郭 慶,郭 斌

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，西安 710127)

提升政府公共服務(wù)供給水平是構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求，也是民眾衡量地方政府執(zhí)政能力的重要指標(biāo)。服務(wù)型政府的核心是以公眾為本位、以服務(wù)為基礎(chǔ)，以公眾滿意為目標(biāo)的政府模式。在此模式下，滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共服務(wù)需求不僅成為服務(wù)型政府施政的出發(fā)點(diǎn)[1]，也成為各級(jí)政府改革的核心和歸宿。隨著服務(wù)型政府建設(shè)的深入，秦東地區(qū)縣級(jí)政府公共服務(wù)供給水平顯著提升，但農(nóng)村公共服務(wù)的供給水平與農(nóng)戶需求不相適應(yīng)[2]，公共服務(wù)供給低效的問題仍然存在。因此，突破當(dāng)前公共服務(wù)供給困境，提升公共服務(wù)水平已成為推動(dòng)秦東地區(qū)縣級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能和行政改革的重要路徑。

一、秦東地區(qū)縣級(jí)政府公共服務(wù)現(xiàn)狀

近年來，隨著服務(wù)型政府建設(shè)的深入，滿足公眾對(duì)美好生活的需求已成為縣政管理核心議題，其中，有效地回應(yīng)民眾需求是最為關(guān)鍵的問題。[3]考慮到地方政府公共服務(wù)供給類型較多的特點(diǎn)，本文從公民需求的階段性出發(fā)，將縣級(jí)政府公共服務(wù)劃分為底線生存型、發(fā)展型和環(huán)境創(chuàng)生型三類，并以秦東地區(qū)的潼關(guān)縣、蒲城縣、韓城市三個(gè)縣級(jí)政府為樣本，分析秦東地區(qū)縣級(jí)政府公共服務(wù)供給基本情況。

(一)底線生存型公共服務(wù)

維持基本生存需要是人類再生產(chǎn)的前提，也是政府的基本使命，底線生存型服務(wù)的重要內(nèi)容就是不斷提升公眾的就業(yè)水平，健全和完善社會(huì)保障體系。財(cái)政支出是反映地方政府公共服務(wù)供給狀況的重要指標(biāo)。近年來，各縣級(jí)政府不斷加強(qiáng)民生工程建設(shè)，圍繞社會(huì)保障和就業(yè)的支出不斷加大。從總量上看，無論是潼關(guān)縣、蒲城縣還是韓城市，該領(lǐng)域支出都顯著增長(zhǎng)。以蒲城縣為例，社會(huì)保障和就業(yè)的支出從2010年的18 138萬(wàn)元，到2018年已經(jīng)增長(zhǎng)到65 320萬(wàn)元，增長(zhǎng)了 260%(見表1)。再?gòu)娜司鶃砜?，各縣人均社會(huì)保障和就業(yè)支出也顯著增加，在2014—2017年間，潼關(guān)縣從861元增長(zhǎng)到1 292元，增長(zhǎng)了50.06%；韓城市從863元增長(zhǎng)到1 431元，增長(zhǎng)了65.82%。無論從總量還是人均來看，各縣對(duì)以社會(huì)保障和就業(yè)為代表的底線生存型公共服務(wù)供給都持續(xù)加大了投入力度，但地區(qū)間差異較為明顯。相對(duì)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、實(shí)力較強(qiáng)的縣投入較高，見表2。

表1 各縣市社會(huì)保障和就業(yè)支出額(單位：萬(wàn)元)

表2 人均社會(huì)保障和就業(yè)支出額(單位：元)

(二)發(fā)展型公共服務(wù)

發(fā)展型公共服務(wù)主要是滿足公眾自我發(fā)展的需求，促進(jìn)人全面發(fā)展的諸種條件的總和，如通過教育提高人口素質(zhì)和人力資本、通過科技提高轄區(qū)創(chuàng)新能力和軟實(shí)力等。發(fā)展型公共服務(wù)包括教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等方面內(nèi)容，它能為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供動(dòng)力支持。以醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)為例，醫(yī)療狀況是實(shí)現(xiàn)人力資本持續(xù)發(fā)展的重要條件，也是基層政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是反映縣級(jí)政府公共服務(wù)供給水平的重要指標(biāo)。近年來，隨著國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)醫(yī)療條件的重視加之新型農(nóng)村合作醫(yī)療的推行，各縣市的醫(yī)療費(fèi)用支出也在不斷上漲，呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，并且人口越多的縣在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)方面的投入越多，見圖1。在國(guó)家醫(yī)療政策不斷改革的過程中，基層公共醫(yī)療衛(wèi)生情況持續(xù)得到改善。

圖1各縣市醫(yī)療事業(yè)支出(單位：萬(wàn)元)

表3 各縣市公共安全財(cái)政支出情況(單位：萬(wàn)元)

表4 潼關(guān)縣刑事、治安案件情況

(三) 環(huán)境創(chuàng)設(shè)型公共服務(wù)

環(huán)境創(chuàng)設(shè)型公共服務(wù)主要是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供必備的基礎(chǔ)性條件。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，相對(duì)于其他手段，市場(chǎng)機(jī)制是配置資源的最為有效的方式，它通過公平競(jìng)爭(zhēng)、互利互惠的交易行為，以配置有限的社會(huì)資源，進(jìn)而推進(jìn)資源和財(cái)富價(jià)值實(shí)現(xiàn)最大化。但市場(chǎng)運(yùn)行并非完美，市場(chǎng)失靈現(xiàn)象普遍存在，因此，縣級(jí)政府有責(zé)任為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供良好的基礎(chǔ)性條件，例如維護(hù)公共安全、保障公共交通、強(qiáng)化環(huán)境治理等。該類公共服務(wù)主要是降低市場(chǎng)運(yùn)行的交易成本，為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)設(shè)互惠有利的條件。以公共治安為例，任何地區(qū)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展都離不開良好的治安環(huán)境，尤其是在利益分化的時(shí)代，利益分化的加劇勢(shì)必引發(fā)社會(huì)矛盾日益突出，為此，要加大社會(huì)治安投入力度。近年來，各縣在公共治安方面都加大了投入，財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)增長(zhǎng)，社會(huì)治安狀況有明顯改善(見表3)。以潼關(guān)縣為例，地方政府對(duì)社會(huì)治安的重視程度日益增加，治安服務(wù)績(jī)效顯著提升，體現(xiàn)在無論是刑事案件還是民事案件，縣級(jí)政府的破案率或查處率都維持在一定水平，尤其是2018年破案率和查處率提高顯著，社會(huì)秩序良好，見表4。

二、秦東地區(qū)縣級(jí)政府公共服務(wù)供給的表征

基于上述對(duì)三類公共服務(wù)的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，秦東地區(qū)縣級(jí)政府公共服務(wù)供給存在以下表征：

(一)基本公共服務(wù)支出逐年增加，但供給總量仍然難以滿足公眾需求

圖22010—2018年教育支出柱狀圖(單位：萬(wàn)元)

基礎(chǔ)教育是發(fā)展型公共服務(wù)的重要內(nèi)容，該類公共服務(wù)具有效益外溢性、潛在性和持續(xù)性特點(diǎn)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響。隨著科教興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，各縣級(jí)政府在教育事業(yè)的支出持續(xù)增大。基于對(duì)潼關(guān)、蒲城和韓城三個(gè)縣級(jí)政府義務(wù)教育支出的分析，可以看出，近年來秦東地區(qū)縣級(jí)政府在教育事業(yè)的支出持續(xù)增大。以潼關(guān)縣為例，教育支出從2010年的12 880萬(wàn)元增長(zhǎng)到28 788萬(wàn)元 ，增長(zhǎng)了124%；蒲城縣從35 178萬(wàn)元增長(zhǎng)到100 060萬(wàn)元，韓城市從40 460萬(wàn)元增長(zhǎng)到97 372萬(wàn)元，各縣均增長(zhǎng)了一倍以上，見圖2。盡管如此，縣域農(nóng)村基礎(chǔ)教育服務(wù)的供給水平仍然存在總量不足的問題。以家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生在義務(wù)教育階段的生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為例，從2011年秋季開始渭南地區(qū)農(nóng)村教育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)已提高到每生每天小學(xué)4元、初中5元；從2015年開始，普通高中生年人均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助已達(dá)到800元，盡管如此，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，考慮到物價(jià)水平的提升，提高后的標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際運(yùn)行中仍然不夠?qū)捲?，甚至?xí)绊戅r(nóng)村義務(wù)教育的服務(wù)效果和質(zhì)量。

(二)縣級(jí)政府間公共服務(wù)供給水平有一定差距

在公共服務(wù)供給總量提升的同時(shí)，由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的異質(zhì)性，導(dǎo)致縣級(jí)政府公共服務(wù)供給差距存在，財(cái)政支出差距也比較明顯。秦東地區(qū)各縣由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，公共服務(wù)供給也有一定差距。具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是不同地區(qū)純農(nóng)業(yè)縣公共服務(wù)水平有差異，以潼關(guān)縣和蒲城縣為例，上述地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，財(cái)政支出水平在公共服務(wù)方面也有一定差異。例如2018年公共安全支出方面，潼關(guān)縣7 924萬(wàn)元，而蒲城縣11 393萬(wàn)元，約是潼關(guān)縣的1.4倍。二是城市型縣級(jí)政府與傳統(tǒng)型縣級(jí)政府之間公共服務(wù)發(fā)展不平衡。目前，縣級(jí)政府包括市轄區(qū)、縣級(jí)市以及純農(nóng)業(yè)縣，由于體制因素的影響，城鄉(xiāng)間政府財(cái)政支持的區(qū)別與基層地區(qū)公共服務(wù)有很大影響。[4]相對(duì)而言，縣級(jí)市和市轄區(qū)在政策、資金等方面往往能得到上級(jí)政府的青睞，因此，市轄區(qū)、縣級(jí)市等城市型縣級(jí)政府與純農(nóng)業(yè)縣政府間的公共服務(wù)之間存在明顯差距。同樣是2018年公共安全支出方面，韓城市高達(dá)27 871萬(wàn)元，是蒲城縣的2.4倍、潼關(guān)縣的3.5倍。

(三)縣級(jí)政府公共服務(wù)與發(fā)達(dá)地區(qū)差距明顯

由于區(qū)位環(huán)境的影響，秦東地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體滯后。據(jù)資料顯示，2019年全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣中陜西僅有2個(gè)入圍，這與江蘇、浙江、山東相比差距明顯。[5]正是秦東地區(qū)地方財(cái)政基礎(chǔ)較為薄弱，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后，必然使秦東地區(qū)在公共服務(wù)投入方面與發(fā)達(dá)地區(qū)差距明顯。相比其他發(fā)達(dá)地區(qū)，秦東地區(qū)各領(lǐng)域的公共服務(wù)投入總量明顯不足。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的韓城為例，和江蘇省縣級(jí)市昆山市做比較，可以看出，昆山市在教育支出、環(huán)境保護(hù)方面是韓城市的兩倍，醫(yī)療衛(wèi)生投入方面是韓城市的三倍，其他方面差距更大,見表6。

表6 2016年韓城市與昆山市公共服務(wù)的比較(單位：億元)

三、秦東地區(qū)縣級(jí)政府公共 服務(wù)供給困境分析

公共服務(wù)供給是政府將公民對(duì)公共服務(wù)的偏好轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品的過程，其本質(zhì)是政府與公眾之間圍繞利益分配而進(jìn)行的政治活動(dòng)。公共服務(wù)供給過程中任何環(huán)節(jié)都會(huì)對(duì)政府公共服務(wù)供給水平產(chǎn)生影響，鑒于此，從政府管理過程角度看，秦東地區(qū)縣級(jí)政府公共服務(wù)供給受如下因素影響。

(一)公眾政治成熟度不高，意見表達(dá)不通暢

提升政府公共服務(wù)的前提在于公共意志的表達(dá)與形成，缺乏公共利益形成的環(huán)境與條件將無法有效集結(jié)公眾意愿，因此很難為政府制定符合公眾需求的公共服務(wù)決策提供基礎(chǔ)。

當(dāng)前，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平不高，秦東地區(qū)公眾意志表達(dá)效果整體不佳成為普遍現(xiàn)象。究其原因，一是公眾的政治成熟度不高，公共意志的有效達(dá)成要以合格的政治公眾為基礎(chǔ)，要求公眾不僅具有一定的文化素質(zhì)和較高的公眾自覺意識(shí)，還要有較強(qiáng)的政治參與能力。長(zhǎng)期以來受傳統(tǒng)官僚治理模式以及具有保守特質(zhì)地域文化的影響，秦東地區(qū)公眾的政治參與能力明顯不強(qiáng)，公眾往往不敢或不愿意真實(shí)表達(dá)意愿訴求，這使得公眾對(duì)公共服務(wù)的意見往往被政府“誤讀”或被“綁架”，使公共服務(wù)決策從源頭上存在扭曲的可能。公眾需要的公共產(chǎn)品得不到有效提供，而一些不需要的公共服務(wù)則可能因?yàn)槟愁I(lǐng)導(dǎo)干部的錯(cuò)誤判斷，被過量提供。[6]二是公共服務(wù)需求表達(dá)渠道不暢。公眾政治參與能力不足固然與公眾主體的政治成熟度有關(guān)，但意志表達(dá)渠道及制度的完善程度也是重要因素。從理性經(jīng)濟(jì)人角度出發(fā)，由于有限的參與渠道和制度建設(shè)，公眾政治參與的機(jī)會(huì)成本高，參與目的實(shí)現(xiàn)程度卻很低，必然導(dǎo)致公眾政治參與熱情不高。

(二)公共服務(wù)決策透明度低，公眾決策參與不足

公共服務(wù)決策是將公眾偏好納入政府議程并轉(zhuǎn)化成公共服務(wù)方案的重要環(huán)節(jié)。公共服務(wù)決策的價(jià)值導(dǎo)向、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和提供模式選擇是影響公共服務(wù)供給績(jī)效的關(guān)鍵。

秦東地區(qū)整體的政府公共服務(wù)決策有效性受諸多因素制約，具體表現(xiàn)：一是政府決策的公開程度不夠。公開是保障決策質(zhì)量有效的核心，信息公開不僅能夠?qū)φ疀Q策行為進(jìn)行有效監(jiān)控，也能保障決策不偏離公共利益軌道。當(dāng)前從秦東地區(qū)縣級(jí)政府政務(wù)公開的內(nèi)容、范圍還是集中于表層，公眾對(duì)政府決策信息和決策過程往往不知情，很多地方?jīng)Q策仍處于政府“黑箱”之中，這種封閉的決策和運(yùn)行過程，很難保障政府實(shí)施的公共服務(wù)得以有效供給。二是公眾決策的科學(xué)化程度不高?？茖W(xué)化是保障公共服務(wù)決策質(zhì)量的前提，要求在公共服務(wù)決策中引入獨(dú)立“第三方”的參與，特別是發(fā)揮專家學(xué)者的重要作用。然而，受傳統(tǒng)官僚體制影響，秦東地區(qū)縣級(jí)政府習(xí)慣于從自身利益角度出發(fā)對(duì)決策方案進(jìn)行選擇，要么忽視“第三方”的意見，要么有選擇地接受“第三方”的意見，無法保證公共服務(wù)決策的合理性與科學(xué)性，影響了公共服務(wù)決策質(zhì)量。

(三)公共服務(wù)觀念淡薄，職能定位錯(cuò)位

能否真正以公眾需求為導(dǎo)向來傾聽公眾意見，關(guān)鍵在于政府的自身職能定位和價(jià)值取向。如果政府能充分認(rèn)識(shí)到自身的價(jià)值與使命，上述表達(dá)渠道不通暢、決策透明度等問題往往都可以迎刃而解。但是，從現(xiàn)實(shí)角度講，要從傳統(tǒng)錯(cuò)位的政府角色向符合公民實(shí)際需要的服務(wù)型政府角色轉(zhuǎn)變并非一蹴而就。

秦東地區(qū)由于體制慣性作用，縣級(jí)政府公共服務(wù)職能定位“錯(cuò)位”問題仍十分突出。究其原因，一是秦東地區(qū)傳統(tǒng)文化的影響根深蒂固，思想觀念文化作為一種非正式制度，會(huì)在政府行為諸多方面產(chǎn)生影響。盡管隨著秦東地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，平等、自由、競(jìng)爭(zhēng)、有序等一些觀念對(duì)政府職能履行起到了積極作用，但秦東地區(qū)所固有的政府“控制”觀念和“官本位”意識(shí)，仍對(duì)縣級(jí)政府及其官員行為產(chǎn)生直接影響。事實(shí)證明，越是基層的政府部門和官員，其“官本位”思想越嚴(yán)重，公共服務(wù)意識(shí)也相對(duì)比較淡薄。建立這種以“政府本位”為主導(dǎo)的文化環(huán)境基礎(chǔ)上的政府往往會(huì)忽視公眾的需求與感受。二是政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制存在嚴(yán)重誤區(qū)?？?jī)效評(píng)估是當(dāng)代政府治理的重要工具，其目的在于通過對(duì)政績(jī)的衡量改進(jìn)政府的管理水平，提高政府效能。改革開放以來，縣級(jí)政府往往采取“進(jìn)步學(xué)習(xí)”的模仿策略，即在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中為求獲得上級(jí)好評(píng)，將政府主要精力集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視了對(duì)公眾公共服務(wù)需要的回應(yīng)。由于政府績(jī)效評(píng)估導(dǎo)向的錯(cuò)位，秦東地區(qū)縣級(jí)政府與公眾往往發(fā)生關(guān)系錯(cuò)位，必然導(dǎo)致政府在甄別公眾公共服務(wù)需求、制定公眾滿意的政策中發(fā)生偏差。

(四)公共服務(wù)缺乏有效供給機(jī)制，服務(wù)效果欠佳

公共服務(wù)供給是將公共服務(wù)決策方案轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的過程，其有效供給需要相應(yīng)的制度及其運(yùn)行模式與之相配合。

從秦東地區(qū)縣級(jí)政府的辦公和運(yùn)行情況看，政府內(nèi)部職能關(guān)系及其運(yùn)行機(jī)制尚未理順。公共服務(wù)提供的主體是縣級(jí)政府，要求政府本身具有較高的組織效能，為此，理順政府內(nèi)部職能關(guān)系是基礎(chǔ)。其次，多元公共服務(wù)供給體制尚未形成。公共服務(wù)供給的核心是要解決由誰(shuí)提供以及如何提供的問題。在傳統(tǒng)政府運(yùn)行模式的影響下，秦東地區(qū)縣級(jí)政府習(xí)慣以單中心的方式向社會(huì)提供各種類型的公共服務(wù)，然而，這種“單中心”的公共服務(wù)供給模式能夠發(fā)揮效用的條件是有限的，即建立在政府完全理性、能力無限以及“公利”人假設(shè)基礎(chǔ)上。正是由于上述條件過于苛刻，秦東地區(qū)縣級(jí)政府公共服務(wù)能力弱化，行政績(jī)效不高就成為這種模式的必然結(jié)果。最后，公共財(cái)政資源分配不均。由于部分縣級(jí)政府的職責(zé)界定不明晰、事權(quán)與財(cái)權(quán)可能會(huì)出現(xiàn)不一致的問題，造成城鄉(xiāng)之間公共資金分配不均衡。作為縣域公共產(chǎn)品供給主體的縣級(jí)政府，制度內(nèi)財(cái)政收入仍然顯得不足，嚴(yán)重阻礙縣級(jí)政府公共產(chǎn)品的有效供給。

四、提升秦東地區(qū)縣級(jí)政府公共 服務(wù)供給水平的對(duì)策

公共服務(wù)功能的提升是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，對(duì)于秦東地區(qū)縣級(jí)政府而言，受制于自身經(jīng)濟(jì)及財(cái)力水平，僅僅依靠外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境改變和上級(jí)政府驅(qū)動(dòng)以突破現(xiàn)有公共服務(wù)供給困境，其效果是十分有限的。在此背景下，立足自身的實(shí)際情況，推進(jìn)公共行政體制創(chuàng)新，深化公共服務(wù)機(jī)制改革，成為推進(jìn)秦東地區(qū)縣級(jí)政府公共水平提升的必然選擇。

(一)強(qiáng)化公民參與，提高政府決策質(zhì)量

優(yōu)化公共服務(wù)供給必須以公眾意志為前提，確保公眾意志的有效表達(dá)是提升公共服務(wù)決策質(zhì)量，從而提升政府公共服務(wù)水平的重要內(nèi)容。首先，增強(qiáng)公眾政治參與能力，提升政治責(zé)任感是培育現(xiàn)代公眾的基本要求，也是公眾有效參與的前提保證。文化作為一種制度，對(duì)公眾的行為起著潛移默化的作用，能有效提升公眾參政議政的能力。針對(duì)秦東地區(qū)政治參與文化薄弱的現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)從人文環(huán)境建設(shè)出發(fā)，通過對(duì)公眾政治文化的培育和熏陶，培育具有參政意識(shí)的現(xiàn)代公眾群體，為落實(shí)公眾話語(yǔ)權(quán)提供環(huán)境支持。其次是保障公眾的參與渠道，構(gòu)建信息傳遞機(jī)制[2]，通暢農(nóng)民的公共服務(wù)需求的話語(yǔ)表達(dá)?；趥鹘y(tǒng)的公眾參與渠道，創(chuàng)新完善公眾參與渠道。將基于網(wǎng)絡(luò)的“問計(jì)于民”制度常態(tài)化、規(guī)范化，加強(qiáng)問計(jì)于民的結(jié)果反饋，實(shí)現(xiàn)政府與公眾持續(xù)性的良性互動(dòng)。再次，實(shí)施開放式?jīng)Q策，建立健全政府決策過程公開的機(jī)制。在對(duì)重大事項(xiàng)的決策討論環(huán)節(jié)適時(shí)引入公眾旁聽制度，打造“透明性”政府，有助于消除對(duì)政府公共服務(wù)決策的“黑箱”運(yùn)作，有利于提升政府公信力。最后，在重大行政事項(xiàng)上要發(fā)揮專家問詢的作用，將獨(dú)立第三方參與決策論證納入制度化和規(guī)范化途徑，發(fā)揮“第三方”智庫(kù)的智力資源優(yōu)勢(shì)。

(二)重塑服務(wù)理念，合理界定政府職能

以公眾為本位，重塑政府公共服務(wù)職能是加強(qiáng)秦東地區(qū)縣級(jí)政府公共服務(wù)能力建設(shè)的前提。改革開放以來，秦東地區(qū)縣級(jí)政府在職能轉(zhuǎn)變方面取得了顯著成效，關(guān)注民生，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變已成為基本方向。但也要看到，由于秦東地區(qū)地域封閉、市場(chǎng)發(fā)育滯后、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后等因素，政府的管制性職能仍未明顯削減。鑒于此，要始終堅(jiān)持“以人民為中心”的思想，將人民群眾的需求放在政府改革的中心位置。[7]在各項(xiàng)工作中，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到為公民服務(wù)、滿足社會(huì)發(fā)展需求是政府公共管理的目的，必須把提高公眾對(duì)公共服務(wù)供給的滿意程度作為縣域政府的目標(biāo)取向和工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。[8]同時(shí)，還應(yīng)厘清政府的職能定位，提升政府公共服務(wù)能力，對(duì)政府部門的職能準(zhǔn)確定位成為關(guān)鍵。建立有效的公共服務(wù)模式，核心就在于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置和政府配置的最佳結(jié)合，合理界定政府公共服務(wù)職能的邊界和限度。

(三)推進(jìn)政府再造，構(gòu)建多中心服務(wù)體制

政府公共服務(wù)體制是決定公共服務(wù)績(jī)效的重要基礎(chǔ)。政府公共服務(wù)體制健全與否直接影響著縣級(jí)政府公共服務(wù)系統(tǒng)功能的發(fā)揮。就秦東地區(qū)而言，構(gòu)建運(yùn)行良好的公共服務(wù)體制需要從以下方面有序推進(jìn)。一是要在優(yōu)化政府職能的基礎(chǔ)上，理順縣級(jí)政府內(nèi)部公共服務(wù)職責(zé)、職權(quán)關(guān)系，通過政府機(jī)構(gòu)流程重塑，增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力。二是再造政府服務(wù)流程。當(dāng)前，秦東地區(qū)縣級(jí)政府很多服務(wù)方式還不能適應(yīng)新的環(huán)境和新的發(fā)展的要求，服務(wù)效率較低、質(zhì)量不高等問題時(shí)有發(fā)生。必須進(jìn)一步加快政府流程再造，從有效提升政府效能角度，實(shí)施推進(jìn)政府變革。三是鼓勵(lì)多元主體的合作治理。政府需要肩負(fù)公共服務(wù)供給責(zé)任，但這并不意味著只能由政府作為唯一提供主體。“除政府以外的非政府組織、民間社群以及私人企業(yè)，在現(xiàn)實(shí)中都扮演著公共服務(wù)提供者的角色?！盵9]當(dāng)前，隨著社會(huì)力量的快速崛起，政府應(yīng)在基本制度框架下，通過公共服務(wù)制度的優(yōu)化與創(chuàng)新，積極推進(jìn)市場(chǎng)、社會(huì)、公眾多元主體力量引入基層公共服務(wù)供給之中，這不僅能更充分地體現(xiàn)民主，還能有效提升政府效能。

(四)規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，推進(jìn)政府績(jī)效問責(zé)

績(jī)效問責(zé)是以政府績(jī)效評(píng)價(jià)作為依據(jù)，通過績(jī)效評(píng)價(jià)來考察理政水平，從而實(shí)施問責(zé)。公共服務(wù)需求的多元化和多樣化要求政府公共服務(wù)績(jī)效持續(xù)改善和提升。因此，通過績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制構(gòu)建政府責(zé)任機(jī)制對(duì)于推進(jìn)建設(shè)服務(wù)型政府具有重要意義。一是規(guī)范公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。發(fā)揮績(jī)效問責(zé)的前提是績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)化與規(guī)范化。過去，秦東地區(qū)對(duì)于公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)不足，縣級(jí)政府管理只注重經(jīng)濟(jì)效益，忽視了對(duì)公共服務(wù)和公眾滿意的考量，結(jié)果導(dǎo)致“目標(biāo)置換”的發(fā)生。鑒于此，要把公共服務(wù)作為地方政府的政績(jī)考核內(nèi)容[10]，構(gòu)建以公眾滿意為基本價(jià)值取向的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，避免“政績(jī)”驅(qū)動(dòng)下縣級(jí)政府行為的扭曲。要在公共服務(wù)評(píng)價(jià)中，通過公眾的“話語(yǔ)權(quán)”保障機(jī)制的建立與完善，切實(shí)發(fā)揮公眾的意志表達(dá)，促使縣級(jí)政府建立科學(xué)的政績(jī)觀，避免自利傾向和“短視”效應(yīng)的出現(xiàn)。二是完善基于績(jī)效的問責(zé)制度。這意味著要將公共服務(wù)績(jī)效與行政問責(zé)緊密結(jié)合起來。當(dāng)前，提升政府公共服務(wù)績(jī)效是各級(jí)政府責(zé)任的重要體現(xiàn)，應(yīng)通過社會(huì)公眾廣泛參與以及對(duì)成本核算、總體效益、服務(wù)水平和社會(huì)滿意度等評(píng)價(jià)，將政府在提供公共產(chǎn)品過程中的使命與對(duì)公眾需求的回應(yīng)作為衡量政府是否履職盡責(zé)的基本標(biāo)準(zhǔn)，有效促進(jìn)政府將服務(wù)、效率的理念貫穿到工作中，從而提升政府公共服務(wù)供給的效能。

五、結(jié)語(yǔ)

提升政府公共服務(wù)供給水平是縣域社會(huì)發(fā)展的基本要求，也是縣級(jí)政府治道變革的中心任務(wù)。盡管秦東地區(qū)縣級(jí)政府逐年加大了農(nóng)村基本公共服務(wù)投入力度，公共服務(wù)供給水平也取得了明顯改善。但是公共服務(wù)供給總量不足、區(qū)域間供給水平差距加大等仍然十分突出。這一現(xiàn)象固然與秦東地區(qū)自身區(qū)位環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有關(guān)，但是其深層次卻折射出地方政府在公共服務(wù)供給機(jī)制和供給體系建設(shè)方面存在諸多現(xiàn)實(shí)障礙。當(dāng)前，公共服務(wù)供給水平的提升不可能僅依靠政府供給流程或環(huán)節(jié)的“單兵推進(jìn)”而得到根本性改變。它需要立足秦東地區(qū)實(shí)際，從理念重塑、流程再造以及政府角色定位等多維度進(jìn)行公共服務(wù)供給機(jī)制的系統(tǒng)性改造，為秦東地區(qū)縣級(jí)政府公共服務(wù)供給水平提升創(chuàng)造必要條件。