趙 謙，王鵬堯

(1. 西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400715；2. 西南大學(xué) 三峽庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心，重慶 400715)

土地復(fù)墾合作監(jiān)管是將“以解決問題為導(dǎo)向；利害關(guān)系人與受影響者參與決定過程的所有階段；臨時(shí)性的解決方案；超越治理中傳統(tǒng)公私角色的責(zé)任；靈活、投入的行政機(jī)關(guān)”[1]所表征之合作治理范式，適用于監(jiān)督、規(guī)制土地復(fù)墾活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)的一種行為過程。近年來，伴隨2011年《土地復(fù)墾條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)和《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》(2012年制定，2019年修改)(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)的頒布、實(shí)施，我國(guó)逐步確立了單向度“命令控制型規(guī)制”[2]式土地復(fù)墾監(jiān)管體系，但在“權(quán)責(zé)劃分”[3]“共同責(zé)任機(jī)制”[4]以及“監(jiān)管組織條款”[5]等方面仍存在不少制度規(guī)范設(shè)定瑕疵。探究“糅合公共因素與私法因素”[6]之土地復(fù)墾合作監(jiān)管的規(guī)范命題，旨在于兼具管理、協(xié)作、自治規(guī)范屬性的土地復(fù)墾監(jiān)管行為規(guī)范樣本中，來檢視“行為內(nèi)部體系嚴(yán)密化”[7]的行政行為法理論所涉行為素質(zhì)、行為協(xié)同與行為互動(dòng)命題。本文嘗試以行為當(dāng)事人“依賴于合作完成與獨(dú)立于合作完成”[8]而達(dá)致社會(huì)效益最大化所涉能力要素、對(duì)口協(xié)商和信息公開這三個(gè)關(guān)鍵問題為突破口，解析實(shí)現(xiàn)“規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)依法制定、執(zhí)行和發(fā)展”[9]之客觀嚴(yán)密化的行為內(nèi)部體系要義。進(jìn)而在相關(guān)制度層面，證成土地復(fù)墾監(jiān)管行為與合作治理之素質(zhì)、協(xié)同與互動(dòng)要義的契合性，并于該范式指引下探究所涉規(guī)范設(shè)定瑕疵的完善面向。

一、行為素質(zhì)命題：提升土地復(fù)墾責(zé)任主體和權(quán)利人參與監(jiān)管的能力要素

1.理性判斷與行為選擇：土地復(fù)墾責(zé)任主體的認(rèn)知能力要素

土地復(fù)墾責(zé)任主體的認(rèn)知能力要素往往指向既有行為規(guī)范設(shè)定的相應(yīng)土地復(fù)墾義務(wù)人及其他土地復(fù)墾行為人等責(zé)任主體，基于公共利益衡量所明確的判斷和選擇事項(xiàng)。

一方面，嘗試引導(dǎo)相應(yīng)責(zé)任主體來建構(gòu)一定的理性判斷。例如，《條例》第11條之義務(wù)人“按照標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定編制方案”規(guī)定、第16條之義務(wù)人“建立土地復(fù)墾質(zhì)量控制制度”規(guī)定和第19條之義務(wù)人“支付損失補(bǔ)償費(fèi)”規(guī)定，即是基于“自我中心化”[10]立場(chǎng)，來確保所涉編制方案、質(zhì)量控制和損失補(bǔ)償?shù)捏w系性統(tǒng)一。但該類行為規(guī)范更多的只是一種概括性的治理目標(biāo)和行動(dòng)方向設(shè)定，未能明晰主動(dòng)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償事由、“實(shí)際損失”補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等“裁量基準(zhǔn)點(diǎn)”[11]規(guī)范，而難以推進(jìn)相關(guān)復(fù)墾義務(wù)人基于“法律理性化”[12]之理性判斷，對(duì)所涉“標(biāo)準(zhǔn)”“規(guī)定”“制度”實(shí)現(xiàn)充分認(rèn)知與嚴(yán)謹(jǐn)依循。

基于此，可嘗試在“具體化裁量基準(zhǔn)觀”[13]思維指引下，對(duì)主動(dòng)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償事由予以界分。將“遭受損失”設(shè)定為補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)事由，將相關(guān)工程項(xiàng)目的公益屬性、土地毀損行為的故意或過失程度、是否與相關(guān)監(jiān)管當(dāng)事人展開有效溝通協(xié)商、對(duì)相應(yīng)復(fù)墾權(quán)利人的影響程度等因素設(shè)定為加重或減輕補(bǔ)償?shù)牟昧渴掠伞＿M(jìn)而按照“公平市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”[14]，根據(jù)復(fù)墾義務(wù)人的實(shí)際毀損狀態(tài)與土地恢復(fù)利用所需成本，展開實(shí)際損失的效果梯次化評(píng)估。根據(jù)長(zhǎng)期影響，考慮觀測(cè)方法和技術(shù)要求，凸顯毀損致害評(píng)估的過程性與恢復(fù)利用評(píng)估的漸進(jìn)性，將所涉土地的發(fā)展面向、所涉復(fù)墾權(quán)利人的現(xiàn)實(shí)利益與期得利益皆納入效果評(píng)估考量范圍。

此外，還應(yīng)從推動(dòng)相關(guān)復(fù)墾義務(wù)人實(shí)現(xiàn)理性化判斷的角度，進(jìn)一步列明所涉“標(biāo)準(zhǔn)”“規(guī)定”“制度”，以提升相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化合作網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作效率。將既有的《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》(TD/T 1031.1-2011)、《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》(TD/T 1036-2013)等土地復(fù)墾內(nèi)部控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與相應(yīng)的《環(huán)境監(jiān)測(cè)信息傳輸技術(shù)規(guī)定》(HJ 660-2013)等延伸性國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，以及自然資源(國(guó)土)行政部門的相關(guān)行業(yè)管理規(guī)范性文件皆以《實(shí)施辦法》附錄形式予以表列。輔以必要的標(biāo)準(zhǔn)、文件簡(jiǎn)明化釋義單行讀本，從價(jià)值目標(biāo)設(shè)定到規(guī)范事項(xiàng)表達(dá)皆進(jìn)行系統(tǒng)化、可操作化的實(shí)施性解讀，從而嘗試降低該類“標(biāo)準(zhǔn)”“規(guī)定”“制度”的認(rèn)知難度，積極改善其面向“權(quán)力行使有關(guān)一切信息”[15]的指南效應(yīng)。

另一方面，嘗試確立相應(yīng)責(zé)任主體的必要行為選擇指引。例如，《實(shí)施辦法》第10條之專家“主動(dòng)要求回避”規(guī)定、第13條之義務(wù)人“對(duì)方案進(jìn)行修改”規(guī)定和第24條之義務(wù)人“采取預(yù)防控制措施”規(guī)定，即是通過必要的規(guī)范話語(yǔ)表達(dá)結(jié)構(gòu)設(shè)定，來指引相關(guān)復(fù)墾義務(wù)人、行為人基于所涉利害關(guān)系、內(nèi)容變化、遵循原則實(shí)現(xiàn)必要的行為選擇。但該類行為規(guī)范更多地只是一種導(dǎo)向“戰(zhàn)略目的理性選擇”[16]的指引設(shè)定，缺乏針對(duì)相關(guān)復(fù)墾義務(wù)人、行為人行為“內(nèi)部控制主動(dòng)性和自律性”[17]的明晰約束。基于此，當(dāng)就相應(yīng)的道德檢視、情形變更評(píng)判和行為范圍界定事項(xiàng)予以行動(dòng)內(nèi)容指南層面的行為選擇指引。

其一，設(shè)定必要的土地整治專家職業(yè)道德指引規(guī)范，以推動(dòng)其“自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)”[17]。應(yīng)在健全專家推薦、遴選程序的基礎(chǔ)上，明確現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審專家輪換、隨機(jī)抽選規(guī)程和通訊評(píng)審專家雙盲評(píng)審規(guī)程，以設(shè)定專家職業(yè)道德之外在制度環(huán)境規(guī)范。此外，還應(yīng)在列明“利害關(guān)系回避”具體事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，明確專家回避申請(qǐng)駁回理由說明與救濟(jì)規(guī)程、專家職業(yè)道德瑕疵長(zhǎng)效考量與回溯追責(zé)規(guī)程，以設(shè)定必要的專家職業(yè)道德之內(nèi)在保障制裁規(guī)范。

其二，設(shè)定完備的“變化”情形評(píng)判指引規(guī)范。相關(guān)“用地位置、規(guī)模等”變化情形即是基準(zhǔn)評(píng)判事項(xiàng)，當(dāng)以行為是否發(fā)生作為其評(píng)判依據(jù)，與行為范圍、影響程度無必然關(guān)聯(lián)。相關(guān)“等重大內(nèi)容變化”情形即是裁量評(píng)判事項(xiàng)，行為是否發(fā)生當(dāng)然是其評(píng)判基礎(chǔ)，“擴(kuò)大”與“變更”的事項(xiàng)范圍則需納入是否“重大”的考量要件，而予以種類、幅度之列明。此外，“修改”與“審查”作為情形變更應(yīng)對(duì)措施，亦需就修改形式、修改比例、針對(duì)性變化事項(xiàng)、變化前后的方案效力變更、二次審查評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)予以明確規(guī)定。

其三，設(shè)定清晰的“預(yù)防控制措施”行為范圍指引規(guī)范。所列明的“表土剝離”“取土堆放”“塌陷沉降”預(yù)防、“禁止排廢”這四類措施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)涉主體、內(nèi)容、形式和時(shí)機(jī)等行為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估事項(xiàng)，可為該類措施的具體行為范圍提供較為明確的科學(xué)事實(shí)指引。則應(yīng)以附錄形式納入《實(shí)施辦法》中予以表列，而確立清晰的規(guī)范效力連結(jié)。其中，所涉國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予以遵照?qǐng)?zhí)行性列明，所涉地方標(biāo)準(zhǔn)則予以參照適用性列明。例如，與“取土堆放”措施相關(guān)的《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》(TD/T 1036-2013)和與“禁止排廢”措施相關(guān)的《危險(xiǎn)廢物填埋污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18598—2019)、《危險(xiǎn)廢物鑒別技術(shù)規(guī)范》(HJ 298-2019)等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。又如，與“表土剝離”措施相關(guān)的《建設(shè)占用耕地表土剝離技術(shù)規(guī)范》(DB22-T 2278-2015)(吉林省地方標(biāo)準(zhǔn))和與“塌陷沉降”預(yù)防措施相關(guān)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》(DB43/T 1393-2018)(湖南省地方標(biāo)準(zhǔn))等地方標(biāo)準(zhǔn)。

2.反饋實(shí)效與行為規(guī)程：土地復(fù)墾權(quán)利人的評(píng)價(jià)能力要素

土地復(fù)墾權(quán)利人的評(píng)價(jià)能力要素往往指向既有行為規(guī)范設(shè)定的相應(yīng)土地復(fù)墾所有權(quán)人、管理權(quán)人、收益權(quán)人、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人等權(quán)利人，突破“集體行動(dòng)的困境”[18]所明確之凸顯“主體意識(shí)與權(quán)利意識(shí)”[19]的反饋實(shí)效與行為規(guī)程事項(xiàng)。

一方面，嘗試推動(dòng)復(fù)墾權(quán)利人積極主動(dòng)參與評(píng)價(jià)，以確保反饋實(shí)效。例如，《條例》第28條、《實(shí)施辦法》第36條之權(quán)利人“復(fù)墾驗(yàn)收異議”規(guī)定，皆凸顯了“以職權(quán)來達(dá)成秩序目的”[20]。相關(guān)復(fù)墾權(quán)利人基于“自我規(guī)制”[21]而生成對(duì)土地復(fù)墾驗(yàn)收情況的認(rèn)知，并將其作為復(fù)墾行為人積極參與驗(yàn)收進(jìn)程可能的監(jiān)管行動(dòng)效果反饋。雖然該類行為規(guī)范將“初步驗(yàn)收結(jié)果”設(shè)定為異議范圍，將“書面”設(shè)定為異議方式，將“公告期”和“十五日”分別設(shè)定為異議提出期限與核查結(jié)論反饋期限，并將“自然資源主管部門”設(shè)定為異議提出對(duì)象與核查主體，但未能就核查結(jié)論反饋方式、渠道，以及異議核查情況后所提出整改意見的落實(shí)情況等反饋實(shí)效問題予以明確規(guī)定。

基于此，應(yīng)明確核查結(jié)論針對(duì)性異議的對(duì)等書面反饋方式和原路徑反饋渠道。相關(guān)反饋實(shí)效問題亦應(yīng)確保復(fù)墾權(quán)利人在范圍、方法和程度等方面實(shí)現(xiàn)充分參與，在此基礎(chǔ)上根據(jù)“屬實(shí)”的異議事項(xiàng)情形予以梯次化設(shè)定。若是針對(duì)“初步驗(yàn)收結(jié)果”的部分異議，并具備整改的技術(shù)可行性，則應(yīng)根據(jù)既定復(fù)墾方案與復(fù)墾項(xiàng)目設(shè)計(jì)書載明的技術(shù)指標(biāo)來實(shí)施整改，且相應(yīng)環(huán)節(jié)的整改期限不應(yīng)超出該環(huán)節(jié)的原設(shè)計(jì)工期。若是針對(duì)“初步驗(yàn)收結(jié)果”的全面異議，且觸發(fā)復(fù)墾方案與復(fù)墾項(xiàng)目設(shè)計(jì)書所載明的驗(yàn)收不合格條款，抑或是部分異議但不具備整改的技術(shù)可行性，則皆應(yīng)啟動(dòng)相應(yīng)的追責(zé)程序并重新實(shí)施該復(fù)墾項(xiàng)目。

另一方面，嘗試列明復(fù)墾權(quán)利人的具體參與事項(xiàng)而實(shí)現(xiàn)必要的評(píng)價(jià)“方向限定”[22]，以明晰行為規(guī)程。例如，《條例》第33條之與權(quán)利人“簽訂土地復(fù)墾協(xié)議”規(guī)定和《實(shí)施辦法》第48條之“辦理土地登記相關(guān)手續(xù)”規(guī)定，分別列明了所涉土地復(fù)墾協(xié)議的目標(biāo)任務(wù)、土地使用和收益分配與土地登記手續(xù)事項(xiàng)。但該類行為規(guī)范未能就相關(guān)復(fù)墾權(quán)利人于相關(guān)“協(xié)議”和“登記”活動(dòng)中的羈束性與裁量性之評(píng)價(jià)屬性，以及相應(yīng)的行動(dòng)程序性結(jié)構(gòu)等行為規(guī)程問題予以清晰規(guī)定。

基于此，應(yīng)明確相關(guān)權(quán)利人在復(fù)墾協(xié)議簽訂過程中的裁量性評(píng)價(jià)屬性?！皯?yīng)當(dāng)組織簽訂”之羈束性僅指向自然資源(國(guó)土)行政部門，其作為協(xié)議第三方，雖然應(yīng)積極推動(dòng)協(xié)議簽訂進(jìn)程，但不能“越俎代庖”而命令或代位復(fù)墾權(quán)利人來簽訂協(xié)議。在該類民事合同的簽訂過程中，投資單位或個(gè)人與復(fù)墾權(quán)利人的法律地位是平等的，雙方應(yīng)合意溝通相應(yīng)的目標(biāo)任務(wù)、預(yù)期土地使用和收益分配等協(xié)議條款。是否實(shí)施復(fù)墾、如何復(fù)墾以及復(fù)墾后的權(quán)屬處置等事項(xiàng)皆應(yīng)尊重相關(guān)權(quán)利人的自由意志決斷。

此外，還應(yīng)明確相關(guān)復(fù)墾權(quán)利人在辦理土地登記過程中的羈束性評(píng)價(jià)屬性?！皯?yīng)當(dāng)依法辦理”之羈束性即指向復(fù)墾后發(fā)生權(quán)屬調(diào)整的相關(guān)權(quán)利人。《土地登記規(guī)則》(1989年制定、1995年修改)第四章、第五章、第六章之“變更、注銷登記”等相關(guān)規(guī)范設(shè)定的規(guī)范效力連結(jié)應(yīng)予以明確。權(quán)屬變更登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、注冊(cè)登記、核發(fā)證書等登記基本環(huán)節(jié)設(shè)定，亦應(yīng)伴隨“事前預(yù)防、事中化解與事后優(yōu)化”[23]的開放式行政登記機(jī)制構(gòu)建，而給予指向性適用遵照。

二、行為協(xié)同命題：推動(dòng)土地復(fù)墾監(jiān)管職能部門的有序化對(duì)口協(xié)商

1.組織機(jī)構(gòu)建制：程序面向的土地復(fù)墾監(jiān)管職能部門對(duì)口協(xié)商平臺(tái)

對(duì)口協(xié)商平臺(tái)往往指向既有行為規(guī)范設(shè)定的各類土地復(fù)墾監(jiān)管職能部門，依循“民主、參與、協(xié)商、溝通、合作和互動(dòng)”[24]功能理念，所明確的協(xié)商委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu)建制事項(xiàng)。例如，《條例》第5條之自然資源(國(guó)土資源)行政部門作為協(xié)同中心來主導(dǎo)監(jiān)管、“其他有關(guān)部門”依職責(zé)配合規(guī)定和《實(shí)施辦法》第3條之自然資源(國(guó)土資源)行政部門“加強(qiáng)與等部門的協(xié)同配合”規(guī)定，即大體上確立了各類職能部門在土地復(fù)墾監(jiān)管中的一元復(fù)合型體制，以及主導(dǎo)與協(xié)同監(jiān)管之職責(zé)分工基本框架。

但與協(xié)同組織機(jī)構(gòu)建制相關(guān)的對(duì)口協(xié)商平臺(tái)設(shè)定是缺失的，該框架下可能的協(xié)商意見往往趨于封閉或零散。各類平級(jí)監(jiān)管職能部門之間可能的對(duì)口協(xié)商更多地有賴于“等級(jí)制縱向協(xié)同”[25]，下上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)基于更高層次權(quán)威的單向度統(tǒng)籌或監(jiān)督指導(dǎo)，事項(xiàng)合作型、任務(wù)組織型與項(xiàng)目集中型之相應(yīng)協(xié)商決策的務(wù)虛意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出可能的執(zhí)行實(shí)踐價(jià)值。則有必要設(shè)立擔(dān)負(fù)“政策研究和規(guī)劃、信息交流與溝通、政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)與監(jiān)督等功能”[26]之領(lǐng)導(dǎo)小組式的跨部門對(duì)口協(xié)商平臺(tái)，從組織形式方面來推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)互動(dòng)”[27]下的橫向?qū)趨f(xié)商。

基于此，有必要依循“平等化、行動(dòng)化、去中心化和開放性、扁平化和去邊界化”[28]的合作監(jiān)管理念，嘗試設(shè)立“履行監(jiān)督職能但不參與具體案件查辦”[29]的“土地復(fù)墾監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議”[5]等對(duì)口協(xié)商平臺(tái)。在該類“調(diào)和部門自主性與相互依賴屬性”[30]的協(xié)商平臺(tái)中，充分發(fā)揮相關(guān)職能部門各自的組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員優(yōu)勢(shì)。根據(jù)相應(yīng)主導(dǎo)與協(xié)同監(jiān)管職能部門的不同職責(zé)范圍，在“土地復(fù)墾前(標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、方案)、中(年報(bào)、信息監(jiān)測(cè)、資金管理、實(shí)施)、后(驗(yàn)收、效益評(píng)價(jià))”[31]的不同階段環(huán)節(jié)，通過“設(shè)計(jì)合理、分工明確且守持程序規(guī)則”[32]的差異化協(xié)商方式，來實(shí)現(xiàn)各自監(jiān)管履責(zé)情況的溝通交流，并就所涉疑難個(gè)案處置或需協(xié)調(diào)處置事項(xiàng)來推進(jìn)決策協(xié)商。在土地復(fù)墾前諸環(huán)節(jié)，主要凸顯信息共享與一體化審批的協(xié)商方式；在土地復(fù)墾中諸環(huán)節(jié)，主要凸顯資料會(huì)審與理由說明的協(xié)商方式；在土地復(fù)墾后諸環(huán)節(jié)，主要凸顯現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)合調(diào)查與一體化審批的協(xié)商方式。以期在“機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)決定職權(quán)歸屬”[33]之功能主義調(diào)適維度中，實(shí)現(xiàn)所涉橫向?qū)趨f(xié)商的互動(dòng)性積極、有效協(xié)同。

2.權(quán)責(zé)指標(biāo)范圍：實(shí)體面向的土地復(fù)墾監(jiān)管職能部門對(duì)口協(xié)商事項(xiàng)

對(duì)口協(xié)商事項(xiàng)往往指向既有行為規(guī)范設(shè)定的相應(yīng)監(jiān)管職能部門，基于“塑造公民理性參與精神之公眾充權(quán)”[34]理念，所明確的共同制定監(jiān)管政策和目標(biāo)等協(xié)商性監(jiān)管權(quán)責(zé)指標(biāo)范圍。例如，《條例》第18條之“土地復(fù)墾費(fèi)征收使用管理辦法”會(huì)商規(guī)定，即指向自然資源(國(guó)土資源)與財(cái)政、價(jià)格之三類部門展開協(xié)商，并將“辦法制定”設(shè)定為主要權(quán)責(zé)指標(biāo)。又如，《條例》第28條、第29條、第30條、第31條和《實(shí)施辦法》第35條、第36條之“會(huì)同驗(yàn)收”規(guī)定，即指向自然資源(國(guó)土資源)與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)之四類部門展開協(xié)商，并將“效果跟蹤評(píng)價(jià)”和“完成情況、執(zhí)行情況、質(zhì)量等級(jí)、管理情況、管護(hù)措施”列明為六類主要權(quán)責(zé)指標(biāo)。

相關(guān)規(guī)范設(shè)定大體上將管理辦法協(xié)商與驗(yàn)收協(xié)商確立為兩類主要對(duì)口協(xié)商事項(xiàng)，并基于“社會(huì)性規(guī)制的成本與收益分析”[35]，就參與協(xié)商的職能部門以及主要權(quán)責(zé)指標(biāo)范圍進(jìn)行了較為明確的規(guī)定。但所涉權(quán)責(zé)指標(biāo)仍略顯粗疏，有必要更進(jìn)一步提煉量化并凸顯其可操作性。且所涉對(duì)口協(xié)商事項(xiàng)僅僅局限于土地復(fù)墾資金管理、驗(yàn)收與效益評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)監(jiān)管，在土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、方案、年報(bào)、信息監(jiān)測(cè)、實(shí)施等其他環(huán)節(jié)監(jiān)管中可否也推行對(duì)口協(xié)商？

基于此，應(yīng)厘清參與對(duì)口協(xié)商平臺(tái)的相關(guān)職能部門在各個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)“參與公共政策制定、執(zhí)行與監(jiān)督”[36]的差異化權(quán)責(zé)范圍，并就可能的對(duì)口協(xié)商事項(xiàng)予以類型化梳理。自然資源(國(guó)土資源)行政部門應(yīng)就土地復(fù)墾諸環(huán)節(jié)實(shí)施組織、運(yùn)營(yíng)、評(píng)價(jià)的全過程主導(dǎo)監(jiān)管；環(huán)保部門應(yīng)就土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、驗(yàn)收諸環(huán)節(jié)實(shí)施相關(guān)環(huán)評(píng)論證的主導(dǎo)監(jiān)管；財(cái)政、價(jià)格部門應(yīng)就土地復(fù)墾資金管理環(huán)節(jié)實(shí)施資金運(yùn)營(yíng)的主導(dǎo)監(jiān)管；規(guī)劃部門應(yīng)就土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、方案諸環(huán)節(jié)實(shí)施相關(guān)草案的協(xié)調(diào)監(jiān)管；審計(jì)部門應(yīng)就土地復(fù)墾年報(bào)、信息監(jiān)測(cè)、效益評(píng)價(jià)諸環(huán)節(jié)實(shí)施相關(guān)事項(xiàng)報(bào)告的協(xié)調(diào)監(jiān)管；農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門應(yīng)就土地復(fù)墾驗(yàn)收環(huán)節(jié)實(shí)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的協(xié)調(diào)監(jiān)管；紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)就土地復(fù)墾諸環(huán)節(jié)各個(gè)職能部門工作人員的履職行為實(shí)施全方位主導(dǎo)監(jiān)管?；谏鲜龈鳝h(huán)節(jié)的差異化監(jiān)管權(quán)責(zé)范圍，可能生成的對(duì)口協(xié)商事項(xiàng)大致可分為制度監(jiān)管協(xié)商與結(jié)果監(jiān)管協(xié)商這兩大類。

制度監(jiān)管對(duì)口協(xié)商事項(xiàng)主要指向包括資金管理辦法在內(nèi)的各環(huán)節(jié)管理辦法。該類協(xié)商固然應(yīng)以管理辦法制定與否作為主要的權(quán)責(zé)指標(biāo)，但管理辦法所規(guī)定諸項(xiàng)條款的事項(xiàng)權(quán)限合法性、權(quán)責(zé)設(shè)定合理性、措施程序可操作性、適用結(jié)果實(shí)效性、制度體系協(xié)調(diào)性、語(yǔ)言結(jié)構(gòu)規(guī)范性亦當(dāng)納入量化指標(biāo)范圍。相關(guān)職能部門應(yīng)通過信息共享、理由說明等協(xié)商方式，在所涉管理辦法制定的立法準(zhǔn)備階段實(shí)現(xiàn)充分的交流、溝通與磋商，以確保提交相應(yīng)立法機(jī)關(guān)審議之辦法草案應(yīng)有的科學(xué)性。

結(jié)果監(jiān)管對(duì)口協(xié)商事項(xiàng)則主要指向包括驗(yàn)收協(xié)商在內(nèi)的草案結(jié)果、報(bào)告結(jié)果與運(yùn)營(yíng)結(jié)果協(xié)商。該類協(xié)商固然應(yīng)以既有六類主要權(quán)責(zé)指標(biāo)作為基本準(zhǔn)據(jù)，但相關(guān)“項(xiàng)目實(shí)施信息采集與填報(bào)、質(zhì)量監(jiān)管、工程量簽證、檔案資料管理等”[37]現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管評(píng)判操作規(guī)程，以及“衛(wèi)片執(zhí)法”[38]“土地監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)”[39]“‘天上看，地上查，網(wǎng)上管’的數(shù)字化高科技監(jiān)管”[40]之非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管評(píng)判操作規(guī)程，亦當(dāng)予以明確。相關(guān)職能部門應(yīng)通過資料會(huì)審、現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)合調(diào)查、一體化審批等協(xié)商方式，就所涉草案、報(bào)告與運(yùn)營(yíng)的結(jié)果進(jìn)行評(píng)判，實(shí)現(xiàn)有序、有據(jù)之契約文本化醞釀，必要時(shí)可引入第三方機(jī)制參與裁決，以確保所出具結(jié)論的權(quán)威性與公信力。

三、行為互動(dòng)命題：促進(jìn)土地復(fù)墾監(jiān)管當(dāng)事人的無障礙化信息公開

1.定向服務(wù)與信息結(jié)構(gòu)事項(xiàng)：土地復(fù)墾監(jiān)管當(dāng)事人的主動(dòng)信息公開

土地復(fù)墾監(jiān)管當(dāng)事人的主動(dòng)信息公開往往指向既有行為規(guī)范設(shè)定的相應(yīng)監(jiān)管職能部門，基于公開、平等、便民理念，在權(quán)利充分保障面向所明確的實(shí)現(xiàn)“觀念的多樣性獲得盡可能完整和廣闊的表達(dá)與傳遞”[41]之依職權(quán)信息公開事項(xiàng)。例如，《條例》第7條之“發(fā)布土地復(fù)墾數(shù)據(jù)信息”規(guī)定和《實(shí)施辦法》第5條之“發(fā)布土地?fù)p毀、土地復(fù)墾數(shù)據(jù)信息”規(guī)定，《條例》第28條、《實(shí)施辦法》第36條之“初步驗(yàn)收結(jié)果公告”規(guī)定，以及《實(shí)施辦法》第22條之“土地復(fù)墾義務(wù)履行情況年度報(bào)告公開”規(guī)定、第29條之“歷史遺留損毀土地認(rèn)定結(jié)果公告”規(guī)定、第45條之“公開重大事項(xiàng)”規(guī)定。即將相應(yīng)監(jiān)管職能部門所主動(dòng)公開信息的范圍列明為數(shù)據(jù)信息、結(jié)果公告、年度報(bào)告與重大事項(xiàng)這四類，并將“門戶網(wǎng)站”設(shè)定為主動(dòng)信息公開的基本途徑。

相關(guān)規(guī)范設(shè)定在一定程度上明晰了相應(yīng)監(jiān)管職能部門主動(dòng)發(fā)布這四類信息的具體事項(xiàng)及范圍，并將初步驗(yàn)收結(jié)果公告事項(xiàng)設(shè)定為后續(xù)復(fù)墾權(quán)利人實(shí)現(xiàn)“意見、異議”參與的前置環(huán)節(jié)。但該類信息發(fā)布與公告的屬性更多地囿于單向度的職責(zé)廣播式信息公開，并未將確保相關(guān)復(fù)墾權(quán)利人的必要知情權(quán)設(shè)定為信息公開之責(zé)達(dá)致情況的核心評(píng)判要件，其應(yīng)有的信息公開之雙向度乃至互動(dòng)性屬性不夠凸顯。雖然《實(shí)施辦法》相關(guān)規(guī)定補(bǔ)正了初步驗(yàn)收結(jié)果公告時(shí)間“不少于三十日”，但時(shí)間期限設(shè)定并非意味著相關(guān)復(fù)墾權(quán)利人一定會(huì)知悉相應(yīng)信息。此外，這四類信息究竟是完整公開還是部分公開？信息本身的概覽公告固然重要，但所涉信息的支撐材料與程序過程亦應(yīng)在一定條件下、一定范圍內(nèi)同步公開，以避免相應(yīng)信息公開責(zé)任核心評(píng)判要件的“法治空洞化”[42]設(shè)定。

基于此，在公共利益本位前提下，所涉主動(dòng)公開信息的回應(yīng)各種社會(huì)需求和愿望之人本化信息動(dòng)態(tài)交流屬性應(yīng)予以規(guī)范強(qiáng)化，而嘗試實(shí)現(xiàn)雙向度之定向服務(wù)式信息公開。在明晰該類數(shù)據(jù)信息、結(jié)果公告的傳統(tǒng)紙質(zhì)媒體與政務(wù)論壇、微博平臺(tái)、一網(wǎng)兩微一端一平臺(tái)等新媒體的大眾化發(fā)布途徑以外，還應(yīng)增加面向復(fù)墾責(zé)任主體與復(fù)墾權(quán)利人的郵件寄遞訂閱、短信通知訂閱等定向服務(wù)途徑，以防止新聞發(fā)布成為新的信息壟斷。特別是正在實(shí)施中的相關(guān)土地復(fù)墾項(xiàng)目責(zé)任主體，還需將其相應(yīng)的信息送達(dá)回執(zhí)、已讀回執(zhí)乃至信息知悉反饋時(shí)限等信息知悉確認(rèn)事項(xiàng)列為項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)指標(biāo)，以確保所涉主動(dòng)公開信息的可操作性與傳播實(shí)效。

此外，基于凸顯“贏得公民對(duì)自身的認(rèn)可”[43]與避免受眾信息過載之雙重目的，相應(yīng)監(jiān)管職能部門主動(dòng)發(fā)布信息的結(jié)構(gòu)事項(xiàng)亦應(yīng)予以分類列明。一方面，將數(shù)據(jù)信息報(bào)表、初步驗(yàn)收結(jié)果報(bào)告、認(rèn)定結(jié)果報(bào)告與六類重大事項(xiàng)報(bào)告等結(jié)論概覽性信息，列為基準(zhǔn)大眾化發(fā)布信息；另一方面，將可公開的數(shù)據(jù)信息子項(xiàng)目、信息指標(biāo)說明、信息來源、驗(yàn)收?qǐng)D樣、環(huán)節(jié)實(shí)錄、事項(xiàng)說明、相關(guān)證據(jù)材料等過程闡明性信息，列為可選訂閱式發(fā)布信息。從而在行政效率理念引領(lǐng)下，實(shí)現(xiàn)所涉信息服務(wù)的差異化有效供給。

2.申請(qǐng)主體與信息公開范圍：土地復(fù)墾監(jiān)管當(dāng)事人的被動(dòng)信息公開

土地復(fù)墾監(jiān)管當(dāng)事人的被動(dòng)信息公開往往指向既有行為規(guī)范設(shè)定的相應(yīng)監(jiān)管職能部門，基于“開放政府的觀念”[44]明確之依申請(qǐng)實(shí)現(xiàn)公眾主動(dòng)選擇式信息公開事項(xiàng)。例如，《實(shí)施辦法》第10條之“申請(qǐng)查詢專家意見”規(guī)定，即旨在凸顯監(jiān)管職能部門順應(yīng)公共選擇的需求，遵循“信賴保護(hù)原則”[45]來向申請(qǐng)人定向公開相關(guān)“專家意見”。

該類依申請(qǐng)之被動(dòng)信息公開的實(shí)效，往往與“確保各種價(jià)值訴求表達(dá)機(jī)會(huì)”[46]理念指引下，監(jiān)管職能部門對(duì)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(2007年制定，2019年修改)(以下簡(jiǎn)稱《信息公開條例》)的準(zhǔn)據(jù)式適用行為有關(guān)。雖然既有土地復(fù)墾監(jiān)管行為規(guī)范并未就所涉被動(dòng)信息公開的事項(xiàng)內(nèi)容予以直接列明，但《信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定亦能通過“宏觀公共性落實(shí)到微觀公共行政的實(shí)踐”[47]，而就該類監(jiān)管活動(dòng)中的相關(guān)事項(xiàng)予以方向性指引。

基于此，則應(yīng)依循《信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定，嘗試進(jìn)一步厘清土地復(fù)墾監(jiān)管所涉被動(dòng)信息公開的申請(qǐng)主體范圍、信息公開范圍等事項(xiàng)，以達(dá)致責(zé)任主體、權(quán)利人等其他相對(duì)弱勢(shì)一方的土地復(fù)墾監(jiān)管當(dāng)事人對(duì)必要監(jiān)管“行政信息的擁有和控制”[48]。一方面，《信息公開條例》第27條確立了申請(qǐng)主體的裁量性“可以”申請(qǐng)?jiān)瓌t，即就申請(qǐng)主體不作資格性限定，皆以其意愿申請(qǐng)為依據(jù)?！秾?shí)施辦法》第10條則將申請(qǐng)主體定性為“復(fù)墾方案申請(qǐng)人或相關(guān)利害關(guān)系人”，而在一定程度上對(duì)申請(qǐng)主體進(jìn)行了事實(shí)上的“利害關(guān)系”限定。則可基于避免同位階立法條款沖突的考量，建議在《實(shí)施辦法》該項(xiàng)規(guī)定中增加“等公民、法人或者其他組織”。從而為“復(fù)墾方案申請(qǐng)人或相關(guān)利害關(guān)系人”以外的其他土地復(fù)墾監(jiān)管當(dāng)事人，通過裁量性“可以”申請(qǐng)實(shí)現(xiàn)“及時(shí)、準(zhǔn)確、完整的信息獲取”[49]提供必要的規(guī)范依據(jù)。

另一方面，《信息公開條例》第13條、第14條、第15條、第16條明晰了以公開為原則、以列明限定為例外的信息公開范圍。其中的列明限定則分為三類：“國(guó)家秘密”之絕對(duì)限定，“商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”之指明條件限定，“內(nèi)部事務(wù)信息、履職過程信息”之酌情裁量限定?！秾?shí)施辦法》第10條雖然僅列明了“查詢專家意見”之信息公開事項(xiàng)，但亦明確了《信息公開條例》的依據(jù)屬性，且明晰了作為“履職過程信息”之“專家意見”的“應(yīng)當(dāng)”公開情形。則可基于特別規(guī)定優(yōu)先適用的考量，而策略性地調(diào)整信息公開的排除范圍。建議對(duì)土地復(fù)墾監(jiān)管被動(dòng)信息公開的三類列明限定，予以適當(dāng)?shù)恼吡鲃?dòng)性調(diào)整。即將該類監(jiān)管活動(dòng)中的“履職過程信息”納入指明條件限定的范圍，在《實(shí)施辦法》該項(xiàng)規(guī)定中增加“等相關(guān)履職過程信息”，從而為“開放行政治理模式”[50]下所涉被動(dòng)信息公開范圍的適度擴(kuò)張?zhí)峁┍匾囊?guī)范依據(jù)。

四、結(jié) 語(yǔ)

經(jīng)過上述在土地復(fù)墾合作監(jiān)管領(lǐng)域中行政行為法理論所涉行為素質(zhì)、行為協(xié)同與行為互動(dòng)命題的印證與具象，可以厘清該類合作監(jiān)管行為在客觀嚴(yán)密化行政行為活動(dòng)方式下的素質(zhì)結(jié)構(gòu)、行政協(xié)同與信息互動(dòng)事項(xiàng)。首先，應(yīng)從相關(guān)當(dāng)事人的認(rèn)知與評(píng)價(jià)能力要素這兩方面，來嘗試提升行為素質(zhì)命題所涉能力要素。認(rèn)知能力要素有賴于相應(yīng)的理性判斷建構(gòu)與行為選擇指引，評(píng)價(jià)能力要素則需通過相應(yīng)的反饋實(shí)效與行為規(guī)程予以彰顯。其次，應(yīng)從相關(guān)當(dāng)事人的對(duì)口協(xié)商平臺(tái)與事項(xiàng)這兩方面，來嘗試彌合行為協(xié)同命題所涉資源地位分歧。有必要設(shè)立土地復(fù)墾監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議等對(duì)口協(xié)商平臺(tái)，并基于差異化監(jiān)管權(quán)責(zé)范圍設(shè)定來明晰相應(yīng)的制度監(jiān)管與結(jié)果監(jiān)管對(duì)口協(xié)商事項(xiàng)。最后，應(yīng)從相關(guān)當(dāng)事人的主動(dòng)與被動(dòng)之信息傳遞環(huán)節(jié)事項(xiàng)設(shè)定這兩方面，來嘗試確保行為互動(dòng)命題所涉信息無障礙化公開。有必要實(shí)現(xiàn)雙向度之定向服務(wù)式信息公開，分類列明主動(dòng)發(fā)布信息的結(jié)構(gòu)事項(xiàng)，并進(jìn)一步厘清被動(dòng)信息公開的申請(qǐng)主體范圍與信息公開范圍。