齊 凱，陳旭鑫，王雪姣

(中國(guó)人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000)

黨的十九大報(bào)告明確指出：人才是實(shí)現(xiàn)民族振興，贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)的戰(zhàn)略資源。要堅(jiān)持黨管人才原則，聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強(qiáng)國(guó)。自國(guó)家移民管理局掛牌成立以來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)移民和出入境“放管服”改革工作，集中推出多項(xiàng)服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，外國(guó)人簽證證件、永久居留證件簽發(fā)量增幅擴(kuò)大，對(duì)外引才引智數(shù)量和質(zhì)量呈穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

一、當(dāng)前國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)

隨著全球化的不斷深入，國(guó)際商品、資本、信息的流動(dòng)日益頻繁，為提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和人口素質(zhì)、填補(bǔ)勞動(dòng)力市場(chǎng)的空缺，各國(guó)紛紛推出具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的人才引進(jìn)政策。在移出地與移入地之間的收入差距、人口壓力和氣候變化等因素的共同推動(dòng)下，當(dāng)前跨國(guó)人口流動(dòng)態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安東尼奧·古特雷斯說(shuō)：移民承擔(dān)了當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力無(wú)法填補(bǔ)的就業(yè)崗位，提高了經(jīng)濟(jì)活力。許多移民還是創(chuàng)新者和企業(yè)家[1]。

(一)國(guó)際人口流動(dòng)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)

根據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部人口司公布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，預(yù)計(jì)到2019年底，全球國(guó)際移民人口總量將達(dá)到2.72億，占全球人口的3.5%，是1970年移民總量8 450萬(wàn)的3.22倍，比2000年移民人數(shù)增長(zhǎng)了55%，如表1所示，國(guó)際移民從絕對(duì)數(shù)量到相對(duì)比例均超過(guò)既往任何時(shí)代[2]。

表1 國(guó)際移民規(guī)模增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)[3]

(二)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的虹吸效應(yīng)明顯

國(guó)際移民受經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)環(huán)境等多種因素影響，其中經(jīng)濟(jì)差距對(duì)國(guó)際人口跨境流動(dòng)的推拉作用明顯。當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家仍為國(guó)際移民的主要移入目的國(guó)，并且人數(shù)還在持續(xù)上升。2017年以高收入國(guó)家為目的地的移民人數(shù)占全球移民人數(shù)的64%，高收入國(guó)家的移民人口比例從2000年的9.6%升至2017年的14%，約有2/3的國(guó)際移民生活在20個(gè)國(guó)家中，其中僅10個(gè)國(guó)家就容納了全球半數(shù)移民人口，從人數(shù)分布上看大部分國(guó)際移民生活在美國(guó)，人數(shù)為4 600萬(wàn)，其次是俄羅斯1 100萬(wàn)、德國(guó)1 000萬(wàn)和沙特阿拉伯910萬(wàn)[4]。據(jù)美國(guó)移民政策研究所和皮尤研究中心統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)70年代移民占美國(guó)總?cè)丝诘?.7%，2016年達(dá)到13.5%。雖然西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)全球人才的虹吸效應(yīng)明顯，但是亞洲發(fā)展中國(guó)家隨著經(jīng)濟(jì)的快速崛起，2000年以來(lái)移民數(shù)量已增長(zhǎng)至2 000萬(wàn)以上，成為近年來(lái)國(guó)際移民數(shù)量增加幅度最大的地區(qū)，如表2所示，1970年和2016年世界前三大移民來(lái)源國(guó)發(fā)生了明顯變化[5]。

表2 1970年和2016年世界前三大移民來(lái)源國(guó)比較

(三)經(jīng)濟(jì)移民逐漸成為主流形式

近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題和商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)移民呈現(xiàn)明顯的擴(kuò)張趨勢(shì)，替代早期的親屬移民和難民成為國(guó)際移民的主流。經(jīng)濟(jì)移民中能夠以自身技能為主要條件前往國(guó)外生活與工作的技術(shù)移民成為主要移民形式。日本2012年有68.245萬(wàn)外籍勞工，2017年達(dá)到127.867萬(wàn)，增長(zhǎng)了近一倍。韓國(guó)政府預(yù)計(jì)到2050年該國(guó)將成為勞動(dòng)力不足國(guó)家，勞動(dòng)力人口(15～64周歲)將僅有2 535萬(wàn)，到時(shí)韓國(guó)人口的35%將為移民者。地廣人稀的加拿大為了應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力短缺和人口挑戰(zhàn)，注重吸引能夠服務(wù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的應(yīng)用型人才，2017年11月政府公布了未來(lái)三年吸收百萬(wàn)名新移民的政策，計(jì)劃2018年吸收31萬(wàn)人、2019年吸收33萬(wàn)人、2020年吸收34萬(wàn)人。對(duì)勞動(dòng)力輸入控制較嚴(yán)的中東地區(qū)也將接納移民視為解決勞動(dòng)力不足的有效手段。而我國(guó)在云南、廣西等地區(qū)也有季節(jié)性從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的國(guó)際勞工。以勞務(wù)移民為例，根據(jù)聯(lián)合國(guó)估計(jì)，當(dāng)前全球勞務(wù)移民約1.5億余人，75%在高收入國(guó)家，23%在中等收入國(guó)家，2%在低收入國(guó)家。

(四)國(guó)際高端人才市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈

因?yàn)榻?jīng)濟(jì)低迷、社會(huì)矛盾或政治需要，歐美國(guó)家移民政策有收緊趨勢(shì)，紛紛對(duì)跨國(guó)留學(xué)、工作和團(tuán)聚移民政策作出了相應(yīng)調(diào)整。例如特朗普就任后頒布“禁穆令”、H-1B簽證制度，澳大利亞取消“457”臨時(shí)工作簽證等。政策障礙雖然導(dǎo)致國(guó)際移民增速有所下降，但是各國(guó)對(duì)不同領(lǐng)域頂尖人才的爭(zhēng)奪卻更加激烈，創(chuàng)造更加通暢便利的途徑吸引來(lái)自全球各地的高端人才。同時(shí)為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在目的國(guó)投入規(guī)定數(shù)額的資金或在目的國(guó)創(chuàng)業(yè)并為當(dāng)?shù)厝颂峁┝艘?guī)定數(shù)額的工作機(jī)會(huì)的高凈值投資移民成為各國(guó)吸引的重要對(duì)象。例如美國(guó)推出企業(yè)家規(guī)則，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)移民進(jìn)入美國(guó)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，使近年來(lái)美國(guó)的外國(guó)裔工程博士數(shù)量較本土工程博士呈增多趨勢(shì)。

二、我國(guó)人才引進(jìn)現(xiàn)狀分析

全球范圍而言，我國(guó)的海外人才引進(jìn)工作起步較晚，在國(guó)際人才在華工作、留學(xué)管理、居留管理等方面的管理和服務(wù)機(jī)制還不夠成熟，需要把海外人才引進(jìn)工作形成一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從外籍人才篩選、進(jìn)入、工作、居留的各個(gè)環(huán)節(jié)探討出完善路徑。我國(guó)應(yīng)立足于國(guó)際移民的時(shí)代背景去分析比較不同國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，從而認(rèn)清當(dāng)前我國(guó)海外人才引進(jìn)機(jī)制的現(xiàn)狀及不足。

(一)海外人才引進(jìn)起步較晚，國(guó)際人才比例低于世界平均水平

我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，也是非移民國(guó)家，在吸引國(guó)際人才方面，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比處于劣勢(shì)。由于移民政策起步較晚，加之我國(guó)人口基數(shù)大，居住在中國(guó)大陸的外籍人士占總?cè)丝诘谋壤秊?.07%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的平均水平10.8%，低于世界平均水平3.2%，甚至低于發(fā)展中國(guó)家的平均水平1.6%和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平1.2%，也低于同為世界人口大國(guó)印度的0.4%。以城市為例，據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，上海外籍人口占比不到1%，北京外籍人口占比為0.5%，同為國(guó)際大都市的日本東京則有40萬(wàn)外國(guó)居民，占人口比例近4%，而高科技中心硅谷更是達(dá)到了40%～50%的比例[6]。中國(guó)自建立綠卡制度以來(lái)，發(fā)放總量1.2萬(wàn)張左右，不及美國(guó)一年發(fā)放數(shù)量的零頭[7]。雖然國(guó)際移民來(lái)華定居的規(guī)模仍然與世界主要移民國(guó)家有較大差距，但這種差距正在縮小，1990至2015年，在中國(guó)居住的外籍人口已從37萬(wàn)人增至97萬(wàn)人，25年間增長(zhǎng)了60萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)2.4%[8]。在人才引進(jìn)政策吸引和篩查的導(dǎo)向作用下，目標(biāo)移民群體將持續(xù)增長(zhǎng)，外籍移民往往是符合移入國(guó)產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)需求的群體，加快了國(guó)際人才的跨境流動(dòng)。

(二)海外華人華僑回國(guó)趨勢(shì)明顯，留學(xué)歸國(guó)人數(shù)比例大幅提升

我國(guó)有著傳統(tǒng)的僑務(wù)工作優(yōu)勢(shì)，從近十年國(guó)家“千人計(jì)劃”引進(jìn)海外人才的人數(shù)上就可以看出，華人、華僑學(xué)者占據(jù)絕大多數(shù)[9]。隨著歐美國(guó)家移民政策收緊趨勢(shì)和我國(guó)科技實(shí)力的崛起，當(dāng)前我國(guó)正積極把握這一歷史契機(jī)，緊密團(tuán)結(jié)世界各地的華僑華人共謀發(fā)展，鼓勵(lì)海外華人專家參與國(guó)家重大科技計(jì)劃中非敏感領(lǐng)域的科研工作，有選擇地開(kāi)放國(guó)內(nèi)科技計(jì)劃項(xiàng)目，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)專家與海外華人學(xué)者之間的科研合作。

2018年我國(guó)出國(guó)留學(xué)人員總數(shù)為66.21萬(wàn)人，其中國(guó)家公派3.02萬(wàn)人，單位公派3.56萬(wàn)人，自費(fèi)留學(xué)59.63萬(wàn)人。2018年留學(xué)回國(guó)人員總數(shù)為51.94萬(wàn)人，其中國(guó)家公派2.53萬(wàn)人，單位公派2.65萬(wàn)人，自費(fèi)留學(xué)46.76萬(wàn)人[10]。我國(guó)目前是世界最大的留學(xué)生輸出國(guó)，從1978年到2018年底，各類出國(guó)留學(xué)人員累計(jì)達(dá)585.71萬(wàn)人。其中153.39萬(wàn)人正在國(guó)外進(jìn)行相關(guān)階段的學(xué)習(xí)和研究，432.32萬(wàn)人已完成學(xué)業(yè)，365.14萬(wàn)人在完成學(xué)業(yè)后選擇回國(guó)發(fā)展，占已完成學(xué)業(yè)群體的84.46%。隨著我國(guó)國(guó)家實(shí)力的不斷進(jìn)步以及國(guó)內(nèi)創(chuàng)業(yè)就業(yè)市場(chǎng)的更加開(kāi)放，以往在國(guó)外接受高等教育后留在當(dāng)?shù)氐母邔W(xué)歷人員紛紛回國(guó)發(fā)展，留學(xué)歸國(guó)比例大幅提升。

(三)人才推拉效應(yīng)顯現(xiàn)，國(guó)際間留學(xué)生交流水平不斷提升

2018年，共有53 022名留學(xué)生享受中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金在華學(xué)習(xí)，占在華生總數(shù)的10.8%，相比2012年增加了70%。另外，中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金對(duì)高層次人才的吸引力不斷提升，引領(lǐng)來(lái)華留學(xué)向高層次、高質(zhì)量發(fā)展。2016年來(lái)華留學(xué)生中接受學(xué)歷教育的占47.42%，碩士和博士研究生占14.42%。2018年留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金中，碩士和博士研究生比例高達(dá)72%，比2012年占比增加了14%。隨著“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，沿線國(guó)家對(duì)語(yǔ)言、金融、技術(shù)等人才的需求增加，來(lái)自沿線國(guó)家的留學(xué)生達(dá)到31.72萬(wàn)人，占比64.85%，增幅達(dá)11.58%，高于各國(guó)平均增速，“一帶一路”沿線國(guó)成為來(lái)華留學(xué)生重要增長(zhǎng)極[11]。隨著歐美移民政策緊縮和調(diào)整，有更多的外國(guó)人才選擇來(lái)華求學(xué)和工作。截至2018年，205個(gè)國(guó)家和地區(qū)49.21萬(wàn)名外籍留學(xué)生分布在31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的1 004所高等學(xué)校、科研院所和其他教學(xué)機(jī)構(gòu)中學(xué)習(xí)，比2016年增長(zhǎng)11.35%，有力促進(jìn)了中外友好合作交流。在華留學(xué)生規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，我國(guó)也日益注重提升培養(yǎng)質(zhì)量和使用效益，從來(lái)華留學(xué)生的招收、錄取、簽證、資助等方面實(shí)施更加嚴(yán)格的遴選和考查程序，保證生源和培養(yǎng)質(zhì)量。

(四)層次遞進(jìn)的引才模式逐步形成，重點(diǎn)向高精尖人才引進(jìn)發(fā)力

雖然我國(guó)目前的國(guó)際人才聚集程度仍然不高，但經(jīng)過(guò)國(guó)家和地方各類人才引進(jìn)計(jì)劃的帶動(dòng)，吸引精英的環(huán)境正在搭建。2011至2018年，我國(guó)引進(jìn)境外專家由52.9萬(wàn)人次增加到64.35萬(wàn)人次，引進(jìn)總量達(dá)300萬(wàn)人次，并且大量引進(jìn)自然科學(xué)與基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域的人才，專業(yè)分布廣泛，如表3所示[12]。根據(jù)HSBC匯豐銀行報(bào)告顯示，中國(guó)外籍人員年均25萬(wàn)美元的收入是世界平均水平的4倍。截至2015年，共有11批5 208名海外高層次人才來(lái)華工作[13]。2017年8月，已分13批引進(jìn)7 018名“千人計(jì)劃”專家[14]。與此同時(shí)，我國(guó)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率從2012年的52.2%提升到2017年的57.5%，國(guó)家創(chuàng)新能力排名從第20位升到第17位[15]。在引進(jìn)外籍人才方面，我國(guó)應(yīng)當(dāng)側(cè)重于吸引對(duì)高層次人才、按需引進(jìn)緊缺人才，限制對(duì)我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)沖擊較大的勞務(wù)人才的引進(jìn)。

表3 外國(guó)專家集中分布領(lǐng)域

(五)地域分布差異明顯，就業(yè)和發(fā)展選擇更加多元化

國(guó)際人才在我國(guó)分布的地域特征差異明顯，從數(shù)量和規(guī)范上主要向發(fā)達(dá)地區(qū)集中，尤其在中國(guó)的一線城市聚集了大量的各領(lǐng)域?qū)I(yè)型人才。其中僅2017年北京就有合同聘用境外專家22 604人，持工作簽證者20 869人，而上海的合同聘用專家更多，達(dá)51 805人，持就業(yè)簽證者也達(dá)到58 911人[16]；廣東、浙江、福建三省則是投資移民與親屬移民較多，外國(guó)人在東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的分布差距較大，東部地區(qū)跨國(guó)企業(yè)、科研院所較多，引才優(yōu)勢(shì)明顯，中西部和東北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)結(jié)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，對(duì)國(guó)際人才的吸引力不足，需要出臺(tái)更有力的引才政策去支持中西部發(fā)展。隨著中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的不斷轉(zhuǎn)型，國(guó)際人才來(lái)華工作的去向不僅限于向國(guó)家科研項(xiàng)目、國(guó)家重點(diǎn)崗位靠攏，跨國(guó)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)聘用的國(guó)際人才逐漸增多，民營(yíng)企事業(yè)國(guó)際人才數(shù)量也逐漸增多。

三、全球英才觀下我國(guó)國(guó)際人才引進(jìn)對(duì)策與建議

(一)建立便利高效的管理與服務(wù)機(jī)制

國(guó)際人才引進(jìn)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)包括人才評(píng)價(jià)、出入境簽證、就業(yè)管理、永久居留、社會(huì)融入等多元化手段，需要引入市場(chǎng)評(píng)價(jià)、計(jì)點(diǎn)積分、外國(guó)人在中國(guó)工作指導(dǎo)目錄、勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試、配額管理等機(jī)制，對(duì)來(lái)華外國(guó)人實(shí)施分類管理、分類引進(jìn)，并逐步完善永久居留管理制度和社會(huì)融入制度，實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)際人才引進(jìn)機(jī)制系統(tǒng)化、法治化、高效化運(yùn)轉(zhuǎn)，使國(guó)際人才真正引得進(jìn)、留得住，在日趨激烈的國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。實(shí)務(wù)管理部門(mén)需要通過(guò)比較研究國(guó)外成熟的技術(shù)移民制度，總結(jié)我國(guó)在上海、北京等地出入境改革試點(diǎn)中的成功做法，推進(jìn)管理和服務(wù)機(jī)制換代升級(jí)，讓服務(wù)和管理環(huán)節(jié)更加高效便利。

(二)建立國(guó)際人才尋訪機(jī)構(gòu)和聚集平臺(tái)

雖然發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際高端人才市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)，但我國(guó)憑借鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的社會(huì)環(huán)境和深厚包容的文化受到高學(xué)歷移民的青睞，我國(guó)應(yīng)主動(dòng)參與國(guó)際人才爭(zhēng)奪，建立國(guó)際化平臺(tái)引才，以重大工程和攻關(guān)項(xiàng)目招才引智，積極爭(zhēng)取為我國(guó)創(chuàng)新發(fā)展提供新動(dòng)力的全球“人口紅利”。應(yīng)支持跨境人才的柔性流動(dòng)，特別是吸引海外優(yōu)質(zhì)教育、科研資源到我國(guó)落戶或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，推進(jìn)全球網(wǎng)絡(luò)空間中的協(xié)同創(chuàng)新。

(三)完善配套的社會(huì)福利和服務(wù)保障措施

完善配套的社會(huì)福利和服務(wù)保障措施能夠促進(jìn)國(guó)際移民流入，一方面健全社會(huì)福利和保障體系，可為外國(guó)人才來(lái)華工作生活營(yíng)造更好環(huán)境，提供更高質(zhì)量的服務(wù)；另一方面，外國(guó)人大量來(lái)華將增加我國(guó)社會(huì)福利和保障體系負(fù)擔(dān)，外國(guó)人社會(huì)融入中暴露的文化沖突、遵紀(jì)守法和道德問(wèn)題將對(duì)管理和服務(wù)工作提出更大的挑戰(zhàn)，其中低技能工人、非法就業(yè)將對(duì)我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)造成較大沖擊，需要積極對(duì)外籍人才管理和服務(wù)進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐和探索。

(四)強(qiáng)化海外華人華僑與祖國(guó)之間的聯(lián)系

伴隨著海外留學(xué)回國(guó)人員逐漸增多，這類人員歸國(guó)后難以融入等社會(huì)問(wèn)題也引起了廣泛關(guān)注。根據(jù)《2017中國(guó)海歸就業(yè)創(chuàng)業(yè)調(diào)查報(bào)告》顯示，海歸群體在社會(huì)融入方面，44.7%的人認(rèn)為順利融入國(guó)內(nèi)生活與工作有困難，4.8%的人表示回國(guó)后始終無(wú)法融入，45.3%的人認(rèn)為不適應(yīng)國(guó)內(nèi)人情社會(huì)，難以獲得發(fā)展機(jī)會(huì)。國(guó)家海外人才總體規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)面向海外華人華僑和留學(xué)生群體，針對(duì)國(guó)家整體的引智工作需求，制定吸引海外華人華僑和優(yōu)秀留學(xué)人員“回國(guó)服務(wù)”和“為國(guó)服務(wù)”的總體規(guī)劃，克服制度上和觀念上的藩籬，優(yōu)化引進(jìn)、使用、服務(wù)、保障等相關(guān)環(huán)節(jié)，帶動(dòng)更多國(guó)際人才來(lái)華工作或者創(chuàng)業(yè)，使全球人才共創(chuàng)共享我國(guó)的發(fā)展機(jī)遇。