李 靜，沈麗婷

(河海大學公共管理學院，江蘇南京 211100)

一、問題的提出：大城市養(yǎng)老困境的現(xiàn)實呼喚

2018年12月中央經(jīng)濟工作會議上，習近平總書記提出要“提升大城市精細化管理，完善養(yǎng)老護理體系，努力解決大城市養(yǎng)老難問題”；2019年5月，全國大城市養(yǎng)老服務(wù)工作會議明確提出要抓住大城市養(yǎng)老的難點和痛點，弄清大城市養(yǎng)老的現(xiàn)狀并尋找對策，提升大城市的優(yōu)勢，進一步發(fā)揮其輻射作用。面對大城市(1)2019年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，指出“全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件”。依據(jù)這一標準，本研究所論及“大城市”主要是指城區(qū)常住人口300萬以上的城市，包括城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市。日益嚴峻的老齡化、高齡化趨勢，各地雖出臺多項政策，但依然無法滿足老年人多樣化、多維化、多層次化的養(yǎng)老需求。

政策要求需要現(xiàn)實回應(yīng)，瞄準具有代表性的樣本城市進行剖析有助于更準確地映射大城市養(yǎng)老之困局、切中大城市養(yǎng)老困境之原因、探索大城市養(yǎng)老解困之路徑。S市于1979年邁入老齡化社會，是我國最早進入老齡化社會的城市。2018年，S市60歲及以上戶籍人口達到503.28萬人，占戶籍總?cè)丝诘?4.4%；65歲及以上戶籍人口為336.90萬人，占戶籍總?cè)丝诘?3.0%，邁入超級老齡社會(2)根據(jù)聯(lián)合國標準，如果一個國家或地區(qū)65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎爻^7%，即可被稱為老齡化社會；超過14%，即可被稱為深度老齡社會；超過20%，則可被稱為超級老齡社會。，成為我國老齡化程度最高、增速最快的城市。在應(yīng)對老齡化的進程中，S市出臺了一系列政策，進行了有益探索，但面對人口結(jié)構(gòu)的快速老化，全市養(yǎng)老服務(wù)的供給步伐仍未能跟上，資源布局錯位、政策供給異位、社會參與失位等問題不斷加劇，養(yǎng)老服務(wù)供需的結(jié)構(gòu)性張力不斷突顯。為此，剖析中國老齡化進程中代表性大城市——S市在養(yǎng)老服務(wù)供給中存在的問題，可以舉一反三地窺探我國大城市養(yǎng)老供給側(cè)的共性問題，亦可探索大城市養(yǎng)老有效供給的紓困之道，推進我國養(yǎng)老事業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展。

二、供需“脫嵌”：大城市養(yǎng)老服務(wù)供給的現(xiàn)實困境

1.政府主導作用發(fā)揮不佳

一是養(yǎng)老布局規(guī)劃不合理。政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中的首要角色是養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃者。相比農(nóng)村與中小城市，大城市的城區(qū)土地資源稀缺、租金成本高等問題更為明顯，養(yǎng)老資源分配與規(guī)劃的局限性與不合理性問題更為突出。以S市為例，當?shù)仞B(yǎng)老床位存在著供給數(shù)量基本達標但布局結(jié)構(gòu)失衡的問題，表現(xiàn)為中心城區(qū)“一床難求”而郊區(qū)養(yǎng)老床位卻“虛位以待”。截至2018年底，S市機構(gòu)養(yǎng)老床位為14.41萬張，機構(gòu)養(yǎng)老床位占60歲及以上戶籍老年人口的比例為2.9%，已接近《S市深化養(yǎng)老服務(wù)實施方案(2019—2022年)》中養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)不低于全市戶籍老年人口3%的目標，養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)基本達標。但資源分配卻不均衡，S市七大中心城區(qū)60歲及以上的戶籍老年人口占比44.50%，其中80歲及以上占全市戶籍80歲及以上占比為46.60%，而中心城區(qū)養(yǎng)老床位數(shù)卻只占全市總數(shù)的35.02%，城區(qū)老人集中但床位規(guī)劃偏少，養(yǎng)老床位供需倒掛現(xiàn)象突出[1]。同時，2018年S市養(yǎng)老機構(gòu)入住率呈現(xiàn)階梯式分布，中環(huán)以內(nèi)的養(yǎng)老機構(gòu)入住率均達90%以上，中環(huán)以外、外環(huán)以內(nèi)入住率為82.08%，而外環(huán)以外的養(yǎng)老機構(gòu)入住率則降至75.64%[2]。作為掌握公權(quán)力與公共資源的政策制定者，政府理應(yīng)通過規(guī)劃來主導養(yǎng)老資源合理分配及設(shè)施合理布局，并適當引導民眾理性選擇養(yǎng)老機構(gòu)入住，而S市政府未能充分發(fā)揮主導作用導致養(yǎng)老床位區(qū)域配置失衡，無法實現(xiàn)有效供給與資源利用效率最大化。

二是養(yǎng)老政策支持不對等。在養(yǎng)老床位總量基本充足基礎(chǔ)上出現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需“脫嵌”的原因還在于，政府對公辦與民辦養(yǎng)老機構(gòu)在資金、土地、機制方面支持政策的不對等。一方面，政府對兩類養(yǎng)老機構(gòu)在資金支持方面存在明顯的“起跑線”不公。公辦養(yǎng)老機構(gòu)在選址、建造等方面均由政府包干負責支出，在政府高度重視養(yǎng)老服務(wù)的背景下，政府用于養(yǎng)老服務(wù)的資金充足，幾乎無成本壓力與營收負擔。而民辦養(yǎng)老機構(gòu)則需要投入較高的自有資金用于機構(gòu)建設(shè)、房屋適老化以及消防改造，資金回收周期長、壓力大，面對具有成本補償巨大優(yōu)勢的公辦養(yǎng)老機構(gòu)，需要自負盈虧的民辦養(yǎng)老機構(gòu)只得提高收費，這使其在市場競爭中處于不利地位，生存環(huán)境極受擠壓[3]。另一方面，政府對大城市民辦養(yǎng)老機構(gòu)的土地支持政策力度不足。S市規(guī)定，對于臨時改變建筑使用功能的存量資源應(yīng)優(yōu)先保障非營利和普惠性的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，對于營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)臨時利用存量建設(shè)用地從事養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)只能通過支付高額土地出讓金或租賃獲取土地。因此，相比公辦養(yǎng)老機構(gòu)所具備免費土地、地理位置優(yōu)越等優(yōu)勢，民辦養(yǎng)老機構(gòu)在土地支持政策方面獲得的支持遠未打消其“入行焦慮”。

2.市場有效供給不足

一是個性化養(yǎng)老服務(wù)體系滯后。目前，我國大城市面向中低端收入人群的普惠性養(yǎng)老服務(wù)供給顯著不足，其中S市養(yǎng)老機構(gòu)中純高端、中偏高、純中端、低端的占比則分別為18%、68%、12%和2%，其中，中低端的養(yǎng)老機構(gòu)總數(shù)僅占14%[4]。S市60歲及以上老年人領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金的人數(shù)占老年人口的80.0%，平均養(yǎng)老金為每月4 278元，老年人的主要收入來源于養(yǎng)老金[1]。而在S市,普通中檔養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)每月花費通常高達4 000～5 000元，中高端機構(gòu)更是超過1萬元[5]。囿于尷尬的收入水平與收費水平“死亡交叉”，大多數(shù)老年人便陷入高檔養(yǎng)老機構(gòu)去不起而低檔養(yǎng)老機構(gòu)不愿去的窘境。與此同時，隨著中高齡老人人數(shù)的不斷增加，S市老年人對護理及醫(yī)療服務(wù)的需求將會急劇增長。數(shù)據(jù)顯示，2014—2018年S市60歲及以上、65歲及以上、70歲及以上、80歲及以上的老年人口分別增長了21.57%、24.75%、17.63%和8.43%，在老年人口也呈現(xiàn)出高速增長。情勢更為嚴峻的是，2017年S市失能失智和半失能失智老人約占戶籍老年人口的6.7%，共有失能失智老年人約41萬人，其中 50%的人患病程度已達中度和重度，而這部分老年人急需專用床位和專業(yè)護理的介入。截至2018年底，S市老年護理院床位數(shù)僅為1.24萬張，遠遠無法滿足失能失智老人的床位需求[1]。本應(yīng)提供多樣化養(yǎng)老服務(wù)以滿足老年人多樣化個性需求的市場，卻因種種原因而未能發(fā)揮其優(yōu)勢，導致大城市針對老人的個性化照護服務(wù)有效供給不足。

二是專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員緊缺。我國現(xiàn)有養(yǎng)老護理從業(yè)人員僅30萬人，若按照發(fā)達國家1∶4.5的護理人員與老年人平均配比計算，我國養(yǎng)老護理人員缺口達千萬，遠遠無法滿足養(yǎng)老服務(wù)需求。大城市養(yǎng)老護理員的緊缺不僅體現(xiàn)在人員數(shù)量上，更體現(xiàn)為人員專業(yè)化水平層面。數(shù)據(jù)顯示，2017年S市擁有近5萬的養(yǎng)老護理員，其中30歲以下占1.2%；50歲以上的占58.1%；大專及以上學歷約占1.1%，高中(中專)學歷約占11.6%，大多數(shù)為初中、小學文化[6]。不難看出，S市現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍存在年齡偏大、學歷較低及專業(yè)水平不足等問題，事實上這也是養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)品質(zhì)低端化、內(nèi)容單一化的癥結(jié)所在。在我國養(yǎng)老護理人員工資待遇和社會地位普遍不高的背景下，大城市養(yǎng)老護理人員需求旺、要求高、缺口大、勞動強度大等因素均加劇了養(yǎng)老專業(yè)護理人才在行業(yè)內(nèi)流動與行業(yè)間流動，較大的人才流動性也嚴重威脅養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的專業(yè)化水平與持續(xù)性發(fā)展。

3.社會力量參與不充分

一是社區(qū)“紐帶”作用不顯著。社區(qū)是社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的基層平臺和行動主體，將家庭和機構(gòu)有機銜接起來的“紐帶”，起到了“內(nèi)聯(lián)”與“外引”養(yǎng)老資源的作用，承擔著“織密”與“織牢”社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)的重要職能[7]。S市作為我國社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式發(fā)展較為成熟的大城市，近年來雖然探索出了不少經(jīng)驗，但社區(qū)在發(fā)展社會化養(yǎng)老方面仍存在不足之處。S市社區(qū)工作人員年輕化、知識化的優(yōu)勢較為突出，但專業(yè)水平以及創(chuàng)新能力較弱。截至2019年底，S市共有社區(qū)工作者5.2萬人，平均年齡39歲；其中，大專及以上學歷者占比88.9%，持有社工職業(yè)資格證書者僅占17.8%[8]。對于大力發(fā)展信息化、智慧化養(yǎng)老的S市而言，專業(yè)持證社工人員的缺乏無疑將嚴重影響社區(qū)信息化平臺的搭建以及信息資源的整合能力。同時，社區(qū)在對外引進養(yǎng)老資源的過程中，信息對接以及溝通協(xié)調(diào)的內(nèi)生動力不足。一方面，在推進社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老進程中，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)常常由于負外部性遭到周圍居民的抵制而出現(xiàn)無處落地的“鄰避”困境，最終導致“嵌入式”養(yǎng)老機構(gòu)項目無疾而終，這也體現(xiàn)出在政策落實過程中社區(qū)宣傳、科普及溝通等工作的不落地、不到位、不完善。另一方面，對于養(yǎng)老資源匱乏的社區(qū)，社區(qū)工作人員為發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)會積極主動地與外部養(yǎng)老機構(gòu)對接、實現(xiàn)信息共享，并為入駐的養(yǎng)老機構(gòu)提供各項支持，但對于養(yǎng)老資源相對豐富的社區(qū)，其在對養(yǎng)老機構(gòu)提供相關(guān)的支持與信息對接方面則較為松散。

二是社會組織獨立性無保障。社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)，主要是通過政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的形式出現(xiàn)，其最大意義是公共服務(wù)的提供契約化，政府和非營利組織之間構(gòu)成平等、獨立的契約雙方[9]。但是，由于我國大部分社會組織嚴重依賴政府補貼與政策支持，導致其缺乏足夠的獨立性，政府與社會組織的互動關(guān)系呈現(xiàn) “依附模式”。事實上，相比其他地區(qū)，S市社會組織的整體數(shù)量一直處于領(lǐng)先地位，但社會組織在養(yǎng)老服務(wù)供給方面的獨立性依然不高。截至2018年底，S市民間組織共有16 208個，其中基金會467個、社會團體4 083個、民辦非企業(yè)11 658個[10]。同時，通過S市社會組織公共服務(wù)平臺查詢發(fā)現(xiàn)，能夠提供養(yǎng)老服務(wù)的社會組織大多為依靠政府購買及政府補貼的民辦非企業(yè)。相反，依靠企業(yè)和社會捐助獲得運營資源并以志愿服務(wù)為主且具有較強自主性的社會團體寥寥無幾。數(shù)量占據(jù)絕對優(yōu)勢的養(yǎng)老民辦非企業(yè)從組織的運營到人員的培養(yǎng)，再到政府購買養(yǎng)老服務(wù)，都受到了政府的“關(guān)照”，但是由于社會組織的資金及組織管理等多方面過于依賴政府，不具備足夠的“獨立性”，導致其原本具有的靈活性、專業(yè)性等優(yōu)勢難以有效發(fā)揮。

4.家庭養(yǎng)老功能弱化

隨著生育政策的規(guī)制，中國“4-2-1”家庭核心化、小型化特性日益突顯，大城市在家庭規(guī)模不斷縮小的同時，“純老家庭”數(shù)量的急劇增長，獨居老人日益增多。數(shù)據(jù)顯示，S市平均家庭戶規(guī)模為2.43人/戶，遠低于全國3人/戶的平均水平，并且S市1人戶、2人戶、3人戶家庭在所有家庭戶中的占比分別為23.77%、36.41%和24.90%。與此同時，截至2018年底，S市“純老家庭”老年人數(shù)達到133.00萬人，其中80歲及以上“純老家庭”老年人數(shù)為36.95萬人，獨居老年人數(shù)更是達到31.01萬人[1]。

“純老家庭”所面臨的問題主要體現(xiàn)在日常生活照料和精神關(guān)愛方面：一方面，大城市少子化已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，兒女難以做到貼身照顧老年人；另一方面，城市的快節(jié)奏生活降低了子女看望老人的頻率，老人的情感需求難以滿足，傳統(tǒng)的家庭照護支持和精神慰藉等功能弱化。同時，在城市老齡化與少子化現(xiàn)象更為嚴峻的背景下，S市老年撫養(yǎng)系數(shù)(60歲及以上)已經(jīng)增長到62.5%，遠遠超過19.3%的少兒撫養(yǎng)系數(shù)(0～14歲)，大城市家庭養(yǎng)老壓力不斷增長[1]。伴隨著社會化進程的加快，老年人家庭權(quán)威不斷下降，家庭資源分配出現(xiàn)“重幼輕老”趨勢，子女更多地將經(jīng)濟資源分配給下一代從而減弱了對老年人的經(jīng)濟支持能力。與此同時，家庭中的教育成本、住房成本及各項生活成本不斷上升，這將進一步擠壓家庭養(yǎng)老資源。我國2004—2017年的房貸收入比從17%增至44%，居民債務(wù)壓力在快速上升；學前教育、義務(wù)教育與高中教育、大學教育階段的教育支出分別占家庭年收入的26%、21%和29%，而在S市，這些成本則更加高昂[11]。在多重壓力之下，家庭成員對老年人的精神慰藉“心有余而力不足”，加之經(jīng)濟支持“力有余而錢不夠”，家庭支持功能不斷弱化，加劇大城市養(yǎng)老困境。

三、主體角色重塑：福利多元主義視角下大城市養(yǎng)老服務(wù)紓困的中國路徑

1.福利多元主義：大城市養(yǎng)老服務(wù)主體角色重塑的理論范式

福利多元主義出現(xiàn)于20世紀70年代中期，是在工業(yè)化快速發(fā)展以及高福利國家遭遇福利危機的背景下所提出的理論范式，是社會政策領(lǐng)域在經(jīng)歷“家庭失靈”“市場失靈”以及“政府失靈”問題后對社會政策及福利制度的理性反思。1978年，福利多元主義概念最早出現(xiàn)于英國《沃爾芬德的志愿組織的未來報告》，該報告主張將志愿組織也納入社會福利提供者行列中[12]。隨后，羅斯提出福利多元組合理論，指出社會的總福利應(yīng)當來源于3個部門：家庭、市場和國家。在此基礎(chǔ)上，伊瓦斯進一步優(yōu)化提出福利三角研究范式。而約翰遜則在福利三角的基礎(chǔ)上，將志愿組織引入福利多元構(gòu)成體系，提出社會福利的四大來源為國家、市場、家庭、志愿組織，即福利多元主義的四分法[13]。無論是福利三角抑或是福利四分法理論范式，福利多元主義都主張福利是全社會的產(chǎn)物，強調(diào)了多元主體介入和參與到福利服務(wù)的規(guī)則制定和服務(wù)輸送的重要性。

2.政府：瞄準基本養(yǎng)老服務(wù)之保障

我國的養(yǎng)老服務(wù)需求可分為兩個部分：基本的生存需求與個性化的發(fā)展需求。在公共福利理論視角下，基本的生存需求屬于具有極強正外部性的公共物品，因此政府在保障大城市老人生存需求等基本養(yǎng)老服務(wù)中擁有不可推卸的責任。在強調(diào)“生產(chǎn)主義”理念的發(fā)展型社會政策視角下，老年人個性化的發(fā)展需求則由企業(yè)或社會組織負責提供多樣化養(yǎng)老服務(wù)予以滿足。福利多元主義理論認為，其他福利責任主體都是在政府所規(guī)定的福利制度框架內(nèi)參與福利行動[14]。因此，政府應(yīng)注重制度保障建設(shè)與政策設(shè)計而成為養(yǎng)老事業(yè)的“引領(lǐng)者”、養(yǎng)老保障的“兜底者”、人才梯隊的“建設(shè)者”。

首先，養(yǎng)老事業(yè)的“引領(lǐng)者”。面對大城市養(yǎng)老困境，政府首先應(yīng)該引領(lǐng)養(yǎng)老事業(yè)之發(fā)展，大力進行政策創(chuàng)新與高效落實各項優(yōu)惠政策，給民營養(yǎng)老機構(gòu)減負并積極推進其連鎖化、品牌化，積極引導社會力量進入養(yǎng)老領(lǐng)域。同時，政府應(yīng)充分考慮實際需求，以長遠眼光布局養(yǎng)老設(shè)施。面對中心城區(qū)老年人口密集的情況，應(yīng)實現(xiàn)中心城區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)以及配套養(yǎng)老服務(wù)共同增長。養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當內(nèi)嵌于社區(qū)，以密集化、小型化、綜合化為發(fā)展方向。面對養(yǎng)老用地緊張的情況，要積極發(fā)展老年公寓，以租賃形式代替購買，為普通老年人群降低養(yǎng)老成本，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)有效供給。此外，政府應(yīng)重視對家庭的支持，提倡“就地老化”。立足中國國情，借鑒國際經(jīng)驗，可以通過各項補貼鼓勵家庭成員成為護理人員或者出資為家庭照顧人員進行護理培訓。在英國，護理人員屬于全職工作，享受全職工作待遇，工資主要來源于國家撥款；德國也會向家庭照護者提供免費的課程來提高照護技能和知識[15]。同時，政府還可以專門為子女和父母同住的家庭設(shè)計出適合多代居住、空間彼此獨立的特殊住房，在提供足夠購房優(yōu)惠的同時對購房條件進行限制，以此鼓勵子女購買此類住房與父母同住。新加坡于1982年實行“多代同堂組屋計劃”，建造多代同堂住房，合理調(diào)整住房面積和戶型以及限制購買對象以鼓勵老年人與子女親屬同居；日本在大力開發(fā)供多代人居住住宅的同時，還在居住環(huán)境層面提出“適應(yīng)終生生活設(shè)計”的基本原則，使住宅能滿足不同生命周期的居住需求[16]。

其次，養(yǎng)老保障的“兜底者”。在公辦機構(gòu)一床難求的大城市，除了需要有序增加公辦機構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)，更要實現(xiàn)床位的“精準利用”，優(yōu)先保障經(jīng)濟困難老人入住，充分實現(xiàn)政府兜底作用。養(yǎng)老保障體系相對完善的國家都有一個層級分明、指向明確的養(yǎng)老服務(wù)供給職能分工，即政府只為那些高齡、貧困、失能失智的弱勢老年群體提供必需的養(yǎng)老保障。無論是公辦養(yǎng)老公寓還是公辦養(yǎng)老住宅，面向的都應(yīng)是部分弱勢老年群體。美國聯(lián)邦政府出資建設(shè)的小部分公共老年公寓主要提供給中高齡老年人居住，其中面向自理能力差的協(xié)助型與特護型老年公寓居住采取低收費；新加坡建屋局出資建設(shè)的“樂齡公寓”，對購房年齡以及產(chǎn)權(quán)年限進行了限制，到期的房屋不可轉(zhuǎn)售，只能賣回給建屋局。種種措施無一不體現(xiàn)政府在養(yǎng)老服務(wù)保障中發(fā)揮的“安全網(wǎng)”托底作用，通過提升養(yǎng)老服務(wù)的精準性以保障弱勢老人基本養(yǎng)老服務(wù)，實現(xiàn)“安老、敬老、孝老”過程中一個老人都不少。

最后，人才梯隊的“建設(shè)者”。大城市對專業(yè)化、個性化、高質(zhì)化護理需求的激增與專業(yè)護理人才缺口擴大之間的矛盾亟需政府加大對養(yǎng)老護理人才的培養(yǎng)、保障、考核、梯隊建設(shè)等方面進行系統(tǒng)性謀劃與統(tǒng)籌性推進。在日本，老年護理就是一門獨立學科，政府通過出臺專門的國家文件保障和提高護理人員待遇以防止養(yǎng)老人才流失；美國也已形成學士、碩士、博士等多層次的養(yǎng)老護理人才梯隊；德國通過設(shè)立“福利士”國家資格考試，要求護理人員持證上崗，并且制定相應(yīng)的服務(wù)標準，以此作為薪酬待遇標準。同時，大城市的個性化養(yǎng)老護理服務(wù)還要求城市在不斷增加護理人員數(shù)量的基礎(chǔ)上，進一步細化養(yǎng)老護理員技能類別以提升護理服務(wù)專業(yè)化水平，并將此作為薪資及職業(yè)晉升的重要依據(jù)，提升護理人員管理的科學化水平，針對養(yǎng)老服務(wù)需求側(cè)變化適時調(diào)整供給側(cè)結(jié)構(gòu)，進一步提升護理人員專業(yè)性技能的適配性，實現(xiàn)人盡其才、才盡其用，降低護理人員的流動性。從2012年開始，日本推行“護理職業(yè)段位制度”將護理人才分為7個段位，而該制度已成為養(yǎng)老護理人才確定薪資和轉(zhuǎn)崗的重要依據(jù)，日本還從2014年起實施“認知癥護理指導管理士(高級)”資格認證考試，大力培養(yǎng)失能失智護理人員。

3.市場：瞄準個性化養(yǎng)老服務(wù)之供給

福利多元主義理論認為，市場憑借其競爭機制可以有效提升資源的使用效率，可以克服“政府失靈”等問題。因此，在追求個性化、多樣化養(yǎng)老服務(wù)的大城市，高效率的服務(wù)市場應(yīng)當成為養(yǎng)老服務(wù)的主要供給者，在政府政策引領(lǐng)下，通過多元化、品牌化、連鎖化的發(fā)展策略為老人提供“個性化、多樣化、品質(zhì)化、智慧化”養(yǎng)老服務(wù)，以自身服務(wù)水準的提升助推行業(yè)有序發(fā)展，滿足大城市老年人多層次、多維度、全方位、立體化服務(wù)需求。

養(yǎng)老服務(wù)的“有效供給者”。市場只有提供切實符合市場需求的養(yǎng)老服務(wù)才能實現(xiàn)真正的有效供給。首先，面對大城市失能失智老人急劇增加的情況，養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當按照政府的規(guī)劃逐步增加養(yǎng)老機構(gòu)中專為失能失智老人準備的護理型床位與認知障礙照護床位，劃定專門區(qū)域裝設(shè)專業(yè)設(shè)備，明確顯著標識，配備專業(yè)護理人員，提供特定服務(wù)。其次，由于養(yǎng)老服務(wù)本身是一個投資回報周期長的行業(yè)，民營養(yǎng)老企業(yè)應(yīng)當正視大城市老年人的平均收入水平，在進行充分的養(yǎng)老服務(wù)市場需求調(diào)研的基礎(chǔ)上實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)差異化發(fā)展，提供更加符合老年人需求的服務(wù)項目，找準自身資源稟賦優(yōu)勢及專業(yè)特長，與公辦機構(gòu)、其他民營機構(gòu)實行差異化、錯位化、特色化發(fā)展。再者，在高品質(zhì)服務(wù)需求下，各企業(yè)都應(yīng)注重機構(gòu)管理人員與服務(wù)人員的專業(yè)化培訓與規(guī)范化管理，建立規(guī)范化的薪酬體系與晉升渠道以增強機構(gòu)內(nèi)養(yǎng)老人才隊伍的穩(wěn)定性，讓護理人員“進得來、留得住、待得久、上得去”，努力提升機構(gòu)軟實力，打造自身品牌。最后，隨著衍生配套養(yǎng)老產(chǎn)品需求的增長，企業(yè)應(yīng)當充分發(fā)揮其創(chuàng)造性與主動性，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)有效供給，繁榮老年用品市場，培育養(yǎng)老服務(wù)消費新業(yè)態(tài)，激發(fā)老人潛在養(yǎng)老服務(wù)需求。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、社交網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)為老人提供“點菜式”就近便捷養(yǎng)老服務(wù)，以“智慧老人+智慧服務(wù)”打造多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足不同年齡段老人的需求。例如，市場在提供現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)、老年用品、養(yǎng)老設(shè)施的基礎(chǔ)上，可以在服裝設(shè)計、休閑娛樂、美容護理、旅游、再就業(yè)等方面考慮及融入老年人的需求。

養(yǎng)老領(lǐng)域的“開拓者”。市場應(yīng)當在大城市養(yǎng)老服務(wù)供給過程中充分發(fā)揮其創(chuàng)新優(yōu)勢與開拓精神，大力拓展新型養(yǎng)老方式，輻射、帶動周圍中小城市養(yǎng)老服務(wù)智慧化、多元化發(fā)展。一方面，在智能化和信息化高度發(fā)達的大城市，市場應(yīng)積極發(fā)展“智慧養(yǎng)老”新路徑。養(yǎng)老企業(yè)應(yīng)當加強與主管部門、業(yè)界同行、社區(qū)之間的協(xié)同，共同搭建養(yǎng)老服務(wù)供需兩側(cè)的數(shù)據(jù)庫以實現(xiàn)數(shù)據(jù)融合，消除信息壁壘與信息孤島。同時，市場要遵循“養(yǎng)老為核心、智能為手段”的原則，開發(fā)出老人好用、實用、愛用的助老為老產(chǎn)品，完善配套使用指導，提升智能產(chǎn)品的購買率與使用率。市場還可憑借其前端技術(shù)優(yōu)勢整合養(yǎng)老資源，助推“嵌入式”智慧養(yǎng)老發(fā)展，打造“沒有圍墻的養(yǎng)老院”，為老年人提供更便捷的養(yǎng)老服務(wù)。另一方面，在大城市資源相對緊張的背景下，企業(yè)可以積極利用周邊中小城市、農(nóng)村的資源，推動城鄉(xiāng)融合養(yǎng)老，既可緩解中心城區(qū)養(yǎng)老壓力，又可助力鄉(xiāng)村振興。

4.社會：瞄準資源整合之專業(yè)服務(wù)

作為生命體存在的場域，社會在福利多元主義理論多次演進中均占據(jù)重要地位，而在重構(gòu)大城市養(yǎng)老服務(wù)供給主體系統(tǒng)時，社區(qū)及社會組織等社會要素同樣不可缺席。

養(yǎng)老資源的“鏈接者”。社區(qū)是現(xiàn)代人生活的基本場域，能夠充分鏈接各方養(yǎng)老資源，實現(xiàn)多方信息的高效對接。面對老人多樣化且個性化的養(yǎng)老服務(wù)需求，大城市的社區(qū)將不再是服務(wù)的直接供給者，而轉(zhuǎn)變成為企業(yè)以及非營利組織提供養(yǎng)老服務(wù)的平臺。一方面，在大城市積極發(fā)展互助養(yǎng)老和老年人力資源開發(fā)的背景下，社區(qū)應(yīng)當破除多方信息壁壘，積極組建社區(qū)內(nèi)互助團隊以實現(xiàn)企業(yè)與有就業(yè)意向老人的有效對接；引進專業(yè)社會工作人才，完善社區(qū)內(nèi)老年人檔案，利用信息手段搭建社區(qū)養(yǎng)老大數(shù)據(jù)平臺，并在了解社區(qū)老年群體真正需求的基礎(chǔ)上積極引入相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)。另一方面，大城市在不斷開展互助養(yǎng)老計劃、搭建為老服務(wù)平臺以及推廣養(yǎng)老顧問制度的同時，應(yīng)當多方聯(lián)系志愿組織以增強社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老知識的普及、推廣，讓老人了解、理解、享受各項惠老服務(wù)。

養(yǎng)老服務(wù)的“創(chuàng)新者”。面對“獨立性”不足的傳統(tǒng)社會組織，新型社會組織——社會企業(yè)憑借其特有的社會性、創(chuàng)新性及營利性三大優(yōu)勢逐漸介入養(yǎng)老服務(wù)供給。社會企業(yè)追求整合政府、市場和社會組織三方：以志愿性的集體行動推進社會目標的具體實現(xiàn)；以企業(yè)運營的方式回報、補償其社會目標的利益相關(guān)者；以積極參與承接政府服務(wù)外包的方式為政府公共政策實踐提供廣闊平臺。首先，將公益屬性、志愿精神融入企業(yè)文化的社會企業(yè)可以在大力推行“嵌入式”養(yǎng)老的政策背景下，積極進入社區(qū)并有效利用社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)數(shù)據(jù)，依托社區(qū)平臺提供智慧化、個性化以及專業(yè)化的高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)、滿足老人的精神需求，真正實現(xiàn)“就地安養(yǎng)”。其次，社會企業(yè)可以憑借其專業(yè)性與創(chuàng)新性，以低成本、高效率的方式承接政府外包服務(wù)，例如農(nóng)村敬老院改造升級及運營、房屋適老化改造及失能失智床位改造等工作。最后，社會企業(yè)可以雇傭低齡老人或者社區(qū)內(nèi)退休人員為老人們提供養(yǎng)老服務(wù)，實現(xiàn)“以老助老”，不僅能夠有效挖掘老年人力資源以幫助老人回歸并融入社會，還可以通過形塑老人發(fā)現(xiàn)資源、獲取資源、利用資源、轉(zhuǎn)化資源、發(fā)展資源的“可行能力”，擴大其實質(zhì)自由[17]。

5.家庭：瞄準經(jīng)濟資助與服務(wù)監(jiān)督之雙重支持

大城市中“純老家庭”的增加絕不意味著家庭這一傳統(tǒng)組織從養(yǎng)老服務(wù)中完全退出，無論在何種時代，受儒家“孝”文化影響深遠的中國家庭都應(yīng)在養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮基礎(chǔ)而重要的作用，都須“在場”，子女仍是老人物質(zhì)和精神上的支柱，家庭的成員也必須承擔起贍養(yǎng)老人的法定性義務(wù)。但在大城市家庭核心化的背景下，家庭成員因與老人居住地相對分離而無法提供更多日常照料與精神慰藉，更多的還是作為老年人養(yǎng)老服務(wù)的購買者與監(jiān)督者而提供經(jīng)濟支持。

一是養(yǎng)老服務(wù)的“購買者”。隨著大城市“純老家庭”的不斷增加以及多代同堂支持模式逐漸被核心家庭模式取代，家庭對老人的貼身照顧能力減弱，家庭中的子女更多是扮演養(yǎng)老服務(wù)購買者的角色。在服務(wù)選擇方面，子女逐漸承擔起養(yǎng)老服務(wù)及產(chǎn)品的篩選與購買職責。一方面，老人的子女可以有效利用社區(qū)公開信息平臺、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)顧問點，按需選擇養(yǎng)老服務(wù)。例如，在老人具備一定自理能力的情況下，子女就可以選擇社區(qū)低齡老人作為養(yǎng)老服務(wù)提供者，既助推互助養(yǎng)老與老年人力資源開發(fā)，還能有效增強家庭照料能力，鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性作用。另一方面，在大力推行智慧養(yǎng)老的大城市，子女不僅要能夠幫助老人篩選智能化養(yǎng)老服務(wù)及產(chǎn)品，更重要的是向老人普及相關(guān)的養(yǎng)老知識、學習使用相關(guān)智能養(yǎng)老產(chǎn)品，引導老人利用現(xiàn)代科技提升生活品質(zhì)。在資金支持方面，目前雖有少部分老人完全不需要子女的資金支持，但大部分老人在身體無法自理而需要特殊護理時仍需要子女的資金支持以購買更專業(yè)的護理服務(wù)。

二是服務(wù)品質(zhì)的“監(jiān)督者”。家庭成員除了需要篩選與購買養(yǎng)老服務(wù)，還需承擔起養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)測與反饋職責。隨著大城市高齡老人的不斷增多，對專業(yè)護理服務(wù)的需求也在不斷增強。由于接受專業(yè)護理的老人多為中高齡老年人或者失能失智老人，他們可能無法清晰、明確表述服務(wù)需求、服務(wù)質(zhì)量以及自身的滿意度評價。此時，子女就需借助多種信息化手段進行遠程監(jiān)督，多方了解老人服務(wù)的質(zhì)量及老人自身的滿意度，及時向服務(wù)供給方反饋相應(yīng)信息，保障老人能夠享受高質(zhì)量、專業(yè)化服務(wù)，促進養(yǎng)老行業(yè)服務(wù)質(zhì)量的不斷提升。同時，年輕一代擁有更強的維權(quán)意識、法治意識與參與意識，其作為養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督者，在老年人權(quán)益受到侵犯時，可以利用投訴渠道反映相關(guān)問題，維護老年人的合法權(quán)益，監(jiān)督并促進養(yǎng)老事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié) 語

隨著大城市老齡化程度不斷加深，其對于個性化、多樣化以及精細化養(yǎng)老服務(wù)需求正在快速增長。然而從現(xiàn)實情況來看，大城市的養(yǎng)老服務(wù)有效供給仍未跟上社會老齡化的步伐。因此，要解決大城市養(yǎng)老難題，首先應(yīng)當厘清養(yǎng)老服務(wù)供給主體的職責，而現(xiàn)實中，我國大城市養(yǎng)老服務(wù)主體普遍存在角色錯位問題，不僅政府在養(yǎng)老布局規(guī)劃及政策制定方面主導作用缺失，市場提供的養(yǎng)老服務(wù)個性化、專業(yè)化不足，而且還存在社會力量參與不充分以及傳統(tǒng)家庭供養(yǎng)能力日漸弱化的問題。因此，在福利多元主義視角下，需要對大城市養(yǎng)老服務(wù)供給主體職能重新精準定位，建構(gòu)起政府兜底保障、市場個性化服務(wù)供給、社會積極參與、家庭雙重支持的全覆蓋、多層次、多支撐、多主體的養(yǎng)老服務(wù)供給體系，以期能夠破解大城市養(yǎng)老難題。