■ 王春磊

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

0 引言

土地是鄉(xiāng)村振興的基礎資源，也是農(nóng)民的基本保障與生命線，農(nóng)村承包地產(chǎn)權制度改革涉及億萬農(nóng)民的切身利益。十八大以來，中央印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，切分土地承包經(jīng)營權，實行所有權、承包權、經(jīng)營權分置并行制度（以下簡稱“三權分置”）?！八袡唷睔w農(nóng)民集體，“承包權”歸簽訂承包合同的農(nóng)民，“經(jīng)營權”歸農(nóng)村承包地流轉后的土地經(jīng)營人。“三權分置”的亮點是放活土地經(jīng)營權，有利于盤活土地資源要素市場，培育農(nóng)村新型經(jīng)營主體，為鄉(xiāng)村振興提供保障。

現(xiàn)階段，各地政府在農(nóng)村土地確權、土地承包經(jīng)營權流轉、土地流轉有形市場構建和新型經(jīng)營主體培育方面都進行了一些探索,但在“三權分置”改革實際運行中也存在著現(xiàn)實困境，仍然有許多問題需要認真研究與解決。本文通過回顧農(nóng)村承包地“三權分置”改革的背景和現(xiàn)實條件，詳述“三權分置”實踐中遇到的問題,從建立健全“三權分置”改革相關法律法規(guī)、完善承包地確權登記以及加強承包土地流轉的監(jiān)管工作等方面探索政策的優(yōu)化策略，尋求問題的解決方法和保障措施，以期為推進農(nóng)村土地制度改革提供參考。

1 農(nóng)村承包地“三權分置”改革的背景

以往的農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實際上是“兩權分離”，即所有權歸集體，承包經(jīng)營權為一體賦予農(nóng)戶家庭。在當時，順應了農(nóng)民意愿，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展提供了基礎支撐。隨著我國市場經(jīng)濟的逐步完善、產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和城鎮(zhèn)化不斷穩(wěn)步推進，農(nóng)村剩余勞動力轉移到城市務工和謀生，其所對應的土地閑置或協(xié)議流轉給他人經(jīng)營，承包主體與經(jīng)營主體分離。理論上，農(nóng)村土地承包權只適用于村集體經(jīng)濟組織成員，該權利具有社區(qū)封閉性和不可交易性；而經(jīng)營權則是法人財產(chǎn)權，具有開放性和互易性。如果不發(fā)生人口流動和土地流轉，兩種權利完全可以合為一體。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,無論是微觀基礎還是宏觀格局，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制制度設計的初始條件都發(fā)生了深刻變化。在這種情況下，如果繼續(xù)維持承包權和經(jīng)營權一體化，將帶來法理混亂和政策盲從。

因此，國家適時將承包權與經(jīng)營權再分離，形成“三權分置”的新格局,既堅持了土地集體所有制，又保留了農(nóng)戶承包權、釋放了土地經(jīng)營權活力，為土地資源優(yōu)化配置、生產(chǎn)要素市場化流動、農(nóng)業(yè)供給側結構性改革和新型生產(chǎn)經(jīng)營奠定了制度基礎。農(nóng)村土地“三權分置”有利于發(fā)揮市場配置資源作用，促進農(nóng)戶增收，也豐富了中國特色社會主義“三農(nóng)”理論。

目前，中央政府按照“產(chǎn)權明確、權利完備、流動順暢、保護嚴格”的產(chǎn)權制度要求，對農(nóng)村土地集體所有權和農(nóng)民承包經(jīng)營權進行核實登記，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，鞏固制度基礎。各級政府大力組織實施農(nóng)村土地權利認證，進一步推進土地流轉，搞活土地經(jīng)營，培育新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)村承包地“三權分置”改革穩(wěn)步推進。

2 農(nóng)村承包地“三權分置”改革主要難點

2.1 “三權分置”缺乏充足的法律保障和制度設計

農(nóng)村承包地“三權分置”的構思源于發(fā)展經(jīng)濟學理論[1]，該設計明確了三類主體(集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體)間的經(jīng)濟學產(chǎn)權結構。政策層面上雖然已經(jīng)在《農(nóng)村土地承包法》(2018年修正版)中予以確定，但與之相適應的法律法規(guī)尚未完善，甚至系統(tǒng)設計和一些法律規(guī)范存在沖突，阻礙了“三權分置”的改革進程。在現(xiàn)行的涉及土地權利相關法律中，如《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》等，既沒有清晰界定農(nóng)村土地“三權”的內(nèi)容，也沒有明確其權利界限[2]。由于缺乏法律依據(jù)和保障，很難形成與經(jīng)營權轉讓和抵押相關的各種制度，在一定程度上制約了農(nóng)村土地“三權分置”改革的推進和發(fā)展。

在政策體系方面，雖然已明確“三權分置”是現(xiàn)階段農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的新方向，但已有的政策體系仍然沒有完全契合“三權分置”的制度設計[3]。如中央政府為激發(fā)農(nóng)民種糧積極性實行的“三農(nóng)”糧食直補、農(nóng)資綜合補貼等政策，由于在“三權分置”制度設計中并沒有明確接受補貼的是承包權主體還是經(jīng)營權主體，可能會出現(xiàn)補貼錯配現(xiàn)象，其激勵作用將大打折扣[4]。通過培育新的經(jīng)營主體，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史趨勢，“三權分置”下強農(nóng)惠農(nóng)政策的趨勢應該是新增的農(nóng)業(yè)補貼向家庭農(nóng)場、合作社等新型主體適度傾斜，比如建立擔保體系或提供購買農(nóng)業(yè)機械等補貼，都需要在政策體系中明確界定。

另外，農(nóng)村土地承包期結束后，土地承包經(jīng)營的權屬也是需要面臨的問題。1998年，國家出臺了進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的政策，要求在第一輪承包的基礎上再延長合同期30年，即從1998年開始到2027年止。目前國家逐步取消農(nóng)業(yè)戶，如果到2027年原先承包土地的人已不再是農(nóng)民，也就不再屬于原先的那個“集體”，此時的土地所有權和經(jīng)營權權屬也是需要考慮的問題。

2.2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記難度大

承包經(jīng)營權確權登記是農(nóng)村土地“三權分置”的前提，確權可以降低土地調(diào)整的制度風險而促進土地流轉[5]。但現(xiàn)階段農(nóng)村土地權屬關系混亂，確權難度大，各地進展并不均衡，甚至有些地區(qū)困難重重。主要原因有：

經(jīng)費投入不足。確權登記工作對象無論是耕地面積還是農(nóng)戶數(shù)量都非常大，工作時間跨度長、難度高，需要加大成本投入，而這部分經(jīng)費投入是中央給予部分補貼（2018年底之后進行確權的國家不再予以資金補助），缺口由地方政府逐級承擔。這給一些財政困難的地區(qū)帶來了較大壓力，直接影響了土地確權登記工作的進度。

宣傳、溝通不夠。由于宣傳不到位，加之村民的文化水平普遍不高，對于確權登記工作重要性認識不足，參與積極性不高，甚至存有抵觸情緒?；鶎诱绻麅H采取簡單的政策宣傳，缺乏與農(nóng)民深入溝通，就不能充分體會土地在農(nóng)民心中的位置，加上部分工作人員業(yè)務素質不高，導致在具體工作執(zhí)行中得不到村民支持，確權工作被動緩慢。

承包經(jīng)營權歷史遺留問題復雜。集體土地確權登記試點被部分人解讀為農(nóng)村土地要大幅增值的前兆，使得農(nóng)民對于土地的期望愈增，原來一些隱性矛盾和利益糾紛也因為確權而凸顯出來，增大了確權工作的難度。如以租代征問題，承包地調(diào)整問題，二輪承包的承包權證發(fā)放問題，還有少數(shù)地方年久失管、土地檔案缺失、資料不齊以及界址不清等[6]。同時，部分地區(qū)土地經(jīng)歷多輪流轉、公益設施建設占用農(nóng)田、土地整治、農(nóng)轉非以及婚喪嫁娶等產(chǎn)生的土地糾紛問題非常突出，土地承包經(jīng)營權難以清晰界定。特別是一些農(nóng)田建構設施沒有任何合法證書，或僅處于民間承認狀態(tài)，如果確權登記引起現(xiàn)有的利益受損，協(xié)調(diào)起來有一定難度。

2.3 土地經(jīng)營權市場化運行的流轉機制尚未建立

土地承包經(jīng)營權流轉行為不規(guī)范。大多數(shù)土地承包經(jīng)營權流轉只有租用雙方參與，缺席所有權代表的村委會。雖然各地建有土地流轉程序和標準，但實際運作中仍存在許多不合規(guī)之處。比如，流轉協(xié)議沒有書面合同，或者合同條款不具體，權利、責任、義務等事項設定不夠全面，容易留下隱患[7]；土地流轉期限普遍偏短，五年以下居多，甚至一年一議，短期流轉行為增加了經(jīng)營風險，導致經(jīng)營主體對修建灌溉設施、培肥地力等事關農(nóng)業(yè)長期發(fā)展的項目不愿也不敢投入，影響了土地產(chǎn)出效率和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；流轉土地連片程度不高，個別農(nóng)戶對“三權分置”的認識有限，甚至擔心會因此失去土地，寧肯拋荒也不愿流轉，還有的把對村干部或村民的恩怨轉嫁到土地流轉中，反對或拒絕流轉，致使流轉土地無法連片；由于法制觀念淡薄，個別農(nóng)民缺乏契約精神，看到利益后隨意毀約，或對項目施工進行阻撓，或肆意提高流轉價格，經(jīng)營主體權益難保障[8]，致使土地流轉關系不穩(wěn)定。

土地流轉市場不完善。暢通的土地流轉渠道離不開市場運作體系和相關服務平臺。目前尚缺乏統(tǒng)一的土地流轉交易市場，流轉形式多樣，難以有針對性地監(jiān)管，流轉主體雙方為企業(yè)與農(nóng)戶、合作組織與農(nóng)戶、農(nóng)戶與農(nóng)戶等多種形式，在用地性質、流轉價格、期限以及用途等方面差異性較大，承包利益雙方難以明確和維護[9]。特別是流轉價格標準確定難度較大，過低會促使農(nóng)民不愿接續(xù)流轉，過高又會擠壓經(jīng)營主體盈利空間。特別是出現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模種植低效或自然災害等情況，會導致部分經(jīng)營主體虧損而挫傷經(jīng)營積極性，甚至“撂荒”或“轉租”。

土地流轉監(jiān)管機制不健全。土地經(jīng)營權流轉需要配套的監(jiān)管機制，目前由于人員配備和經(jīng)費等方面的原因，缺乏必要的激勵措施和責任追究制度，土地監(jiān)管力度不足，無法有效激勵基層相關部門對土地流轉細致監(jiān)管。甚至有一些縣鄉(xiāng)為保障作物種植和規(guī)?；?jīng)營，以行政手段促土地流轉，盲目進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；更有部分耕地在流轉后用于其他經(jīng)營，嚴重影響耕地質量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構。

2.4 土地承包經(jīng)營權抵押融資困難重重

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎，土地是鄉(xiāng)村最優(yōu)的資源稟賦，產(chǎn)業(yè)興旺在很大程度上依賴開發(fā)土地資源發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。充足的資金是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必要條件，現(xiàn)階段土地承包經(jīng)營權的權能空間亟需拓展，但目前抵押融資還存在困難。主要原因大致為：

抵押登記手續(xù)難以辦理。雖然《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》明文規(guī)定承包方應向政府申請辦理“土地承包經(jīng)營權證”，但由于各種歷史客觀原因，在實踐中許多經(jīng)營主體并未辦證，僅有與發(fā)包方簽訂的承包合同，限制了土地承包經(jīng)營權的抵押申請。

土地承包經(jīng)營權價值難以合理評估。價值評估是金融機構授信貸款額度的基礎。當前，我國尚無針對土地承包經(jīng)營權的估價機制及評估標準，也沒有相關資質被市場各方都認可的專業(yè)機構和從業(yè)人員，無形中阻礙了土地承包經(jīng)營權作為抵押物向金融機構融資。此外土地承包經(jīng)營權價值受合同年限、自然條件、生產(chǎn)經(jīng)營項目等多重因素影響，評估的可操作性差、評估難度大。

金融機構對土地承包經(jīng)營權的抵押存有疑慮。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期長，受自然風險和市場風險等因素影響大，一旦出現(xiàn)貸款逾期或無法償還，土地承包經(jīng)營權該如何處置也是個問題[10]。目前，土地承包經(jīng)營權抵押市場化程度低，銀行在接受土地承包經(jīng)營權作為抵押物上存在一些顧慮。

2.5 新型經(jīng)營主體培育工作進展緩慢

“確權、活權、培育新型經(jīng)營主體”構成農(nóng)村土地“三權分置”改革的工作框架。黨和國家的重要會議和文件均提出要從財政、信貸保險、用地、項目扶持等方面培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。隨著土地流轉和規(guī)模經(jīng)營加速，各地也都在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制和培育新型經(jīng)營主體方面做了探索。盡管取得了一些成績，但離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求仍有較大差距，一些突出問題亟需解決。

設施農(nóng)業(yè)用地政策落實不夠到位。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的擴大不可避免地需要建設一定的農(nóng)業(yè)配套設施。為了促進現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，自2009年以來，中央政府制定了一系列配套的農(nóng)村承包地政策。由于權責交叉和涉及到基本農(nóng)田保護，許多地方不敢批準一二三產(chǎn)融合項目，特別是農(nóng)業(yè)旅游和休閑旅游設施用地項目，給農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展帶來極大的不利影響。

財政支持和政策性保險工作滯后。金融支農(nóng)口號提的響，但落實抓手少，無論是資金總量還是主體覆蓋面都無法滿足實際需求；政策性農(nóng)業(yè)保險是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、改變農(nóng)業(yè)靠天吃飯境況的必然要求，但當前農(nóng)業(yè)政策性保險以“共保體”形式運作，使得保險機構落實積極性不高，部分非“共保體”運作的保險公司財政扶持資金又無法直接支付，影響農(nóng)業(yè)保險的推進。

經(jīng)營主體質量參差不齊。當前一些經(jīng)營大戶、家庭農(nóng)場以及部分農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營主體在技術水平、市場意識和管理能力方面相對落后，職業(yè)化經(jīng)營程度低[11]。當政策利好和市場行情看漲時，在生產(chǎn)技術不成熟、管理能力跟不上的情況下仍盲目擴張經(jīng)營土地面積，對農(nóng)業(yè)風險、勞動力成本上升等估計不足，一旦出現(xiàn)市場信息失靈、農(nóng)產(chǎn)品銷量不佳時，常導致嚴重虧損。部分農(nóng)民合作社“有組織無合作”，僅僅是為了套取國家補貼，“徒有形式，合而不作”。一些企業(yè)為了利用合作社經(jīng)營中的免稅政策避稅，也紛紛參與合作社。

3 進一步推進農(nóng)村承包地“三權分置”改革工作的建議

農(nóng)村承包地“三權分置”制度對于推動土地資源規(guī)范利用和優(yōu)化配置、保護經(jīng)營主體的合法權益，增強經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性具有重大意義。推進和完善承包地“三權分置”制度，有必要對在實踐中遇到的一些緊迫問題做出回答和應對。根據(jù)目前存在的矛盾和問題，提出如下建議：

健全“三權分置”改革的配套法律和政策解釋。相關部門和機構要加強理論研究，對“三權分置”改革形成統(tǒng)一認識，厘清“三權”的交錯關系和權利邊界；繼續(xù)加強“三權分置”改革的頂層設計，及時做好政策解讀，提高其剛性和權威性；以“不變所有權，穩(wěn)定承包權，市場化經(jīng)營權”為原則，標準化土地流轉程序，保障和強化三方的合法權益；盡快建立健全促進經(jīng)營主體發(fā)展的政策體系，進行農(nóng)業(yè)補貼改革，使國家針對農(nóng)業(yè)的投入、補貼、保險等更趨合理、更具針對性和有效性。通過“存量調(diào)整，增量傾斜”補貼政策，優(yōu)化已有的政策并向新型經(jīng)營主體傾斜。同時，超前謀劃農(nóng)村土地承包期結束后土地的權屬問題。

加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記。農(nóng)村承包地確權問題，既是“三權分置”的前提，也是農(nóng)民財產(chǎn)的制度保障。因此，必須核清并準確登記每個地塊的位置、面積、質量、權屬、邊界等，在土地確權調(diào)查、核實、審核等環(huán)節(jié)中,可以應用新技術手段提高工作效率并降低確權成本；政府部門應加大支持力度，強化經(jīng)費保障和資金管理，確保專款專用；開展廣泛宣傳，讓農(nóng)民充分認識到土地確權涉及到的自身權益，以便獲得農(nóng)民對確權工作的支持；建立土地權屬糾紛仲裁機構，最好由確權相關責任部門人員聯(lián)合組成，便于對存有權屬爭議的土地進行仲裁。針對近期難以解決糾紛的，查明位置、面積和形成原因，暫維持現(xiàn)狀并劃定爭議區(qū)，待爭議化解后再進行公示和登記。

構建并完善土地經(jīng)營權流轉市場。相關部門要以“三權分置”改革為契機，完善與土地經(jīng)營權流轉市場相關的政策、機制，強化服務和監(jiān)管，標準化土地流轉平臺，規(guī)范土地流轉程序。加強政策宣傳和解釋工作，增強農(nóng)民產(chǎn)權意識，消除其思想上的顧慮，提高農(nóng)民參與流轉的積極性；改進流轉方法，在堅持農(nóng)民自愿的基礎上，更多采用集體委托流轉、整片流轉，以減少糾紛和提高流轉效率；創(chuàng)新流轉形式，以股份合作型流轉、入股保底分紅型流轉等形式，構建經(jīng)營主體和承包主體利益共同體，穩(wěn)定流轉關系；完善土地流轉服務部門和土地仲裁部門的職能，充分發(fā)揮其流轉信息發(fā)布、轉讓價值評估、合同檔案管理和糾紛調(diào)解仲裁等作用。加強對土地流轉經(jīng)營主體的監(jiān)管，探索建立土地流轉受讓方農(nóng)業(yè)經(jīng)營資質制度，加強土地用途管制，制止和查處耕地“非農(nóng)化”和耕地破壞行為，加強土地流轉的全程監(jiān)管和事后追蹤。構建科學系統(tǒng)的“三權分置”改革評價體系，總結和推廣試點地區(qū)的成功經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)并解決改革中出現(xiàn)的問題。

穩(wěn)妥開展土地承包經(jīng)營權的抵押融資。除完善土地承包經(jīng)營權抵押融資的法律和政策以外，根據(jù)抵押市場的發(fā)展程度，探索抵押物處置方式，構建土地經(jīng)營權價值評估標準并形成制度體系。扶持農(nóng)村信用擔保實體，引導金融機構加大對農(nóng)業(yè)的信貸支持，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資提供渠道。構建農(nóng)村集體資產(chǎn)交易監(jiān)管服務平臺，加強對農(nóng)村承包地流轉、抵押等信息的發(fā)布，規(guī)范農(nóng)村承包地流轉、抵押權交易等行為，提高監(jiān)管平臺的公信力。

大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。實施“三權分置”、放活經(jīng)營權、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)都需要新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的參與。促進家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體共同發(fā)展，以土地、資金、人才等政策體系扶持示范性家庭農(nóng)場創(chuàng)建工作，提升農(nóng)民專業(yè)合作社質量，培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。引導新型經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶建立緊密的利益聯(lián)結機制，讓農(nóng)戶也能分享到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營的紅利；從財政、信貸保險、稅收等方面支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體相互融合發(fā)展；加強農(nóng)業(yè)政策性保險，理順“共保體”工作體制，進一步擴大農(nóng)業(yè)政策性保險的覆蓋面，不斷提高保險水平。