狄凡 周霞

摘要：超大城市有限的城市公共供給能力與日益增長(zhǎng)的公眾權(quán)力需求和利益訴求相矛盾，導(dǎo)致空氣污染、交通堵塞等一系列城市問(wèn)題，亟需由單一管理模式轉(zhuǎn)向多元治理模式，為公眾提供合理訴求渠道，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，從而實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告中所提出的超大城市決策有效化、治理精細(xì)化目標(biāo)。通過(guò)分析城市治理公眾參與的演變歷程，論證公眾參與的必要性，分析我國(guó)超大城市治理公眾參與的發(fā)展現(xiàn)狀，剖析現(xiàn)存的個(gè)體參與及組織化發(fā)展不足、制度保障措施較模糊等存在問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：超大城市;城市治理;公眾參與;演變歷程;對(duì)比分析

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.06.002

引言

超大城市作為我國(guó)人口規(guī)模最大的城市類型，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面都具有極大的區(qū)域輻射力和帶動(dòng)作用。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)了超大城市整體結(jié)構(gòu)性變化，同時(shí)快速發(fā)展所需與實(shí)際管理水平的不匹配也導(dǎo)致空氣污染、交通擁擠、資源匱乏等城市問(wèn)題日益嚴(yán)重，超大城市亟需提升現(xiàn)有的治理模式和治理水平。另一方面，信息時(shí)代與權(quán)利時(shí)代的到來(lái)、利益主體的多元化促使公眾形成權(quán)利主體意識(shí)，社會(huì)各成員對(duì)精神、意義和價(jià)值的追求隨著城市現(xiàn)代化程度和社會(huì)整體財(cái)富的提高而不斷升級(jí)，公眾越來(lái)越渴望擁有在所屬城市公共供給方面的利益訴求表達(dá)權(quán)。人口規(guī)模等級(jí)越大，政府公共部門(mén)職能的有限性與現(xiàn)實(shí)城市問(wèn)題的緊迫性、公眾訴求的渴望性之間的矛盾就越突出。完善城市治理體系是解決矛盾的有效途徑，Gustafsson U、Driver S認(rèn)為公眾參與就是作為解決政策制定和執(zhí)行方面缺陷的可行辦法而誕生的。[1]未來(lái)學(xué)家丹尼爾·貝爾在關(guān)于社會(huì)的論述中認(rèn)為，“社會(huì)可以分為社會(huì)結(jié)構(gòu)、政體和文化等3個(gè)部分，每方面根據(jù)相應(yīng)的中軸原理進(jìn)行，社會(huì)結(jié)構(gòu)的中軸原理是經(jīng)濟(jì)化，現(xiàn)代政體的中軸原理是參與管理，文化方面的中軸原理是自我實(shí)現(xiàn)”。[2]以上的3個(gè)部分都與公眾參與密切相連，有效的公眾參與是構(gòu)建良好城市治理體系的重要組成。對(duì)公眾參與城市治理進(jìn)行現(xiàn)狀分析是判斷參與程度能否達(dá)到預(yù)期要求的必要途徑。H Hu認(rèn)為公眾參與還存在缺乏必要的法律保護(hù)、公眾參與的社會(huì)治理體系建設(shè)滯后等問(wèn)題。[3]Gera W分析了菲律賓環(huán)境治理中的公眾參與，認(rèn)為雖有強(qiáng)大的體制設(shè)計(jì)，但實(shí)際參與的制度化程度較低，無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)自治。他認(rèn)為問(wèn)題的關(guān)鍵因素是該國(guó)社會(huì)團(tuán)體在公共審議和互動(dòng)方面存在薄弱，約束了與政府機(jī)構(gòu)合作中的代表性、一致性和必要性。[4]Whitton J、Brasier K、Charnley-Parry I、Cotton M分析了英美兩國(guó)頁(yè)巖氣治理領(lǐng)域中公眾參與的機(jī)會(huì)以及對(duì)社會(huì)的影響，發(fā)現(xiàn)盡管存在參與的言論和程序，但實(shí)際對(duì)決策的影響微不足道。認(rèn)為所觀察到的治理機(jī)制中公民參與的機(jī)會(huì)很少，缺乏社會(huì)公正和程序公正。[5]針對(duì)我國(guó)城市公共管理模式由管控型向治理型轉(zhuǎn)變背景，對(duì)超大城市治理公眾參與演變歷程進(jìn)行總結(jié)、對(duì)比、分析，能夠?yàn)橹卫砟Ｊ睫D(zhuǎn)型提供對(duì)策建議。

一、超大城市治理公眾參與的演變歷程

（一）國(guó)外城市治理公眾參與的起源與變遷

11世紀(jì)左右的歐洲公民大會(huì)，是公眾參與城市治理最早的適用形式，許多歐洲國(guó)家通過(guò)全體市民參加的公民大會(huì)來(lái)進(jìn)行城鎮(zhèn)治理，不僅能確定官員的選舉和錄用，還能制定公眾參與的具體權(quán)力。20世紀(jì)60年代后，這些歐洲國(guó)家不斷進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，伴隨經(jīng)濟(jì)的廣泛影響，其公眾參與治理的多元化、社會(huì)平等思想也得到廣泛傳播。[6]

隨后因自由主義和民權(quán)運(yùn)動(dòng)思想對(duì)社會(huì)的積極影響，以及單一城市管理模式出現(xiàn)的城市弊病，產(chǎn)生了1970年歐洲的多元化運(yùn)動(dòng)。提出生態(tài)、社區(qū)、性別、環(huán)保、消費(fèi)權(quán)、工人所有權(quán)、行業(yè)工會(huì)等領(lǐng)域的多種目標(biāo)，這些運(yùn)動(dòng)雖在具體內(nèi)容上不同，但其目標(biāo)一致，均是為了在當(dāng)時(shí)西方的結(jié)構(gòu)化社會(huì)中，不懈追求民主參與和公眾自我管理。在多元化運(yùn)動(dòng)的廣泛影響下，使得城市管理逐步向公眾開(kāi)放。之后全球第三產(chǎn)業(yè)的急速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、高新科技帶來(lái)的信息技術(shù)飛速提升、文化影響下的公眾工作生活方式不斷轉(zhuǎn)變，這些因素相互作用、相互影響，共同促使城市由傳統(tǒng)封閉社會(huì)轉(zhuǎn)向主體緊密聯(lián)系的開(kāi)放性社會(huì)。

由于城市內(nèi)各種資源、信息高度集聚，主體范圍日益擴(kuò)大、利益訴求愈加復(fù)雜的多方利益主體交互產(chǎn)生更加復(fù)雜的交往行為。根據(jù)西方學(xué)者總結(jié)的城市治理理論，現(xiàn)代的西方治理結(jié)構(gòu)是政府與市民形成的雙方“委托——代理”模式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、非政治公共組織這兩大市民社會(huì)體系，分別代表了基礎(chǔ)自治與法律道德調(diào)節(jié)。城市治理就是政府和市民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架中，互相進(jìn)行信息傳遞來(lái)共同決策城市發(fā)展管理具體事項(xiàng)的過(guò)程。政府公共部門(mén)的定位是為服務(wù)公眾自治體系的行政機(jī)構(gòu)，在以市民社會(huì)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代民主政治架構(gòu)中提供公共設(shè)施、公共服務(wù)等公共行為。從國(guó)外城市治理公眾參與的起源和逐漸變遷過(guò)程來(lái)看，公眾參與城市治理是公眾權(quán)利意識(shí)表達(dá)的必然途徑，是隨著城市發(fā)展大趨勢(shì)順應(yīng)而生的社會(huì)機(jī)制。

（二）我國(guó)城市治理公眾參與發(fā)展歷程

我國(guó)治理模式從新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)歷了極大轉(zhuǎn)變，由初期的統(tǒng)治型轉(zhuǎn)向管理型，再由管理型逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)型。在整體治理模式轉(zhuǎn)變的背景下，公眾參與按照參與規(guī)模、參與意愿和參與制度等要素的差異，大致分為三個(gè)階段，分別為動(dòng)員參與、自發(fā)參與和理性參與階段。

1.動(dòng)員參與階段

群眾路線作為政策管理中公眾參與理念的高度凝練，一直作為根本理念所提倡。新中國(guó)成立之后我國(guó)建立了人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、多黨合作制度以及各民主團(tuán)體，提供了一系列參與平臺(tái)。政策制定者還將群眾參與融入到我國(guó)理論建設(shè)、制度建設(shè)當(dāng)中。但群眾路線未能在上世紀(jì)50年代中期得到鞏固和發(fā)展，形成了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)治型治理模式，公眾的參與意愿低、參與知識(shí)薄弱、參與能力不足、參與范圍狹小，多數(shù)的參與事件均是在動(dòng)員和號(hào)召下發(fā)生的。[7]

2.自發(fā)參與階段

改革開(kāi)放之后，政府進(jìn)行大力改革，治理模式轉(zhuǎn)向管理型，職能得到重新界定，規(guī)模進(jìn)行大幅度縮減，地方自主權(quán)的提升給公眾參與提供了發(fā)展空間。同時(shí)改革開(kāi)放帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)騰飛使得公眾自主意識(shí)不斷萌發(fā)，參與意愿逐漸增強(qiáng)。決策制定者意識(shí)到了公眾參與意愿的重要性，還將公眾權(quán)力寫(xiě)入憲法，從法律層面保障了公民的基本權(quán)力。憲法修改后，公眾參與意識(shí)得到更大激勵(lì)、相關(guān)社會(huì)組織數(shù)量顯著增長(zhǎng)，但公眾參與還存在著各地發(fā)展水平不一、效率普遍較低和行為數(shù)量的粗放增長(zhǎng)等問(wèn)題。

3.理性參與階段

20世紀(jì)90年代，明確的公眾參與理念和機(jī)制引入我國(guó)。每年黨和政府的重大報(bào)告均提到公眾參與的重要性和下一步的發(fā)展目標(biāo)，政府治理模式也由管理型向服務(wù)型發(fā)展。如政府工作報(bào)告在2004年至2018年，多次提出保障公眾的參與權(quán)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，教育和文化水平的極大提高，公眾的相關(guān)參與意識(shí)和能力也顯著提升，公民參與呈現(xiàn)多樣化的態(tài)勢(shì)，社會(huì)管理逐漸復(fù)雜化。政府在機(jī)制上增加公眾參與保障，除了加大信訪制度改革外，還設(shè)有各領(lǐng)域的意見(jiàn)箱、熱線電話和微信微博客戶端等一體化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立人民建議意見(jiàn)征集制度，推出多項(xiàng)公共事務(wù)的公開(kāi)制度等。這些透明化制度有力地促使公民有序參與社會(huì)事務(wù)的制定和管理，使得公眾參與水平得到進(jìn)一步提升。

二、超大城市治理公眾參與國(guó)內(nèi)外對(duì)比分析

塞繆爾·亨廷頓在其著作《變化社會(huì)中的政治秩序》中認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展必然會(huì)使公眾的參與意志提升，公眾的參與需求增加。但如果未從制度化手段上提升公眾實(shí)際參與水平，很有可能帶來(lái)政治上的不穩(wěn)定。[8]通過(guò)與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在不同維度上進(jìn)行同類對(duì)比，來(lái)分析我國(guó)公眾參與的發(fā)展現(xiàn)狀。

（一）公眾參與主體及意愿

1.參與主體

發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)有的城市治理參與主體主要為政府和非營(yíng)利性組織，這些參與主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)承擔(dān)不同的權(quán)力和相應(yīng)責(zé)任。運(yùn)行模式主要是在政府指導(dǎo)和資金支持下，由非營(yíng)利組織負(fù)責(zé)具體的活動(dòng)制定和實(shí)施?；舨冀鹚勾髮W(xué)通過(guò)計(jì)算各國(guó)NGO的經(jīng)濟(jì)量占本國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的比例，對(duì)全球36個(gè)國(guó)家進(jìn)行NGO的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)占比分析，反映了現(xiàn)代社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而反映出國(guó)家對(duì)于社會(huì)部門(mén)認(rèn)知的理念。其中荷蘭的社會(huì)部門(mén)規(guī)模達(dá)到GDP的15%，而發(fā)展中國(guó)家最差水平僅為0.3%。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家數(shù)據(jù)存在明顯差異，發(fā)達(dá)國(guó)家的公民社會(huì)部門(mén)水平普遍高于發(fā)展中國(guó)家。

我國(guó)特有的社會(huì)主義體制，實(shí)行的市、區(qū)、街道“三級(jí)管理”結(jié)構(gòu)等，共同使得公眾參與主體越來(lái)越多元化，從人大代表、政協(xié)委員等制度性參與外，逐漸擴(kuò)散到專家學(xué)者、普通居民、媒體等其他主體。同時(shí)要注意到我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，NGO數(shù)量較少，尤其是人均水平遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，該參與主體參與率較低，實(shí)際參與領(lǐng)域也較少，發(fā)揮的實(shí)際作用較弱。

2.參與意愿

在西方國(guó)家，公共精神和民主價(jià)值的公民文化奠定了公眾參與基礎(chǔ)，促進(jìn)著公眾參與和城市治理進(jìn)程的逐步融合。公民擁有較強(qiáng)的公眾社會(huì)認(rèn)同感、權(quán)力責(zé)任感、參與意識(shí)和有較高的公眾參與活動(dòng)頻率。[9]16歲以上的美國(guó)人有1/4在NGO 做志愿者，英國(guó)志愿者的比例超過(guò)1/3。

相比之下，我國(guó)城市治理中的公眾參與意愿整體上表現(xiàn)出熱情與冷漠并存。參與意愿的熱情主要表現(xiàn)在公眾渴望有效的訴求渠道上。信息化社會(huì)的到來(lái)尤其是大量社會(huì)化信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的出現(xiàn)，促進(jìn)了公眾權(quán)力意識(shí)的覺(jué)醒和政治民主化程度的提高，我國(guó)整體公眾參與意愿變得較為強(qiáng)烈。公共事務(wù)管理與決策者也在治理過(guò)程中逐漸意識(shí)到公眾參與意愿的重要性，有意拓寬參與范圍及渠道，進(jìn)而帶動(dòng)公眾的參與熱情。

但在實(shí)踐中，公眾參與自覺(jué)性和主動(dòng)性較低，總體意愿較低，相當(dāng)數(shù)量的公眾參與熱情不足。根據(jù)孫龍（2011）對(duì)北京居民公眾參與態(tài)度、行為的實(shí)證研究，北京城區(qū)居民參與社區(qū)居民委員會(huì)選舉和業(yè)主委員會(huì)推選的比例較低，大約分別為兩成和一成;大約有四成的被調(diào)查者在過(guò)去一年中曾經(jīng)參與公益服務(wù)活動(dòng)，但參與方式和類型都較有限，并且居民工作單位性質(zhì)不同，參與比例存在明顯差異。[10]這些較為冷漠的公眾，部分由于缺乏理性認(rèn)識(shí)，對(duì)參與治理存在恐懼心理;部分居民存在固定意識(shí)，認(rèn)為社會(huì)公共事務(wù)與個(gè)人無(wú)關(guān);還有部分居民由于教育水平、經(jīng)濟(jì)水平的低下，相關(guān)意識(shí)不足。

（二）公眾參與架構(gòu)及保障

1.組織架構(gòu)

在城市治理組織架構(gòu)上，發(fā)達(dá)國(guó)家多采取垂直管理體制，針對(duì)不同層次的管理主體進(jìn)行精細(xì)化的權(quán)責(zé)分工，各參與主體權(quán)責(zé)與參與范圍相匹配。[11]強(qiáng)調(diào)法律和制度框架的重要性，較為注重社會(huì)福利制度的均等化、社區(qū)公共事務(wù)的自治化。日常治理中注重強(qiáng)化社區(qū)居民的主人翁意識(shí)、構(gòu)建良好社區(qū)家庭關(guān)系、引導(dǎo)居民積極進(jìn)行政治意見(jiàn)表達(dá)、培養(yǎng)居民參與政治生活的能力并通過(guò)立法等措施保障社區(qū)的高度自治。

我國(guó)經(jīng)過(guò)一系列研究與實(shí)踐，探索出符合我國(guó)具體國(guó)情的治理結(jié)構(gòu)，治理主體逐步增加了社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)物業(yè)管理公司、社區(qū)居民理事會(huì)、社區(qū)工作站以及其他公益性服務(wù)等組織，本質(zhì)為矩陣式的項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)。組織架構(gòu)設(shè)定中，賦予廣大居民的公眾參與權(quán)力較少，導(dǎo)致其參與能力較弱，進(jìn)而使得許多社區(qū)居民對(duì)于城市治理持有冷漠態(tài)度，認(rèn)為城市建設(shè)只是政府行為，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)城市治理工作。

2.制度保障

發(fā)達(dá)國(guó)家為了促進(jìn)公眾參與、保證參與成效，在實(shí)體法中明確規(guī)定了公眾參與的內(nèi)容和方式、程序，形成完整的法律體系，最大程度保障了公眾的利益。例如在聽(tīng)證程序中，規(guī)定了參與者的資格和權(quán)責(zé)，還明確聽(tīng)證會(huì)筆錄材料為決策的依據(jù)。德國(guó)的城市規(guī)劃修訂必須首先經(jīng)過(guò)議會(huì)、政府以及專業(yè)的委員會(huì)共同商討提出修改報(bào)告，在報(bào)告中要明確相關(guān)的修改內(nèi)容、修改原因和修改目的，之后進(jìn)行廣泛的公示和全面的公眾意見(jiàn)收集。然后要根據(jù)公眾意見(jiàn)選擇公眾代表參加修改報(bào)告的論證會(huì)，多方商討規(guī)劃修改方案，從諸多修改方案中確定最優(yōu)。隨后政府仍需要將確定的草案進(jìn)行公示，邀請(qǐng)公眾代表進(jìn)行審核，此次審核更加側(cè)重于公眾利益是否得到滿足與平衡，若公眾利益在修改方案中受到損害，則直接否定方案。最終確定的實(shí)施方案將會(huì)被上報(bào)審批，通過(guò)后再次進(jìn)行公示和意見(jiàn)收集，無(wú)異議才可實(shí)行。德國(guó)在城市治理中的“事前參與—設(shè)計(jì)規(guī)劃—參與審核—方案審查”等特定法律流程，保障了城市治理過(guò)程中的參與有效性，最大程度地維護(hù)了公眾利益。

在我國(guó)城市治理中，相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章通知等，雖多次強(qiáng)調(diào)公民參與的必要性，但對(duì)公民有序參與的范圍、程序、工具、救濟(jì)等都沒(méi)有做出具體、可操作的規(guī)定。立法將公民參與作為一種綱領(lǐng)性和嚴(yán)肅性的條件，分散在各種規(guī)范性文件中，明顯缺乏一套完整的法律制度作為保障。程序的簡(jiǎn)單和抽象導(dǎo)致形式的侵蝕和公眾參與聽(tīng)證會(huì)的熱情，最終導(dǎo)致了公眾對(duì)政府的懷疑和漠不關(guān)心。

（三）公眾參與途徑及范圍

1.參與途徑

公眾參與城市治理需要特定途徑，使公眾能將真實(shí)想法及時(shí)傳遞到?jīng)Q策者手中。公眾因年齡、文化程度、家庭背景等自身?xiàng)l件的差異，各方利益主體的利益關(guān)聯(lián)程度也存在不同，需要通過(guò)不同的參與方式來(lái)實(shí)現(xiàn)參與目的。[12]西方國(guó)家在城市治理相關(guān)制度中明確了參與規(guī)則，這些規(guī)則普遍確定于《行政訴訟法》以及與民眾生活密切相關(guān)的法律中，不僅維護(hù)公眾參與權(quán)力，還保證公眾對(duì)城市管理過(guò)程的監(jiān)督。法律法規(guī)規(guī)定的具體參與方式包括通告、回復(fù)、聽(tīng)證、監(jiān)督等，聽(tīng)證是其中應(yīng)用最廣的參與方式（表1）。

我國(guó)公眾參與的途徑在現(xiàn)行的重大決策程序立法文本中進(jìn)行了大致規(guī)定，以8個(gè)省級(jí)的重大行政決策程序立法文本為例，大部分提及了“聽(tīng)證會(huì)”“協(xié)商會(huì)”“座談會(huì)”“網(wǎng)上征求意見(jiàn)”這些參與方式，少數(shù)提及了“社區(qū)基層訪談”的參與方式，多為“自上而下”式參與。上述規(guī)定大多比較抽象、描述較為簡(jiǎn)單。除聽(tīng)證會(huì)外，基本上都只是簡(jiǎn)單提及公眾參與的方式，對(duì)各種參與方式的適用對(duì)象、具體適用情形以及制度安排卻未作詳細(xì)規(guī)定。

2.參與范圍

在民主治理歷史悠久的西方國(guó)家，公眾參與的決策范圍非常廣泛，包括環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、社會(huì)福利、參與機(jī)制等方面。這些領(lǐng)域的城市管理工作很大程度上已將決策權(quán)交給了公眾，贏得了公眾的支持和信任。表2介紹了公眾參與在城市治理領(lǐng)域的典型做法以及代表國(guó)家。

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的超大城市治理公眾參與實(shí)踐領(lǐng)域逐步擴(kuò)散，包括立法、環(huán)境評(píng)價(jià)、行政預(yù)算、城市規(guī)劃、績(jī)效評(píng)估、公共服務(wù)等。具體包括深圳施行城市規(guī)劃公眾全過(guò)程參與、北京開(kāi)展法治政府的社會(huì)評(píng)議、上海建立拆遷征詢制度、廣州市在城市交通整治過(guò)程中引入公眾舉報(bào)制度等。其中典型案例有廣州番禺垃圾焚燒事件。[13]廣州人大常委會(huì)在2002年批準(zhǔn)的生活垃圾處理建設(shè)方案，在征地時(shí)受到當(dāng)?shù)鼐用竦牡种?。?xiàng)目停滯多年，廣州政府2009年發(fā)布完成征地的消息后，又受到了眾多市民的抗議，居民們通過(guò)簽名、上訪等方式表達(dá)對(duì)垃圾場(chǎng)選址的不滿。經(jīng)過(guò)半年反復(fù)的公眾意見(jiàn)反饋、政府媒體通報(bào)等，停止了垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目的建設(shè)。此次事件中公眾意見(jiàn)從不被傾聽(tīng)到獲得認(rèn)可，體現(xiàn)了城市治理決策的理性調(diào)整，使該事件成為國(guó)家權(quán)力和公眾權(quán)力良性互動(dòng)的標(biāo)本。

三、我國(guó)超大城市治理公眾參與的問(wèn)題分析及對(duì)策建議

（一）我國(guó)超大城市治理公眾參與的現(xiàn)存問(wèn)題分析

1.個(gè)體參與數(shù)量不足，組織化水平發(fā)展不平衡

必需的公共資源是維持社會(huì)發(fā)展、城市日常運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)條件。醫(yī)療保健、教育、社會(huì)保障等公共資源的提供與擴(kuò)展不僅可以直接提高居民的生活質(zhì)量，還可以增加經(jīng)濟(jì)收入、提升城市治理中的公眾參與度。政府的主要工作之一是提供公共資源，但公共資源的提供主體并非只有政府，市場(chǎng)供給和社會(huì)供給也是公共資源的主要來(lái)源。需求大的政府服務(wù)與規(guī)模小的政府體系之間的矛盾能夠由市場(chǎng)供給和社會(huì)供給所彌補(bǔ)，社會(huì)供給是政府供給和市場(chǎng)供給的重要補(bǔ)充。其中志愿者、社會(huì)工作者與社會(huì)組織就是社會(huì)供給的主要組成部分。

美國(guó)的志愿者人數(shù)占比在2016年達(dá)到25.2%，[14]而我國(guó)超大城市中表現(xiàn)最佳的北京，其參與率在2016年和2017年也僅為17%和18.9%，相差約8%（圖1）。2014年美國(guó)有社會(huì)工作專業(yè)人員85萬(wàn)，占總?cè)丝诘?.8‰;英國(guó)有社會(huì)工作專業(yè)人員12萬(wàn)，占總?cè)丝诘?‰;中國(guó)香港也有社會(huì)工作人員4萬(wàn)，占總?cè)丝诘?.7‰。有學(xué)者指出當(dāng)各國(guó)和地區(qū)社會(huì)工作專業(yè)人員數(shù)量占總?cè)丝诒壤?‰時(shí)，表明這個(gè)國(guó)家社會(huì)文明程度越高，社會(huì)服務(wù)體系越完善。[15]而同樣表現(xiàn)最佳的北京僅為1.2‰（圖2）。超大城市在整體發(fā)展資源、培育環(huán)境和文化氛圍上，相較于其他城市都具備明顯優(yōu)勢(shì)，由此可以反映出我國(guó)整體城市治理的個(gè)體參與數(shù)量與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍有較大差距。

美國(guó)2014年所有注冊(cè)的非營(yíng)利組織數(shù)量約151萬(wàn)個(gè)，2015年的所有注冊(cè)非營(yíng)利組織數(shù)量則達(dá)到156萬(wàn)，[16]人口分別為3.19億和3.21億，每萬(wàn)人擁有的社會(huì)組織數(shù)量達(dá)到47.3個(gè)和48.6個(gè)。而如圖3所示，我國(guó)超大城市中表現(xiàn)最佳的深圳市，其萬(wàn)人擁有的社會(huì)組織數(shù)量也僅有7.65個(gè)，與美國(guó)相差較遠(yuǎn)。并且我國(guó)超大城市中數(shù)值最低的天津市，每萬(wàn)人僅擁有3.24個(gè)社會(huì)組織，為深圳的1/2，差距較大，發(fā)展不平衡。

2.制度保障覆蓋面低，保障措施較模糊

通過(guò)對(duì)6個(gè)超大城市人民政府2016年頒布的共計(jì)87個(gè)保障性政策制度的整理分析，以及各政府網(wǎng)站對(duì)于關(guān)鍵詞“公眾參與”的搜索后發(fā)現(xiàn)，僅有北京和廣州分別于2015、2006年公開(kāi)發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展北京市“十三五”規(guī)劃編制公眾參與活動(dòng)的公告》《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》兩項(xiàng)政策，其余均為實(shí)施意見(jiàn)或通知中涉及到部分公眾參與內(nèi)容，制度保障的實(shí)施細(xì)則缺失，具體實(shí)施辦法仍無(wú)明確規(guī)定。

城市治理涉及眾多領(lǐng)域，統(tǒng)計(jì)到的保障政策中除了政府行政工作、規(guī)章制定、政務(wù)公開(kāi)等，其余多為各項(xiàng)規(guī)劃領(lǐng)域，實(shí)際保障的覆蓋面較低。并且涉及到的公眾參與部分更多的是作為原則性的指導(dǎo)意見(jiàn)，缺乏一定的實(shí)施細(xì)則和監(jiān)督機(jī)制，保障措施較為模糊。

3.信息公開(kāi)程度過(guò)低，公布時(shí)間不充分

通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，分析回收到的249份有效問(wèn)卷，數(shù)據(jù)顯示，居民對(duì)于政府城市治理公眾參與的相關(guān)信息公開(kāi)認(rèn)知程度較低（圖4）。

多數(shù)居民認(rèn)為所在城市的治理政策信息公開(kāi)情況為一半左右或大多數(shù)，很少或沒(méi)有居民認(rèn)為信息公開(kāi)完全。了解信息是公眾有效參與的重要前提，對(duì)于超大城市而言，公眾信息認(rèn)知和了解程度對(duì)城市政策制定的影響更為顯著，社會(huì)影響范圍也更大。例如北京2018年實(shí)施的架空線入地和清理天際線兩項(xiàng)城市治理政策，公眾在政策實(shí)施前掌握的信息公開(kāi)內(nèi)容均過(guò)少，導(dǎo)致實(shí)際政策發(fā)生后，出現(xiàn)評(píng)價(jià)方向兩極化的現(xiàn)象，不僅影響了公眾的正常生活、損害了政府形象并降低其公信力，還加大了今后城市治理的難度。

如圖5所示，居民除了認(rèn)為信息公開(kāi)程度較低外，還希望信息公開(kāi)的時(shí)間更加充分?，F(xiàn)有的信息公開(kāi)多為政策抉擇階段，在最終確認(rèn)前才公開(kāi)相關(guān)信息，居民用來(lái)了解與思考的時(shí)間較少，無(wú)法發(fā)揮最大的治理參與效果。居民更多地認(rèn)為信息公開(kāi)應(yīng)在政策方案設(shè)計(jì)階段（圖6）。

4.公眾實(shí)際參與數(shù)量不足，政民溝通渠道不暢

公眾在實(shí)際參與的數(shù)量普遍較少，超大城市中表現(xiàn)最佳的廣州，2017年全年共220項(xiàng)政策發(fā)布，但公開(kāi)征集意見(jiàn)、召開(kāi)的項(xiàng)目討論會(huì)、公眾座談會(huì)等次數(shù)總和為293次，平均每項(xiàng)政策的制定過(guò)程僅征求各界公眾次數(shù)1.33次。城市治理政策的頒布過(guò)程，需要從政策問(wèn)題確認(rèn)、政策議程確定、政策方案設(shè)計(jì)、政策方案抉擇、決策之后政策實(shí)施等各個(gè)階段均進(jìn)行意見(jiàn)征求。總體而言，我國(guó)超大城市的征求意見(jiàn)次數(shù)仍較少。同時(shí)在征求公眾意見(jiàn)過(guò)程中，還出現(xiàn)參與渠道不足、政府與公眾信息不暢的問(wèn)題，公眾認(rèn)為表達(dá)渠道過(guò)少，并提出了參與的新興方式，如圖7所示。

居民認(rèn)為問(wèn)卷調(diào)查、微信微博公眾號(hào)反饋以及投票方式是可以增加的新興參與方法。然而在資料查找的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，超大城市普遍已在官網(wǎng)設(shè)置了民意征集和網(wǎng)上調(diào)查等途徑，如廣州市人民政府官方網(wǎng)站上，互動(dòng)交流欄中就有公眾參與的專項(xiàng)途徑，但以最近結(jié)束征集的政策數(shù)據(jù)分析對(duì)象，民意征集僅征集到22條反饋意見(jiàn)，網(wǎng)上調(diào)查僅收集到38票，總體數(shù)量過(guò)少。這種現(xiàn)象反映出我國(guó)超大城市治理中的公眾參與，存在政民溝通渠道不暢的問(wèn)題。公眾需要的新興反饋渠道早已被政府開(kāi)通并投入使用，但公眾卻普遍不了解，導(dǎo)致實(shí)施效果較差。

（二）優(yōu)化超大城市治理公眾參與的對(duì)策建議

1.優(yōu)化公眾參與的現(xiàn)有方式和渠道

現(xiàn)有政府公眾參與方式多使用自上而下的傳統(tǒng)意見(jiàn)征求模式。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高、市民權(quán)力訴求愈發(fā)高漲及其主人翁意識(shí)的不斷增強(qiáng)，使得公眾整體行動(dòng)能力逐漸增強(qiáng)，這對(duì)優(yōu)化當(dāng)前公眾參與方式和渠道等工作提出了更多更高要求。中央政府與各級(jí)地方政府頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》等政策文件，也在不斷加強(qiáng)與引導(dǎo)政府信息公開(kāi)化、透明化。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)和公共空間的出現(xiàn)與不斷發(fā)展，為整個(gè)城市治理中的公眾參與營(yíng)造了良好環(huán)境。但還存在不少自下而上、由外至內(nèi)的壓力推動(dòng)型公眾參與模式。這種自下而上的公眾參與方式主要包括向政府部門(mén)舉報(bào)與上訪、根據(jù)法律程序提出訴訟等，通過(guò)媒體等途經(jīng)進(jìn)行廣泛的關(guān)注與報(bào)道，使得公眾訴求擴(kuò)大升級(jí)成為某地或某類的公共事件。[17]這是因?yàn)楣娨酝岢龅亩鄶?shù)意見(jiàn)無(wú)法進(jìn)入實(shí)際管理的政府公共部門(mén)，或沒(méi)有得到應(yīng)有的快速反應(yīng)，不能完全表達(dá)出公眾對(duì)于城市治理過(guò)程中的真正意見(jiàn)，而是僅作為公眾提供的建議和參考。即便少數(shù)公眾參與的意見(jiàn)轉(zhuǎn)化成被采納的實(shí)操政策，也因其不可復(fù)制性而無(wú)法制度化，問(wèn)卷中公眾對(duì)于需求表達(dá)的更深要求也說(shuō)明了這一現(xiàn)象。

通過(guò)分析較為成功的公眾參與典型案例，能夠發(fā)現(xiàn)政策制定的前期往往缺乏足夠的參與方式與渠道，才使得公眾意見(jiàn)被迫累積，在政策頒布后推進(jìn)的過(guò)程中，由某些專家、團(tuán)體或公眾自發(fā)組織來(lái)形成利益集合，并借助媒體網(wǎng)絡(luò)等其他助推動(dòng)力多種力量共同將真正的公眾訴求呈現(xiàn)在政府執(zhí)行部門(mén)及社會(huì)公眾面前。在這種公眾參與方式下，政府處于極度被動(dòng)的地位，所進(jìn)行的常規(guī)決定和操作難以繼續(xù)，反映出了政府現(xiàn)有的參與開(kāi)放性仍然不夠，自上而下制定的方式、渠道不適應(yīng)日益增強(qiáng)的公眾參與要求，出現(xiàn)了制度建設(shè)滯后的情況。這類事件只要發(fā)生就會(huì)對(duì)我國(guó)政府形象和公信力有所損害，所以政府必須要進(jìn)一步開(kāi)放城市治理中的公共參與，在針對(duì)利益相關(guān)公眾的基礎(chǔ)上更加提升參與方式與渠道的多元性和先進(jìn)性，才能夠盡可能杜絕被迫式公眾參與情況發(fā)生的可能。

針對(duì)我國(guó)超大城市治理中的公眾參與方式與渠道單一、效果差等問(wèn)題，可以通過(guò)以下幾種方式進(jìn)行提升：

（1）利用科技改善現(xiàn)有參與方式和渠道

對(duì)于超大城市治理中民意調(diào)查、網(wǎng)上問(wèn)卷等方式無(wú)法解決政民之間信息出現(xiàn)壁壘與障礙，可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)等方式，通過(guò)選取可提供微博微信推送、短信通知等服務(wù)的企業(yè)，讓其進(jìn)行實(shí)際操作，解決現(xiàn)有的政府開(kāi)展而公眾未知的問(wèn)題。

（2）引進(jìn)國(guó)外的先進(jìn)公眾參與方式和渠道

除了現(xiàn)有的利用較為廣泛的公眾聽(tīng)證會(huì)之外，國(guó)外先進(jìn)的參與方式與渠道包括公眾評(píng)審團(tuán)、居民追蹤調(diào)查群、分主題座談會(huì)、公民會(huì)談、公眾辯論等都是我國(guó)超大城市中可以利用的富有生命力的參與方式與渠道。同時(shí)也應(yīng)在實(shí)際操作過(guò)程中探索適合調(diào)動(dòng)公眾參與積極性的各種新方法。

（3）建設(shè)全面的公共參與專業(yè)平臺(tái)

由于城市治理領(lǐng)域差異和項(xiàng)目實(shí)際管理部門(mén)不同，發(fā)布情況和實(shí)施情況都各不相同，現(xiàn)有的公眾參與方式和渠道，增加了公眾的參與成本。要實(shí)現(xiàn)公眾廣泛參與、有序參與、有效參與，就需要將所有部門(mén)的資源進(jìn)行整合，打破各部門(mén)信息孤島，進(jìn)行公眾參與專業(yè)平臺(tái)建設(shè)。建設(shè)公眾參與平臺(tái)，為公眾參與城市治理提供便捷有效的途徑，不僅能夠提高參與效率，還能降低參與成本，更能提升城市治理公眾參與的權(quán)威性。

（4）建立完善公眾訴求表達(dá)統(tǒng)一平臺(tái)

我國(guó)各超大城市現(xiàn)有的公眾反饋表達(dá)渠道建設(shè)已具備一定成效，包括各地的“市長(zhǎng)熱線”、“領(lǐng)導(dǎo)信箱”、網(wǎng)絡(luò)留言問(wèn)訊平臺(tái)等。但渠道較為完善的同時(shí)，還存在許多問(wèn)題。一是由于行政分割、部門(mén)權(quán)限等問(wèn)題，公眾在實(shí)際參與以及對(duì)參與效度把控的過(guò)程中，通過(guò)不同渠道反映的同一件事情，有可能出現(xiàn)不同部門(mén)的處理情況不一致，損害了公眾參與的最終效果，降低了公眾參與的持續(xù)熱情，政府公信力也受到損害。二是現(xiàn)有的反饋平臺(tái)往往只能在建立初期發(fā)揮最大效用，一定時(shí)間之后由于反饋時(shí)間、反饋效果達(dá)不到公眾的參與預(yù)期目的，作用便逐漸下降。

要建立并完善公眾訴求表達(dá)的統(tǒng)一平臺(tái)，就需要在平臺(tái)建立之前，健全平臺(tái)規(guī)劃，確定平臺(tái)規(guī)則及監(jiān)管權(quán)責(zé);利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)成立實(shí)時(shí)響應(yīng)的反饋機(jī)制，分層搭建統(tǒng)一的訴求表達(dá)系統(tǒng)，明確集中交辦、限時(shí)辦理;建立公眾參與的雙向評(píng)價(jià)機(jī)制，一方面將公眾評(píng)價(jià)結(jié)果直接上報(bào)給上級(jí)部門(mén)，督促平臺(tái)接受處理公眾反饋意見(jiàn)。另一方面通過(guò)“公眾訴求表達(dá)系統(tǒng)”，迅速將各類意見(jiàn)建議的處理情況及時(shí)反饋給群眾;建設(shè)平臺(tái)督查通報(bào)制度，成立獨(dú)立工作組，督查平臺(tái)各項(xiàng)負(fù)責(zé)單位的辦理進(jìn)度，并對(duì)未能按時(shí)辦結(jié)、未能有效辦結(jié)的單位和部門(mén)，要通過(guò)官方渠道進(jìn)行公開(kāi)通報(bào)。

2.培育公眾參與的專業(yè)人員及社會(huì)組織

專業(yè)人員及社會(huì)組織能夠利用專業(yè)技能、有效經(jīng)驗(yàn)等，可以在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、參與社會(huì)管理和提供服務(wù)等方面發(fā)揮較大作用，有效提高公眾在超大城市治理中的參與度。我國(guó)現(xiàn)有的專業(yè)人員（包括志愿者及社會(huì)工作者、社會(huì)組織）數(shù)量和質(zhì)量相比發(fā)達(dá)國(guó)家仍有較大欠缺，需要進(jìn)行大力培育。

（1）簡(jiǎn)化登記與分級(jí)手續(xù)

社會(huì)組織現(xiàn)有的登記流程包括發(fā)起人申請(qǐng)并提交材料、發(fā)起人登記并提交材料、登記機(jī)關(guān)受理并審核、發(fā)起人備案等階段，過(guò)程中還存在提交材料繁多、具體審查流程復(fù)雜等問(wèn)題。我國(guó)超大城市需要鼓勵(lì)社會(huì)組織成立與發(fā)展，首先需要簡(jiǎn)化登記手續(xù)，可學(xué)習(xí)借鑒湖南常德相關(guān)操作，包括取消社會(huì)組織登記現(xiàn)場(chǎng)勘察環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化登記驗(yàn)資程序，將原有的驗(yàn)資報(bào)告簡(jiǎn)化為出資承諾書(shū)和銀行出具的出資函證;簡(jiǎn)化注銷(xiāo)登記程序，社會(huì)組織可以直接在民政辦事窗口實(shí)現(xiàn)即時(shí)辦結(jié)注銷(xiāo)等。

社會(huì)組織現(xiàn)行管理方式是根據(jù)非競(jìng)爭(zhēng)原則，由民政部門(mén)與主管部門(mén)同時(shí)進(jìn)行管理的雙重分級(jí)管理，該模式導(dǎo)致管理多頭、權(quán)限分散、許多未達(dá)到登記條件的社會(huì)組織無(wú)法依法管理。在解決社會(huì)組織不同規(guī)模管理上，要根據(jù)民政部《關(guān)于培育發(fā)展社會(huì)組織的意見(jiàn)》的相關(guān)要求，實(shí)行多層級(jí)分部門(mén)的管理方式。考慮社會(huì)組織的注冊(cè)規(guī)模差異，實(shí)行民政部門(mén)、街道辦、社區(qū)居委會(huì)等分層級(jí)管理，來(lái)確保所有的現(xiàn)有社會(huì)組織都能按照不同的規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍、成員構(gòu)成和服務(wù)對(duì)象實(shí)施管理。

（2）推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

在我國(guó)機(jī)構(gòu)改革大背景下，尤其面對(duì)超大城市治理事項(xiàng)繁多、人員需求大等問(wèn)題，需要將政府有關(guān)職能進(jìn)行充分轉(zhuǎn)移。將管理工作中技術(shù)、協(xié)調(diào)的工作轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，比如城市治理的微觀管理工作。既能通過(guò)行政手段，又能利用社會(huì)自治進(jìn)行管理，也要充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用。政府通過(guò)職能轉(zhuǎn)移來(lái)更好地提升不可替代工作的效率，真正實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會(huì)”。

在實(shí)行職能轉(zhuǎn)移的同時(shí)，要對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行針對(duì)性培育，明確現(xiàn)有社會(huì)組織的發(fā)展重點(diǎn)，加快培育生活服務(wù)類、公益慈善類和居民互助類的社會(huì)組織，重點(diǎn)培育服務(wù)困難群體的社會(huì)組織。采用專業(yè)人才與社會(huì)組織定崗培訓(xùn)的方式，鼓勵(lì)支持有條件的社區(qū)社會(huì)組織吸納社會(huì)工作專業(yè)人才，既能培養(yǎng)出更多優(yōu)秀的社會(huì)工作人才，還能培育更加優(yōu)質(zhì)的社會(huì)組織。

3.完善公眾參與的多方位監(jiān)督制度

公眾參與利益表達(dá)機(jī)制能否最終達(dá)到預(yù)期效果，監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制的完善與落實(shí)起到實(shí)質(zhì)性的保障作用。若對(duì)城市治理中的公眾參與不加以嚴(yán)格監(jiān)督與評(píng)價(jià)，決策者出于各方利益考慮，十分有可能出現(xiàn)濫用權(quán)力、違規(guī)造假等問(wèn)題，例如環(huán)境評(píng)價(jià)項(xiàng)目中對(duì)公眾參與情況進(jìn)行造假的典型反面案例——秦皇島西部生活垃圾焚燒項(xiàng)目。[18]該項(xiàng)目在評(píng)審階段提交的環(huán)評(píng)報(bào)告顯示完成的100份公眾調(diào)查報(bào)告結(jié)果支持率百分之百，然而在核實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)，100份報(bào)告中15人找不到具體信息;調(diào)查進(jìn)行時(shí)已死亡1人;14人常年在外工作;觸犯法律現(xiàn)為在逃犯1人;1人重復(fù)填寫(xiě)調(diào)查報(bào)告;還有65位村民表示從未見(jiàn)過(guò)調(diào)查表。除了調(diào)查報(bào)告造假外，村民們也未看到過(guò)所謂的“環(huán)評(píng)信息兩次公示”。

這種情況下，所謂公眾參與不僅達(dá)不到預(yù)期效果，反而成為決策者壓制公眾利益的手段。因此，必須完善公眾參與的監(jiān)督制度。生態(tài)環(huán)境部頒布的新版《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》中的有效做法，在城市治理其余領(lǐng)域中也應(yīng)得到廣泛推廣應(yīng)用，具體舉措包括：制定信息公開(kāi)方式的進(jìn)一步實(shí)施細(xì)則，達(dá)到充分征求公眾意見(jiàn)的預(yù)期目標(biāo);引入相關(guān)信用記錄，若出現(xiàn)公眾參與過(guò)程中的失信現(xiàn)象，主管部門(mén)需將負(fù)責(zé)單位失信情況進(jìn)行詳細(xì)記錄;退回未充分征求公眾意見(jiàn)的評(píng)價(jià)報(bào)告，直接認(rèn)定其無(wú)效。除此之外，還可以利用最新網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，包括對(duì)參與調(diào)查的公眾實(shí)行人臉識(shí)別登記，調(diào)查全過(guò)程進(jìn)行視頻記錄及網(wǎng)絡(luò)直播等，加強(qiáng)公眾參與的監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)超大城市治理中公眾參與的良好效果。

說(shuō)明：本文為住建部2017年軟科學(xué)研究項(xiàng)目《有中國(guó)特色的特大城市治理社會(huì)參與機(jī)制研究》（2017-R2-001）、北京自然基金項(xiàng)目《京津冀城市群城市新區(qū)產(chǎn)城融合機(jī)理與實(shí)現(xiàn)路徑研究》（9162005）、北京哲學(xué)社會(huì)規(guī)劃項(xiàng)目《基于PPP模式的北京新型特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵、項(xiàng)目治理與效能評(píng)價(jià)研究》的部分研究成果。

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Abstract：The limited urban public supply capacity of mega-cities conflicts with the increasing public power demand and interest demand， which leads to a series of urban problems such as air pollution and traffic jams. Mega-cities urgently need to change from a single management model to a multiple governance model， so as to provide the public with reasonable appealing channels and listen to public opinions， so as to achieve the goal of effective decision-making and refined governance of mega-cities proposed in the report of the 19th National Congress of the CPC. This paper analyzes the evolution of public participation in urban governance， demonstrates the necessity of public participation， analyzes the current situation of the development of public participation in urban governance in China， and explicitly specifies the existing problems such as insufficient individual participation and inadequate organization， obscure system guarantee measures， and puts forward corresponding countermeasures and suggestions.

Key words：mega-city; urban governance; public participation; evolution; comparative analysis

責(zé)任編輯：王 ?縉