謝垚琪

2015年初，第二次世界大戰(zhàn)后最為嚴(yán)重的難民危機(jī)開始席卷歐洲大陸，并成為當(dāng)年全球最大熱點之一。①參見鮑永玲：《歐洲難民潮沖擊下的多元文化主義政策危機(jī)》，《國外社會科學(xué)》2016年第6期，第65頁。2018年6月20日，聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員菲利普·格蘭迪（Filippo Grandi）在國際難民日致辭中指出：“當(dāng)今世界，由于沖突的爆發(fā)、再起、持續(xù)與惡化，全球共有6850 萬人被迫流離失所。每10 位難民中，就有9位逃到鄰國避難。這對難民群體與東道社區(qū)都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。今天的國際社會比歷史上任何時期都更加需要團(tuán)結(jié)。為顛沛流離的難民們提供庇護(hù)是全世界共同的責(zé)任?！雹凇堵?lián)合國難民署高專菲利普·格蘭迪在世界難民日發(fā)表致辭》，http：//www.unhcr.org/cn/11731-難民署高專菲利普·格蘭迪在世界難民日發(fā)表致辭.html，2018年8月20日訪問。正如格蘭迪所言，難民大規(guī)模流動形成難民潮，進(jìn)而在難民涌入國引發(fā)社會危機(jī)。聯(lián)合國難民署與難民來源國、收容國和第三國積極開展多方合作，在既有的難民大規(guī)模流動應(yīng)對機(jī)制下著力化解危機(jī)，實現(xiàn)大規(guī)模流動中難民的自愿遣返、重新安置和融入本土。然而根據(jù)聯(lián)合國難民署每年發(fā)布的《全球趨勢報告》數(shù)據(jù)顯示，①See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.越來越多的難民處于岌岌可危境地，但僅僅依靠以上三種安置方案應(yīng)對由難民大規(guī)模流動而引發(fā)的復(fù)雜情勢卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，難民大規(guī)模流動問題的解決關(guān)鍵在于聯(lián)合國難民署主導(dǎo)下的國際合作與責(zé)任分擔(dān)。②See Kevin Appleby， Strengthening the Global Refugee Protection System： Recommendations for the Global Compact on Refugees， 5 Journal on Migration and Human Security 794 (2017).

一、難民大規(guī)模流動的界定及成因

（一）難民大規(guī)模流動的界定

為了引導(dǎo)難民有序流動，實現(xiàn)大規(guī)模流動難民以自愿、安全、有尊嚴(yán)和可持續(xù)的方式返回，聯(lián)合國大會第71 屆會議將《關(guān)于難民和移民的紐約宣言》③2016年9月19日，193 個聯(lián)合國會員國在紐約聯(lián)合國總部一致通過《關(guān)于難民和移民的紐約宣言》。（以下簡稱《紐約宣言》）作為提交解決難民大規(guī)模流動問題高級別會議的決議草案，號召國際社會通過合作更好地應(yīng)對難民大規(guī)模流動這一愈演愈烈的全球性問題。

《紐約宣言》第一次以聯(lián)合國大會決議通過的宣言形式，界定了“難民大規(guī)模流動”這一概念，提出其中應(yīng)該考慮的四點因素：第一，涌來的人數(shù)；第二，經(jīng)濟(jì)、社會和地理環(huán)境；第三，接收國的應(yīng)對能力；第四，突如其來或曠日持久的流動的影響?！都~約宣言》指出“大規(guī)模流動”可能涉及難民或移民的混合流動，難民和移民流動的原因不同，但所走的路線可能相似，“大規(guī)模流動”的概念在于定義難民的非正常流動，而并不包括諸如移民從一個國家到另一個國家的正常流動。④See UN， A/RES/71/1， para.6.難民大規(guī)模流動的責(zé)任通常由難民接收國承擔(dān)，然而因為涉及由于不同原因和采用非正常渠道流動的混合人口流，⑤See UN， A/70/L.34， para.4.大部分難民接收國自身經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，應(yīng)對能力有限，國際合作和責(zé)任分擔(dān)顯得尤為重要。

雖然《紐約宣言》對“難民大規(guī)模流動”的概念進(jìn)行了界定，但是由于每個國家或地區(qū)應(yīng)對難民大規(guī)模流動的承受能力不同，所以“大規(guī)?！钡恼J(rèn)定一方面需要參考《紐約宣言》中的四點因素，另一方面也需要根據(jù)個案，在具體情勢中判斷“難民大規(guī)模流動”的規(guī)模和影響。

（二）難民大規(guī)模流動的原因

難民大規(guī)模流動是一個涉及國際法、國際關(guān)系、國際政治、經(jīng)濟(jì)學(xué)和人口學(xué)等諸多學(xué)科的復(fù)雜問題。筆者認(rèn)為，難民大規(guī)模流動的原因，可以從人口學(xué)的“推拉理論”（push-pull theory）中得到解釋。

推拉理論認(rèn)為，人口遷移是兩種不同方向作用力的結(jié)果。在人口流出地存在著一種起主導(dǎo)作用的“推力”把居民推出居住地；而在人口涌入地則存在“拉力”因素把外地人口吸引進(jìn)來。①參見呂晨：《人口的遷移與流動——人口空間集疏的機(jī)理研究》，中山大學(xué)出版社2014年版，第12頁。“推”和“拉”構(gòu)成了人口流動的根本原因，而難民的大規(guī)模流動在適用推拉理論的過程中也呈現(xiàn)其特殊性，即與普通的人口流動相比，難民流出地的推力比難民涌入地的拉力更加重要。

雖然作為經(jīng)濟(jì)因素的“拉力”，例如，穩(wěn)定的生活環(huán)境、成熟的經(jīng)濟(jì)制度和健全的社會福利等是大多數(shù)國際移徙的驅(qū)動力，并在一定程度上引導(dǎo)了難民大規(guī)模流動的方向，但是就大規(guī)模流動的難民而言，戰(zhàn)爭、沖突、暴力、迫害、政治壓迫等才是導(dǎo)致流動的主要原因。②See UN， A/70/L.34， para.7.因此從推拉理論“推力”的角度分析，產(chǎn)生難民大規(guī)模流動現(xiàn)象主要有以下三點原因：

1.戰(zhàn)爭和武裝沖突

20世紀(jì)，戰(zhàn)爭的國際化、東歐和巴爾干地區(qū)舊帝國的解體、民族國家的擴(kuò)大和增加過程中產(chǎn)生的矛盾以及生態(tài)環(huán)境的每況愈下，導(dǎo)致難民大規(guī)模流動。③參見閆金紅：《解讀難民政策——意識形態(tài)視閥下美國對社會主義國家的研究》，人民日報出版社2014年版，第65頁。其中，20世紀(jì)50年代以前的難民大規(guī)模流動和兩次世界大戰(zhàn)密不可分；而德國是第二次世界大戰(zhàn)難民潮的發(fā)動機(jī)和難民集散中心。④參見宋全成：《歐洲移民研究：20世紀(jì)的歐洲移民進(jìn)程與歐洲移民問題化》，山東大學(xué)出版社2007年版，第74頁。

根據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)統(tǒng)計，大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)在1990年到2000年之間數(shù)量逐步減少，然而從2007年開始則由4 個增加到了2014年的11 個。⑤See UN， A/70/709， para.6.雖然每次沖突的根源不同且原因復(fù)雜，但結(jié)果往往是產(chǎn)生大量的難民，他們被迫遠(yuǎn)離家園，在城市間輾轉(zhuǎn)，甚至遠(yuǎn)渡重洋、跨越邊界尋求庇護(hù)。與此同時，在受沖突影響的脆弱國家，同時還會滋生跨國犯罪集團(tuán)，對沖突后國家的穩(wěn)定和建設(shè)造成威脅。

雖然國際社會針對戰(zhàn)爭和武裝沖突已經(jīng)建立了完整的條約體系，但是少數(shù)國家對戰(zhàn)爭行為基本規(guī)則的不尊重也會影響其他國家的判斷和遵守；武裝沖突各方對國際人道法的無視，也直接導(dǎo)致了難民潮的卷土重來。難民是戰(zhàn)爭和武裝沖突的直接產(chǎn)物，國際社會未能處理難民原籍國的武裝沖突和暴力侵犯人權(quán)行為等問題是導(dǎo)致難民大規(guī)模流動的主要原因。①See Victoria Metcalf-Hough， A Migration Crisis： Facts， Challenges and Possible Solutions， https：//www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/9913.pdf，visited on 7 September 2017.

2.民族、種族、宗教沖突

在20世紀(jì)和21世紀(jì)之交，不僅是局部戰(zhàn)爭和武裝沖突，民族、種族、宗教沖突也導(dǎo)致了難民的大規(guī)模流動。②See Kevin Appleby， Strengthening the Global Refugee Protection System： Recommendations for the Global Compact on Refugees， 5 Journal on Migration and Human Security 791 (2017).如果在時間上把難民問題分為“冷戰(zhàn)”“冷戰(zhàn)后”“21世紀(jì)”三個時期，“冷戰(zhàn)”時期的難民大規(guī)模流動問題往往帶有大國特別是超級大國爭奪的背景，在某種程度上可以說是大國較量的產(chǎn)物?！袄鋺?zhàn)”結(jié)束以后，難民潮產(chǎn)生的原因出現(xiàn)了新的特點，難民潮的爆發(fā)與民族、種族和宗教沖突密不可分，幾乎每一次難民的大規(guī)模流動，都有民族、種族和宗教沖突因素的影響，③參見宋全成：《歐洲移民研究：20世紀(jì)的歐洲移民進(jìn)程與歐洲移民問題化》，山東大學(xué)出版社2007年版，第225頁。索馬里南部的少數(shù)族裔在索馬里內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后為躲避屠殺，不得不外逃他國；伊拉克庫爾德難民等都是例證。

1951年《關(guān)于難民地位的公約》（以下簡稱《難民公約》）和1967年《關(guān)于難民地位的議定書》（以下簡稱《難民議定書》）明確將“種族、宗教、國籍、屬于某一社會團(tuán)體或具有某種政治見解”④《難民公約》第1條第1款乙項。納入到難民定義的客觀方面中。國際法禁止基于種族、性別、語言、宗教、政見或其他主張、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生或其他身份的任何類型的歧視。這種禁止眾所周知。⑤See UN， A/70/L.34， para.14.然而一些國家或地區(qū)的不同族裔、宗教或政治派別間存在不信任和緊張關(guān)系，一旦爆發(fā)沖突，難民大規(guī)模流動的現(xiàn)象便接踵而至。

3.環(huán)境因素

2012年，瑞士和挪威提出了“南森倡議”（Nansen Initiative），建議考慮因自然災(zāi)害和氣候變化而導(dǎo)致的人口大規(guī)?？缃缌鲃忧樾?，并在國家政策和實踐層面，對“環(huán)境難民”的大規(guī)模流動予以關(guān)注?！?015—2030年仙臺減少災(zāi)害風(fēng)險框架》也呼吁各國采取措施，減輕災(zāi)害風(fēng)險和解決由此造成的難民大規(guī)模流動的問題。⑥See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

沙漠化、鹽堿化和氣候變暖等環(huán)境因素，導(dǎo)致“環(huán)境難民”的大規(guī)模流動。①See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.環(huán)境難民大規(guī)模流動情形雖然也引起了國際社會特別是聯(lián)合國難民署的廣泛關(guān)注，但是“環(huán)境難民”并不符合《難民公約》《難民議定書》以及《聯(lián)合國難民署章程》對難民的定義，故本文對此不作進(jìn)一步討論。

二、難民大規(guī)模流動下聯(lián)合國難民署的應(yīng)對機(jī)制

聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處（Office of the United Nations High Commissioner for Refugees），簡稱聯(lián)合國難民署（UNHCR / The UN Refugee Agency），成立于第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，由聯(lián)合國大會于1950年12月14日創(chuàng)立，總部設(shè)在日內(nèi)瓦。聯(lián)合國難民署受聯(lián)合國委托負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)世界范圍內(nèi)保護(hù)難民的國際行動。聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員是難民署的最高負(fù)責(zé)人，現(xiàn)任高級專員自2016年起由意大利外交官菲利普·格蘭迪擔(dān)任。

聯(lián)合國難民署是1951年《難民公約》和1967年《難民議定書》的堅定守護(hù)者和踐行者，它的首要目標(biāo)是保護(hù)難民的基本權(quán)利，而最終目標(biāo)是幫助他們找到長遠(yuǎn)的解決方案，讓難民能夠重獲尊嚴(yán)并在和平環(huán)境中重建生活。目前聯(lián)合國難民署主要通過自愿遣返、重新安置和融入本土三種機(jī)制應(yīng)對難民大規(guī)模流動現(xiàn)象。②See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

（一）自愿遣返

自愿遣返是指難民在自由和知情的前提下決定安全并有尊嚴(yán)地返回原籍國，重新得到自己國家的保護(hù)。在難民自愿選擇回原籍國且原籍國的狀況有利于他們返回的情況下，聯(lián)合國難民署會與原籍國和收容國合作幫助難民返回。

自愿遣返仍然是現(xiàn)階段應(yīng)對難民大規(guī)模流動的主要方式。原籍國和收容國應(yīng)確保遣返出于自愿而非強迫，是根據(jù)客觀分析得出的解決方案，并確保遣返在安全和有尊嚴(yán)的前提下進(jìn)行。與此同時，為使難民重返家園，重新融入并持續(xù)發(fā)展，亦需要為難民提供足夠的支持和援助。

根據(jù)2016年聯(lián)合國難民署《全球趨勢報告》數(shù)據(jù)統(tǒng)計，返回原籍國的難民人數(shù)在2016年大幅增加，達(dá)到自2008年以來的峰值，與2015年的20.14 萬人相比，增加了一倍左右，達(dá)到55.22 萬人，其中大約90%自愿遣返的難民得到了聯(lián)合國難民署的援助。然而，由于難民潮的爆發(fā)和難民人口總數(shù)的大幅增加，同時缺乏有利于難民返回原籍國的條件，自2013年以來，自愿遣返的難民人數(shù)在難民總數(shù)中的比例不到5%，遠(yuǎn)低于每年新增難民的人數(shù)。①See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

難民已經(jīng)返回的國家或地區(qū)的數(shù)量從2015年的39個增加到2016年的40個。阿富汗的難民返回人數(shù)從2015年的6.14萬人增加到2016年38.4萬人，連續(xù)兩年成為返回難民人數(shù)最多的國家。這些難民絕大多數(shù)由巴基斯坦返回原籍國，另一部分則從伊朗返回。蘇丹報告的難民自愿遣返人數(shù)為3.72萬人，幾乎全部來自乍得。據(jù)報道，大約有3.61萬名難民返回索馬里，其中大部分來自肯尼亞，一小部分來自也門。②See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

由于難民返回本國的情況復(fù)雜，難民返回后的生活環(huán)境令人擔(dān)憂。難民自愿遣返的最佳狀態(tài)是難民的返回與新增難民的數(shù)量達(dá)到合理的平衡。而達(dá)到這一最佳狀態(tài)，一方面需要各方協(xié)調(diào)一致作出努力以消除導(dǎo)致難民流離失所的根源，另一方面難民原籍國應(yīng)支持選擇返回者的重新融合。③See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

（二）重新安置

重新安置又稱異地安置，是讓難民離開入境國，合法地在另一個國家定居并受到法律保護(hù)，享有《難民公約》和《難民議定書》賦予的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利。重新安置可以讓難民在一定時候成為入籍公民。但是，被安置到第三國并不是一項權(quán)利，聯(lián)合國難民署不能保證所有被核實的難民都能得到安置。在全球范圍內(nèi)，接納難民重新安置的國家數(shù)量很少。每一個安置國對安置申請的接受標(biāo)準(zhǔn)都有所不同。安置的過程通常十分漫長。由于每一個安置國的安置政策及每一個案的具體情況都不盡相同，重新安置平均需要花費的時間難以計算。

據(jù)各國政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)計，在2016年期間，重新安置難民總數(shù)為18.93 萬人，比2015年的10.71萬人增加了77%。在2016年接收重新安置難民的國家中，美國接收的難民人數(shù)所占比例高達(dá)51%，共計重新安置了9.69 萬名難民。其他主要的接收國還包括加拿大（4.67萬人）和澳大利亞（2.76萬人）。④See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

聯(lián)合國難民署在2016年幫助16.26萬名難民實現(xiàn)了重新安置，比2015年增加21%，是20年來的最高水平。來自敘利亞的難民申請重新安置人數(shù)最多，共計有7.72 萬人。其次是來自剛果（金）、伊拉克、索馬里和緬甸的難民。以上5 個國家的難民合計占到了重新安置難民人數(shù)的80%以上。①See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.共有來自69 個國家的難民從83個國家或地區(qū)重新安置到了37個國家。②See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

根據(jù)世界銀行的報告，難民得到重新安置的平均時間長達(dá)18年。③參見史蒂芬·安格內(nèi)特、安妮·科赫：《聯(lián)合國難民峰會的意義和契機(jī)》，吳菲菲譯，《環(huán)球財經(jīng)》2016年第9期，第41頁。盡管聯(lián)合國難民署并不是負(fù)責(zé)難民重新安置的唯一主體，一些國家也接受獨立于聯(lián)合國難民署之外的重新安置申請以實現(xiàn)家庭團(tuán)聚，但是國際社會重新安置難民的能力仍然十分有限。

（三）融入本土

融入本土又稱就地融合，是讓難民融入庇護(hù)國（地區(qū)），使他們得到庇護(hù)國（地區(qū)）政府的保護(hù)。這是一種持久解決難民大規(guī)模流動的辦法。然而難民融入本土是一個復(fù)雜而漸進(jìn)的過程，需要難民個人和接收難民國家的共同努力，難民在庇護(hù)國尋找永久性住所并融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的同時，也應(yīng)在法律、經(jīng)濟(jì)、社會和文化方面享有獨立但平等的權(quán)利。④See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

難民融入本土所涉及的問題較為復(fù)雜，衡量和量化難民是否成功融入本土并不容易。在法律上，最大程度上的融入通常反映在獲得持久的法律地位。歸化（naturalization）通常是融入本土的重要手段，也就是難民獲得庇護(hù)國的公民身份或國籍。然而，對歸化的數(shù)據(jù)統(tǒng)計并不十分準(zhǔn)確，它不得不受數(shù)據(jù)可用性和覆蓋率以及政策和法律變化的限制，尤其是這些數(shù)據(jù)難以在難民和非難民入籍上加以區(qū)分。因此，這些數(shù)據(jù)只能作為參考，并且根據(jù)該數(shù)據(jù)所作的解讀可能也低估了難民入籍的難度。

2016年，有23個國家報告其至少有1例難民入籍，而2015年則有28個國家。聯(lián)合國難民署2016年安排了2.3萬名難民入籍，而2015年則為3.2萬名。其中，加拿大報告的接收難民入籍的人數(shù)最多，達(dá)1.63 萬人，雖然這大大低于它2015年報告的2.59 萬人。其他報告在2016年接收較多難民入籍的國家是法國（3200 人）、比利時（1400人）和奧地利（1200人）。⑤See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

綜上所述，聯(lián)合國難民署對難民大規(guī)模流動的情勢表示關(guān)注，全力幫助難民尋求長遠(yuǎn)的解決方案。然而面對數(shù)百萬大規(guī)模流動的難民，傳統(tǒng)的自愿遣返、重新安置和融入本土安置機(jī)制在實踐中面臨諸多困境。

三、難民大規(guī)模流動下聯(lián)合國難民署面臨的困境

在與難民有關(guān)的條約體系中，難民享有在大規(guī)模流動情勢下自由遷徙自由和在除因國家安全和公共秩序原因外不被驅(qū)逐的權(quán)利。在難民大規(guī)模流動情勢出現(xiàn)后，聯(lián)合國難民署作為聯(lián)合國體系內(nèi)處理難民事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，通過自愿遣返、重新安置和融入本土等傳統(tǒng)方式和緊急庇護(hù)、集群保護(hù)等非傳統(tǒng)途徑予以應(yīng)對。然而難民大規(guī)模流動有著突發(fā)和無序等特點，聯(lián)合國難民署在應(yīng)對之際也面臨難民公約和議定書對難民定義過窄、難民來源國與收容國責(zé)任分擔(dān)不均以及聯(lián)合國難民署與國際移民組織缺乏明確分工等諸多困境。

（一）《難民公約》將難民定義局限于政治難民

1951年《難民公約》和1967年《難民議定書》是國際難民法的重要淵源，也是國際社會應(yīng)對難民大規(guī)模流動的法律基礎(chǔ)。然而《難民公約》和《難民議定書》書的訂立至今已有半個多世紀(jì)，難民情勢也由歐洲范圍內(nèi)小規(guī)模流動的政治難民逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜绶秶鷥?nèi)政治難民、戰(zhàn)爭難民混合流動的難民潮?！峨y民公約》和《難民議定書》也面臨著定義過窄、程序缺失等諸多困境。

1951年《難民公約》確定了國際法上難民的基本定義，①根據(jù)《難民公約》第1條第1款乙項，難民是指“由于1951年1月1日之前發(fā)生的事情并因有正當(dāng)理由畏懼因種族、宗教、國籍、屬于某一社會團(tuán)體或具有某種政見的原因留在本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護(hù)的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人”。而1967年《難民議定書》并未對《難民公約》的定義作出任何改變，只是廢除了有關(guān)時間和地域上的限制。《難民公約》和《難民議定書》所確定的難民定義，是因“畏懼迫害”而產(chǎn)生的傳統(tǒng)政治難民。②參見羅超、高鵬：《國際難民問題的挑戰(zhàn)、應(yīng)對及中國的參與》，《世界政治與經(jīng)濟(jì)論壇》2017年第2期，第140頁。雖然該定義在公約制定時符合當(dāng)時國際社會對“難民”的理解，但是難民定義本就處于發(fā)展過程中，政治難民能享受《難民公約》對難民基本權(quán)利的保護(hù)，而因戰(zhàn)爭或武裝沖突而被迫大規(guī)模流入他國的“戰(zhàn)爭難民”則隨時面臨著被推回的險境。

在實踐中，1969年《非洲統(tǒng)一組織關(guān)于難民問題某些特定方面的公約》（以下簡稱《非洲難民公約》）將難民的適用范圍擴(kuò)大至包括由于外來侵略、統(tǒng)治、占領(lǐng)或危及公共秩序的事件等原因而被迫離開其常住地到其原住地國家或其國籍國以外的另一地去避難的人。①參見蘇琳婧：《國際難民保護(hù)制度的困境及出路探析》，外交學(xué)院2016年碩士學(xué)位論文，第21頁。1984年《關(guān)于中美洲難民國際保護(hù)的卡塔赫納宣言》（以下簡稱《卡塔赫納宣言》）除了與《非洲難民公約》保持一致之外，還將“國內(nèi)沖突”和“大規(guī)模侵犯人權(quán)”也納入到難民身份確定的客觀原因中。新的有關(guān)難民的國際文件適應(yīng)時代的發(fā)展，對難民的定義作出了不同程度的擴(kuò)展。

國際社會在難民問題上的立法和實踐，意味著世界各國在難民的接納、安置、援助、保護(hù)和難民事務(wù)開支的分擔(dān)上致力于加強團(tuán)結(jié)與合作，以共同解決難民問題。②參見《國際公法學(xué)》編寫組：《國際公法學(xué)》，高等教育出版社2016年版，第248頁。《難民公約》中將難民定義局限于政治難民已不能滿足聯(lián)合國難民署在實踐中甄別戰(zhàn)爭難民身份的需要。

（二）難民收容國承擔(dān)過重難民安置責(zé)任

難民收容國與難民來源國相比，在應(yīng)對難民大規(guī)模流動上承擔(dān)了過多的不對稱責(zé)任。難民來源國是難民大規(guī)模流動的根源，理應(yīng)承擔(dān)應(yīng)對難民大規(guī)模流動的主要責(zé)任，然而該責(zé)任在實踐中往往由難民收容國代為承擔(dān)。聯(lián)合國難民署2016年發(fā)布的《全球趨勢報告》指出，全球難民人數(shù)在2016年破紀(jì)錄地達(dá)到2250萬，其中包括聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民和救濟(jì)工程處（UNRWA）所負(fù)責(zé)的530 萬巴勒斯坦難民和聯(lián)合國難民署負(fù)責(zé)的1720 萬難民。③See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.責(zé)任分擔(dān)不均直接導(dǎo)致聯(lián)合國難民署在應(yīng)對難民大規(guī)模流動過程中難以調(diào)和難民來源國與收容國之間的矛盾。《全球趨勢報告》從來源國、收容國兩個維度分析了難民大規(guī)模流動中兩者責(zé)任分擔(dān)不均的困境。

《全球趨勢報告》指出：2016年難民的主要來源國是敘利亞，2015年敘利亞的難民人數(shù)是490 萬，到了2016年底，難民人數(shù)增加到了550 萬。④See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.盡管數(shù)量有所減少，但阿富汗仍然是難民第二大來源國。截至2016年底，阿富汗難民人數(shù)為250萬，而2015年為270 萬，下降的主要原因是巴基斯坦持續(xù)最大限度收容了阿富汗的140萬難民。

截至2016年底，來自緬甸的難民人數(shù)從2015年的45.18 萬人上升到49.03 萬人。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，其他主要的難民來源國還包括：越南（32.94 萬人）、伊拉克（31.6萬人）、哥倫比亞（31.11萬人）、盧旺達(dá)（28.61萬人）、烏克蘭（23.91萬人）和尼日利亞（22.93萬人）。①See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

總體上，大規(guī)模流動的難民來源國中前10個國家的難民總計多達(dá)1350萬人，占由聯(lián)合國難民署負(fù)責(zé)援助難民總數(shù)的79%，這一數(shù)據(jù)與2015年的76%相比有所增加。而這10 個國家除敘利亞外，都被認(rèn)為是最不發(fā)達(dá)國家，無法承擔(dān)管理難民大規(guī)模流出的工作；而這些難民往往文化程度不高、經(jīng)濟(jì)能力較弱，給收容國帶來較大的管理壓力。②See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

在2015年，土耳其是接納難民人口最多的國家。截至2016年底，土耳其接納難民的人數(shù)達(dá)到290萬，高于2015年12月的250萬。土耳其所接納的絕大多數(shù)難民來自敘利亞，280多萬敘利亞難民占土耳其收容難民總數(shù)的98%以上，其中還包括約33 萬新登記的敘利亞難民。此外，還有其他國家的難民也在土耳其尋求庇護(hù)，其中伊拉克有3.04 萬名難民在土耳其登記，伊朗有7000 名，阿富汗有3400名，索馬里有2200名。③See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

巴基斯坦接納難民人數(shù)占全球第二，盡管人數(shù)減少的主要原因是難民的返回。2015年底，巴基斯坦有160 萬難民，而2016年底，巴基斯坦接納的難民數(shù)量縮減到140萬，主要原因是大約有38萬左右的難民返回原籍國。而巴基斯坦的難民幾乎完全來自它的鄰國阿富汗。④See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.根據(jù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計匯總，由于難民身份的注銷和難民離開以尋求重新安置，黎巴嫩接納的難民人數(shù)也略有減少。但是，與2015年它所接納的110 萬難民人數(shù)和2014年的120 萬難民人數(shù)相比，截至2016年底，黎巴嫩仍然接納了超過100 萬難民。黎巴嫩大部分難民來自敘利亞（100 萬人），6500人來自伊拉克。⑤See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

在德國，由于2015年和2016年初通過了大量新的庇護(hù)申請，難民人口大幅度增加。到2015年底，德國的難民人數(shù)為31.61萬人，而一年之后這個數(shù)字為66.95萬。大部分難民來自敘利亞（37.51萬人），同時，其他的難民來源國還包括伊拉克（8.6萬人）、阿富汗（4.63萬人）、厄立特里亞（3萬人）、伊朗（2.29萬人）和土耳其（1.91萬人）。⑥See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

可見，發(fā)展中國家在收容難民方面承擔(dān)著不成比例的安置責(zé)任。根據(jù)聯(lián)合國難民署數(shù)據(jù)統(tǒng)計，排在前10 位的難民收容國中有9 個是發(fā)展中國家，其中還有3個國家，即剛果（金）、埃塞俄比亞和烏干達(dá)，被列為最不發(fā)達(dá)國家。①See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

聯(lián)合國難民署除了面臨難民收容國承擔(dān)過重難民安置責(zé)任的困境之外，還需要處理與國際移民組織之間的職能分工問題。

（三）聯(lián)合國難民署與國際移民組織缺乏明確分工

聯(lián)合國難民署雖然在設(shè)立之初是以解決難民問題為宗旨，但是經(jīng)過近70年的發(fā)展，難民署所關(guān)注的人群早已不局限于《難民公約》和《難民議定書》中定義的難民，而是包含了戰(zhàn)爭、內(nèi)亂和外來侵略等原因造成的難民，②參見蘇琳婧：《國際難民保護(hù)制度的困境及出路探析》，外交學(xué)院2016年碩士學(xué)位論文，第21頁。以及在數(shù)量上已經(jīng)超過難民的流離失所者，同時還兼顧尋求庇護(hù)者、自愿遣返者和無國籍人。

國際移民組織的行政機(jī)構(gòu)由行政署、執(zhí)行委員會、理事會、總干事四部分組成。國際移民組織在成立后作為關(guān)于移民問題的政府間國際組織，一直處于聯(lián)合國體系之外。③參見郭秋梅：《國際移民組織與全球移民治理》，暨南大學(xué)出版社2013年版，第10頁。2016年第71屆聯(lián)大解決難民和移民大規(guī)模流動問題高級別會議，是聯(lián)合國歷史上首次召開的國家元首和政府首腦級別的應(yīng)對難民和移民問題的高級別會議，國際移民組織也在該會議上成為聯(lián)合國系統(tǒng)的一個專門機(jī)構(gòu)。

聯(lián)合國難民署和國際移民組織在職能上存在一定程度的交叉，而部分國家在應(yīng)對難民和移民大規(guī)模流動的同時，也并未就難民與移民作出適當(dāng)、合理的區(qū)分。首先，理論上難民與移民的定義存在較大差別。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部（United Nations Department of Economic and Social Affairs）將移民定義為“不考慮移民的原因和移民的身份合法與否，單純改變其經(jīng)常居住國的行為”。④United Nations Department of Economic and Social Affairs： Migrant， https：//refugeesmigrants.un.org/definitions， visited on 10 August 2018.廣義上的難民包括政治難民、戰(zhàn)爭難民和經(jīng)濟(jì)難民，是指因畏懼政治迫害、戰(zhàn)爭或自然災(zāi)害而被迫離開其本國或經(jīng)常居住國而前往別國避難的人；狹義上的難民僅指政治難民。⑤參見梁西原著主編、曾令良修訂主編：《國際法》，武漢大學(xué)出版社2011年版，第257頁。難民在身份上有強烈的政治色彩，往往是被迫離開原籍國前往他國避難的個人或群體；而移民則直接和經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤，他們的目的更多的是前往他國尋求更好的工作和生活條件。

其次，難民與移民不僅在定義上存在明顯區(qū)分，實踐中難民與移民也易出現(xiàn)身份上的混同，著名的國際難民法專家詹姆斯·哈撒韋教授認(rèn)為，難民和被迫遷徙的移民混同將導(dǎo)致對難民地位特殊性的忽視，而使難民難以在原有的框架下得到保護(hù)。①See James C.Hathaway， Forced Migration Studies： Could We Agree Just to“Date”， 20 Journal of Refugee Studies 349 (2007).在大規(guī)模流動的過程中，難民與移民最大的區(qū)別在于《難民公約》第33條賦予難民的不被推回的權(quán)利。②參見劉國福主編：《移民法理論與實踐》，法律出版社2009年版，第305頁。國際移民組織積極開展政府間合作以及和非政府伙伴的合作。從國際移民組織的名稱來看，可能會產(chǎn)生它只關(guān)涉移民領(lǐng)域的誤解，事實上國際移民組織的移民治理主要集中在以下四個領(lǐng)域：移民與發(fā)展、促進(jìn)移民、規(guī)范移民、幫助被迫移民。③參見郭秋梅：《國際移民組織與全球移民治理》，暨南大學(xué)出版社2013年版，第110頁。而庇護(hù)者、難民和流離失所者的安置和遣返都屬于幫助被迫移民領(lǐng)域。國際移民問題結(jié)構(gòu)復(fù)雜，應(yīng)對難民大規(guī)模流動只是國際移民組織的移民治理四個領(lǐng)域中幫助被迫移民的分支，而移民勞工、人口販賣和偷渡、技術(shù)移民等隸屬于其他三個領(lǐng)域的移民問題的解決都存在異質(zhì)性，面臨著不同的難度。國際移民組織的應(yīng)對能力有極大的局限性。

盡管國際社會已逐步達(dá)成共識，那就是沒有任何一個國家或組織可憑一己之力有效地管理難民的大規(guī)模流動，但是聯(lián)合國難民署與國際移民組織在難民大規(guī)模流動應(yīng)對上的分工不明，會導(dǎo)致難民不推回原則在一定程度上遭到背離，特別是在緬甸羅興亞難民大規(guī)模流動的情勢中，安置工作就因為是兩方分頭負(fù)責(zé)而缺乏凝聚力。④See Arya Pradhana Anggakara， Legal Protection Aspect of Refugees in Indonesia(Case of Rohingya’ s Refugees)， 64 Journal of Law， Policy and Globalization 24 (2017).

四、聯(lián)合國難民署應(yīng)對難民大規(guī)模流動的出路

如前所述，面對突發(fā)和無序的難民大規(guī)模流動，聯(lián)合國難民署在應(yīng)對過程中面臨著諸多困境。首先，《難民公約》將難民定義局限于政治難民，已無法適應(yīng)當(dāng)前形勢；其次，難民來源國無力管控難民大規(guī)模流動情勢，難民收容國承擔(dān)過重的難民安置責(zé)任，也讓難民來源國與收容國在難民安置和管控的責(zé)任分擔(dān)上出現(xiàn)裂痕；最后，聯(lián)合國難民署作為應(yīng)對難民大規(guī)模流動的核心機(jī)構(gòu)，面臨賦能缺失和與國際移民組織分工不明等多項挑戰(zhàn)。由于新出現(xiàn)和尚未解決的各種沖突，世界正面臨著的前所未有的大規(guī)模流動難民人數(shù)。⑤See UN， A/70/L.34， para.15.國際社會迫切需要將戰(zhàn)爭難民納入與難民有關(guān)的條約體系，實現(xiàn)難民安置責(zé)任的合理分擔(dān)和明確聯(lián)合國難民署與國際移民組織的職能分工。

（一）將戰(zhàn)爭難民納入與難民有關(guān)的條約體系

現(xiàn)有的難民條約體系是所有國際法主體應(yīng)對難民大規(guī)模流動的法律基礎(chǔ)。然而，無論是《難民公約》還是《難民議定書》，制定時間都在半個世紀(jì)之前，難民情勢與現(xiàn)在有很大的不同，將難民定義限制在政治難民的框架內(nèi)，符合當(dāng)時國際社會的社會形勢。而難民大規(guī)模流動具有突發(fā)性和無序性，這是在上述公約制定之時國際社會未曾預(yù)料到的?！都~約宣言》不同于《難民公約》和《難民議定書》，重點關(guān)注戰(zhàn)爭難民大規(guī)模流動的情勢，承諾從難民局勢一出現(xiàn)就尋求解決辦法，豐富了難民的定義。

在將戰(zhàn)爭難民納入與難民有關(guān)的條約體系過程中可考慮借鑒《非洲難民公約》和《卡塔赫納宣言》的規(guī)定，將“武裝沖突”和“大規(guī)模侵犯人權(quán)”也納入到難民身份認(rèn)定的客觀原因中?！斗侵揠y民公約》規(guī)定該公約締約國必須接受逃離社會動蕩、普遍暴力和戰(zhàn)爭的難民身份申請，無論其是否有充足理由擔(dān)心自己受到迫害。①參見劉國福：《國際難民法》，世界知識出版社2014年版，第7頁。該公約擴(kuò)大了難民定義的客觀方面，將戰(zhàn)爭難民概念納入到區(qū)域性國際公約中，聯(lián)合國與難民有關(guān)的條約體系也可借鑒。

（二）實現(xiàn)難民安置責(zé)任的合理分擔(dān)

聯(lián)合國難民署應(yīng)與包括難民來源國以及收容國在內(nèi)的有關(guān)國家密切協(xié)調(diào)，在其他有關(guān)聯(lián)合國實體參與下，針對每個難民大規(guī)模流動局勢制定和提出“難民問題全面響應(yīng)框架”（Comprehensive Refugee Response Framework）（以下簡稱“全面響應(yīng)框架”），以應(yīng)對難民大規(guī)模流動中難民來源國與收容國責(zé)任分擔(dān)不均的問題。

難民來源國與收容國在應(yīng)對難民大規(guī)模流動上承擔(dān)著不對稱的安置責(zé)任。難民之所以大規(guī)模流入收容國，大多數(shù)是由于來源國爆發(fā)“國內(nèi)沖突”或出現(xiàn)“大規(guī)模侵犯人權(quán)”的行為，形成強大的“推力”將難民推向它國。然而，難民來源國由于自身的能力有限和情勢的突發(fā)，無法對難民大規(guī)模流動的方向進(jìn)行引導(dǎo)，導(dǎo)致難民收容國承擔(dān)了過重的責(zé)任。因此，《紐約宣言》的附件一難民問題全面響應(yīng)框架提出聯(lián)合國難民署將和有關(guān)伙伴從以下三方面對收容國和收容社區(qū)予以支持：

第一，在難民大規(guī)模流動發(fā)生之前或之后，實施一項聯(lián)合、公正和迅速的風(fēng)險和(或)影響評估，以確定并優(yōu)先處理難民、國家和地方當(dāng)局及因難民存在而受影響社區(qū)的所需援助。

第二，酌情將難民問題全面響應(yīng)框架納入國家發(fā)展規(guī)劃，以加強為收容社區(qū)和難民提供基本服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的工作。

第三，考慮到需求的增加和對社會服務(wù)的壓力，努力為國家和地方政府當(dāng)局和其他服務(wù)提供者提供充足的資源，但不影響官方發(fā)展援助。方案應(yīng)有利于難民、收容國和收容社區(qū)。①See UN， A/RES/71/1， Annex I， para.8.

一方面，難民來源國應(yīng)確保承認(rèn)人人有權(quán)離開任何國家，包括自己的國家，并有權(quán)返回自己的國家，同時根據(jù)國際法規(guī)定的義務(wù)，在安全的前提下，在充分尊重人權(quán)的情況下，履行接受本國國民的義務(wù)，并考慮采取便利措施歸還其財產(chǎn)，幫助回返者重新融入社會和經(jīng)濟(jì)生活；②See Kevin Appleby， Strengthening the Global Refugee Protection System： Recommendations for the Global Compact on Refugees， 6 Journal on Migration and Human Security 780 (2017).另一方面，《紐約宣言》確立難民來源國將為難民安全和有尊嚴(yán)地返回原籍國創(chuàng)造條件，強調(diào)全面響應(yīng)框架必須消除暴力和武裝沖突等難民大規(guī)模流動的根源，實現(xiàn)必要的政治與和平解決爭端，并協(xié)助重建努力。難民收容國在與聯(lián)合國難民署、聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟(jì)和工程處以及其他聯(lián)合國實體、金融機(jī)構(gòu)和其他有關(guān)伙伴合作應(yīng)對大規(guī)模難民流動的同時，應(yīng)適當(dāng)考慮到它們的能力及其根據(jù)國際法承擔(dān)的義務(wù)。

（三）明確聯(lián)合國難民署與國際移民組織的職能分工

應(yīng)對難民大規(guī)模流動的出路不僅在于制定難民問題全面響應(yīng)框架，達(dá)成全球難民契約，也在于明確聯(lián)合國難民署與國際移民組織的責(zé)任分擔(dān)。

1.確認(rèn)聯(lián)合國難民署的核心地位

《難民公約》在序言中明確提出，“注意到聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員對于規(guī)定保護(hù)難民的國際公約負(fù)有監(jiān)督的任務(wù)，并認(rèn)識到為處理這一問題所采取措施的有效協(xié)調(diào)，將依賴于各國和高級專員的合作”。③《難民公約》序言第6段。不僅聯(lián)合國大會確立聯(lián)合國難民署在應(yīng)對難民大規(guī)模流動時的核心地位，其他區(qū)域性條約也對難民署的國際地位予以了肯定。④See Will Jones & Alexander Teytelboym， Matching Systems for Refugees， 5 Journal on Migration and Human Security 667 (2017).如非洲聯(lián)盟的前身非洲統(tǒng)一組織在1969年《非洲難民公約》中強調(diào)了《難民公約》在難民保護(hù)領(lǐng)域的地位，明確了聯(lián)合國難民署在非洲難民保護(hù)中的作用。⑤參見《非洲難民公約》序言第11段。同樣，作為中美洲難民保護(hù)的行動綱領(lǐng)，1984年《卡塔赫納宣言》的第一部分就提到了聯(lián)合國難民署的核心地位。⑥參見《卡塔赫納宣言》第1章第4段。

確認(rèn)聯(lián)合國難民署在應(yīng)對難民大規(guī)模流動中的核心地位，有利于難民問題的持久解決。難民問題的根源在于難民來源國，解決難民問題的關(guān)鍵在于國際合作。聯(lián)合國難民署以它踐行多邊主義的行動印證了它在應(yīng)對難民大規(guī)模流動情勢中的核心作用。

2.重視國際移民組織的輔助地位

國際移民組織自成立伊始就與聯(lián)合國難民署一直保持著協(xié)作與互動，共同處理移民和難民的有關(guān)問題?！堵?lián)合國憲章》第57條和第63條規(guī)定，聯(lián)合國可與在某一特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域負(fù)有廣大國際責(zé)任的政府間專門性國際組織訂立協(xié)定，使之成為其體系下的專門機(jī)構(gòu)。①參見張麗君：《全球政治中的國際組織（IGOs）》，華東師范大學(xué)出版社2017年版，第35頁。移徙終于納入到聯(lián)合國人道主義機(jī)制和發(fā)展機(jī)制的工作之中，而在2016年國際移民組織也成為聯(lián)合國系統(tǒng)的一個專門機(jī)構(gòu)。

國際移民組織作為負(fù)責(zé)應(yīng)對移民問題的國際組織，在成為聯(lián)合國系統(tǒng)的一個相關(guān)組織后，與聯(lián)合國結(jié)成一種更加密切的法律和工作關(guān)系。②See UN， A/RES/71/280， para.3.聯(lián)合國難民署依靠自愿遣返、就地安置和融入本土實現(xiàn)大規(guī)模流動情勢下難民的安置；國際移民組織通過幫助被迫移民而參與到難民治理中。重視國際移民組織的輔助地位，就是要在難民安置上，重視國際移民組織幫助被迫移民的經(jīng)驗，在甄別難民的過程中加強與國際移民組織的合作，提高甄別效率。國際移民組織在應(yīng)對難民大規(guī)模流動中的輔助地位不應(yīng)因聯(lián)合國難民署的核心作用而忽視。

五、結(jié)論

聯(lián)合國難民署的《全球趨勢報告》指出，大量的難民在流動過程中被迫以家庭為單位逃離家園，其中來自敘利亞、南蘇丹、中非共和國、布隆迪及中美洲等地的難民以家庭為單位被迫逃亡的人數(shù)上升至歷史新高。③See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.難民大規(guī)模流動問題本質(zhì)上是難民跨國無序流動的問題。保護(hù)難民是聯(lián)合國難民署的基本職責(zé)，特別是面對難民大規(guī)模流動的特殊情形，聯(lián)合國難民署著力避免未經(jīng)評估分析就對難民強行遣返，從而保障難民潮中的每一個人都有尋求庇護(hù)的權(quán)利。④See Marjoleine Zieck， Refugees and the Right to Freedom of Movement： From Flight to Return， 39 Michigan Journal of International Law 22 (2018).聯(lián)合國難民署通過自愿遣返、重新安置和融入本土等機(jī)制應(yīng)對難民的大規(guī)模流動情勢。然而，在實踐中聯(lián)合國難民署面臨難民定義過窄、難民來源國與收容國責(zé)任分擔(dān)不均、聯(lián)合國難民署與國際移民組織缺乏明確分工等諸多困境。

因此，國際社會迫切需要將戰(zhàn)爭難民納入與難民有關(guān)的條約體系，實現(xiàn)難民安置責(zé)任的合理分擔(dān)，同時明確聯(lián)合國難民署與國際移民組織的職能分工。責(zé)任分擔(dān)是聯(lián)合國難民署應(yīng)對難民大規(guī)模流動問題的核心。聯(lián)合國大會在各項決議中反復(fù)強調(diào)應(yīng)加強分擔(dān)對難民的責(zé)任。聯(lián)合國大會于2018年12月17日通過了一項具有歷史性意義的國際框架——《難民問題全球契約》，旨在改變世界各國應(yīng)對大規(guī)模流離失所民眾和難民危機(jī)的方式，使難民和收容他們的社區(qū)都能夠受益?！峨y民問題全球契約》以現(xiàn)有的難民國際法律制度為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)難民安置責(zé)任的合理分擔(dān)為宗旨。①See UN Affirms“Historic”Global Compact to Support World’s Refugees， https：//news.un.org/en/story/2018/12/1028791， visited on 18 October 2018.然而，《難民問題全球契約》本質(zhì)上只是一個用于加強國際合作而不具備任何法律約束力的框架協(xié)議。難民大規(guī)模流動問題的最終解決，仍然有賴于難民來源國與收容國在聯(lián)合國難民署主導(dǎo)下實現(xiàn)的國際合作。