李述琴

摘? ?要：支付業(yè)務(wù)融合的國(guó)際監(jiān)管普遍將支付業(yè)務(wù)融合納入現(xiàn)有監(jiān)管框架，及時(shí)調(diào)整和完善法律法規(guī)體系，明確不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體權(quán)限，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律與企業(yè)自治相互補(bǔ)充，并始終把消費(fèi)者保護(hù)放在首要位置。我國(guó)現(xiàn)行支付監(jiān)管體系在法規(guī)制度、監(jiān)管框架和信息化監(jiān)管能力等方面仍有不足，為此應(yīng)堅(jiān)持規(guī)范發(fā)展與促進(jìn)創(chuàng)新并重，從構(gòu)建支付風(fēng)險(xiǎn)量化評(píng)級(jí)、信息披露以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制入手，構(gòu)建我國(guó)支付業(yè)務(wù)融合監(jiān)管框架。

關(guān)鍵詞：支付業(yè)務(wù)融合;監(jiān)管;消費(fèi)者保護(hù);信息化

中圖分類號(hào)：F830.46? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? 文章編號(hào)：1674-2265（2019）11-0081-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.11.012

近年來，我國(guó)支付服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，電子支付在服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和便利民眾支付等方面發(fā)揮了越來越重要的作用。國(guó)內(nèi)相關(guān)支付服務(wù)供應(yīng)商（銀行機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)、銀行卡清算機(jī)構(gòu)等提供網(wǎng)絡(luò)支付、銀行卡收單等支付服務(wù)的機(jī)構(gòu)）結(jié)合消費(fèi)者多元化和個(gè)性化的金融服務(wù)需求紛紛推出手機(jī)電子現(xiàn)金、二維碼近場(chǎng)支付等移動(dòng)支付產(chǎn)品，開展了一系列依托自身賬戶體系打通線上、線下支付渠道的探索。線上、線下融合對(duì)支付清算資金安全、賬戶實(shí)名制和消費(fèi)者支付信息安全保護(hù)的影響也給現(xiàn)行監(jiān)管有效性提出了挑戰(zhàn)。如何構(gòu)建我國(guó)支付業(yè)務(wù)融合監(jiān)管框架，成為亟待深入研究的重要課題。

一、國(guó)外支付業(yè)務(wù)融合的監(jiān)管實(shí)踐

（一）國(guó)外支付業(yè)務(wù)融合監(jiān)管的主要模式

法規(guī)環(huán)境和監(jiān)管體系的完備程度是影響支付創(chuàng)新深度和成效的重要因素。從世界范圍來看，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家已普遍建立起體系完備、層次多元的支付市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī)體系，對(duì)支付業(yè)務(wù)融合等創(chuàng)新支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管取得了一定成效。當(dāng)前支付業(yè)務(wù)融合監(jiān)管較為典型的模式主要包括以美國(guó)為代表的功能性監(jiān)管模式和以歐洲為代表的機(jī)構(gòu)型監(jiān)管模式兩類。

1. 以美國(guó)為代表的功能性監(jiān)管模式。美國(guó)的支付產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化程度高，支付創(chuàng)新和業(yè)態(tài)豐富，相關(guān)監(jiān)管法規(guī)體系完善，是功能型監(jiān)管模式的典型代表。其監(jiān)管的主要特點(diǎn)是將新型支付業(yè)務(wù)納入現(xiàn)有法律法規(guī)框架內(nèi)，將Paypal等新型支付服務(wù)供應(yīng)商納入“貨幣轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)”范疇進(jìn)行監(jiān)管，其監(jiān)管分為聯(lián)邦和州兩個(gè)層面，并把監(jiān)管的重點(diǎn)放在交易過程的風(fēng)險(xiǎn)控制和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)上。美國(guó)完備的支付業(yè)務(wù)法規(guī)體系和成熟的監(jiān)管體系對(duì)于推動(dòng)銀行卡清算組織、銀行機(jī)構(gòu)、第三方支付機(jī)構(gòu)的支付業(yè)務(wù)融合創(chuàng)新起到了積極助推作用，但同時(shí)也存在諸如監(jiān)管層級(jí)偏多、多部門協(xié)同監(jiān)管效率較低、對(duì)從事多種金融業(yè)務(wù)的支付服務(wù)供應(yīng)商主體性監(jiān)管不足等問題。美國(guó)對(duì)新型支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管主要集中在注冊(cè)、電子轉(zhuǎn)賬規(guī)則、消費(fèi)信用規(guī)則、賬單信息規(guī)則、公平貿(mào)易規(guī)則、消費(fèi)者隱私保護(hù)、存款保險(xiǎn)規(guī)則、反洗錢等8個(gè)方面，美國(guó)國(guó)會(huì)以及美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、儲(chǔ)貸監(jiān)理署等多個(gè)監(jiān)管部門先后頒布了一系列適用于新型支付業(yè)務(wù)的法律法規(guī)：用來規(guī)范非存款性貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)的《貨幣服務(wù)法案》（Money Services Acts）;用來明確消費(fèi)者賬戶（信用卡）支付時(shí)揭示消費(fèi)者的權(quán)利和義務(wù)、爭(zhēng)議解決機(jī)制等的《電子轉(zhuǎn)賬法案》（Electronic Fund Transfer Act，EFTA）和《監(jiān)管指令E》（Regulation E）;用來明確消費(fèi)者信用支付類業(yè)務(wù)的《誠(chéng)實(shí)借貸法案》（Truth in Lending Act，TILA）和《監(jiān)管指令Z》（Regulation Z）;用來要求提供準(zhǔn)確、詳盡計(jì)費(fèi)賬單的《誠(chéng)實(shí)賬單規(guī)則》（Truth-in-Billing）;適用于所有的第三方支付行為的《反不公平、欺詐和濫用法案》（對(duì)金融機(jī)構(gòu)）和《公平貿(mào)易法案》（對(duì)非金融機(jī)構(gòu)）;覆蓋對(duì)象為金融機(jī)構(gòu)和第三方支付機(jī)構(gòu)的《格萊姆—利奇—比利法案》（Gramm-Leach-Bliley Act，GLBA）;覆蓋對(duì)象為商業(yè)銀行一定限額以內(nèi)的存款和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）與全國(guó)信貸聯(lián)盟監(jiān)理署（NCUA）共同認(rèn)定的“份額賬戶”的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法案》（Federal Deposit Insurance）;明確反洗錢要求的《美國(guó)愛國(guó)者法案》（the? USA Patriot Act）等法律法規(guī)。

2. 以歐盟為代表的機(jī)構(gòu)型監(jiān)管模式。歐盟監(jiān)管模式的主要特征是通過構(gòu)建完善的支付業(yè)務(wù)準(zhǔn)入退出管理機(jī)制來規(guī)避違規(guī)傾向偏重的機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)，并對(duì)嚴(yán)重違規(guī)機(jī)構(gòu)予以及時(shí)清退來保障市場(chǎng)秩序。嚴(yán)格的準(zhǔn)入退出制度安排有助于提前優(yōu)勝劣汰、降低發(fā)生支付風(fēng)險(xiǎn)概率，但也在一定程度上抑制了新型支付服務(wù)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生，對(duì)采用前沿技術(shù)的支付服務(wù)創(chuàng)新也產(chǎn)生了遏制效應(yīng)。早期歐盟規(guī)定網(wǎng)上第三方支付媒介只能是商業(yè)銀行貨幣或電子貨幣，這就意味著第三方網(wǎng)上支付公司必須取得銀行業(yè)執(zhí)照或電子貨幣公司的執(zhí)照才能開展業(yè)務(wù)，但是隨著支付創(chuàng)新的發(fā)展，其對(duì)新型支付機(jī)構(gòu)的認(rèn)定也有變化，例如從2011年4月30日起，歐盟廢除了《電子貨幣機(jī)構(gòu)指令》，網(wǎng)上第三方支付服務(wù)被認(rèn)定為“信貸機(jī)構(gòu)”。但歐盟對(duì)新型支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重點(diǎn)沒有變化，圍繞非金融支付機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入、客戶資金管理、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、反洗錢等4個(gè)主要目標(biāo)相繼發(fā)布了《支付服務(wù)指令》《電子貨幣指令》《電子簽名共同框架指引》《電子貨幣指引》《電子貨幣機(jī)構(gòu)指引》《關(guān)于電子貨幣機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開辦、經(jīng)營(yíng)與審慎監(jiān)管的 2000/46/EC 指令 》《境內(nèi)市場(chǎng)支付服務(wù)指令》《關(guān)于電子貨幣機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開辦、經(jīng)營(yíng)和審慎監(jiān)管的 2009/110/EC 指令》《反對(duì)非現(xiàn)金支付工具的欺詐和偽造行動(dòng)框架》 等一系列具有針對(duì)性的法律法規(guī)（見表1）。

（二）國(guó)外支付業(yè)務(wù)融合監(jiān)管實(shí)踐的主要特點(diǎn)

一是將支付業(yè)務(wù)融合納入現(xiàn)有監(jiān)管框架下。國(guó)際上普遍認(rèn)為支付業(yè)務(wù)線上線下融合是傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)信息化的必然產(chǎn)物，只是載體的升級(jí)進(jìn)化而非產(chǎn)品本身性質(zhì)與內(nèi)涵的創(chuàng)新，因而無須改變現(xiàn)行基本監(jiān)管原則，僅需將新型支付業(yè)務(wù)納入已有監(jiān)管框架，并對(duì)監(jiān)管規(guī)則適度調(diào)整即可。二是根據(jù)支付業(yè)務(wù)融合發(fā)展趨勢(shì)及時(shí)調(diào)整和完善法律法規(guī)體系。針對(duì)支付業(yè)務(wù)線上線下融合的新特點(diǎn)和新要求，通過立法、補(bǔ)充監(jiān)管細(xì)則等方式，完善現(xiàn)有監(jiān)管法規(guī)體系。例如加拿大計(jì)劃啟動(dòng)《反洗錢和恐怖活動(dòng)資助法》修訂工作，以打擊利用網(wǎng)絡(luò)虛擬貨幣從事洗錢和恐怖融資活動(dòng)等內(nèi)容。三是注重明確劃分不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體權(quán)限。針對(duì)支付業(yè)務(wù)交叉越來越廣泛，參與主體結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜，以往機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式難以滿足監(jiān)管需求的實(shí)際，國(guó)際上的普遍做法是按照新型支付業(yè)務(wù)的性質(zhì)、功能和潛在影響來確定相應(yīng)的監(jiān)管部門和適用的監(jiān)管規(guī)則。四是行業(yè)自律與企業(yè)自治相互補(bǔ)充。行業(yè)協(xié)會(huì)通過制定指令標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)同業(yè)監(jiān)督，規(guī)范引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。同時(shí)，諸如Paypal等具有行業(yè)領(lǐng)先地位的支付企業(yè)，通過制定本企業(yè)的支付風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控規(guī)定，規(guī)范交易流程，實(shí)施自我監(jiān)管。五是始終把消費(fèi)者保護(hù)放在首要位置。美國(guó)對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求中有6個(gè)方面均直接指向消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，要求支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分、有效、動(dòng)態(tài)的信息披露，以保護(hù)消費(fèi)的知情權(quán)和選擇權(quán)不受侵害。

二、國(guó)內(nèi)支付業(yè)務(wù)融合監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的主要問題

（一）國(guó)內(nèi)支付業(yè)務(wù)融合監(jiān)管現(xiàn)狀

從支付業(yè)務(wù)監(jiān)管體系來看，我國(guó)“政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)內(nèi)控”的監(jiān)管框架初步建立并不斷完善，形成了以人民銀行為主導(dǎo)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等部門各負(fù)其責(zé)、分工協(xié)作的監(jiān)管框架安排;以中國(guó)支付清算協(xié)會(huì)為核心，以支付業(yè)務(wù)專業(yè)委員會(huì)和行業(yè)自律公約為抓手的行業(yè)自律機(jī)制;以銀行機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)等支付服務(wù)供應(yīng)商內(nèi)部審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)控制為核心的企業(yè)內(nèi)控機(jī)制。從支付業(yè)務(wù)監(jiān)管的特征和對(duì)象來看，當(dāng)前我國(guó)支付業(yè)務(wù)監(jiān)管主要從線下和線上兩個(gè)維度來展開，并隨著支付業(yè)務(wù)融合趨勢(shì)的發(fā)展，不斷提升監(jiān)管框架的覆蓋面和監(jiān)管措施的普適性。

1. 線下支付監(jiān)管的主要法規(guī)政策。人民銀行等監(jiān)管部門主要從銀行卡業(yè)務(wù)入手進(jìn)行監(jiān)管，包括銀行卡開卡的實(shí)名制管理、銀行卡收單、銀行卡技術(shù)規(guī)范及銀行卡風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)容。1999年人民銀行頒布實(shí)施的《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》是我國(guó)第一部全面規(guī)范和調(diào)整銀行卡業(yè)務(wù)的部門規(guī)章，對(duì)銀行卡發(fā)卡、受理、風(fēng)險(xiǎn)管理等環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范。隨著銀行卡市場(chǎng)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，銀行卡產(chǎn)業(yè)各方間的利益沖突凸顯，為進(jìn)一步促進(jìn)銀行卡聯(lián)網(wǎng)通用、改善產(chǎn)業(yè)鏈條利益分配機(jī)制，人民銀行批復(fù)同意下發(fā)了《中國(guó)銀聯(lián)入網(wǎng)機(jī)構(gòu)銀行卡跨行交易收益分配辦法》，對(duì)銀行卡交易定價(jià)機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范，2005年又下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范和促進(jìn)銀行卡受理市場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見》等一系列文件，解決了阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列問題，推動(dòng)我國(guó)銀行卡產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。隨著銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入快車道，隨之而來的業(yè)務(wù)違規(guī)操作和銀行卡犯罪也呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，2009年人民銀行聯(lián)合原銀監(jiān)會(huì)、公安部、原國(guó)家工商總局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)銀行卡安全管理 預(yù)防和打擊銀行卡犯罪的通知》，從明確業(yè)務(wù)流程、劃分風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)等角度，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新形勢(shì)下銀行卡發(fā)卡、銀行卡受理終端管理、銀行卡風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等業(yè)務(wù)進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，推動(dòng)了銀行卡市場(chǎng)環(huán)境的凈化，成為銀行卡安全管理領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件。原銀監(jiān)會(huì)也于2 011年頒布了《商業(yè)銀行信用卡業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》，明確了商業(yè)銀行開辦信用卡業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入和退出程序，對(duì)信用卡交易監(jiān)測(cè)、信用卡收單管理等具體內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。為應(yīng)對(duì)快速增長(zhǎng)的銀行卡加載電子現(xiàn)金和非金融應(yīng)用趨勢(shì)，防范銀行卡清算資金風(fēng)險(xiǎn)，人民銀行于2012年下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行磁條預(yù)付卡和電子現(xiàn)金的通知》，對(duì)主賬戶復(fù)合電子現(xiàn)金、非實(shí)名單電子現(xiàn)金、銀行卡加載非金融支付應(yīng)用等進(jìn)行了明確規(guī)范。此外，人民銀行還從技術(shù)規(guī)范角度，頒布實(shí)施了《銀行卡銷售點(diǎn)（POS）終端規(guī)范》《銀行卡自動(dòng)柜員機(jī)（ATM）終端規(guī)范》《中國(guó)金融集成電路（IC）卡規(guī)范》等一系列銀行卡受理終端和銀行卡卡片金融行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)了銀行卡產(chǎn)業(yè)的聯(lián)網(wǎng)通用發(fā)展。

2. 線上支付監(jiān)管的主要法規(guī)政策。人民銀行等監(jiān)管部門主要對(duì)銀行機(jī)構(gòu)電子支付業(yè)務(wù)和支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)進(jìn)行管理規(guī)范。2005年10月，人民銀行發(fā)布了《電子支付指引（第一號(hào)）》，對(duì)電子支付交易的有效性、客戶和銀行的權(quán)利義務(wù)、信息披露、支付安全等方面的問題作了具體規(guī)定，為規(guī)范銀行機(jī)構(gòu)的電子支付業(yè)務(wù)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防控提供了制度保障。2006年1月，原銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》，對(duì)電子銀行業(yè)務(wù)的申請(qǐng)與變更、風(fēng)險(xiǎn)管理、數(shù)據(jù)交換與轉(zhuǎn)移管理、業(yè)務(wù)外包管理、跨境業(yè)務(wù)活動(dòng)管理等進(jìn)行了規(guī)范。2010年6月，人民銀行頒布實(shí)施了《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則，首次明確了非金融支付的法律地位，將支付機(jī)構(gòu)正式納入現(xiàn)行支付監(jiān)管體系中，從而為支付機(jī)構(gòu)在遵循平等競(jìng)爭(zhēng)原則的基礎(chǔ)上，規(guī)范有序辦理網(wǎng)絡(luò)支付等支付業(yè)務(wù)奠定了基礎(chǔ)。2011年人民銀行公布了《支付機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》，從客戶身份識(shí)別、客戶身份資料和交易記錄保存、可疑交易報(bào)告、反洗錢調(diào)查等環(huán)節(jié)，細(xì)化了對(duì)支付機(jī)構(gòu)的反洗錢規(guī)定。為規(guī)范管理支付機(jī)構(gòu)辦理網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)所沉淀的客戶備付金，人民銀行于2013年先后下發(fā)了《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》和《關(guān)于建立支付機(jī)構(gòu)客戶備付金信息核對(duì)校驗(yàn)機(jī)制的通知》，對(duì)客戶備付金的存放、歸集、使用、劃轉(zhuǎn)等進(jìn)行了規(guī)范，明確了客戶備付金核對(duì)校驗(yàn)的規(guī)則要求，以此發(fā)現(xiàn)、防范支付機(jī)構(gòu)挪用客戶備付金違規(guī)行為，保障客戶資金安全。為進(jìn)一步規(guī)范支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付服務(wù)活動(dòng)，2015年人民銀行制定了《支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》，對(duì)支付賬戶的開立程序、使用范圍、注銷方式、實(shí)名制要求、風(fēng)險(xiǎn)管理等作出了具體規(guī)定，對(duì)于規(guī)范業(yè)已龐大的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)、切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益具有重要作用。

3. 支付業(yè)務(wù)融合相關(guān)監(jiān)管政策。隨著電子支付業(yè)務(wù)的快速創(chuàng)新發(fā)展，人民銀行等監(jiān)管部門也積極從電子支付業(yè)務(wù)創(chuàng)新規(guī)范、非金融支付服務(wù)監(jiān)管、支付機(jī)構(gòu)與銀行機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付服務(wù)協(xié)作等維度，對(duì)涵蓋支付業(yè)務(wù)線上線下融合在內(nèi)的支付創(chuàng)新行為進(jìn)行了明確和規(guī)范。2013年7月，人民銀行發(fā)布《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》，將包括銀行機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)在內(nèi)的銀行卡線上、線下收單業(yè)務(wù)納入統(tǒng)一監(jiān)管框架下，對(duì)線下實(shí)體特約商戶和網(wǎng)絡(luò)特約商戶的資質(zhì)審核、交易監(jiān)測(cè)、信息安全及資金結(jié)算等環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面規(guī)范，為線上、線下支付業(yè)務(wù)的有序融合提供了保障。2014年1月，《中國(guó)人民銀行關(guān)于加強(qiáng)銀行卡業(yè)務(wù)管理的通知》頒布實(shí)施，明確了支付機(jī)構(gòu)與銀行機(jī)構(gòu)開展“快捷支付”等網(wǎng)絡(luò)支付服務(wù)協(xié)作的規(guī)范要求，劃分了發(fā)卡銀行與支付機(jī)構(gòu)在支付指令驗(yàn)證、傳遞及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)等方面的權(quán)利和義務(wù)，為銀行機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)等合規(guī)、協(xié)同開展支付業(yè)務(wù)線上線下融合創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。面對(duì)支付服務(wù)多元化、智能化、線上線下融合發(fā)展的趨勢(shì)，為引導(dǎo)收單機(jī)構(gòu)持續(xù)提升特約商戶服務(wù)水平，規(guī)范和促進(jìn)收單服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展，人民銀行于2017年下發(fā)《中國(guó)人民銀行關(guān)于持續(xù)提升收單服務(wù)水平 規(guī)范和促進(jìn)收單服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，在鼓勵(lì)收單機(jī)構(gòu)開展服務(wù)創(chuàng)新的同時(shí)，不斷加強(qiáng)特約商戶和外包服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理，加強(qiáng)行業(yè)自律與監(jiān)督管理，為收單市場(chǎng)的健康發(fā)展提供有力的制度保障。

（二）我國(guó)支付業(yè)務(wù)融合監(jiān)管存在的主要問題

面對(duì)日益增強(qiáng)的支付業(yè)務(wù)融合趨勢(shì)，我國(guó)現(xiàn)行支付監(jiān)管體系在法規(guī)制度、監(jiān)管框架和信息化監(jiān)管能力等方面存在一些問題亟待解決。一是符合支付業(yè)務(wù)融合特點(diǎn)的支付監(jiān)管框架有待構(gòu)建。支付業(yè)務(wù)融合使得銀行機(jī)構(gòu)與支付機(jī)構(gòu)在支付相關(guān)環(huán)節(jié)的交叉點(diǎn)增多，線上支付與線下支付在一些環(huán)節(jié)上形成了串并或交叉，需要在頂層設(shè)計(jì)上構(gòu)建符合支付業(yè)務(wù)融合特點(diǎn)的監(jiān)管框架。而現(xiàn)行支付監(jiān)管安排將線上支付與線下支付分置于不同的監(jiān)管規(guī)則之下，相應(yīng)的支付服務(wù)供給主體要接受不同監(jiān)管部門和監(jiān)管規(guī)則約束，而相關(guān)監(jiān)管部門還在監(jiān)管職能上存在一定交叉和重復(fù)，這就造成了監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空問題，損害了行政監(jiān)管的權(quán)威性和統(tǒng)一性。二是監(jiān)管法規(guī)制度在覆蓋面和協(xié)調(diào)度上有待增強(qiáng)。一方面，支付業(yè)務(wù)融合打破了以往相互分立的支付業(yè)務(wù)運(yùn)作架構(gòu)，使得現(xiàn)有監(jiān)管法規(guī)制度難以對(duì)業(yè)務(wù)融合所形成的新業(yè)務(wù)操作模式、資金清算流程、風(fēng)險(xiǎn)控制要求等進(jìn)行全面、有效監(jiān)管;另一方面，當(dāng)前我國(guó)電子支付業(yè)務(wù)監(jiān)管法規(guī)制度中僅有《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》和《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》為部門規(guī)章，其他大都為各監(jiān)管部門自行制定的規(guī)范性文件，且存在部分制度規(guī)定對(duì)銀行機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)同類業(yè)務(wù)的要求寬嚴(yán)尺度不一問題。三是支付業(yè)務(wù)融合的快速推進(jìn)大大強(qiáng)化了支付數(shù)據(jù)集中化處理的趨勢(shì)，使支付風(fēng)險(xiǎn)集聚度和支付監(jiān)管難度大大提升。監(jiān)管部門以現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為主的監(jiān)管模式和偏弱的信息化監(jiān)管能力在監(jiān)管效率和支付風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、處置等方面都難以達(dá)到相關(guān)要求。

三、構(gòu)建支付業(yè)務(wù)融合監(jiān)管框架的借鑒與啟示

支付業(yè)務(wù)線上線下融合是我國(guó)零售支付服務(wù)領(lǐng)域的重要?jiǎng)?chuàng)新，是商貿(mào)交易形式演變和消費(fèi)支付方式轉(zhuǎn)變共同作用的結(jié)果。要更好地發(fā)揮其便利民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，應(yīng)基于上述國(guó)外支付業(yè)務(wù)融合的監(jiān)管實(shí)踐及做法，構(gòu)建與之相適應(yīng)的監(jiān)管體系。建議規(guī)范發(fā)展與促進(jìn)創(chuàng)新并重，健全行政、市場(chǎng)的協(xié)同作用，構(gòu)建支付風(fēng)險(xiǎn)量化評(píng)級(jí)和信息披露以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制，達(dá)到維持健康市場(chǎng)秩序和促進(jìn)創(chuàng)新均衡的有效監(jiān)管狀態(tài)。

（一）實(shí)現(xiàn)主體監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

一是探索形成以人民銀行為主導(dǎo)，金融監(jiān)管、工業(yè)信息化、工商行政等部門協(xié)同配合的支付業(yè)務(wù)融合聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。在明確線上、線下支付業(yè)務(wù)模式特征的基礎(chǔ)上，以功能監(jiān)管為目標(biāo)，以支付媒介、交易清算流程、風(fēng)險(xiǎn)管控為抓手，將不同類型的主體納入統(tǒng)一監(jiān)管框架之中。二是建立業(yè)務(wù)創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防控相匹配的監(jiān)管框架，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制能力較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)予以更大的業(yè)務(wù)創(chuàng)新自主權(quán)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制力弱機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新施以較為嚴(yán)格的審慎監(jiān)管，防止部分機(jī)構(gòu)以業(yè)務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)為借口推廣高風(fēng)險(xiǎn)支付服務(wù)產(chǎn)品，對(duì)支付體系安全造成負(fù)面影響。三是改變當(dāng)前在一定程度上存在的對(duì)金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格管制、對(duì)非金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管寬容度偏高的非對(duì)稱監(jiān)管現(xiàn)象，對(duì)同一業(yè)務(wù)類型在定價(jià)機(jī)制、監(jiān)管頻度、行政處罰等方面施以強(qiáng)度相同或相似的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)銀行機(jī)構(gòu)與支付機(jī)構(gòu)等專業(yè)化支付服務(wù)機(jī)構(gòu)在監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一，減少監(jiān)管套利空間。

（二）實(shí)現(xiàn)行政和市場(chǎng)在資源配置中的有機(jī)協(xié)同

一是將支付業(yè)務(wù)融合作為落實(shí)國(guó)家加快信息消費(fèi)部署和推動(dòng)我國(guó)支付產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的有力抓手，做好移動(dòng)金融安全可信公眾服務(wù)平臺(tái)（MTPS）在移動(dòng)金融服務(wù)領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，及時(shí)制定符合支付業(yè)務(wù)融合特點(diǎn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為電子商務(wù)和消費(fèi)者多元化支付服務(wù)創(chuàng)新提供基礎(chǔ)設(shè)施保障。二是應(yīng)合理配置財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)、監(jiān)管等政策，從資金、人才、監(jiān)管容忍等維度，對(duì)從事線上線下融合業(yè)務(wù)的支付服務(wù)供應(yīng)商予以相應(yīng)扶持，培育商業(yè)可持續(xù)的支付業(yè)務(wù)融合模式。三是應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下減少不必要的行政干預(yù)和管制，有序降低零售支付服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)的多元化和適度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，更好地發(fā)揮市場(chǎng)主體在服務(wù)定價(jià)、業(yè)務(wù)協(xié)作發(fā)展推動(dòng)等方面的主導(dǎo)作用，大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈成員間的資源共享和兼并重組，通過階段式、漸進(jìn)式的試點(diǎn)探索以及技術(shù)、交流平臺(tái)的搭建，統(tǒng)一業(yè)務(wù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、降低業(yè)務(wù)互聯(lián)成本，進(jìn)而為推廣符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的業(yè)務(wù)模式打好基礎(chǔ)，最終形成產(chǎn)業(yè)鏈成員間深度協(xié)作、有序競(jìng)爭(zhēng)的良好格局，有效助推民生金融服務(wù)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）實(shí)施底線監(jiān)管與彈性規(guī)范相結(jié)合的監(jiān)管模式

一是大力強(qiáng)化支付監(jiān)管法規(guī)體系建設(shè)，推動(dòng)形成由行政法規(guī)、部門規(guī)章、管理制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與業(yè)務(wù)規(guī)則組成的支付業(yè)務(wù)融合法規(guī)規(guī)范。應(yīng)盡快將《電子支付指引（第一號(hào)）》規(guī)范的主體由銀行擴(kuò)展為所有從事支付服務(wù)的機(jī)構(gòu)，并進(jìn)一步上升為行政法規(guī)，對(duì)支付業(yè)務(wù)線上、線下融合所引致的支付業(yè)務(wù)新形式、新規(guī)則等予以明確規(guī)定。二是應(yīng)緊密結(jié)合支付清算系統(tǒng)和數(shù)據(jù)信息處理集中化的趨勢(shì)，重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)技術(shù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)實(shí)力較弱支付機(jī)構(gòu)的技術(shù)認(rèn)證和信息安全監(jiān)管，扎實(shí)做好相關(guān)清算系統(tǒng)的應(yīng)急處置體系建設(shè)。著力提升監(jiān)管部門依托大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)實(shí)施監(jiān)管的能力，盡快實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的手工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為主向信息化非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，嚴(yán)防信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。三是應(yīng)從支付業(yè)務(wù)融合的風(fēng)險(xiǎn)底線出發(fā)，對(duì)于出現(xiàn)消費(fèi)者支付信息大規(guī)模泄露、客戶備付金被挪用等嚴(yán)重危及客戶資金安全和市場(chǎng)秩序的違規(guī)行為要依法嚴(yán)肅處置，必要時(shí)應(yīng)果斷采取暫停業(yè)務(wù)、強(qiáng)制退出市場(chǎng)等措施，維護(hù)監(jiān)管權(quán)威和制度剛性，向市場(chǎng)參與者明確傳達(dá)監(jiān)管意圖，減少因信息不對(duì)稱造成的風(fēng)險(xiǎn)傳染和對(duì)支付體系安全和金融穩(wěn)定的負(fù)面影響。四是應(yīng)指導(dǎo)支付清算自律組織結(jié)合國(guó)家有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)組織改革的統(tǒng)一部署，進(jìn)一步強(qiáng)化行業(yè)自律能力和監(jiān)管雙方信息溝通能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行政部門剛性監(jiān)管與自律組織彈性規(guī)范的有機(jī)結(jié)合。在監(jiān)管政策允許前提下，由自律組織負(fù)責(zé)對(duì)能夠通過行業(yè)自律機(jī)制解決的業(yè)務(wù)糾紛和風(fēng)險(xiǎn)漏洞等問題予以及時(shí)處置，同時(shí)對(duì)會(huì)員單位業(yè)務(wù)創(chuàng)新實(shí)施指導(dǎo)約束，在堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)底線的前提下，為支付業(yè)務(wù)線上線下融合創(chuàng)新預(yù)留一定觀察期和發(fā)展空間。

（四）建立支付風(fēng)險(xiǎn)量化評(píng)級(jí)和信息披露機(jī)制

監(jiān)管部門與支付服務(wù)供應(yīng)商博弈的核心在于監(jiān)管部門如何量化支付業(yè)務(wù)融合創(chuàng)新帶來的各類風(fēng)險(xiǎn)并有的放矢地開展監(jiān)管，以及支付服務(wù)供應(yīng)商如何及時(shí)、準(zhǔn)確獲知監(jiān)管意圖，并據(jù)以修正自身經(jīng)營(yíng)行為。因此，監(jiān)管部門應(yīng)結(jié)合支付業(yè)務(wù)線上線下融合特點(diǎn)，從技術(shù)安全、市場(chǎng)秩序規(guī)范、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面入手，建立符合監(jiān)管需求的量化監(jiān)管指標(biāo)體系，合理評(píng)定支付業(yè)務(wù)融合等創(chuàng)新服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)敞口情況施以相應(yīng)力度的監(jiān)管，提高監(jiān)管的透明度和可預(yù)見性。同時(shí)，還應(yīng)建立配套的支付風(fēng)險(xiǎn)公開披露機(jī)制?？山梃b國(guó)外經(jīng)驗(yàn)成立專門委員會(huì)或由支付清算自律組織具體組織實(shí)施，構(gòu)建創(chuàng)新支付業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，并定期向社會(huì)公開評(píng)估結(jié)果，及時(shí)、主動(dòng)、準(zhǔn)確傳遞監(jiān)管信息，暢通監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾和輿論媒體的溝通渠道，保障社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)管政策的知情權(quán)，為支付服務(wù)供應(yīng)商修正自身經(jīng)營(yíng)行為、提高合規(guī)經(jīng)營(yíng)水平提供便利，避免形成輿論倒逼，影響監(jiān)管政策制定。

（五）健全支付業(yè)務(wù)融合中的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制

安全性是一切金融產(chǎn)品和服務(wù)的基本要求，線上線下支付業(yè)務(wù)融合為客戶帶來快捷的支付體驗(yàn)，同時(shí)也應(yīng)重視采取配套措施解決該業(yè)務(wù)可能帶來的客戶資金、敏感信息盜失等潛在風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。一是積極借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，制訂切實(shí)可行的客戶支付信息保護(hù)法規(guī)政策，明確支付服務(wù)從業(yè)人員的信息保密責(zé)任和因信息泄漏導(dǎo)致客戶資金損失的賠償機(jī)制，扎實(shí)防范“內(nèi)部人”違規(guī)利用客戶信息牟利的籬笆。二是在法規(guī)制度上明確支付服務(wù)供應(yīng)商收集的客戶信息應(yīng)嚴(yán)格限定在滿足支付驗(yàn)證和身份識(shí)別需要的最小范圍內(nèi)，同時(shí)須基于客戶自愿和書面授權(quán)，對(duì)于以格式合同方式取得客戶信息采集授權(quán)的，應(yīng)在合同中作出足以引起注意的風(fēng)險(xiǎn)提示。三是制定實(shí)施嚴(yán)格的信息安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，要求支付服務(wù)供應(yīng)商嚴(yán)格按規(guī)定做好有關(guān)支付信息的存儲(chǔ)和處理，對(duì)非正常查詢、調(diào)用信息情況通過專門的信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，確?？蛻綦[私數(shù)據(jù)受控、安全。定期通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)或指定的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)支付服務(wù)供應(yīng)商的支付信息安全防護(hù)水平進(jìn)行壓力測(cè)試，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并堵塞相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)漏洞。四是研究建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度和交易賠付制度，對(duì)于因非客戶原因發(fā)生的資金風(fēng)險(xiǎn)損失由支付服務(wù)供應(yīng)商使用風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金予以先行賠付，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。應(yīng)要求支付服務(wù)供應(yīng)商針對(duì)支付業(yè)務(wù)融合等創(chuàng)新服務(wù)的基本常識(shí)、主要風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行充分信息披露和風(fēng)險(xiǎn)提示，緩解供需雙方的信息不對(duì)稱問題，并積極采取措施持續(xù)開展行之有效的宣傳教育，增強(qiáng)消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

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International Supervision Practice and Reference of Payment Business Integration

Li Shuqin

（PBC Weifang Central Sub-branch，Shandong? ?Weifang? ?264000）

Abstract：The international supervision of payment business integration generally integrates payment business integration into the existing regulatory framework. It can timely adjust and perfect the legal and regulatory system，clarify the specific authority of different regulatory agencies，complement industry self-discipline and enterprise autonomy，and always put consumer protection as the priority. While the current payment supervision system in China still has shortcomings in terms of laws and regulations，regulatory framework and informatization supervision capability. To this end，we should adhere to normal development and the promotion of innovation，establish a regulatory framework for the integration of payment services in China by starting from the construction of payment risk quantitative rating，information disclosure and consumer rights protection mechanism.

Key Words：payment business integration，supervision，consumer protection，informatization