黃淵基

國家治理現(xiàn)代化背景下的重大疫情公共危機應(yīng)急管理：一個綜述和分析框架

黃淵基

（湖南科技學(xué)院 旅游與文化產(chǎn)業(yè)學(xué)院，湖南 永州 425199）

廣義的應(yīng)急管理，領(lǐng)域不僅包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難，也包括公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)在要求重大疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置、公共危機治理、應(yīng)急管理能力體系建設(shè)現(xiàn)代化。公共危機治理、應(yīng)急管理能力體系的優(yōu)化提升，在一定程度上促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化和應(yīng)急管理能力體系建設(shè)是一個大系統(tǒng)，包括體制、機制、法制以及具體流程和實施路徑。

國家治理，重大疫情，公共危機，應(yīng)急管理

當今世界正經(jīng)歷“百年未有之大變局”，我國重要機遇與重大風(fēng)險交錯并存，潛在性風(fēng)險和突發(fā)性危機交織疊加。2003年的SARS、2013年的H7N9帶給公共衛(wèi)生安全的啟示依然值得警醒，2020年的新冠肺炎疫情，又將公共危機防控和重大疫情應(yīng)急管理推向理論探討與實踐創(chuàng)新的前沿。我國提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強化公共危機防控和應(yīng)急管理，顯得十分必要且急需。

一 國內(nèi)相關(guān)研究歷史及動態(tài)

（一）國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大意義、基本內(nèi)涵和評價體系

我國學(xué)界對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的系統(tǒng)研究肇始于黨的十八屆三中全會的召開。施芝鴻[1]、宇文利[2]等學(xué)者指出，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。我國要實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢和中國特色社會主義現(xiàn)代化，要戰(zhàn)勝前進道路上的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是學(xué)界的一致看法。江必新[3]、秦宣[4]、何增科[5]等學(xué)者認為，國家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各個領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理能力現(xiàn)代化，主要是指治黨治國治軍、促進改革發(fā)展穩(wěn)定、維護國家安全利益、應(yīng)對重大突發(fā)事件、處理各種復(fù)雜國際事務(wù)等方面能力的現(xiàn)代化。國家治理雖然是一個比較宏觀的命題和比較宏大的社會實踐，但其成效仍然可以通過評價來檢驗。評價國家治理，應(yīng)構(gòu)建國家治理評價指標體系[6]。綜之看，目前研究多注重宏觀方面，對國家治理與公共安全、危機防控、應(yīng)急管理的關(guān)系較少探討；對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)含的具體內(nèi)容和主要任務(wù)深入研究不夠；提出的評價指標體系暫未應(yīng)用于治理工作實踐，沒有相關(guān)實證分析。

（二）我國公共安全與應(yīng)急管理的發(fā)展歷程和基本模式

我國學(xué)界對公共安全與應(yīng)急管理的認識和研究起步較晚，嚴格意義上催生于2003年的SARS事件，此后進展與應(yīng)急管理實踐發(fā)展歷程基本一致，經(jīng)歷了2003年的“非典”工作會議，2006年的國務(wù)院設(shè)置應(yīng)急管理辦公室、發(fā)布實施《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、出臺《國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》，2007年的《突發(fā)事件應(yīng)對法》施行，2014年的國家安全委員會設(shè)立，2018年的應(yīng)急管理部組建成立等時間節(jié)點和標志性事件。學(xué)界對我國從無到有、從單一到系統(tǒng)、從分散到整合的以“一案三制”為核心體系和基本經(jīng)驗的應(yīng)急管理模式進行了研究和總結(jié)。鐘開斌[7]，張海波、童星[8]等的研究較有代表性。但以往研究主要側(cè)重于自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的應(yīng)急管理，對公共衛(wèi)生事件、社會安全事件應(yīng)急管理的理論和實務(wù)研究還不夠。

（三）重大疫情突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響及應(yīng)對

從學(xué)術(shù)史的角度看，2003年SARS事件同樣是我國學(xué)界對重大疫情突發(fā)公共衛(wèi)生事件的研究的分水嶺，CNKI的檢索數(shù)據(jù)十分明顯。學(xué)者們的研究主要圍繞重大疫情的聚集與擴散特征[9]、政府干預(yù)行為[10]、圈層協(xié)作[11]等方面展開。劉玲玉[12]通過問卷調(diào)查分析651名醫(yī)務(wù)人員重大疫情核心應(yīng)急能力的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)該能力處于中等偏下水平。王超男等[13]通過2013年全國衛(wèi)生應(yīng)急能力評估調(diào)查中關(guān)于體系建設(shè)部分的數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)全國省、市和縣級衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)在總體提高的同時仍存在較大的行政級別差異和區(qū)域差異，基層和中西部地區(qū)仍然比較落后。綜合觀之，現(xiàn)有研究探討疫情影響及其應(yīng)對的問題的較多，而對問題背后的原因分析不夠，對重大疫情傳播演化的規(guī)律和機理研究不深，對如何化解危機、解決問題研究不足。

二 國外相關(guān)研究歷史及動態(tài)

（一）關(guān)于治理、國家治理和全球治理

西方學(xué)界關(guān)于治理的研究，緣起于對公共部門管理改革的回應(yīng)，其認識和研究大致經(jīng)歷了一個從“統(tǒng)治”“3E（economy、efficiency、effectiveness）標準”，到“新公共管理”“企業(yè)家政府”，再到“治理”“善治”的逐漸深化的過程，表現(xiàn)出“統(tǒng)治—管理—治理”和“部門（企業(yè)）管理—國家治理—全球治理”等學(xué)術(shù)史發(fā)展的邏輯進路。1989年世界銀行在《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續(xù)發(fā)展》報告中首次使用“治理”一詞。此后，英國學(xué)者羅茲（Rhodes）（1996）和格里·斯托克（Stoker）（1998）分別論述了治理的六層含義和五個要點。對于國家治理，羅茲提出“網(wǎng)絡(luò)治理”理論，認為英國國家的角色在轉(zhuǎn)換，試圖以多樣化的非正式權(quán)威替代政府權(quán)力，構(gòu)建一個更廣范圍的市場、等級制網(wǎng)絡(luò)協(xié)同合作的治理結(jié)構(gòu)。美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆和奧利弗·威廉姆森（1990）則在《公共事務(wù)的治理之道》一書中提出“多中心治理”理論，認為政府應(yīng)更多地扮演一個中介者的角色，制定多中心制度中的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則。隨著全球治理日益受關(guān)注，馬克斯（GaryMarks）（1996）提出“多層次治理”，強調(diào)治理的縱向和橫向維度的交叉協(xié)同；庫伊曼（JanKooiman）（2005）和愛德蘭博（JurianEdelenbos）（2005）提出“互動治理”（前期亦稱“參與式治理”），倡導(dǎo)通過利益相關(guān)者的參與溝通互動，提高項目和政策提案的質(zhì)量和效益。在治理評價上，以幾個主要國際組織提出的指標體系較具代表性。如世界銀行的“世界治理指標”、聯(lián)合國人類發(fā)展中心的“人文治理指標”、聯(lián)合國奧斯陸治理研究中心的“民主治理測評體系”等，此外還有聯(lián)合國開發(fā)計劃署的治理指標項目和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的Metagora項目。西方學(xué)界從管理到治理的思維轉(zhuǎn)變，提倡國家治理中參與、互動、合作、協(xié)同的理念，以及治理評價指標體系的構(gòu)建，對我們研究國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有一定借鑒意義，但我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢，無疑讓我們在研究西方治理思想時擁有更多的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。

（二）關(guān)于公共危機、突發(fā)事件與應(yīng)急管理

從學(xué)術(shù)史的角度看，二戰(zhàn)結(jié)束以來，在國際形勢風(fēng)云變幻、不和諧不穩(wěn)定因素長期存在的時空圖景中，西方學(xué)界關(guān)于公共危機、突發(fā)事件與應(yīng)急管理的研究主要經(jīng)歷了三個階段。1991年蘇聯(lián)解體以前，受美蘇“冷戰(zhàn)”、古巴導(dǎo)彈危機、中東石油危機等事件的影響，學(xué)界的主要關(guān)注點在國際政治危機。美國學(xué)者Hermann（1972）的論文集《國際危機：行為研究視角》較早研究了國際政治危機管理問題。Fink（1986）的《危機管理：對付突發(fā)事件的計劃》一書第一次比較系統(tǒng)地研究了危機管理。美國學(xué)者Allison（1999）以古巴導(dǎo)彈危機為例研究了國際公共危機管理中信息溝通的影響因素及其作用。蘇聯(lián)解體后至20世紀末，經(jīng)濟迅速發(fā)展、科技日益進步的同時，自然災(zāi)害和人為災(zāi)害也日益增多，西方學(xué)界的研究開始更多關(guān)注災(zāi)害的危機管理，主要涉及突發(fā)災(zāi)害的風(fēng)險評估、政府行為模式和社會支持系統(tǒng)，如Tiedemann[14]、Goulielmos＆pardali[15]等人的研究。進入21世紀，9·11事件、SARS事件、卡特里娜颶風(fēng)、日本核泄漏、馬航事件、韓國沉船事件等公共危機事件層出不窮，國際公共危機呈現(xiàn)多元化趨勢，學(xué)界的研究也趨向多元，逐漸從定性研究過渡到定量研究、從單一學(xué)科轉(zhuǎn)向多學(xué)科，從災(zāi)害向其他領(lǐng)域拓展，并開始重視計算機模擬等信息化技術(shù)的使用，逐步研發(fā)出一些應(yīng)急管理技術(shù)支撐系統(tǒng)。如美國建立了國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)（NIMS）、醫(yī)院突發(fā)事件指揮系統(tǒng)（Hospitalincidentcommandsystem，HICS）。Green[16]、Larson[17]、Altay[18]等學(xué)者的研究具有較強的實踐性。這些研究成果，為我們開展重大疫情等公共危機應(yīng)急管理研究提供了視角、理論和方法上的借鑒，特別是西方提出的應(yīng)急管理計算機決策模型和方法，對于我們完善公共安全管理體制機制和優(yōu)化應(yīng)急管理能力體系建設(shè)有較好的啟示。

三 系統(tǒng)分析框架與未來研究展望

國家治理現(xiàn)代化背景下的重大疫情公共危機應(yīng)急管理，系統(tǒng)內(nèi)容包括現(xiàn)狀特點、問題及原因，重大疫情公共危機傳播演化的機理和信息決策模型，以及立足于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大疫情公共危機防控和應(yīng)急管理的創(chuàng)新機制、優(yōu)化路徑。

（一）我國重大疫情公共危機應(yīng)急管理的現(xiàn)狀、問題及成因分析

通過社會調(diào)查、統(tǒng)計分析、案例分析、深度訪談等方式，深入分析當前重大疫情公共危機應(yīng)急管理的現(xiàn)狀特點、存在問題及其原因。重點構(gòu)建我國衛(wèi)生系統(tǒng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力評價指標體系，選取一些有代表性的地域為案例，對衛(wèi)生系統(tǒng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力水平進行實證評估研究。

（二）重大疫情公共危機傳播演化機理及應(yīng)急管理信息決策模型構(gòu)建

利用案例分析法提取SARS、H7N9、新冠肺炎等重大傳染病疫情事件的屬性，如事件類型、關(guān)鍵屬性、從屬屬性、環(huán)境屬性和危害屬性，分析重大疫情事件鏈中關(guān)聯(lián)事件的相關(guān)屬性，采取建模分析方法（如基于廣義隨機Petri網(wǎng)），構(gòu)建重大傳染病傳播演化的模型，結(jié)合大數(shù)據(jù)、GIS工具分析重大傳染病疫情演化系統(tǒng)的擴散軌跡、均衡狀態(tài)及變動規(guī)律，研析其機理，提出重大疫情公共危機應(yīng)急管理信息決策模型。

（三）國家治理現(xiàn)代化視閾下重大疫情公共危機應(yīng)急管理體系建設(shè)

從創(chuàng)新體制出發(fā)，改革和完善重大疫情公共危機應(yīng)急管理體系。主要包括[19]：強化公共衛(wèi)生法治保障，把生物安全納入國家安全體系，全面研究全球生物安全環(huán)境、形勢和面臨的挑戰(zhàn)、風(fēng)險，深入分析我國生物安全的基本狀況和基礎(chǔ)條件，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力；改革完善疾病預(yù)防控制體系，強化風(fēng)險意識，前移預(yù)防關(guān)口，加強公共衛(wèi)生隊伍建設(shè)，健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，完善公共衛(wèi)生重大風(fēng)險研判、評估、決策、防控協(xié)同機制；改革完善重大疫情防控救治體系，健全突發(fā)重特大疫情防控規(guī)范和應(yīng)急救治管理辦法，建立健全分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治體制。運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面更好發(fā)揮支撐作用；健全重大疾病醫(yī)療保險和救助制度，在突發(fā)疫情等緊急情況時，確保先救治、后收費，并完善醫(yī)保異地即時結(jié)算制度。統(tǒng)籌基本醫(yī)療保險基金和公共衛(wèi)生服務(wù)資金使用，提高對基層醫(yī)療機構(gòu)的支付比例，實現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)有效銜接；完善應(yīng)急物資保障體系，優(yōu)化重要應(yīng)急物資產(chǎn)能保障和區(qū)域布局，健全應(yīng)急物資儲備體系，建立統(tǒng)一的應(yīng)急物資采購供應(yīng)體系。

（四）國家治理現(xiàn)代化視閾下重大疫情公共危機應(yīng)急管理機制優(yōu)化

充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢和治理優(yōu)勢，優(yōu)化國家治理現(xiàn)代化和應(yīng)急管理能力體系提升的一體化系統(tǒng)機制。如構(gòu)建政府行政、社會治理、民生保障、依法執(zhí)政、權(quán)力監(jiān)督、輿論宣傳、黨的領(lǐng)導(dǎo)等機制，形成準備與預(yù)防、監(jiān)測與預(yù)警、實施與處置、協(xié)同與控制、善后與恢復(fù)等流程。

（五）國家治理現(xiàn)代化視閾下重大疫情公共危機應(yīng)急管理實施路徑

重點路徑方向有以下幾個方面：政府在國家治理現(xiàn)代化和應(yīng)急管理能力體系建設(shè)中發(fā)揮主體作用；行業(yè)企業(yè)、社會組織、志愿者個人等多方力量促進國家治理現(xiàn)代化和應(yīng)急管理能力體系建設(shè)；社會公眾參與、配合，發(fā)揮個人作用；借助科技力量提升國家治理、風(fēng)險防控和應(yīng)急管理能力水平；強化法治保障全面落實依法防控依法治理；構(gòu)建評價指標體系開展監(jiān)督評估，提升國家治理和應(yīng)急管理能力水平；統(tǒng)籌網(wǎng)上網(wǎng)下、國內(nèi)國際、大事小事，做好宣傳教育和輿論引導(dǎo)工作；打造高素質(zhì)、專業(yè)化的人隊伍；秉持人類命運共同體理念，全面加強國際合作；進一步加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保國家治理現(xiàn)代化和應(yīng)急管理能力體系建設(shè)效果和保障有力。

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D62

A

1673-2219（2020）06-0063-03

2020－10－22

湖南省哲學(xué)社會科學(xué)委托項目“國家治理現(xiàn)代化背景下突發(fā)公共危機應(yīng)急管理研究”；湖南科技學(xué)院應(yīng)用特色學(xué)科資助。

黃淵基（1981－），男，湖南新邵人，研究員，管理學(xué)博士，中國旅游研究院博士后，研究方向為公共治理與產(chǎn)業(yè)政策。

（責(zé)任編校：周欣）