馬 倩

（國家圖書館，北京 100081）

從2015年夏天開始，幾乎每個月都有數(shù)以十萬的難民涌入歐洲，這些難民大多數(shù)來自阿富汗、敘利亞、利比亞等中東和北非地區(qū)，戰(zhàn)亂、貧窮、恐怖主義威脅使得難民們背井離鄉(xiāng)，踏上了通往安定富足的歐洲的征途。他們的目的地多為奧地利或德國等這樣的高福利國家。

這些難民形成了歐洲二戰(zhàn)后最大規(guī)模的難民潮。據(jù)聯(lián)合國難民署統(tǒng)計，2015年大約有100萬難民進(jìn)入歐洲。大量的難民涌入對歐洲的政治、經(jīng)濟(jì)、社會安全等方面造成巨大的沖擊和影響。歐盟成員國在難民問題上各自為政，始終無法達(dá)成一致。這給歐盟的一體化帶來了前所未有的危機(jī)和挑戰(zhàn)。

1 德國應(yīng)對歐洲難民危機(jī)的表現(xiàn)

德國歷史上曾有兩次大規(guī)模接收難民的經(jīng)歷。第一次發(fā)生在二戰(zhàn)結(jié)束后，捷克斯洛伐克大規(guī)模驅(qū)趕蘇臺德地區(qū)的德裔日耳曼人，當(dāng)?shù)?40萬德意志族居民被沒收財產(chǎn)，驅(qū)逐出境，逃向易北河對岸的德國。德國把這些人員中的大多數(shù)安置在了巴伐利亞州，這部分人員因為在種族、語言、生活習(xí)慣等方面與德國人并無差異，所以在融入德國社會方面并沒有很大障礙。

第二次大規(guī)模難民接收發(fā)生在蘇聯(lián)解體和東歐劇變之后的90年代初期，糟糕的生活環(huán)境和自然環(huán)境，對自由和民主的向往，使得波蘭、匈牙利、羅馬尼亞、保加利亞等國的人們紛紛轉(zhuǎn)向西歐各國。德國在這次過程中接收了大約70萬難民。當(dāng)時的難民構(gòu)成多是受教育程度較高的高素質(zhì)勞動力，尤其是工程師的素質(zhì)最高。因此，這次的難民涌入為當(dāng)時的德國帶去了大量的優(yōu)質(zhì)勞動力，促進(jìn)了德國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

2015年開始的歐洲難民危機(jī)，是德國第三次應(yīng)對大規(guī)模難民。德國財政部數(shù)據(jù)顯示，2015年有120萬難民到達(dá)德國，其中80萬人留下來了。目前德國國內(nèi)的難民構(gòu)成將近一半來自敘利亞，他們不論是種族、宗教、文化還是受教育程度都與前兩次的難民有著天壤之別。因此，此次大規(guī)模的難民涌入給德國社會帶來了很大的沖擊和考驗。本文將德國接收難民的過程分為三個階段，每個階段都將詳細(xì)分析德國的難民政策及其原因。

1.1 謹(jǐn)慎階段

2015年8月份之前，德國對難民的態(tài)度一直很謹(jǐn)慎。作為難民的主要選地，德國一直按照《基本法》、《都柏林公約》、《申根協(xié)定》等既定法律和程序接收難民。這一階段德國應(yīng)對難民的政策主要是出自難民的巨大數(shù)量的壓力。意大利、希臘這些歐盟邊境國家自身經(jīng)濟(jì)實力有限，自顧尚且不暇，因此對難民的北上采取放任態(tài)度，大批難民不受限制的在《申根協(xié)定》成員國中穿行。社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生活富足、福利優(yōu)厚的德國成為了他們目的地，同樣面臨這種情況的還有法國、奧地利，而英國因為遠(yuǎn)離大陸，交通相對不便，壓力較小。因此，德國、法國、奧地利這些國家最支持實行“難民配額”方案，希望其它國家可以分擔(dān)他們的壓力。

1.2 開放階段

2015年8月，德國聯(lián)邦移民和難民署表示，敘利亞難民進(jìn)入德國不必遵守《都柏林公約》，這就意味著，德國不再審核難民此前是否從另一個成員國進(jìn)入歐盟，并因此將他們遣返回該成員國。

德國之所以改變難民政策，原因有三個：第一，占據(jù)國際道德輿論地制高點。德國率先發(fā)聲，成為歐洲第一個打開大門歡迎敘利亞難民的國家，此舉贏得了國際一片贊譽(yù)。德國成功的占據(jù)了國際道德的制高點。第二，推高德國的國際聲望?，F(xiàn)今德國的經(jīng)濟(jì)實力雖然十分堅實，但是作為一戰(zhàn)和二戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國，德國在國際社會中的名望與它的經(jīng)濟(jì)實力并不相符，此次的難民危機(jī)是德國提高其國際聲望和影響力的一個重大轉(zhuǎn)機(jī)。第三，提升和確立德國在歐盟事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)力。在歐盟日常事務(wù)中，法國和德國是兩個最重要的存在。雖然德國在提供經(jīng)濟(jì)支持和實際事務(wù)操作方面貢獻(xiàn)最大，但作為兩次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國，德國的聲望和影響始終欠缺。德國在這次難民危機(jī)中首先做出政策的轉(zhuǎn)變，也是想引導(dǎo)歐盟各國的政策方向，成為解決難民危機(jī)的主導(dǎo)，提高歐盟事務(wù)中德國的領(lǐng)導(dǎo)力。

1.3 緊縮階段

由于德國歡迎敘利亞難民政策的轉(zhuǎn)變，難民們競相涌向德國。2015年9月13日，德國突然宣布在德國和奧地利邊界進(jìn)行控制，所有從奧地利駛?cè)氲聡幕疖嚾繒和?，重新實行邊防檢查。10月中旬，德國聯(lián)邦法院和聯(lián)邦參議院先后通過了“避難一攬子法案”，對有無避難權(quán)的難民嚴(yán)格區(qū)別對待。10月21日，德國對敘利亞難民重新適用《都柏林公約》，結(jié)束了上一階段對敘利亞難民的單獨對待政策。

德國難民政策緊縮的直接原因就是控制難民數(shù)量。來自各地的難民爭相進(jìn)入德國，龐大的難民數(shù)量給德國社會和安全帶來了巨大的壓力。德國重新收緊難民政策的另一個原因，也可以稱之為目的，就是向歐盟其它國家施壓，迫使其他國家共同合作解決難民問題。匈牙利總理奧爾班曾指責(zé)德國是造成歐洲難民危機(jī)主要責(zé)任，正是因為德國對難民的社會福利而使得難民不愿意留在匈牙利。英國對難民一直采取嚴(yán)格限制的政策，法國在難民危機(jī)中表態(tài)不多，從不主動承擔(dān)責(zé)任，在德國高調(diào)歡迎接待難民時，法國并未響應(yīng)。歐洲各國在移民危機(jī)中的無動于衷已經(jīng)把德國推向了極限。難民危機(jī)不僅需要一個國家，更需要多個國家和地區(qū)利用各自的資源來解決難民危機(jī)。

時至今日，自歐洲難民危機(jī)發(fā)生已有一段時間。一開始，德國民眾對難民是同情和幫助的，但是2016年跨年夜科隆性侵案的發(fā)生使得德國社會對難民的友好態(tài)度陡然而轉(zhuǎn)。德國多個地區(qū)都爆發(fā)了反對難民的游行，默克爾政府因為難民政策民眾支持率持續(xù)下滑，國內(nèi)反對現(xiàn)行難民政策的抗議浪潮與排外立場的反對黨聲勢不斷壯大，德國排外的右翼勢力借此發(fā)展壯大。

2 問題原因及理論分析

本文認(rèn)為德國乃至整個歐盟之所在應(yīng)對難民問題時力不從心，根源在于歐盟各國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對勞動力的需求和難民對社會福利的需求相矛盾。德國的政策從謹(jǐn)慎到開放再到緊縮，一變再變，默克爾政府因為政治考慮而打開的德國大門，卻在現(xiàn)實困境面前不得不關(guān)閉。德國社會雖然老齡化嚴(yán)重，勞動力短缺，但還是無法消化掉100多萬的難民，原因就在于德國的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀并不能容納這么多難民，他們并不能滿足德國經(jīng)濟(jì)對勞動力的需求。

歐盟成員國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)可以分為三類：一、意大利、希臘、荷蘭和比利時主要以服務(wù)業(yè)為主，比如意大利的服裝時尚產(chǎn)業(yè)和荷蘭的園藝產(chǎn)業(yè)。而以敘利亞難民為主的戰(zhàn)爭難民的素質(zhì)和技能顯然并不能滿足這些產(chǎn)業(yè)對勞動力的需求。二、波蘭、匈牙利、捷克等國家以重型機(jī)械制造業(yè)為主，屬于主流的制造產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)對青壯年勞動力需求旺盛，但是由于這些國家社會福利都比較低，難民們并不愿意在這些國家工作和生活。三、英國、法國和德國這些國家有著吸引難民的高社會福利，但是它們的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成以高端制造業(yè)為主，對勞動力素質(zhì)要求很高。大部分難民即使是在當(dāng)?shù)亟邮芙逃团嘤?xùn)，也無法達(dá)到這些產(chǎn)業(yè)的要求?？偠灾?，對難民有勞動力需求的國家，社會福利低；而高福利的國家卻沒有適合大量安置難民的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這樣的矛盾導(dǎo)致了擁有5億人口的廣袤歐洲消化不掉幾百萬的難民。

面對這種情況，歐盟委員會推出了“難民配額”方案，并表示不執(zhí)行的國家將會面臨高額罰款，以強(qiáng)制性力量推動歐盟成員國共同解決難民危機(jī)。2016年3月，歐盟與土耳其達(dá)成難民交換協(xié)議，協(xié)議規(guī)定所有從土耳其入境進(jìn)入希臘的非法難民將遣返土耳其。協(xié)議同時規(guī)定，歐盟每從希臘遣返一名非法難民至土耳其，土耳其將會“交換”一名合法難民給歐盟，上限為7.2萬人。至此，難民危機(jī)有了一個官方的解決方案。

國際關(guān)系理論中的自由主義理論認(rèn)為，國際社會并不是無序的，國際規(guī)則與制度在國家間構(gòu)成了一個“無政府社會”，國際規(guī)則和制度將推動國際社會不斷進(jìn)步；我們生活在一個相互依賴的世界，國家間合作是可以實現(xiàn)和持續(xù)的。

根據(jù)這一理論，歐盟委員會作為歐盟這一行為體的規(guī)則和制度的制定者，應(yīng)該可以推動成員國相互協(xié)作，共同應(yīng)對難民危機(jī)。但是事實證明，無論是“難民配額”方案還是歐土難民交換協(xié)議，歐盟內(nèi)部都是分歧不斷，無法達(dá)成統(tǒng)一。德國稱歐土難民協(xié)議是對難民最終的解決；匈牙利等國并不接受配額方案和歐土協(xié)議，表示不會放松邊境管控；塞浦路斯、希臘等國反對歐盟在協(xié)議達(dá)成時對土耳其的妥協(xié)，即加速土耳其入歐談判；法國表示對歐土協(xié)議持保留意見。究其原因，則是歐盟內(nèi)部是一個多極格局，并沒有一個超級大國充當(dāng)“立法者”，推動規(guī)則和制度的建立和執(zhí)行。不管是英國、法國還是德國，都沒有能力可以掌控整個歐盟。多股力量的林立，各自的利益考量和互不相讓，使得難民問題始終得不到共同合作解決。

由此可以揭示出自由主義理論的盲點，自由主義理論主張國際制度，即慣例、規(guī)則和組織，指導(dǎo)國家進(jìn)行合作，但是國家制度從何而來？由誰充當(dāng)“立法者”來主導(dǎo)它的建立和實行？就像歐盟在面對難民危機(jī)時，各個國家分歧不斷，爭吵不休，各自為政，歐盟委員會并沒有強(qiáng)制推行解決方案的能力和實力。

3 解決措施

那么歐洲難民危機(jī)該如何解決呢？本文認(rèn)為，實際可操作措施很少。目前達(dá)成的歐土難民交換協(xié)議已經(jīng)是最優(yōu)選擇方案。

歐盟各國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對勞動力的需求和難民對社會福利的需求不匹配，以及歐盟內(nèi)部呈多級結(jié)構(gòu)，缺乏強(qiáng)有力的“立法者”，這兩個自身內(nèi)部原因使得歐洲難民危機(jī)不可能在歐盟范圍內(nèi)得到妥善解決。除此之外，還有一個很重要的外部的原因就是面對歐盟焦頭爛額的狀況，美國作為世界上唯一的一個超級大國，選擇了袖手旁觀，并沒有對歐盟伸出援手的意思。無論是財力支持還是難民分擔(dān)，美國都很沉默。許多人指責(zé)美國才是歐洲難民危機(jī)的制造者，美國造成了中東的戰(zhàn)亂，但面對難民問題時態(tài)度卻十分消極，歐盟是在替美國收拾“爛攤子”。更有人大膽猜測也許一個矛盾重重的歐盟才是美國所希望的，因為這樣對美國世界霸主地位的威脅才會最小。無論如何，美國作為當(dāng)今國際規(guī)則和秩序的制定者和維護(hù)者，它的如何作為對歐洲難民危機(jī)的解決起著十分重大的影響。當(dāng)今歐洲難民問題的困難局面，美國負(fù)有不可推卸的責(zé)任。