李 晶

(中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

隨著我國(guó)水利水電資源的深度開發(fā)和社會(huì)形勢(shì)的變化，移民問(wèn)題對(duì)工程建設(shè)的制約越來(lái)越突出。一方面，工程建設(shè)征地及移民安置在工程建設(shè)中的重要程度越來(lái)越高，并呈上漲趨勢(shì)；另一方面，雖然征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償投資在不斷攀升，但是移民安置補(bǔ)償現(xiàn)狀與移民預(yù)期有差距，亦呈不斷擴(kuò)大之勢(shì)，移民搬遷安置難度越來(lái)越大[1]。隨著十八屆三中全會(huì)改革決定的貫徹落實(shí)，全面深化農(nóng)村改革和征地補(bǔ)償制度的改革，還將進(jìn)一步推高工程建設(shè)征地和移民安置成本。如何在滿足移民穩(wěn)妥安置的條件下控制工程建設(shè)成本，順利推動(dòng)工程建設(shè)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、工程建設(shè)和移民安置共贏，已發(fā)展成為當(dāng)前水利工程最緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和重大課題[2]。

新疆水庫(kù)移民安置通常采取大農(nóng)業(yè)安置模式，生活上進(jìn)行集中外遷或集中后靠安置，生產(chǎn)上采取開發(fā)耕地、人工草地建設(shè)、草場(chǎng)改良等安置措施。由于歷史原因，工程建設(shè)移民征地工作具有長(zhǎng)期、艱巨、復(fù)雜等特點(diǎn)，我們?cè)诠ぷ髦惺艿蕉喾矫婢窒?，?duì)其認(rèn)識(shí)程度不夠，正確處理國(guó)家、集體和個(gè)人三者的關(guān)系不夠，在工程建設(shè)中存在“重工程、輕移民，重搬遷、輕安置”的現(xiàn)象[3]。直接導(dǎo)致庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)群眾生產(chǎn)生活困難，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后。目前，任然有較多地區(qū)的移民安置區(qū)飲水安全未得到解決，多數(shù)鄉(xiāng)村道路沒(méi)有硬化，移民出行問(wèn)題較為突出；現(xiàn)有村級(jí)小學(xué)辦學(xué)條件差、師資力量薄弱，農(nóng)村人口受教育質(zhì)量和年限大大低于城鎮(zhèn)人口，多數(shù)移民村未建學(xué)校，小學(xué)生只能異地就讀[4]；移民集中安置村文化設(shè)施短缺，群眾文化生活匱乏；部分移民戶沒(méi)有通電，不能通電話和收看廣播電視；部分移民村沒(méi)有醫(yī)療衛(wèi)生室等等[5]?？傊?，庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)仍然十分繁重。本文以新疆維吾爾自治區(qū)金溝河水庫(kù)工程為例，探討工程建設(shè)過(guò)程中征占地及移民投資控制的經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)。

1 工程概況

金溝河引水樞紐位于沙灣縣西南約28km的金溝河上，行政區(qū)劃隸屬于沙灣縣，地理坐標(biāo)為：東經(jīng)85°27′19″，北緯44°11′01″，從沙灣縣城至沙灣縣水泥廠6km為公路，從水泥廠至工程區(qū)22km為便道和引水渠道伴行路，交通較為方便。金溝河現(xiàn)狀引水樞紐工程位于金溝河中游河段出山口，始建于1959年，于1962年竣工投入運(yùn)行，是以灌溉為主的引水建筑物，側(cè)面引水，正面沖砂，該樞紐由進(jìn)水閘、泄洪沖砂閘、泄洪閘、自潰壩、上游整治段組成。該引水樞紐運(yùn)行已53年，工程已嚴(yán)重老化，防洪能力下降，存在嚴(yán)重的安全隱患。該引水樞紐分別在1988年和2001年兩次進(jìn)行改擴(kuò)建，由于近年來(lái)生產(chǎn)、生活用水量的迅速增加，以及灌區(qū)防洪要求的提高，現(xiàn)引水樞紐已不能負(fù)擔(dān)下游灌區(qū)的防洪和灌溉任務(wù)。

本次改擴(kuò)建的金溝河引水樞紐工程主要承擔(dān)灌溉工程任務(wù)，灌區(qū)土地總面積116萬(wàn)畝，控制灌溉面積52.99萬(wàn)畝，是自治區(qū)糧食和棉花的主產(chǎn)區(qū)。本次改擴(kuò)建工程是由進(jìn)水閘、泄洪沖砂閘、泄洪閘、自潰壩、上游整治段組成。依據(jù)SL 252—2000《水利水電工程等級(jí)劃分及洪水標(biāo)準(zhǔn)》和SL 265—2001《水閘設(shè)計(jì)規(guī)范》相關(guān)規(guī)定，工程等別為Ⅲ等中型工程。

2 征地移民基本情況

金溝河引水樞紐工程建設(shè)征地范圍均在沙灣縣博爾通古鄉(xiāng)瑪依托別村，工程建設(shè)征地總面積471.98畝，其中永久征收土地344.33畝，臨時(shí)征用土地127.65畝。永久征收土地中天然牧草地105.68畝(春秋草場(chǎng))，為集體所有，河流水面46.88畝，內(nèi)陸灘涂191.77畝。臨時(shí)征用土地127.65畝均為二等3級(jí)天然牧草地。工程建設(shè)征地范圍內(nèi)影響的專業(yè)項(xiàng)目有引水閘一座、導(dǎo)流堤0.96km及0.6kV以下電力線0.55km。工程建設(shè)征地范圍內(nèi)不涉及房屋、耕地及搬遷人口；無(wú)文物古跡；未壓覆重要礦產(chǎn)資源。

根據(jù)沙灣縣草原監(jiān)理所提供的基礎(chǔ)資料，被征占的天然牧草地為春秋草地。全村有耕地2306畝(二等耕地)，天然牧草地1498畝(其中二等1級(jí)973.7畝，二等3級(jí)524.3畝)，全村總?cè)丝?63人(農(nóng)業(yè)人口)。由于該村有草地、耕地兩種產(chǎn)出不同的生產(chǎn)資料，并且草地的等級(jí)也存在差別，但其主要生產(chǎn)資料為耕地，因此需要將生產(chǎn)資料折算為同等級(jí)的耕地計(jì)算生產(chǎn)安置人口。根據(jù)草地與耕地的產(chǎn)值情況計(jì)算，二等1級(jí)天然牧草地折算為耕地的系數(shù)為0.33，二等3級(jí)天然牧草地折算為耕地的系數(shù)為0.12，征地前該村生產(chǎn)資料折合耕地共計(jì)2687.8畝，人均7.40畝。工程征收春秋天然牧草地面積為105.68畝(其中：二等1級(jí)102.23畝，二等3級(jí)3.45畝)，折合耕地共計(jì)33.9畝。經(jīng)計(jì)算，本工程調(diào)查年生產(chǎn)安置人口為5人。人口自然增長(zhǎng)率為8‰。至規(guī)劃水平年2016年，需生產(chǎn)安置的人口為6人。本項(xiàng)目工程建設(shè)征地范圍內(nèi)無(wú)搬遷安置人口。

3 農(nóng)村移民安置總體規(guī)劃方案

3.1 環(huán)境容量分析

本工程建設(shè)征地影響瑪依托別村土地，項(xiàng)目建設(shè)征收土地影響天然牧草地總面積105.68畝(春秋草地)，占博爾通古鄉(xiāng)瑪依托別村所有天然牧草地1498畝的7.06%，征收后該村還剩余春秋天然牧草地面積1392.32畝。從土地資源條件分析，其主要生產(chǎn)資料2306畝耕地未受影響。工程建設(shè)征地范圍內(nèi)所征收的天然牧草地面積占博爾通古鄉(xiāng)瑪依托別村春秋天然牧草地總面積比例不大，鄉(xiāng)內(nèi)具備安置失地移民的環(huán)境容量。本工程建設(shè)征地影響到沙灣縣博爾通古鄉(xiāng)瑪依托別村，對(duì)各村原有的生產(chǎn)、生活體系并未造成很大影響。根據(jù)移民意愿和博爾通古鄉(xiāng)的實(shí)際情況，沙灣縣政府確定移民安置方案為：工程影響博爾通古鄉(xiāng)移民生產(chǎn)資料，因征地面積不大，且該村農(nóng)業(yè)人口的主要生產(chǎn)資料耕地并未受影響，故確定采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞桨仓靡泼瘛?/p>

3.2 移民生產(chǎn)安置規(guī)劃

根據(jù)移民安置方案，工程建設(shè)征收的天然牧草地，擬采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行生產(chǎn)安置，將安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給移民，土地補(bǔ)償費(fèi)用于該安置方式移民剩余草地的圍欄封育、補(bǔ)播草種等改良措施，提高草地的利用率及產(chǎn)草量，恢復(fù)移民的生產(chǎn)水平。通過(guò)圍欄封育、種植優(yōu)質(zhì)牧草、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)棚圈和引進(jìn)優(yōu)畜種、推廣先進(jìn)的養(yǎng)殖技術(shù)、制定科學(xué)的放牧制度、加強(qiáng)草原監(jiān)察力度等措施，為牧民定居提供必要的基礎(chǔ)條件，增強(qiáng)牧民抵御自然災(zāi)害的能力，牧民的生產(chǎn)生活條件也將隨之得到較大改善。本工程征收的林地中屬于天然國(guó)有林地的部分，可利用林地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)及森林植被恢復(fù)費(fèi)在工程所在地區(qū)植樹造林，用以恢復(fù)因工程建設(shè)而減少的林地面積。

3.3 搬遷安置方案

調(diào)查年，博爾通古鄉(xiāng)瑪依托別村需搬遷安置人口為8450人，在充分征求移民的意愿后，沙灣縣人民政府認(rèn)真研究，確定在本鄉(xiāng)集中安置。安置區(qū)現(xiàn)狀為博爾通古鄉(xiāng)空閑建設(shè)用地，位于博爾通古鄉(xiāng)政府以北1km處，總面積約30畝，距離原居住區(qū)8～11km。移民安置區(qū)地勢(shì)較平坦，位于S212省道右側(cè)，距離最近的10kV電力線路400m，距離鄉(xiāng)政府最近的自來(lái)水主管道500m(經(jīng)分析，自來(lái)水流量可以滿足搬遷安置移民的生活用水需求)。博爾通古鄉(xiāng)安置區(qū)的學(xué)校、衛(wèi)生院、廣播電視、通訊設(shè)施齊全，交通條件便利，考慮牲畜養(yǎng)殖的需要，規(guī)劃宅基地等標(biāo)準(zhǔn)參照由新疆城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院編制完成的《沙灣縣博爾通古鄉(xiāng)瑪依托別村總體規(guī)劃》(2012—2030年)批準(zhǔn)執(zhí)行。

4 嚴(yán)格控制原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

4.1 投資控制原則

(1)按照實(shí)際查勘指標(biāo)為補(bǔ)償依據(jù)，占地移民規(guī)劃搬遷安置為基礎(chǔ)進(jìn)行工程征占地補(bǔ)償投資，根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的471號(hào)令及工程征占地相關(guān)的方針政策、規(guī)章制度，并且參照新疆維吾爾自治區(qū)現(xiàn)施行的相關(guān)政策，結(jié)合本工程征占地影響范圍的實(shí)際情況開展投資估算。

(2)在進(jìn)行工程征占地控制性投資估算時(shí)應(yīng)將國(guó)家、集體和個(gè)人的利益妥善考慮，投資性估算應(yīng)在國(guó)家財(cái)政承受能力的范圍內(nèi)，且根據(jù)移民的實(shí)際情況進(jìn)行考慮。始終認(rèn)真貫徹國(guó)家關(guān)于征占地移民的相關(guān)政策性文件，對(duì)于移民在前期應(yīng)給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)和物質(zhì)補(bǔ)償，后期則根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行扶持，以期移民搬遷后的生活水平能夠達(dá)到或超過(guò)搬遷以前。

(3)對(duì)于實(shí)物項(xiàng)目，應(yīng)該確定所屬權(quán)，進(jìn)行投資估算時(shí)盡可能進(jìn)行實(shí)物的調(diào)查；對(duì)于復(fù)建項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境的改變是否對(duì)其產(chǎn)生影響，如果影響較大應(yīng)該以最初的規(guī)劃指標(biāo)為估算投資的依據(jù)。

4.2 嚴(yán)把工程投資補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

(1)土地征用補(bǔ)償及移民安置費(fèi)：根據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定：工程建設(shè)用地應(yīng)根據(jù)當(dāng)年該地區(qū)地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，征占地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要與地價(jià)保持一致，做到征占地補(bǔ)償雙方利益最大化。其中，具體詳細(xì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照政府發(fā)布的平均畝產(chǎn)值進(jìn)行，其中，農(nóng)業(yè)用地按照畝產(chǎn)值的20倍進(jìn)行補(bǔ)償，工程建設(shè)用地和暫時(shí)沒(méi)有利用的土地按照10倍補(bǔ)償，臨時(shí)的工程占地按照工程占用時(shí)間長(zhǎng)短以及占用的畝數(shù)進(jìn)行計(jì)算補(bǔ)償。

(2)房屋及附屬實(shí)物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：按照新疆維吾爾自治區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)和金溝河引水樞紐工程的實(shí)際情況，綜合確定房屋及附屬物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(3)居民點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)和其他設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)：集中安置的按8000元/人計(jì)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)償，分散安置的按照4000元/人計(jì)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)補(bǔ)償。

5 結(jié)論與建議

(1)水利工程建設(shè)中前期規(guī)劃和可行性研究階段是工程投資控制的重要階段，因此在此階段應(yīng)該工程人員必須依照國(guó)家政府出臺(tái)的相關(guān)的政策、法規(guī)科學(xué)的展開規(guī)劃設(shè)計(jì)，涉及到征占地移民問(wèn)題時(shí)應(yīng)該應(yīng)將國(guó)家、集體和個(gè)人的利益妥善考慮，投資性估算應(yīng)在國(guó)家財(cái)政承受能力的范圍內(nèi)，且根據(jù)移民的實(shí)際情況進(jìn)行考慮。

(2)工程的規(guī)劃、可行性研究階段應(yīng)該將征占地移民進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查，按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估算，妥善的考慮移民安置問(wèn)題。金溝河引水樞紐工程在前期規(guī)劃、可行性研究階段工作考慮周全，在工程建設(shè)過(guò)程中征占地移民工作開展的較為順利，沒(méi)有出現(xiàn)較大的錯(cuò)誤和原則錯(cuò)誤。

(3)在工程前期選址勘察上應(yīng)將減少征占地面積作為考慮的一方面，同時(shí)涉及到耕地的，應(yīng)該盡量利用地表土重新開墾造地，減少耕地的占用面積，以降低占用耕地面積指標(biāo)來(lái)減少征占地的補(bǔ)償資金，金溝河引水樞紐工程在這方面做得較好，值得其他類似工程作為參考。

(4)當(dāng)前工程建設(shè)征占地移民補(bǔ)償投資編制辦法相對(duì)比較完善，在大中型水利工程中應(yīng)用較好，在管理制度上也較為健全，但是現(xiàn)階段征占地移民補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)依然存在，因此，工程人員應(yīng)該繼續(xù)探索征占地移民補(bǔ)償投資估算方法，不斷完善水利工程征占地移民補(bǔ)償體系。