金艾裙 鄭雅君

（安徽工程大學(xué)人文學(xué)院， 安徽 蕪湖 241000）

一、問題的提出

住房保障制度經(jīng)過二十多年的發(fā)展，基本形成了以經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房、公共租賃住房為主要形式，共有產(chǎn)權(quán)住房、安置房、棚戶區(qū)改造并存的保障性住房格局。在一定程度上緩解了中低收入居民的居住困難，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。但隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化進(jìn)程的發(fā)展，住房保障仍存在供給主體單一[1]、建設(shè)資金壓力大[2]、社會(huì)資本建設(shè)不足[3]、人居環(huán)境待優(yōu)化[4]等問題。

社會(huì)政策主要是通過國家立法和政府行政干預(yù)來解決社會(huì)問題，增進(jìn)社會(huì)福利。本質(zhì)上是要對(duì)貧困者給予幫助，以滿足不同人群的特殊經(jīng)濟(jì)需求和社會(huì)需求。因此，對(duì)貧困者的社會(huì)保護(hù)制度體現(xiàn)出一種選擇性的反貧困理論，這就在一定程度上割裂了經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策的平衡關(guān)系。在保障貧困方面，社會(huì)政策存在三種傳統(tǒng)的類型，即社會(huì)政策的剩余福利型、社會(huì)政策的工作成就型和社會(huì)政策的制度再分配型。[5]這三種類型的社會(huì)政策，都強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)，但干預(yù)方式有失偏頗，沒有考慮保障對(duì)象的主觀能動(dòng)性。

隨著理論的發(fā)展，美國學(xué)者梅志里、謝若登等提出一種最為恰當(dāng)?shù)恼深A(yù)型政策——發(fā)展型社會(huì)政策，強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策的生產(chǎn)性，著力于幫助弱勢(shì)群體的資產(chǎn)建設(shè)，對(duì)社會(huì)層面的投資未來可以帶來收益，不僅可以預(yù)防貧困代際轉(zhuǎn)移，而且可以對(duì)社會(huì)發(fā)展做出積極的貢獻(xiàn)。針對(duì)當(dāng)前的保障房制度重物質(zhì)支持、輕精神關(guān)懷，重生存保障、輕資產(chǎn)拓展的現(xiàn)象，發(fā)展型社會(huì)政策以發(fā)展為導(dǎo)向，注重政策的前瞻性，著力于社會(huì)投資，旨在促進(jìn)社會(huì)融合，能夠有效解決保障性住房發(fā)展中面臨的突出問題。

二、發(fā)展型社會(huì)政策與保障性住房可持續(xù)發(fā)展的藕合

1.理念藕合：注重發(fā)展導(dǎo)向，轉(zhuǎn)事后干預(yù)為事先預(yù)防

發(fā)展型社會(huì)政策是一種將發(fā)展的緯度引入社會(huì)政策的研究范式，其再分配重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了從滿足基本需要的消費(fèi)性物質(zhì)到能夠再創(chuàng)造合理社會(huì)關(guān)系的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)的社會(huì)政策注重采取消極的、被動(dòng)的事后補(bǔ)償措施應(yīng)對(duì)社會(huì)問題不同，發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)事物的發(fā)展性，注重對(duì)問題的分析預(yù)判，注重社會(huì)政策的前瞻性。保障性住房的可持續(xù)性發(fā)展需要可預(yù)測(cè)性，力圖通過預(yù)測(cè)而客觀全面地考慮一切，將可能的風(fēng)險(xiǎn)、可能的問題考慮在先，從而擯棄事后干預(yù)的做法。

2.主體藕合：倡導(dǎo)福利多元主義的思想，調(diào)動(dòng)多方積極性

發(fā)展型社會(huì)政策提倡整體性的思路，強(qiáng)調(diào)公私機(jī)構(gòu)、國家與社會(huì)、政府與公民對(duì)社會(huì)問題的協(xié)同治理。社會(huì)問題需要政策干預(yù)，但政府不是萬能的，問題的解決需要多元主體共同參與，主張實(shí)施政府、社區(qū)和個(gè)人共同參與的多元主義路徑。保障性住房建設(shè)面對(duì)資金壓力大、后期管理難度大等現(xiàn)實(shí)問題，更需要國家、市場、社會(huì)組織、社區(qū)、公民多元合作。

3.手段藕合：投資資本，經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策協(xié)調(diào)發(fā)展

發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)進(jìn)步的有機(jī)融合，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須是包容、協(xié)調(diào)和可以持續(xù)的發(fā)展，其中的核心是要讓社會(huì)的所有成員能夠分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的成果；社會(huì)福利應(yīng)以社會(huì)投資為導(dǎo)向，其目的是提高人們參與經(jīng)濟(jì)的能力。[6]主張通過對(duì)人力資本、教育資源和社會(huì)資本的投資，探求社會(huì)層面的投資在未來的收益。保障性住房的可持續(xù)發(fā)展致力于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，注重社會(huì)建設(shè)，在改善民生的基礎(chǔ)上，促進(jìn)弱勢(shì)群體的賦權(quán)增能，通過個(gè)體成長完善退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)保障房良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.目標(biāo)藕合：注重社區(qū)融合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面發(fā)展

傳統(tǒng)的社會(huì)政策忽視公民及社區(qū)自身的功能建設(shè)，忽視貧困者自身的權(quán)利訴求，難以激發(fā)貧困者自身力量。發(fā)展型社會(huì)政策以人的發(fā)展為導(dǎo)向，反對(duì)社會(huì)排斥，以免福利需求者被邊緣化。強(qiáng)調(diào)公平與發(fā)展，主張公共服務(wù)與社會(huì)保障的均等化，注重社區(qū)融合，以避免貧困代際傳遞，促進(jìn)人的全面發(fā)展。保障性住房可持續(xù)發(fā)展亦堅(jiān)持以人為本，力圖避免居住隔離與社會(huì)排斥，注重通過社區(qū)參與，實(shí)現(xiàn)社區(qū)融合。

三、發(fā)展型社會(huì)政策視域下保障性住房的現(xiàn)實(shí)困境

1.保障理念：政策缺乏可持續(xù)性，管理制度建設(shè)滯后

我國政府出臺(tái)的一系列關(guān)于住房保障的相關(guān)制度與政策，初步形成獨(dú)具特色的住房保障體系，逐步解決居民的安居問題，有力地改善了民生，維護(hù)社會(huì)公平。但保障制度缺乏可持續(xù)性，到目前為止尚沒有出臺(tái)一部住房保障法，以臨時(shí)性的通知、決定為主難以有效促進(jìn)保障政策的落實(shí)，缺乏較為長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光和對(duì)可能出現(xiàn)問題的預(yù)判和預(yù)防。如廉租房和經(jīng)濟(jì)適用住房在實(shí)施過程中出現(xiàn)的一系列問題，相關(guān)政策與制度并沒有能夠進(jìn)行合理預(yù)期和預(yù)防，沒有建立有效的防控機(jī)制和管理監(jiān)督機(jī)制，在問題普遍發(fā)生并產(chǎn)生廣泛影響之后才提出解決措施，沒有做到防患于未然。由于管理制度建設(shè)落后，執(zhí)行機(jī)制尤其是執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，難以達(dá)到預(yù)期的效果。政府在執(zhí)行過程中缺乏監(jiān)督，保障房建設(shè)與管理涉及多部門，部門間職能交叉，相互扯皮現(xiàn)象在所難免。發(fā)展型社會(huì)政策關(guān)注發(fā)展，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)問題的產(chǎn)生進(jìn)行事先測(cè)，能夠有效應(yīng)對(duì)這一問題，推進(jìn)住房保障的可持續(xù)發(fā)展。

2.保障主體：主體單一，多元協(xié)同不夠

《世界人權(quán)宣言》第二十五條明確規(guī)定：“人人有權(quán)享有為維持他本人和家屬的健康及福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)?！弊》孔鳛樽罨镜纳姹Ｕ希幢闶亲畹褪杖肴后w也要消費(fèi)這種昂貴的商品。保障性住房因其保障性功能以及投資大、收益小、利潤薄的特點(diǎn)，致使市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，從而表現(xiàn)為市場失靈。市場失靈呼喚政府發(fā)揮積極作用。但是，政府也非萬能，既可能出現(xiàn)政府職能越位現(xiàn)象，如過分干預(yù)住房市場的運(yùn)行；也可能存在政府失靈現(xiàn)象。政府失靈不僅表現(xiàn)在保障性住房制度不完善，更多地表現(xiàn)在財(cái)政支持力度不夠，資金來源有限。我國的保障性住房資金包括中央投資補(bǔ)助資金，中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金，省級(jí)補(bǔ)助資金和地方政府財(cái)政預(yù)算，以及土地出讓金的一定比例和住房公積金凈收益，還有社會(huì)融資，目前中央和地方政府的投資比例大約為1:4，以致地方政府在保障房建設(shè)中面臨巨大的資金壓力。[7]因此，可以借鑒發(fā)展型社會(huì)政策倡導(dǎo)的政府、市場、社會(huì)組織、社區(qū)、公民的福利多元主義路徑，積極拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)保障房融資渠道的多樣化，降低政府財(cái)政支出。

3.保障手段：重物質(zhì)提供輕能力建設(shè)，人力資本建設(shè)不足

聯(lián)合國《人居議程》提出“人人享有適當(dāng)住房”的人居目標(biāo)，在一系列保障性住房政策的引領(lǐng)下，我國已基本解決了住房嚴(yán)重短缺的問題，通過租售并舉的方式顯著改善困難群眾的住房條件。住房保障雖然在短期內(nèi)滿足了低收入人群的基本住房需要，但卻并沒有提高弱勢(shì)群體所擁有的資產(chǎn)。保障對(duì)象獲得的基本上是以貨幣或房屋為內(nèi)容的物質(zhì)保障，人文關(guān)懷與自我能力提升被普遍忽視。從制度對(duì)貧困者財(cái)富積累效應(yīng)來說，資產(chǎn)缺乏也是導(dǎo)致持續(xù)貧困的機(jī)制。貧困不僅表現(xiàn)為物質(zhì)需要、社會(huì)參與需要的未滿足，而且表現(xiàn)為能力需要以及發(fā)展權(quán)利的未滿足。發(fā)展型社會(huì)政策不僅強(qiáng)調(diào)關(guān)注保障對(duì)象的物質(zhì)保障，更要立足于培養(yǎng)人的能力，以開發(fā)人的潛能，調(diào)動(dòng)人的主動(dòng)性，最終走出貧困。因此，有必要強(qiáng)化資本建設(shè)理念和政策對(duì)象的主動(dòng)參與意識(shí)，不斷增強(qiáng)弱勢(shì)群體的可持續(xù)發(fā)展。

4.保障目標(biāo)：重住房建設(shè)輕人居設(shè)計(jì)，社區(qū)融合缺乏

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出城市生活和諧宜人的發(fā)展目標(biāo)。多年來，我國的住房保障政策主要關(guān)注住房建設(shè)，對(duì)保障性住房的入住管理與社區(qū)發(fā)展關(guān)注不足。保障性住房社區(qū)是一種典型的特殊社區(qū)，居民來源多元化，居民之間文化差異、觀念差異，甚至是收入差異顯著，存在明顯的居住隔離現(xiàn)象，容易產(chǎn)生矛盾糾紛。目前保障房社區(qū)存在著入住滿意度低、公共服務(wù)配套差、財(cái)政資源緊張、居民認(rèn)同感差等問題，居民之間的鄰里互動(dòng)以搬遷前的“地緣關(guān)系”為主，“業(yè)緣關(guān)系”和“趣緣關(guān)系”較少。鄰里互動(dòng)直接限制了保障房社區(qū)的融合度。在廣州的社會(huì)融合度測(cè)量中，情感適應(yīng)、環(huán)境融合、鄰里交往和社區(qū)互動(dòng)整體不高，社區(qū)居民社區(qū)參與度較低，與周邊社區(qū)互動(dòng)較少，社區(qū)融合呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”趨勢(shì)。［8］因此有必要加強(qiáng)人居設(shè)計(jì)，改善人居環(huán)境。發(fā)展型社會(huì)政策注重社區(qū)融合，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)與社會(huì)保障的均等化，避免貧困代際傳遞，能夠有效應(yīng)對(duì)這一問題。

四、保障性住房可持續(xù)發(fā)展的理念、主體、手段與目標(biāo)重塑

借鑒發(fā)展型社會(huì)政策理念，針對(duì)住房保障對(duì)象的特點(diǎn)與需求，重塑保障性住房可持續(xù)發(fā)展的理念、主體、手段與目標(biāo)，通過多元主體提供資源，協(xié)調(diào)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)政策，投資人力資本，加強(qiáng)社區(qū)融合，促進(jìn)人的全面發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)住房保障的可持續(xù)發(fā)展。

1.理念重塑：加快住房保障立法,重塑發(fā)展理念

發(fā)展型社會(huì)政策在政策理念上強(qiáng)調(diào)發(fā)展，注重政策的前瞻性和可持續(xù)性。完善的法律法規(guī)能從源頭上制止相關(guān)問題的產(chǎn)生?，F(xiàn)行的住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房等保障制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)的種種問題，以及對(duì)這些問題的事先預(yù)防不足而只能采取事后補(bǔ)償措施，與目前缺乏一部關(guān)于住房保障的法律密切相關(guān)，因?yàn)槿狈?quán)威法律的規(guī)定和約束，保障性住房違規(guī)操作問題時(shí)有發(fā)生，資金不足問題難以根本解決，保障性住房事后管理難度大。因此，制定符合我國國情的統(tǒng)一的住房保障法律法規(guī)體系迫在眉睫。

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)推行住房保障政策時(shí)，往往通過經(jīng)濟(jì)立法形式來保證政策的落實(shí)。通過立法，不僅使住房保障政策措施有法可依，而且保證了政策的權(quán)威性與時(shí)效性。我國的《住房保障法》的起草已列入十一屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，期待將從科學(xué)的法律高度保障公民住房的基本權(quán)利。相對(duì)于保障性住房的建設(shè)而言，保障房的分配、管理、使用等問題更突出。保障性住房管理混亂，準(zhǔn)入存在過嚴(yán)過寬并存現(xiàn)象、監(jiān)督審查不嚴(yán)格、退出政策執(zhí)行不力。諸多問題的解決呼喚《住房保障法》盡快出臺(tái)。

2.主體重塑：政府保障與社會(huì)參與相互補(bǔ)充各司其職

發(fā)展型社會(huì)政策在政策實(shí)施途徑上強(qiáng)調(diào)多元與整合。市場機(jī)制是配置住房資源最有效的途徑，但保障性住房具有公共用品的屬性，通過市場機(jī)制難以解決低收入人群的住房需要，政府必須負(fù)擔(dān)起建設(shè)和管理的責(zé)任。從不同類型保障性住房來看，公租房資金來源以政府為主，同時(shí)運(yùn)用市場機(jī)制吸引社會(huì)資金投入。廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房供給主體是政府，從資金籌集、房屋建設(shè)到分配與管理均由政府負(fù)責(zé)?？梢?，這三種保障性住房都以政府為主。實(shí)踐證明，為解決這一問題，發(fā)達(dá)國家的保障性住房建設(shè)已普遍采取多渠道融資方式，并由“住房協(xié)會(huì)”等非營利機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)操作。

發(fā)展型社會(huì)政策視角下，保障性住房體系的建立應(yīng)堅(jiān)持以政府主導(dǎo)，逐漸實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與的原則，以多種多樣的方式來滿足社會(huì)需求。首先應(yīng)盡快建立健全社會(huì)資金投入住房保障的政策體系，動(dòng)用財(cái)政、稅收、金融等政策手段，拓展融資渠道。積極動(dòng)員外資以及民間資本參與融資。啟動(dòng)政策性房地產(chǎn)融資平臺(tái)，吸引多元化社會(huì)投資。其次，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，國有企業(yè)、民營企業(yè)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都是保障性住房建設(shè)義不容辭的主體?！笆濉币?guī)劃，強(qiáng)調(diào)把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口，以解決城鎮(zhèn)新居民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)。國有企業(yè)、私營企業(yè)參與保障性住房建設(shè)既能夠?yàn)楸酒髽I(yè)員工爭取利益，也是履行社會(huì)責(zé)任的最好方式。

3.手段重塑：投資人力資本,發(fā)揮住房保障社會(huì)功能

發(fā)展型社會(huì)政策最根本的立場就是投資現(xiàn)在和未來的勞動(dòng)人群。主張通過人力資本投資和政策措施，鼓勵(lì)保障對(duì)象進(jìn)行資產(chǎn)建設(shè)和積累，同時(shí)強(qiáng)調(diào)保障對(duì)象并不是政策資源的被動(dòng)接受者，而是能夠主動(dòng)參與到政策實(shí)施中的自立自強(qiáng)的主體。加強(qiáng)對(duì)人力資本的投資，使弱勢(shì)群體有能力對(duì)發(fā)展過程中的產(chǎn)出施加積極的影響。人力資本是人的能力和素質(zhì)，通過投資而形成。

保障性住房居民普遍年齡偏高、文化程度低、就業(yè)意識(shí)不強(qiáng)，之所以工資收入極低甚至失業(yè)，很大一部分原因是他們技術(shù)老化過時(shí)，不能適應(yīng)現(xiàn)代科技發(fā)展的要求，因此，開展各類培訓(xùn)，提供技術(shù)支持是投資人力資本的首要任務(wù)。鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力的人參加由政府及有關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)舉辦的各種學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。讓保障性住房居民獲得勞動(dòng)技能，重新就業(yè)，提升生活信心，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任。其次社區(qū)盡力為保障性住房居民就業(yè)提供政策咨詢，搭建服務(wù)平臺(tái)，挖掘各種資源，廣泛收集用工信息，利用多種途徑，支持就業(yè)。唯有提高保障性住房居民的勞動(dòng)收人，保障性住房的退出機(jī)制才能夠有效實(shí)施。此外，注重心理疏導(dǎo)，加強(qiáng)人文關(guān)懷。雖然保障性住房在一定程度上能夠滿足弱勢(shì)群體的獲得感，但貧困通常會(huì)導(dǎo)致人的相對(duì)剝奪感。因此，對(duì)保障性住房居民開展人文關(guān)懷勢(shì)在必行。

4.目標(biāo)重塑：加強(qiáng)人居設(shè)計(jì),促進(jìn)社會(huì)融合

發(fā)展型社會(huì)政策反對(duì)社會(huì)排斥，在住房保障的政策目標(biāo)上力圖促進(jìn)社會(huì)融合和全面發(fā)展。確保弱勢(shì)群體參與性地享受社會(huì)福利，力所能及地參與到社會(huì)的政策、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)，而不是在被動(dòng)獲得社會(huì)福利過程中受到社會(huì)排斥或被邊緣化。保障性住房制度通過優(yōu)化住房資源配置，調(diào)整住房供給，已基本滿足我國社會(huì)中低收入群體的基本生存需要和部分的安全需要。在基本居住需求滿足基礎(chǔ)上，保障性住房居民對(duì)人際交往、社區(qū)歸屬訴求明顯，卻又受到一定程度的限制。因此有必要將側(cè)重于對(duì)個(gè)人的救助，轉(zhuǎn)向加強(qiáng)社會(huì)資本建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)融合。

住房保障的基本目標(biāo)是保障中低收入階層的基本居住權(quán)利，實(shí)現(xiàn)“住有所居”，作為社會(huì)資源再分配的重要手段，保障性住房的建設(shè)也承擔(dān)著緩解社會(huì)矛盾、調(diào)節(jié)市場作用下空間權(quán)益和公共資源分配不公平的作用。以最大限度地實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體在基本生活保障基礎(chǔ)之上的全面發(fā)展。為應(yīng)對(duì)保障房社區(qū)居民對(duì)社區(qū)發(fā)展、社區(qū)生活的諸多訴求，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)保障住房社區(qū)發(fā)展關(guān)注。首先加強(qiáng)人居設(shè)計(jì)，重點(diǎn)優(yōu)化公共空間，為居民交往創(chuàng)造條件。其次，要積極培育保障性住房社區(qū)社會(huì)組織，做好保障房社區(qū)公共服務(wù)。充分吸納專業(yè)類社會(huì)組織和社區(qū)各類社會(huì)組織，利用各自不同的資源優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)社會(huì)服務(wù)以及對(duì)特殊群體的幫扶關(guān)懷。解決好保障房居民最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。