鄭麗莊

基于大數(shù)據(jù)視角的基層社會治理創(chuàng)新

鄭麗莊

（寧德市委黨校，福建 寧德 352100）

在傳統(tǒng)社會治理中，存在治理效率不高、治理效果不佳、公眾參與度低等問題。大數(shù)據(jù)時代的到來，考驗著各級政府的執(zhí)政能力，同時也為社會治理實現(xiàn)源頭治理、精準治理、高效治理提供必要的數(shù)據(jù)支持。作為基層，在社會治理頂層設(shè)計等方面能夠發(fā)揮的作用并不突出，所以要在現(xiàn)有的條件下，通過變革思維方式、提升數(shù)據(jù)應(yīng)用水平、重構(gòu)數(shù)據(jù)整合流程等，對已有大數(shù)據(jù)應(yīng)用和相關(guān)信息技術(shù)手段加以充分地利用。

大數(shù)據(jù)；社會治理；變革思維

引 言

黨的十八屆三中全會把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，強調(diào)要“創(chuàng)新社會治理體制、提高社會治理水平”，表明我國進入了“社會治理”這樣一個新的發(fā)展階段；黨的十八屆五中全會首次提出了“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”；黨的十九大報告中再次提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)……提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！边@些論述表明我國的社會治理模式從傳統(tǒng)的自上而下的“管理”向多元化“治理”的轉(zhuǎn)變，標志著我們黨執(zhí)政理念的新變化。

隨著國家層面的重視，以及信息技術(shù)的發(fā)展，我國社會治理模式發(fā)生顯著變化。大數(shù)據(jù)時代的到來，顛覆了傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)和信息處理方式，使得政府的治理模式與能力隨之發(fā)生變化。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，為社會治理體制創(chuàng)新提供了新的思路和更全面的技術(shù)支持，開啟了社會治理“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的新時代[1]。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，為政府創(chuàng)新和改善公共服務(wù)帶來更多的機遇，既能夠使政府以創(chuàng)新的方式和形式提供服務(wù)，又能讓一些原本很難實現(xiàn)的方法在公共治理中得以實現(xiàn)、讓許多棘手的公共問題得以解決，從而不斷提升公共管理效能與公眾滿意度。

一 傳統(tǒng)社會治理模式面臨的難題

在傳統(tǒng)社會治理模式下，主要以“管理”為主，以“管控”為手段，在政府主導(dǎo)下，按照分部門、分層級的模式來進行社會治理。在這種模式下，社會治理面臨三個方面的難題。

（一）社會治理效率不高

傳統(tǒng)社會治理模式依托于政府管理體系的層級劃分結(jié)構(gòu)。從人類社會進入工業(yè)時代開始，為了提高生產(chǎn)效率，人們將復(fù)雜的生產(chǎn)任務(wù)分解成小的、相互獨立的部分，當每一個相互獨立的小部分完成并組合后，就完成了總體的生產(chǎn)任務(wù)。這種分而治之的模式在經(jīng)濟生產(chǎn)領(lǐng)域得到了效率的極大提升，自然而然，人們也開始將這種模式引入到社會管理領(lǐng)域，將社會管理劃分到不同的職能部門，試圖達到簡化、高效的目的。這在初期取得了一定的效果。但是，社會管理所面對的更多的是公共問題，而這些問題幾乎都是不可分解的。強行將一個公共問題，采取分而治之的管理模式，試圖將公共問題分解到一個個具體的職能部門進行管理，一方面增加了部門間的溝通、協(xié)調(diào)任務(wù)，另一方面層級劃分的管理體系，使得任何一個職能部門又都無法對其它部門進行指揮與管理，最終陷入死循環(huán)，導(dǎo)致治理效率低下。

（二）治理的體驗不佳

傳統(tǒng)治理方式下，對政府而言，不論是實施管理還是提供服務(wù)，都難以滿足每個居民具體化、個性化的需求；而另一方面，由于我國在長期的發(fā)展歷程中，缺少對社會化組織的支持與鼓勵，NGO、NPO等非政府組織還不夠成熟。這造成了我國社會治理的諸多“詬病”：社會服務(wù)覆蓋不足、社會政策簡單粗暴“一刀切”、社會管理缺乏人性化等等。這些不足反過來又進一步加劇了社會治理中的緊張關(guān)系[2]。從縣級城市的社會綜合治理情況看，一些非政府機構(gòu)，像醫(yī)院偶爾進社區(qū)開展相對簡單的服務(wù)——如：講座、義診等，其形式依然比較單一，覆蓋面不廣。

（三）公眾參與治理不足

從基層社會治理的具體情況看，一方面居民的參與度并不高，各地社會治理主體仍然是以政府、非政府機構(gòu)以及社區(qū)“兩委”為主,居民群體中僅一些退休婦女能夠積極參與。雖然有些社區(qū)人口素質(zhì)相對較高，不乏專業(yè)人士，但在目前的社區(qū)治理中沒有他們的身影。另一方面在形式上，僅僅是以文化娛樂和義務(wù)幫扶為主。隨著城市化的發(fā)展，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，老齡化嚴重、留守人員增多、外來務(wù)工人員聚集。這些人群參與社會治理的能力有限。同時，在“大政府、小社會”的環(huán)境下，公眾參與社會治理后，最終能夠有效解決的實際問題并不多。由于公眾參與社會治理所付出的時間、精力與實際治理的效果形成鮮明反差，這就使得公眾參與的熱情并不高。

二 利用大數(shù)據(jù)進行社會治理的必要性分析

（一）實現(xiàn)源頭治理需要大數(shù)據(jù)支持

當前，我國正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，隨之而來是整體的社會風險系數(shù)變高，繼續(xù)延用傳統(tǒng)的管控、管理方式，很難應(yīng)對頻發(fā)的各類大小社會沖突。尤其是在信息傳播速度快、傳播主體與傳播對象不可控的環(huán)境下，如果沒有及時對原本微小的社會沖突進行合理、適當?shù)南绕谔幹?，將極有可能因為事件一方的單方面信息擴散，造成巨大社會影響。因此，從源頭上防止矛盾的產(chǎn)生和進一步激化，實現(xiàn)源頭治理顯得尤為重要。通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用，能夠及時對各類信息發(fā)布進行預(yù)警，對信息的擴散速度與擴散方式進行監(jiān)控，及時了解事件進程，對相關(guān)事件進行分析，實現(xiàn)由事后處置向源頭預(yù)防的轉(zhuǎn)變，加強社會風險防控，提高社會治理的預(yù)警能力和應(yīng)急能力，為政府、企業(yè)和社會等治理主體提供基礎(chǔ)條件和治理新思路。

（二）實現(xiàn)精準治理需要大數(shù)據(jù)支持

精準治理的目的，就是為了解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。將社會治理從傳統(tǒng)的“大水漫灌”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬珳实喂唷钡木毣卫砟Ｊ?，沒有大數(shù)據(jù)應(yīng)用的支持是很難實現(xiàn)的。要實現(xiàn)精準、精細化治理，首先要解決的就是各類數(shù)據(jù)的分析問題。沒有大數(shù)據(jù)應(yīng)用支持，依靠傳統(tǒng)的統(tǒng)計模式，只能得到各類離散的、片面的數(shù)據(jù)，對于社會治理能力的提升幫助極其有限。以精準扶貧為例，如果僅僅以獨立的某個年份收入作為衡量依據(jù)，而忽略了其教育水平、各類信貸資金的流動性、目前從事職業(yè)的特殊性等，僅從表面的數(shù)字進行判斷，出現(xiàn)“一刀切”的情況幾乎是不可避免的。如果要進行各類數(shù)據(jù)的綜合分析，又必然會對傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)獲得方式進行否決，不能再用傳統(tǒng)的入戶走訪獲取數(shù)據(jù)的方式，需要綜合金融、交通、支付、教育、民政等各方面的數(shù)據(jù)；而如此眾多的數(shù)據(jù)一旦匯總，沒有大數(shù)據(jù)應(yīng)用的綜合分析能力，數(shù)據(jù)也只能是數(shù)據(jù)，無法得到真正有效的信息。利用大數(shù)據(jù),借力大數(shù)據(jù)，才能真正有效提升社會治理精細化水平，推進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（三）實現(xiàn)高效治理需要大數(shù)據(jù)支持

源頭治理和精準治理，帶來的將是高效治理。大數(shù)據(jù)應(yīng)用條件下的源頭治理，將社會風險防范進行前置處理，保證了有預(yù)期、有預(yù)警、有預(yù)案的防范模式，將會極大地減少治理成本，將出現(xiàn)的風險終止于萌芽階段；而大數(shù)據(jù)應(yīng)用條件下的精準治理，將治理對象、治理目標明確化，保證了治理資源的合理利用，避免出現(xiàn)無效治理。比如我國的“天網(wǎng)工程”，其對于人臉的識別能力極其準確迅速，利用“天眼”大數(shù)據(jù)分析，無需人工查看錄像就可以在海量信息中快速找出可疑人物或目標人物的軌跡，并進行定位，極大地提高了辦案效率。

三 推進基層社會治理創(chuàng)新的方式選擇

從“社會管理”到“社會治理”的模式轉(zhuǎn)變，再到利用大數(shù)據(jù)驅(qū)動的社會治理方式形成，需要基于具體的社會環(huán)境與條件，仍然是一種“社會需求”與“技術(shù)能力”相互適應(yīng)、相互制約的關(guān)系，不可避免地會受到具體環(huán)境下的技術(shù)水平、文化特點、制度結(jié)構(gòu)、應(yīng)用能力等方面的影響[3]。具體到縣級市，由于分層管理體制與結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)行政運行方式、經(jīng)濟投入能力、技術(shù)運用水平等方面的原因，作為基層政府，其相關(guān)部門對于可直接操控的大數(shù)據(jù)及相關(guān)應(yīng)用并不多。絕大多數(shù)的應(yīng)用項目還需要地市一級、省級、甚至國家級相關(guān)部門通過統(tǒng)一建設(shè)、共享使用的方式來實現(xiàn)。在這樣的條件制約下，作為一個基層政府，妄談大數(shù)據(jù)應(yīng)用的頂層設(shè)計、數(shù)據(jù)分享、APP應(yīng)用開發(fā)等內(nèi)容是不現(xiàn)實的，需要做到和做好的是——在現(xiàn)有的條件下，通過以下幾種方式，對已有大數(shù)據(jù)應(yīng)用和相關(guān)信息技術(shù)手段加以充分利用。

（一）變革思維方式

有數(shù)據(jù)，但沒有數(shù)據(jù)思維，這是大多數(shù)政府部門在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中普遍存在的問題。大數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)正在逐步建立健全，積累的各方面的數(shù)據(jù)也越來越多。然而，在處置具體問題時，仍然還是延用以往的思維方式，習(xí)慣于憑經(jīng)驗判斷，而不是憑數(shù)據(jù)來進行決策和應(yīng)對。面對各類應(yīng)用所采集、提供的大量數(shù)據(jù)，缺乏利用數(shù)據(jù)進行分析、提取價值的能力，缺乏將“一堆數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按髷?shù)據(jù)”的能力。造成思維方式局限的原因，一方面是在認識層面，對大數(shù)據(jù)在具體案例中的應(yīng)用沒有具體而形象的體會，沒有認識到大數(shù)據(jù)能夠帶來的思維高度上的提升；另一方面則表現(xiàn)在大數(shù)據(jù)思維方式訓(xùn)練的缺失。知道“一堆數(shù)據(jù)”能夠帶來價值，也確實擁有數(shù)據(jù)，但是卻無法從“一堆數(shù)據(jù)”中分析得到真正有價值的結(jié)果。這些都需要基層政府不斷開拓自己的眼界，同時加強地方政府官員的大數(shù)據(jù)意識，學(xué)習(xí)新的本領(lǐng)，掌握新的能力，才能夠在信息洪流中挖掘出數(shù)據(jù)應(yīng)有的價值并加以利用。

（二）提升數(shù)據(jù)應(yīng)用水平

地方政府官員的大數(shù)據(jù)技術(shù)使用水平有待提升。不論是傳統(tǒng)的計算機、互聯(lián)網(wǎng),還是現(xiàn)在的大數(shù)據(jù)，政府部門作為整個社會發(fā)展的管理者和秩序的維護者，實質(zhì)上一直處于對新技術(shù)應(yīng)用需求最迫切的前沿。然而由于傳統(tǒng)官僚制的政府組織形式，對于文字記錄、批閱簽字等流程管理方面的大量要求，造成了地方政府官員在新技術(shù)應(yīng)用能力方面的缺失，面對放在面前的大數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)，卻因為不會用，所以不敢用，甚至由此而產(chǎn)生不想用的情況非常普遍。這是擺在大數(shù)據(jù)應(yīng)用面前的又一大難題。

解決應(yīng)用水平的提升問題，一方面要針對大數(shù)據(jù)應(yīng)用留出足夠的時間和資金預(yù)算進行系統(tǒng)化的分級培訓(xùn)，針對決策層、領(lǐng)導(dǎo)層、基層等不同層級干部需求，分別進行思維方式、管理能力和應(yīng)用能力等不同層面的培訓(xùn)。有條件的情況下，通過建立大數(shù)據(jù)應(yīng)用模擬實驗室和案例式教學(xué)的模式，通過類似應(yīng)急演練、模擬新聞發(fā)布等實景式訓(xùn)練方式，培養(yǎng)各級政府官員掌握所需的技術(shù)應(yīng)用能力，以適應(yīng)大數(shù)據(jù)環(huán)境下的的分析、決策和管理水平。

解決應(yīng)用水平提升，另一方面在于人才培養(yǎng)與使用。思維方式的訓(xùn)練和能力培訓(xùn)，解決的只是一個方向性的問題，訓(xùn)練和培訓(xùn)也只是面對當下的環(huán)境。而具體的機制問題的解決，需要依靠一批既有傳統(tǒng)的管理能力、又有著現(xiàn)代的數(shù)據(jù)思維方式的各類政府人員。這仍然是選人、用人的問題，要通過選人和用人來解決大數(shù)據(jù)應(yīng)用上的傳統(tǒng)弊端。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用可以為決策提供參考，可以減少決策的草率、失誤和主觀上的偏差，但并不能取代人的思考，也只有人的思維，才能夠讓大數(shù)據(jù)應(yīng)用真正落到實處。同時，還應(yīng)該將選拔任用具有大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用能力的專家進入政府管理層，通過研究、解決社會治理中的一些相關(guān)重大問題的方式，持續(xù)強化運用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行調(diào)查、分析、決策的能力，正面、積極促進人才在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中的重要作用。

（三）重構(gòu)數(shù)據(jù)整合流程

在推進基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的社會治理過程，還需要注重相關(guān)機構(gòu)和職能部門的數(shù)據(jù)重組整合。對于大數(shù)據(jù)應(yīng)用而言，目前存在的另一個問題就是有數(shù)據(jù)，但是沒有大數(shù)據(jù)。經(jīng)歷了各次的信息化建設(shè)，各部門各單位普遍都建立了自己的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，但是在條塊分割的傳統(tǒng)層級管理體制下，單位部門之間的數(shù)據(jù)仍然還存在著不互通不互聯(lián)的情況，這與大數(shù)據(jù)的特性——數(shù)據(jù)類型繁多(Variety)是背道而馳的。不同部門按照各自的職能范圍，采集存儲了自己的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，但是單獨一個部門的海量數(shù)據(jù)，并不能稱之為大數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)并不是僅僅指數(shù)據(jù)在數(shù)量上的巨大，更重要的是指數(shù)據(jù)類型的繁多。當然，基于目前大數(shù)據(jù)應(yīng)用在我國的現(xiàn)實條件，仍然需要通過自頂向下的設(shè)計、部署與逐步實施，在此前提下，片面苛求基層部門在大數(shù)據(jù)應(yīng)用的系統(tǒng)層面去共享數(shù)據(jù)，一方面既不可行，另一方面也會對數(shù)據(jù)安全造成影響。在這種前提下，能夠有機整合各業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)的方式之一，就是進行整合重組，對于縣市一級政府來說，體制上的機構(gòu)整合重組困難較大，但是可以從運作機制上，從管理與功能的層面進行重組與整合，實現(xiàn)部門間的數(shù)據(jù)共享，形成包含各部門數(shù)據(jù)類型的真正意義上的大數(shù)據(jù)。按照大數(shù)據(jù)應(yīng)用本身的技術(shù)規(guī)律，對傳統(tǒng)的工作流程和處置機制進行重塑，在重塑的過程中注入大數(shù)據(jù)管理思維，綜合運用各部門的數(shù)據(jù)及分析結(jié)果，從政府部門的運作機制上避免部門各管各事。通過合理的運作機制，跨過所謂的“數(shù)據(jù)壁壘”，同時也避免出現(xiàn)“數(shù)據(jù)現(xiàn)代、手段傳統(tǒng)”的怪圈，以此來形成規(guī)模效應(yīng)，強化大數(shù)據(jù)的綜合應(yīng)用。

結(jié) 語

社會治理創(chuàng)新是一項復(fù)雜、長期的系統(tǒng)化過程。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段和工具，對于高效提升社會治理能力，具有重要作用。大數(shù)據(jù)應(yīng)用的效能，一方面體現(xiàn)在其“大”，包含各種類型的數(shù)據(jù)，更重要的則體現(xiàn)在“應(yīng)用”。在大數(shù)據(jù)時代，通過數(shù)據(jù)挖掘和分析處理，可以為決策帶來參考答案，但是并不能取代人的思考。從基層政府的角度來看，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的頂層設(shè)計、數(shù)據(jù)分享、APP應(yīng)用開發(fā)等并非其能完全掌握的范圍，能夠真正落到實處、走在前列的，是在大數(shù)據(jù)應(yīng)用的前提下，改變自身的思維模式，提高應(yīng)用水平，通過重構(gòu)數(shù)據(jù)整合流程，真正實現(xiàn)源頭治理、精準治理和高效治理。

[1]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知[Z].國發(fā)[2015]50號.

[2]張海波.大數(shù)據(jù)驅(qū)動社會治理[J].經(jīng)濟社會體制比較,2017 (3):64-73.

[3]戴金梁.“大數(shù)據(jù)”助推“慧治理”——“運用大數(shù)提升社區(qū)治理智能化水平”調(diào)研報告[J].黨政論壇,2018(9): 52-54.

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1673-2219（2020）06-0070-03

2020－02－01

鄭麗莊（1982－），女，福建福安人，寧德市委黨校管理學(xué)教研室講師，碩士研究生，研究方向為地方政府管理、基層治理。

（責任編校：張京華）