何一楓 汪志勇 卓加鵬

摘 要：十九大以來，巡視巡察工作堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動改革、促進(jìn)發(fā)展的方針政策，在全面從嚴(yán)治黨、加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)和反腐倡廉等方面發(fā)揮了有效作用。筆者結(jié)合理論和實踐對巡視巡察工作中“問題”的基本概念進(jìn)行初步探索，力求為巡視巡察工作開展提供理論上的錦薄之力。

關(guān)鍵詞：巡視;巡察;問題;基本概念

黨的十九大報告指出，要“深化政治巡視，堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”。《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（簡稱《條例》）實施及《關(guān)于中央部委、中央國家機關(guān)部門黨組（黨委）開展巡視工作的指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）印發(fā)，構(gòu)建了更加完善、更加嚴(yán)密、更加高效的巡視巡察戰(zhàn)略聯(lián)動格局。貫徹《條例》和《指導(dǎo)意見》，必須強化“問題”意識，這是巡視巡察工作的必然要求，也是提高巡視巡察工作成效的前提條件。相對于巡視巡察整改的后半篇文章而言，作為發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾為主要目標(biāo)的前半篇文章，更尤為重要。什么是巡視巡察應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)的問題？如何保證巡視巡察發(fā)現(xiàn)問題的準(zhǔn)確性，是我們各巡視巡察組所面臨的、也繞不過去的一個重要課題和緊迫任務(wù)。筆者結(jié)合理論和實踐，對“問題”基本概念進(jìn)行初步探索。

一、問題的基本定義

要發(fā)現(xiàn)問題，首先要弄清楚問題是什么，并掌握問題的基本定義?！皢栴}”一詞是近幾年巡視巡察中使用頻率較高的詞匯，如常見的“發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾”“樹立問題意識，堅持問題導(dǎo)向”等?；仡櫄v史，諸多政治家和黨的領(lǐng)導(dǎo)人也常有 “發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題”的要求。問題基本定義是什么？查閱網(wǎng)絡(luò)和有關(guān)資料，“問題，指要求回答或解答的題目;事態(tài)的嚴(yán)重性足以引人研究討論，或尚待解決者”。

廣義上說，問題的定義可以分五種情形。第一，要求回答或解釋的題目。如巡視巡察談話提綱及調(diào)查問卷列舉的題目，從廣義上來說就是需要回答的問題。第二，需要研究討論并加以解決的矛盾?！叭绾卧谘惨曆膊熘邪l(fā)現(xiàn)問題就是一個問題”，后面的問題就是矛盾。第三，指關(guān)鍵或重要之點。如習(xí)近平總書記指出的“這里，我還要說到一個問題。馬克思、恩格斯運用社會的基本矛盾推動社會發(fā)展的規(guī)律，對未來社會發(fā)展作出了科學(xué)預(yù)見”。第四，指事故或意外。如“巡視巡察外調(diào)工作，要履行好報批手續(xù)，外出期間注意安全，不能出現(xiàn)任何問題”。此處的問題應(yīng)主要理解為意外或事故等。第五，指差距或反差，即事物之間的差異程度或與某個標(biāo)準(zhǔn)的差異程度。相對巡視巡察工作而言，是指巡視發(fā)現(xiàn)的問題就是被巡視巡察的黨組織的行為與黨的路線方針政策之間的差距或反差。

針對巡視巡察中的問題，我們認(rèn)為，巡視巡察中所說的問題就應(yīng)該是差距?！皢栴}”基本定義：是指巡視巡察組通過巡視巡察了解發(fā)現(xiàn)的，被巡視巡察地區(qū)（單位）黨組織及領(lǐng)導(dǎo)干部違反法律法規(guī)、黨紀(jì)政紀(jì)、政策規(guī)定和黨內(nèi)規(guī)矩，與黨的基本要求有差距或反差，存在亂作為或者不作為等行為，根據(jù)其情節(jié)及危害程度將受到糾正、問責(zé)或者黨紀(jì)、政紀(jì)處置或法律追究的事實。

二、問題差距的基本表現(xiàn)形式

巡視巡察中發(fā)現(xiàn)被巡視巡察的黨組織或者黨員干部的行為與黨的路線方針政策之間的差距或反差，可以概括為“偏差、溫差和落差”。

（一）執(zhí)行方向改變產(chǎn)生偏差

偏差通常解釋為運動的物體離開確定方向的角度。如戰(zhàn)士射擊訓(xùn)練時，沒有擊中目標(biāo)靶產(chǎn)生偏差，也可以引申為工作上產(chǎn)生的過分或不及的差錯。巡視巡察中發(fā)現(xiàn)的偏差問題關(guān)鍵詞主要表現(xiàn)為：一是亂作為，如脫貧攻堅工作中亂作為，違規(guī)確定扶貧對象、實施扶貧項目等。二是不規(guī)范，如不按規(guī)定執(zhí)行財務(wù)管理相關(guān)制度，存在擾亂市場秩序的行業(yè)壟斷行為等。三是不嚴(yán)格，如政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的實施不嚴(yán)格，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)存在“寬松軟”現(xiàn)象，行政執(zhí)法效果不佳。四是規(guī)矩意識薄弱，明知不可為而為之，或者搞變通，如違反有關(guān)資金管理的規(guī)定，虛構(gòu)會議費套取公務(wù)接待資金等。五是標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)，如選人用人上對道德和能力的標(biāo)準(zhǔn)把握不夠嚴(yán)格等。其他“偏差”還表現(xiàn)在，黨內(nèi)政治生活不嚴(yán)肅，對政治學(xué)習(xí)不重視，重業(yè)務(wù)輕理論學(xué)習(xí)，重痕跡、輕實效等;個人有關(guān)事項報告不實;違反中央八項規(guī)定精神屢禁不止;對違規(guī)違紀(jì)的追究和問責(zé)不到位，“四種形態(tài)”運用不精準(zhǔn)等。

（二）執(zhí)行力度不溫不火產(chǎn)生溫差。溫差本義是指物體溫度的高低差別值

溫差在不同的學(xué)科范圍，有不同的解釋。 在巡視巡察問題上，主要指少數(shù)地方、行業(yè)或單位黨組織，在貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和重大決策過程中力度不夠，或主觀上懶政怠政、敷衍塞責(zé)，致使在落實上存在差異。主要表現(xiàn)為：一是黨內(nèi)政治生活原則性戰(zhàn)斗性不強，如部分領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會，個人剖析不嚴(yán)肅，相互批評“辣味”不足，要以年度專題民主生活會或組織生活會為契機，繼續(xù)用好批評和自我批評武器，切實增強黨內(nèi)政治生活的政治性和戰(zhàn)斗性。二是抵制錯誤觀點和言論不夠堅決，如少數(shù)單位落實意識形態(tài)責(zé)任制不夠到位，負(fù)面輿情層出不窮。三是作風(fēng)建設(shè)不深不實，存在“多、推、虛、浮”等形式主義官僚主義問題。如工作浮于表面不精準(zhǔn)，推卸責(zé)任、不敢擔(dān)當(dāng)，與其他相關(guān)部門依然推諉扯皮等。四是工作無激情，得過且過，不求有功、但求無過。多一事不如少一事、遇到矛盾繞道走、消極等待換屆、改非、退休等。五是抓落實缺乏韌性，創(chuàng)業(yè)熱情不高，問題難以糾正等。

（三）執(zhí)行效果不到位產(chǎn)生落差

對“落差”的字面解釋主要指河流落差，是指被所利用河流段的兩個斷面水面的高程差稱為落差，引申為對比中的差距或差異。巡視巡察中發(fā)現(xiàn)問題的主要“落差”問題，表現(xiàn)為理想效果與實際效果的差異：一是不深入。例如，學(xué)習(xí)和貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神不夠深入，對總書記的重要論述和考察地方的講話在學(xué)懂弄通做實上不夠等。二是不充分。如黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮不充分、文化自信有欠缺、文化引領(lǐng)不充分等。三是不到位。如防范重大風(fēng)險責(zé)任落實不到位、著力解決監(jiān)督責(zé)任履行不到位、對落實整改責(zé)任不到位。四是不扎實。如作風(fēng)建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)不夠扎實;貧困戶轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)工作不扎實等。五是不徹底。如肅清腐敗領(lǐng)導(dǎo)干部的余毒不徹底。其他“落差”問題表現(xiàn)為責(zé)任壓得不實;打折扣，存在短板;執(zhí)行力不強、不力;問題整改橫不到邊、縱未見底等。

三、問題的基本屬性特征

分析問題的基本屬性，可以使我們在巡視巡察工作中，抓住矛盾的關(guān)鍵，突出問題的重點，更好地“發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾”。

（一）問題對象的特定性

巡視巡察的對象主要是被巡視巡察地區(qū)（單位）領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，以及下一級機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人。作為領(lǐng)導(dǎo)班子成員，如自己管的人或事出現(xiàn)問題，承擔(dān)責(zé)任時除了自己不履行或者不正確履行職責(zé)要承擔(dān)責(zé)任外，同時也要承擔(dān)直接主管的工作或者應(yīng)管的工作中出現(xiàn)問題而承擔(dān)的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

了解這一屬性，可以使我們在巡視巡察工作中抓住重點，集中力量著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部存在的問題以及發(fā)現(xiàn)一些典型突出問題。

（二）問題內(nèi)容的多元性

黨的領(lǐng)導(dǎo)力弱化、黨的建設(shè)不足、全面從嚴(yán)治黨不力、黨的觀念淡薄、組織松散、紀(jì)律松懈， 管黨治黨寬松軟等問題，不同程度地存在于各領(lǐng)域、各單位和各部門。一是問題范圍廣。各級地方黨組織和黨的基層組織存在一些問題;既存在于國家機關(guān)，也存在于工作部門;既存在于城市，也存在于農(nóng)村;既存在于國家機關(guān)，也存在于企事業(yè)單位。二是問題種類多?！稐l例》概括的當(dāng)前存在的問題，簡單地表述就是弱、缺、不、淡、散、馳、寬、松、軟等九個字。在黨的建設(shè)方面，存在問題可能涉及七個方面：政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)。在全面從嚴(yán)治黨不力方面，有主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任及一崗雙責(zé)不落實等內(nèi)容。三是問題違規(guī)違紀(jì)的性質(zhì)多。巡視巡察是要發(fā)現(xiàn)問題的，除了發(fā)現(xiàn)面上的問題外，還要著力發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)的問題線索。每種違反紀(jì)律的行為都涉及一個問題的性質(zhì)。黨的紀(jì)律條例規(guī)定了六個主要紀(jì)律，并且在每種違紀(jì)行為中都涉及多種行為和性質(zhì)。

了解這一屬性，可以使我們在巡視巡察工作中，具有寬廣的視野，深邃的洞察力，善于從紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象中發(fā)現(xiàn)問題、認(rèn)定問題。

（三）問題的行為具有違規(guī)（違法）性

這是構(gòu)成“問題”的核心要件。能否認(rèn)定被巡視巡察地區(qū)（單位）或人員存在問題，關(guān)鍵看其行為是否違反黨內(nèi)規(guī)矩、政策規(guī)定、黨紀(jì)政紀(jì)和法律法規(guī)。主要表現(xiàn)在三個方面。一是法律法規(guī)政策和規(guī)矩規(guī)定不能做的，如果做了就構(gòu)成了“問題”。如刑法規(guī)定，酒后不得駕駛機動車，若有人酒后開車就違反了刑法這個規(guī)定，這就是偏差，就是問題。二是法律法規(guī)政策和規(guī)矩規(guī)定必須按相關(guān)程序做的，不按相關(guān)程序操作就構(gòu)成“問題”。如招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)規(guī)定，達(dá)到一定數(shù)額的工程建設(shè)和物資采購項目必須進(jìn)行招標(biāo)，若被巡視巡察地區(qū)的政府或者部門在工程建設(shè)和物資采購時違反規(guī)定，指定的承包商或供應(yīng)商構(gòu)成問題。三是法律法規(guī)政策和規(guī)矩規(guī)定應(yīng)當(dāng)認(rèn)真做的，如不認(rèn)真做也構(gòu)成“問題”。如領(lǐng)導(dǎo)干部在填寫個人事項報告時不認(rèn)真，不如實填報，造成漏報或瞞報，也構(gòu)成問題。又如領(lǐng)導(dǎo)干部在履行職務(wù)過程中，不認(rèn)真不正確履行職責(zé)，給國家造成了經(jīng)濟損失或在社會上造成了較大不良影響的，也構(gòu)成問題。

了解這一屬性，可以使我們在巡視巡察工作中抓住違規(guī)（違法）性這個“問題”的牛鼻子，準(zhǔn)確認(rèn)定問題。

（四）問題的行為具有可懲罰性

按照巡視巡察發(fā)現(xiàn)問題形成震懾的要求，不是所有違反規(guī)定的行為都屬于巡視巡察報告應(yīng)反映的問題。應(yīng)該以被巡視巡察對象的現(xiàn)實行為與法紀(jì)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)之間的差距幅度來認(rèn)定，即由造成社會危害的程度來確定。只有那些違反規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重，必須采取糾正、問責(zé)、紀(jì)律處理或法律追究等情形，以及普遍存在具有傾向性、苗頭性、影響較大必須整改的問題，才屬于巡視巡察認(rèn)定并向其上級黨組織報告的問題。

了解這一屬性可以使我們在巡視巡察工作中，抓住應(yīng)懲性和必須整改性這個一要件認(rèn)定問題，突出重點，而不是“眉毛胡子一把抓”。

四、結(jié)語

理論是行動的先行者。掌握問題的基本定義、問題差距的基本表現(xiàn)形式及問題的基本屬性特征，是巡視巡察工作必須了解的基本功。理論上掌握了基本概念，思想上就有了基本思路，工作上就會有更好的基本方式和方法。

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基金項目：文章為2017年安徽省科技創(chuàng)新戰(zhàn)略與軟科學(xué)研究專項項目，《新時代全面從嚴(yán)治黨，開展巡視巡察工作思路和科技行政管理部門機關(guān)紀(jì)委工作機制創(chuàng)新研究》課題研究成果，項目編號：1706a02020053。

作者簡介：何一楓（1954.09- ），男，江蘇常州人，中共安徽省紀(jì)律檢查委員會原常委、省委巡視組原組長，研究方向：巡視巡察研究;汪志勇（1964.07- ），男，安徽桐城人，中共安徽省委巡視組第六組副組長，研究方向：巡視實踐;卓加鵬（1974.02- ），男，江蘇盱眙人，副教授，安徽中澳科技職業(yè)學(xué)院紀(jì)委副書記、監(jiān)察審計室主任，法律碩士，研究方向：紀(jì)檢監(jiān)察實踐和理論研究。