；二是強抓項目建設(shè)機遇，大規(guī)模的開展以節(jié)水滴灌、渠道襯砌、田間配套、病險水庫除險加固等工程為主的節(jié)水工程建設(shè)；三是加大信息化工程的建設(shè)，用以確保精細化管理工作的需求，進一步降低管理成本；四是堅持發(fā)展高效日光溫室、大棚等設(shè)施農(nóng)業(yè)，擴大高效低耗水經(jīng)濟作物種植面積。

4.2 加快財政獎補機制

農(nóng)業(yè)水價綜合改革以來，水價機制、水權(quán)分配、產(chǎn)權(quán)改革、協(xié)會發(fā)展，取得了階段成果。工程配套也在穩(wěn)步推進，但財政獎補機制還沒有到位，主要原因地方財政有心無力。農(nóng)業(yè)水價改革的核心是把水方節(jié)約下來，但又不能簡單依靠增加農(nóng)戶灌溉成本來實現(xiàn)，建議從國家層面考慮加大中央財政補助力度，來彌補灌區(qū)管理運行費用的缺口，使灌區(qū)管理高效良性運行。

4.3 確保水利基層隊伍的穩(wěn)定性，加強人才隊伍建設(shè)

建設(shè)和完善水資源信息化管理，就需要有既懂水資源管理，又懂得信息技術(shù)的復(fù)合型人才。在基層管理單位，專業(yè)技術(shù)人員較少，大部分的工作人員對信息化管理技術(shù)了解不足，灌區(qū)工作人員大多只能接受縣域技術(shù)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，思想、眼界、技術(shù)都受到了一定的局限性。由于工資待遇的問題，引進的人才不愿在基層工作，在基層工作的得不到先進的培訓(xùn)教育，給灌區(qū)管理造成了一定的困難。只有管理經(jīng)費得到落實保障，才能確保人才隊伍的穩(wěn)定，保證灌區(qū)良性運行積極創(chuàng)建灌區(qū)現(xiàn)代化管理模式。

4.4 減免或降低農(nóng)業(yè)用水定額內(nèi)水費

農(nóng)民種糧收入低，是農(nóng)業(yè)水價改革難的關(guān)鍵因素，要積極推進水價改革，通過經(jīng)濟杠桿促進水資源節(jié)約使用和高效使用，必須充分考慮到農(nóng)民畝均純收入。我縣畝用水定額814m3，但實際斗口畝用水量在1 100m3，按0.152元/m3的水價計算，水費每畝180元左右。當(dāng)畝均收入1 500元，水費一項約占畝收入的12%，占畝成本1 100元的16.36%左右。近年農(nóng)產(chǎn)品市場低迷，農(nóng)業(yè)收入較低，隨著國家宏觀調(diào)控，河西走廊地區(qū)玉米制種面積大幅縮減，由原來的制種玉米調(diào)整為商品玉米，畝收入隨之降低，畝均純收入1 000元左右，水費占比為純收入的18%，對農(nóng)民來說不愿接受。2019年的成本水價約為0.248元/m3，但水價無法達到成本水價，至今仍執(zhí)行0.152元/m3的水價，主要原因是農(nóng)民對水價承受能力有限。探索實行農(nóng)民定額內(nèi)用水享受優(yōu)惠水價、超定額用水累進加價的辦法，既一定程度的減輕了農(nóng)民負擔(dān)，又能發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用促節(jié)約用水。

4.5 實現(xiàn)水費大區(qū)域統(tǒng)籌使用，加快稅費改革從根本上解決錢的問題

以水養(yǎng)水，區(qū)域不同，境遇不同，水費的使用現(xiàn)階段是以縣為單位統(tǒng)籌使用。以黑河流域中上游來說，實現(xiàn)以水養(yǎng)水，基本來說不符合當(dāng)?shù)厮椤４蟛糠值乃伎鐓^(qū)域調(diào)走了，用水總量封頂，甚至在不斷下降，而農(nóng)業(yè)灌溉用水量達到了用水總量的95%，水費主要來自農(nóng)業(yè)灌溉用水，基本上大多是向農(nóng)民要錢。隨著社會經(jīng)濟的增長，管理費也在同步增長，供水成本在上升，灌區(qū)管理運行資金缺額越來越大，自收自支單位只能是通過調(diào)整水價來實現(xiàn)。按調(diào)價周期，大約五年調(diào)整一次水價，通過多年的運行，水價的調(diào)整，始終沒能達到降低農(nóng)民水費支出、保障灌溉工程良性運行的目的。分析原因，一是水費不能應(yīng)收盡收，如許多公益用水政府不買單；二是收費主體為農(nóng)業(yè)用水；三是一定區(qū)域內(nèi)，以水養(yǎng)水本身就無法實現(xiàn)。建議政府加大水費的統(tǒng)籌使用或稅費改革，實現(xiàn)區(qū)域性或更大范圍內(nèi)以水養(yǎng)水。

5 結(jié)語

黑河流域中上游各灌區(qū)自農(nóng)業(yè)水價綜合改革以來，水資源管理成效顯著，用水總量得到了控制。地表水合理使用，地下水超采得到了遏制，水的矛盾越來越小，但錢的問題越來越大。因為用水結(jié)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致水費主要來自農(nóng)業(yè)灌溉，而農(nóng)業(yè)灌溉的主體還是農(nóng)民，所收取的水費無法保證管理人員的工資開支，更談不上有資金來保證水利工程的維修養(yǎng)護和管理的高效運行。在農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)民是以水養(yǎng)水的最大付出者，以水養(yǎng)水短時間內(nèi)無法實現(xiàn)。建議政府加快稅費改革，減免農(nóng)業(yè)用水定額內(nèi)水費，降低農(nóng)民水費支出，灌區(qū)管理人員經(jīng)費納入財政預(yù)算，確保維修養(yǎng)護資金到位。灌區(qū)建設(shè)管理步入良性循環(huán)，為灌區(qū)農(nóng)業(yè)豐收豐產(chǎn)做好保障，助力脫貧攻堅，促進鄉(xiāng)村振興。