陳常松

國(guó)土空間治理現(xiàn)代化與測(cè)繪業(yè)務(wù)特點(diǎn)

“山水林田湖草是生命共同體”，表明了對(duì)自然資源的管理是一種綜合性管理。綜合性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：對(duì)各類自然資源要素進(jìn)行管理；對(duì)各類自然資源要素之間的關(guān)系進(jìn)行管理；對(duì)作用于自然資源要素及其相互關(guān)系上的人類各種開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)活動(dòng)及其后果進(jìn)行管理。從地理學(xué)理論來(lái)說(shuō)，自然要素、自然要素之間的相互作用關(guān)系以及相關(guān)的人類開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)結(jié)果構(gòu)成國(guó)土空間。因此，現(xiàn)代意義上的自然資源管理實(shí)際上是國(guó)土空間管理（或國(guó)土空間治理）。 國(guó)土空間治理體系的現(xiàn)代化，主要是指貫穿治理過(guò)程技術(shù)的現(xiàn)代化，即應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，整合不同業(yè)務(wù)模塊，在此基礎(chǔ)上共同向智能化方向邁進(jìn)。在實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，包括測(cè)繪在內(nèi)的不同業(yè)務(wù)板塊具有不同的定位、承擔(dān)不同的職責(zé)。

《測(cè)繪法》明確，測(cè)繪是指對(duì)自然地理要素或者地表人工設(shè)施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進(jìn)行測(cè)定、采集、表述，以及對(duì)獲取的數(shù)據(jù)、信息、成果進(jìn)行處理和提供的活動(dòng)。測(cè)繪工作是對(duì)國(guó)土空間的“空間”屬性進(jìn)行基本定義和度量，并最終為國(guó)土空間中的任意事物或者現(xiàn)象確立唯一空間位置及定義相互之間空間關(guān)系的一項(xiàng)工作。

在長(zhǎng)期的測(cè)繪生產(chǎn)實(shí)踐中，測(cè)繪逐步形成了不同于其他相關(guān)行業(yè)的業(yè)務(wù)素質(zhì)。主要有：

——具有較強(qiáng)的數(shù)據(jù)意識(shí)。擁有數(shù)據(jù)處理，特別是地理信息數(shù)據(jù)獲取、處理及分發(fā)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。這對(duì)于在大數(shù)據(jù)時(shí)代推進(jìn)自然資源管理現(xiàn)代化十分寶貴。

——具有較強(qiáng)的技術(shù)創(chuàng)新意識(shí)。在我國(guó)推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化進(jìn)程中，測(cè)繪地理信息行業(yè)是最早成功將衛(wèi)星遙感、衛(wèi)星定位、地理信息系統(tǒng)技術(shù)業(yè)務(wù)化應(yīng)用于實(shí)踐，并實(shí)現(xiàn)測(cè)繪地理信息數(shù)字化、信息化的行業(yè)。測(cè)繪地理信息行業(yè)的實(shí)踐也為此后自然資源其他相關(guān)行業(yè)大規(guī)模、制度化應(yīng)用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)來(lái)改進(jìn)工作，并推進(jìn)信息化在這些領(lǐng)域的發(fā)展提供了借鑒。

——具有極強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)化和質(zhì)量意識(shí)。為了不致出現(xiàn)失之毫厘、謬以千里的情況，測(cè)繪行業(yè)在標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量、精度等方面的意識(shí)和要求極高。

在推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，發(fā)揚(yáng)測(cè)繪行業(yè)這些優(yōu)良傳統(tǒng)，借鑒已有做法，改善自然資源管理相關(guān)數(shù)據(jù)獲取處理及應(yīng)用質(zhì)量，無(wú)疑是十分重要的。

測(cè)繪在自然資源綜合管理中大有可為

測(cè)繪在自然資源綜合管理中發(fā)揮作用，主要應(yīng)當(dāng)包括如下幾個(gè)方面：

——制定并維護(hù)處理空間關(guān)系的基本規(guī)則，并對(duì)空間位置的定位、空間關(guān)系的表達(dá)是否符合國(guó)家要求進(jìn)行把關(guān)。主要包括：在自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)土空間用途管制、自然資源確權(quán)登記等業(yè)務(wù)中，保證國(guó)家測(cè)繪基準(zhǔn)和坐標(biāo)系統(tǒng)的正確運(yùn)用，保證投影等數(shù)學(xué)基礎(chǔ)的正確應(yīng)用，為相關(guān)管理工作的科學(xué)性提供保障；研究制定自然資源各類業(yè)務(wù)用圖編制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并督促正確使用，保證自然資源管理中基本地圖、地質(zhì)調(diào)查圖、空間規(guī)劃底圖及成果圖等圖件遵從統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，形成體系，從而為正確傳達(dá)自然資源政策信息提供保障；參與施行與位置有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管理，嚴(yán)格管理地籍測(cè)繪、房產(chǎn)測(cè)繪等不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，參與制定并管理自然資源確權(quán)登記相關(guān)測(cè)繪技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；指導(dǎo)生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等規(guī)劃線、各類空間規(guī)劃區(qū)及相關(guān)管制政策的落地工作。

——參與或者牽頭制定自然資源相關(guān)數(shù)據(jù)政策。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮測(cè)繪業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)意識(shí)強(qiáng)、數(shù)據(jù)能力高、數(shù)據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，將測(cè)繪業(yè)務(wù)責(zé)任部門(mén)建設(shè)成為自然資源相關(guān)數(shù)據(jù)管理部門(mén)。由其負(fù)責(zé)研究建立規(guī)范自然資源數(shù)據(jù)獲取、處理、存儲(chǔ)管理工作程序，制定并嚴(yán)格管理數(shù)據(jù)獲取、處理、存儲(chǔ)管理、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化工藝流程，明確基本技術(shù)要求，建立質(zhì)量控制體系，并形成標(biāo)準(zhǔn)；加快推進(jìn)不同業(yè)務(wù)板塊數(shù)據(jù)融合，推進(jìn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)、礦產(chǎn)、土地、水、森林、草場(chǎng)、測(cè)繪、海洋等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)資源整合，在此基礎(chǔ)上研究建立自然資源領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)中心，深挖數(shù)據(jù)應(yīng)用。

——引領(lǐng)自然資源領(lǐng)域?qū)πl(wèi)星遙感、衛(wèi)星定位及地理信息技術(shù)等的業(yè)務(wù)化應(yīng)用。實(shí)踐已經(jīng)證明衛(wèi)星遙感、衛(wèi)星定位等技術(shù)在自然資源管理中的核心技術(shù)支撐地位。伴隨著自然資源管理繼續(xù)向精細(xì)化、精準(zhǔn)化推進(jìn)，這些技術(shù)必然會(huì)扮演越來(lái)越重要的角色。深化這些技術(shù)的應(yīng)用，深度參與國(guó)家相關(guān)衛(wèi)星遙感、定位等技術(shù)系統(tǒng)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃決策，掌握更多的話語(yǔ)權(quán)和主動(dòng)權(quán)是自然資源部門(mén)推進(jìn)自然資源管理精準(zhǔn)化的內(nèi)在要求。測(cè)繪部門(mén)一直將遙感技術(shù)作為一門(mén)測(cè)繪技術(shù)，在航空時(shí)代建立了航空攝影系統(tǒng)（也即航空遙感）；在航天時(shí)代，積極參與航天遙感和衛(wèi)星定位系統(tǒng)的研究規(guī)劃，擁有豐富的航空航天遙感及衛(wèi)星定位應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，并形成了強(qiáng)大遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的處理應(yīng)用能力和相關(guān)制度。在自然資源統(tǒng)一管理的大背景下，測(cè)繪業(yè)務(wù)板塊應(yīng)當(dāng)更加充分地發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在航空航天遙感數(shù)據(jù)統(tǒng)籌、建立并維護(hù)航空遙感制度、參與國(guó)家衛(wèi)星遙感和衛(wèi)星定位等規(guī)劃計(jì)劃、推進(jìn)遙感自然資源應(yīng)用等方面發(fā)揮積極作用。

——發(fā)揮質(zhì)量控制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)。按照推動(dòng)質(zhì)量變革、建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略要求，適應(yīng)自然資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的需要，借鑒測(cè)繪工作質(zhì)量意識(shí)、標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)強(qiáng)，質(zhì)量管理體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系完整的優(yōu)勢(shì)，圍繞自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、勘測(cè)、修復(fù)等系列工程、產(chǎn)品和服務(wù)，建立組織實(shí)施單位覆蓋全過(guò)程、全要素、分級(jí)分類的過(guò)程質(zhì)量控制和質(zhì)量檢查制度，建立具有授權(quán)資質(zhì)的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)對(duì)成果質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)與認(rèn)證的制度，建立過(guò)程質(zhì)量監(jiān)督抽查和最終成果復(fù)核制度，著力形成服務(wù)自然資源管理工作的六大質(zhì)量管控體系，即測(cè)繪地理信息質(zhì)量管控體系、自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管控體系、自然資源確權(quán)登記質(zhì)檢保障體系、國(guó)土空間規(guī)劃測(cè)繪質(zhì)量支撐體系、生態(tài)修復(fù)測(cè)繪質(zhì)量服務(wù)體系和測(cè)繪質(zhì)檢技術(shù)裝備體系。

應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮測(cè)繪工作的基礎(chǔ)性、先行性作用

自然資源管理是測(cè)繪發(fā)揮其基礎(chǔ)性、先行性作用的傳統(tǒng)領(lǐng)域，測(cè)繪成果一直是地質(zhì)調(diào)查、土地和森林等資源調(diào)查工作和空間規(guī)劃工作的基礎(chǔ)性支撐資料。

在新的體制下，滿足對(duì)自然資源施行統(tǒng)一管理的要求以及國(guó)土空間治理現(xiàn)代化要求，測(cè)繪工作面臨新的任務(wù)。從目前來(lái)看，主要是體現(xiàn)在測(cè)繪工作基礎(chǔ)性、先行性作用的兩個(gè)方面。

——測(cè)繪先行，統(tǒng)籌陸地海洋國(guó)土空間。在分部門(mén)管理體制下，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)陸地國(guó)土和海洋國(guó)土施行分治政策，形成了兩套截然不同的治理邏輯、工作理念、具體政策以及技術(shù)手段等。

自然資源部組建后，按照“兩統(tǒng)一”的要求做好國(guó)土空間治理，需要統(tǒng)籌陸海國(guó)土空間的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和管理，對(duì)陸海國(guó)土空間施行一個(gè)理念、一套政策。其基礎(chǔ)性工作就是要統(tǒng)籌陸海測(cè)繪工作，建立陸海一體化測(cè)繪基準(zhǔn)和坐標(biāo)系統(tǒng)，形成陸海統(tǒng)籌基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)。作為陸海過(guò)渡地帶南，海岸帶地區(qū)的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和管理工作，集中承載了我國(guó)陸海分治所帶來(lái)的政策矛盾和治理混亂。統(tǒng)籌陸海國(guó)土空間治理，先要統(tǒng)籌海岸帶治理，逐步消除治理理念和治理政策之間的分歧。而其中的首要工作就是要盡快實(shí)施海岸帶的測(cè)繪工作。

——測(cè)繪先行，統(tǒng)籌地上地下國(guó)土空間。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，地下空間的開(kāi)發(fā)和利用在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占據(jù)越來(lái)越重要的地位。由此，統(tǒng)籌地下國(guó)土空間和地上國(guó)土空間就成為國(guó)土空間治理工作中越來(lái)越重要的內(nèi)容。必須發(fā)揮測(cè)繪工作的基礎(chǔ)性、先行性作用，加快構(gòu)建地上地下一體化測(cè)繪坐標(biāo)系統(tǒng)和相應(yīng)的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)，加快施行地上地下測(cè)繪技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的一體化進(jìn)程，為地上地下空間治理政策的統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)。