李 燁

（陜西省水利廳，陜西 西安 710004）

特殊的氣候地形條件決定了陜西省水資源匱乏、水旱災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境脆弱的基本水情，江河治理與保護(hù)是破解新老水問題的重要抓手。2009年以來，按照水利部、財(cái)政部和省委省政府的部署，陜西省啟動了中小河流的首次大規(guī)模治理，取得了顯著治理成效，也為進(jìn)一步加強(qiáng)中小河流治理工作積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)就陜西省中小河流治理中的一些認(rèn)識和思考作一探討。

1 中小河流治理進(jìn)展和成效

陜西省流域面積在200 km2～3000 km2的中小河流共262條，其中需治理河長約7400 km。2009年以來，陜西省有215條河流納入《全國重點(diǎn)地區(qū)中小河流近期治理建設(shè)規(guī)劃》《全國重點(diǎn)中小河流治理實(shí)施方案（2013年～2015年）》《加快災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)實(shí)施方案》等三期國家專項(xiàng)規(guī)劃，涉及治理項(xiàng)目496項(xiàng)，綜合治理河長3075 km，規(guī)劃總投資106.98億元。截至目前，已累計(jì)落實(shí)資金99.15億元，其中中省投資96億元，完成綜合治理河長2521 km，占規(guī)劃治理河長的82%。

總的來看，中小河流治理進(jìn)展順利，效益顯著。①提高了防洪能力。治理河段防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍提高到10年～30年，為372萬人和206萬畝農(nóng)田提供了防洪安全保障，在抗御近年來發(fā)生的洪澇災(zāi)害中發(fā)揮了重要作用。如2014年9月6日～17日，秋汛肆虐，陜南和關(guān)中地區(qū)中小河流洪水頻發(fā)，40條河流51個(gè)水文站出現(xiàn)洪峰219次，11條河流超警戒洪峰21次，堅(jiān)固的堤防經(jīng)受住了暴雨洪水的襲擊考驗(yàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省治理后的中小河流洪水年均死亡人數(shù)減少到治理前的1/3。②改善了水生態(tài)環(huán)境。在提高防洪能力的同時(shí)，堅(jiān)持生態(tài)治理理念，注重生態(tài)治理措施，兼顧水資源利用，治水、興水、親水相結(jié)合，較好改善了水生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村人居環(huán)境，受到群眾的廣泛歡迎。③推進(jìn)了河道管護(hù)。各市縣結(jié)合推行河長制，因地制宜建立了中小河流管護(hù)機(jī)制，落實(shí)了管護(hù)責(zé)任、管理人員和管護(hù)經(jīng)費(fèi)。

2 主要措施和經(jīng)驗(yàn)

圍繞中小河流治理工作全過程，創(chuàng)新工作方式，夯實(shí)管理鏈條，陜西省中小河流治理工作獲得了水利部、財(cái)政部一致好評，連續(xù)兩次在全國中小河流專項(xiàng)績效評價(jià)中被評為“優(yōu)秀”，多次在全國性會議上介紹經(jīng)驗(yàn)做法。①抓資金保障。積極爭取水利部、財(cái)政部支持，累計(jì)落實(shí)中央資金81.3億元，居西部省區(qū)前三位，全國前列。協(xié)調(diào)省財(cái)政廳明確了14.71億元的省級補(bǔ)助資金，減輕市縣資金壓力，確保治理工作順利推進(jìn)。②抓責(zé)任落實(shí)。與各市簽訂目標(biāo)責(zé)任書，明確了各市中小河流治理任務(wù)、完成時(shí)限、項(xiàng)目管理和資金籌措等責(zé)任，并納入對市縣水利工作年度考核。③抓管理制度。制定了中小河流治理項(xiàng)目和資金管理、績效管理等辦法，規(guī)范項(xiàng)目前期工作、項(xiàng)目建設(shè)、績效評價(jià)、項(xiàng)目質(zhì)量、項(xiàng)目驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建立“獎(jiǎng)懲”機(jī)制，對項(xiàng)目推進(jìn)好的市縣，在后續(xù)項(xiàng)目和資金支持上予以傾斜，對進(jìn)度滯后、存在問題多的，嚴(yán)格兌現(xiàn)懲罰措施。④抓技術(shù)指導(dǎo)。出臺了中小河流治理勘察設(shè)計(jì)要點(diǎn)、管理知識問答等指導(dǎo)性文件，舉辦4期中小河流治理培訓(xùn)班，累計(jì)培訓(xùn)基層技術(shù)和管理人員900多人次，提高基層建管能力和技術(shù)水平。⑤抓跟蹤督導(dǎo)。建立了“逐月統(tǒng)計(jì)調(diào)度、季度通報(bào)分析、半年稽查研判、年度考核獎(jiǎng)懲”四項(xiàng)制度，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步采取“雙月推進(jìn)”“飛檢”、稽察等手段，動態(tài)跟蹤建設(shè)進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)督促整改，確保項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量。

3 中小河流治理面臨的新形勢

今后一個(gè)時(shí)期，中小河流治理面臨著全新形勢，治理任務(wù)依然較重，治理要求更高。①從黨和國家的要求來看，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展座談會上，發(fā)出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召。中小河流治理也需按照建設(shè)“幸福河”的目標(biāo)，圍繞防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、弘揚(yáng)水文化，深入研究梳理工作定位、治理思路和治理措施，制定規(guī)劃和方案，進(jìn)一步突出治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性。②從當(dāng)前治理工作來看，陜西省中小河流治理總體上管理規(guī)范、進(jìn)展順利，但由于實(shí)施主要在基層、工作鏈條長等原因，也存在一些問題，需要對癥下藥加以解決。比如，有的治理河段存在人為侵占水域岸線，部分工程剛性措施過多，造成渠化河道、過度治理、與周邊環(huán)境不和諧；有的項(xiàng)目受征地制約，建設(shè)進(jìn)度有所滯后。此外，近年來非貧困縣區(qū)中小河流治理資金分配比例降低，項(xiàng)目資金缺口較大，影響陜西省全面完成中小河流治理規(guī)劃目標(biāo)。③從下階段治理任務(wù)來看，中小河流治理程度還比較低，需治理的7400 km河長中，只有不足35%的河段完成治理，仍有超過4300 km未治理，其中，還有47條中小河流整體上處于不設(shè)防狀態(tài)。在氣候持續(xù)變暖的背景下，陜西省局部強(qiáng)降雨等極端氣候事件呈多發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢，將進(jìn)一步加劇中小河流洪水的發(fā)生幾率和致災(zāi)程度。近年來，陜西省中小河流洪水的死亡人數(shù)在降低，但每年水災(zāi)死亡人數(shù)的60%～70%仍然發(fā)生在中小河流，中小河流洪水災(zāi)害依然較為嚴(yán)重。

4 下階段中小河流治理有關(guān)思考

根據(jù)黨中央關(guān)于推動實(shí)施自然災(zāi)害防治九大重點(diǎn)工程，建立高效科學(xué)的自然災(zāi)害防治體系的有關(guān)決策部署，水利部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部已啟動實(shí)施防汛抗旱水利提升工程。陜西省納入《全國防汛抗旱水利提升工程實(shí)施方案》中小河流治理規(guī)模、建設(shè)強(qiáng)度都遠(yuǎn)高于“十二五”和“十三五”期間。下一步，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，陜西省可施行防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、弘揚(yáng)水文化“五水”建設(shè)，推進(jìn)中小河流系統(tǒng)治理，讓中小河流治理成為造福人民的“幸福河”。

（1）以河流為單元整體推進(jìn)，提高系統(tǒng)治理效益

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)河流上下游系統(tǒng)治理，以整條河流為單元，整體推進(jìn)“五水”建設(shè)，保治理一條、見效一條、受益一片，發(fā)揮整體治理效益。省上統(tǒng)一研究制定中小河流治理規(guī)劃大綱，明確治理思路、治理標(biāo)準(zhǔn)和防洪、生態(tài)等治理措施。各市縣因地制宜編制中小河流系統(tǒng)治理規(guī)劃，省上予以技術(shù)把關(guān)，對涉及市縣邊界問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。在河流整體規(guī)劃指導(dǎo)下，由相關(guān)市縣立項(xiàng)實(shí)施，鼓勵(lì)整條河流集中組建項(xiàng)目法人，統(tǒng)一推進(jìn)整條河流治理，發(fā)揮示范效應(yīng)。

（2）治理與保護(hù)并重，恢復(fù)河流自然功能

在保證防洪安全的前提下，統(tǒng)籌推進(jìn)水域、河岸、陸域生態(tài)環(huán)境并治，維護(hù)河流生命健康。河道和水域整治，維持河流自然形態(tài)，留足河灣、淺灘、深潭，預(yù)留蓄洪滯洪和生態(tài)空間；加強(qiáng)水系連通，打通斷頭河，恢復(fù)河流縱向連續(xù)性和橫向連通性，打造河流綠色生態(tài)廊道。堤岸布置盡量避免侵占河道、裁彎取直，護(hù)坡避免過度硬化、過度治理，就地取材構(gòu)筑生態(tài)駁岸，采用本土植物修復(fù)濱河植被，修復(fù)自然生態(tài)岸線。在陸域協(xié)調(diào)推進(jìn)雨污分流、污水處理、畜禽養(yǎng)殖治理、垃圾處理等截污治污措施，改變垃圾圍河，臭水入河的局面。

（3）景觀休閑相統(tǒng)籌，增強(qiáng)群眾獲得感

鼓勵(lì)各地積極整合各類資金，把中小河流治理作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要部分來謀劃，中小河流治理與城鎮(zhèn)景觀、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，營造親水環(huán)境，提升中小河流的景觀、休閑等社會化功能和工程品味，使沿岸的水更清、環(huán)境更美、生活更宜居，促進(jìn)全域旅游、民宿旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引企業(yè)投資興業(yè)，帶動農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富，助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。

（4）歷史文化相結(jié)合，發(fā)掘水文化內(nèi)涵

中小河流治理項(xiàng)目的謀劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施，充分考慮陜西省深厚的文化底蘊(yùn)、治水歷史、鄉(xiāng)土民俗風(fēng)情特點(diǎn)，與水文化遺產(chǎn)保護(hù)以及文物古跡、古集鎮(zhèn)、古村落、古建筑保護(hù)等緊密結(jié)合，深入發(fā)掘秦水文化內(nèi)涵，努力使項(xiàng)目成為彰顯治水文化、傳承地方歷史的重要載體。

（5）社會化專業(yè)化管護(hù)，創(chuàng)新河道管理模式

結(jié)合河長制，進(jìn)一步健全河道管理保護(hù)機(jī)制，明確管護(hù)責(zé)任，加快考核問責(zé)。根據(jù)農(nóng)村河道管理權(quán)限，推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管、水利部門督查、縣政府考核”的三級管理模式，健全完善工程管護(hù)機(jī)制。推廣河道物業(yè)化管理、保潔服務(wù)外包等專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、社會化的管護(hù)方式，提高工程運(yùn)行管理水平。

（6）堅(jiān)持問題導(dǎo)向，嚴(yán)格建設(shè)全過程管理

進(jìn)一步完善中小河流治理各環(huán)節(jié)管理制度，強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)管，通過暗訪、稽察、飛檢等方式，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，落實(shí)建設(shè)管理責(zé)任。加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，根據(jù)陜西省不同地區(qū)水文氣象和河流特點(diǎn)，制定中小河流生態(tài)治理技術(shù)指導(dǎo)文件或典型設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對基層建設(shè)管理和技術(shù)人員的培訓(xùn)，加快轉(zhuǎn)變治理理念和提高治理水平。項(xiàng)目實(shí)施過程中，注重與當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷臏贤ń涣?，充分聽取并考慮群眾的需求，給當(dāng)?shù)厝罕妿砩畋憷?/p>

5 結(jié)語

目前陜西省“十三五”期間實(shí)施的《加快災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)實(shí)施方案》中小河流治理項(xiàng)目正在建設(shè)收尾，通過對陜西省中小河流治理經(jīng)驗(yàn)和成效進(jìn)行總結(jié)回顧，思考前階段工作存在問題并提出下階段治理思路，力求為即將啟動的《防汛抗旱水利提升工程實(shí)施方案》中小河流治理提供建設(shè)性意見。