黃小鈁

（中共北京市委黨校政治學(xué)教研部，北京100044）

我國各級人大和縣級以上各級人大常委會是合議制機(jī)關(guān)，通過舉行會議，集體行使職權(quán)、集體決定問題是各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)履行法定職權(quán)的主要方式和基本原則。1954年我國建立人大制度之時(shí)，全國人大設(shè)立了常務(wù)委員會作為閉會期間的常設(shè)機(jī)關(guān)，在閉會期間代行全國人大的部分職權(quán)，而地方各級人大則沒有設(shè)立常委會，其常務(wù)機(jī)關(guān)是地方各級人民委員會。之所以不設(shè)常設(shè)機(jī)關(guān)，是因?yàn)榈胤礁骷壢舜蟮墓ぷ飨鄬唵?，便于開會討論問題，即“全國人民代表大會行使國家的立法權(quán)，地方各級人民代表大會沒有這方面的職權(quán)。而且越是下級的人民代表大會，因?yàn)榈貐^(qū)越小，就越易于召集會議?！绻硗庠O(shè)立人民代表大會的常務(wù)機(jī)關(guān)，反而會使機(jī)構(gòu)重疊，造成不便”[1]84-85。同全國人大一樣，全國人大常委會也是通過舉行會議的方式履行職權(quán)的，這里的會議包括全體會議和分組會議兩種方式。1979年，五屆全國人大二次會議決定縣級以上地方各級人大設(shè)立常務(wù)委員會作為本級人大閉會期間的常設(shè)機(jī)關(guān)，這是對地方人大組織制度的一項(xiàng)重大改革，保證了地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)工作的連續(xù)性。為提高人大常委會的審議質(zhì)量和效率，縣級以上各級人大常委會在議事程序、會議形式和工作機(jī)制等方面進(jìn)行了探索和實(shí)踐。其中，全國人大常委會創(chuàng)新實(shí)施的聯(lián)組會議制度，引起了社會的廣泛關(guān)注。在全國人大常委會的示范帶動下，召開聯(lián)組會議的做法很快推廣至縣級以上地方各級人大常委會，體現(xiàn)了人民代表大會制度在實(shí)踐中的不斷完善和發(fā)展，為人大常委會組成人員充分發(fā)表審議意見、深入討論各項(xiàng)議題提供了新的平臺。

一、人大常委會聯(lián)組會議制度的產(chǎn)生和發(fā)展

所謂聯(lián)組會議，就是在分組會議審議的基礎(chǔ)之上召開的一種人大常委會會議形式，它不對有關(guān)議案進(jìn)行表決、作出決定，只是對有關(guān)議案和工作報(bào)告中的重大問題或有較大爭議的問題作進(jìn)一步的審議，借此吸收各方面的意見，達(dá)成共識。作為人大常委會會議的一種形式，聯(lián)組會議的先行實(shí)踐者是全國人大常委會。1980年4月8日至16日，五屆全國人大常委會第十四次會議首次召開聯(lián)組會議討論有關(guān)議題，即“在聯(lián)組會上，委員們討論了中共中央向會議提出的關(guān)于修改憲法第四十五條、取消有關(guān)‘四大’的規(guī)定，并作為人大常委會的議案提請五屆人大三次會議審議決定的建議，認(rèn)為取消‘四大’符合全國人民的意愿。在聯(lián)組會上，委員們還討論了物價(jià)問題”[2]。而后，全國人大常委會經(jīng)常以聯(lián)組會議的方式審議有關(guān)議案，取得了良好效果。因此，1987年六屆全國人大常委會在制定《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》時(shí)，專門把這種會議形式寫入了法律，即“常務(wù)委員會舉行會議的時(shí)候，召開全體會議，并召開分組會議和聯(lián)組會議”、“常務(wù)委員會聯(lián)組會議可以聽取和審議專門委員會對議案審議意見的匯報(bào)，對會議議題進(jìn)行討論”、“提議案的機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人可以在常務(wù)委員會全體會議、聯(lián)組會議上對議案補(bǔ)充說明”、“常務(wù)委員會全體會議聽取工作報(bào)告后，可以由分組會議和聯(lián)組會議進(jìn)行審議”[1]337-338，等等。對于將聯(lián)組會議寫入法律，時(shí)任全國人大常委會秘書長王漢斌的解釋是：“這幾年常務(wù)委員會在分組會議審議的基礎(chǔ)上，召開聯(lián)組會議，聽取專門委員會的審議意見，交流分組會議審議的情況，進(jìn)一步對議案的主要問題進(jìn)行討論，集思廣益，求得比較一致的意見。實(shí)踐證明，這是一種行之有效的好的作法。草案將分組會議、聯(lián)組會議用法律形式肯定下來，是很有必要的?！盵1]339不過，七屆全國人大以后，全國人大常委會不再運(yùn)用聯(lián)組會議開展審議工作。

2000年12月，九屆全國人大常委會第十九次會議對《中華人民共和國婚姻法修正案（草案）》進(jìn)行第二次審議時(shí)，再次啟用了聯(lián)組會議制度。究其原因，主要在于2000年新制定的《中華人民共和國立法法》規(guī)定：“常務(wù)委員會審議法律案時(shí)，根據(jù)需要，可以召開聯(lián)組會議或者全體會議，對法律草案中的主要問題進(jìn)行討論?！盵3]婚姻法作為一部事關(guān)每個(gè)家庭的法律，在第一次審議時(shí)出現(xiàn)了一些具有較大爭議的問題，促使全國人大常委會作出了運(yùn)用聯(lián)組會議進(jìn)行再次審議的決定。時(shí)任全國人大常委會委員長李鵬在主持聯(lián)組會議時(shí)指出：“在今天的聯(lián)組會議上，大家踴躍發(fā)言、各抒已見，氣氛比較活躍，討論的問題比較集中，發(fā)表的見解也比較深入，達(dá)到了暢所欲言、規(guī)范交流、深入探討、集思廣益的目的，應(yīng)該說這次聯(lián)組會議開得很成功，為我們今后更好地采用這種形式審議法律案開了一個(gè)好頭，打下了一個(gè)好的基礎(chǔ)?！盵4]這是九屆全國人大常委會產(chǎn)生以來第一次通過舉行聯(lián)組會議的形式開展審議工作。不過，從檢索的情況來看，九屆、十屆全國人大常委會在舉行會議開展審議時(shí)，仍然很少召開聯(lián)組會議。2010年8月，十一屆全國人大常委會第十六次會議召開聯(lián)組會議對國務(wù)院關(guān)于糧食安全工作情況的報(bào)告進(jìn)行專題詢問，不過，當(dāng)時(shí)召開的是小聯(lián)組會議，即由3個(gè)小組合并成一個(gè)聯(lián)組，一共組成兩個(gè)聯(lián)組，在后來才采取大聯(lián)組會議的方式。據(jù)悉，“從十一屆開始，全國人大常委會開展專題詢問一般采用大聯(lián)組會議形式；十二屆全國人大常委會進(jìn)行的15次專題詢問中，有14次采用大聯(lián)組會議形式，1次采用分組會議形式”[5]。也就是說，經(jīng)過30多年的發(fā)展和完善，聯(lián)組會議制度已經(jīng)廣泛用于全國人大常委會的審議工作中，并成為人大常委會的常規(guī)會議形式。

正如上文所言，全國人大常委會在20世紀(jì)80年代就開始運(yùn)用聯(lián)組會議開展審議工作，但是，地方人大常委會因?yàn)閯倓偝闪?，很多工作還處于起步和探索之中，缺乏相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)，因此，它們主要是通過召開全體會議或分組會議的形式履行職權(quán)。在全國人大常委會議事規(guī)則制定實(shí)施后，各個(gè)省級人大常委會也出臺了議事規(guī)則，并且規(guī)定了人大常委會可以舉行聯(lián)組會議。盡管如此，根據(jù)檢索，很少有省級人大常委會舉行聯(lián)組會議進(jìn)行審議。直到近10年，隨著全國人大常委會頻繁地舉行聯(lián)組會議進(jìn)行審議工作，各省級人大常委會也開始效仿并取得了一定的成效。例如，甘肅省人大常委會于2011年首次舉行聯(lián)組會議，審議了甘肅省人民政府關(guān)于全省天然林資源保護(hù)工程建設(shè)的專題報(bào)告。與此同時(shí)，廣西、江蘇等省級人大常委會在修訂議事規(guī)則時(shí)，則明確規(guī)定“專題詢問一般在常委會聯(lián)組會議上進(jìn)行”[6]、“經(jīng)主任會議決定，常務(wù)委員會在審議有關(guān)執(zhí)法檢查報(bào)告和專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，可以就相關(guān)工作開展專題詢問。專題詢問一般在聯(lián)組會議上進(jìn)行”[7]。不同于全國人大常委會，地方人大常委會因?yàn)榻M成人員規(guī)模較小，實(shí)際上更易于召開聯(lián)組會議。因此，盡管目前仍然有很多省級人大常委會以全體會議和分組會議的形式開展專題詢問，但是，在可預(yù)計(jì)的將來，通過聯(lián)組會議的形式開展專題詢問會成為一種比較普遍的做法。

綜上可知，人大常委會聯(lián)組會議制度經(jīng)歷了從產(chǎn)生、中斷到恢復(fù)的發(fā)展過程，目前已經(jīng)擴(kuò)展到縣級以上各級人大常委會。作為改革開放后的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，聯(lián)組會議既不同于全體會議也有別于小組會議，呈現(xiàn)出兩個(gè)鮮明的特征：一是參加的人數(shù)較多、議題相對集中。聯(lián)組會議是在分組會議的基礎(chǔ)上對那些重大問題和有較大爭議的問題展開討論甚至辯論的，參加審議的人數(shù)比較多，議題相對集中，有助于聽取和吸收各方面的意見和要求，不斷促進(jìn)討論深入，從而使人大常委會作出的決定具有廣泛的民意基礎(chǔ)。正如彭真所言：“在聯(lián)組會議上常委會組成人員和各地方、各方面列席的人士都可以就有關(guān)問題發(fā)表意見，充分展開討論，贊成的，懷疑的，反對的，各抒己見，把主要問題集中討論、辯論清楚?！盵8]二是形式比較靈活多樣。聯(lián)組會議既有大聯(lián)組也有小聯(lián)組，既有詢問式聯(lián)組也有質(zhì)詢式聯(lián)組，既可以辯論也可以自由發(fā)言，即聯(lián)組會議“比正式的全體會議要靈活，可以自由發(fā)言，可以辯論；各小組可以派代表介紹本小組的審議情況和主要觀點(diǎn)，在小組之間進(jìn)行交流；還可以請有關(guān)專門委員會和專家學(xué)者發(fā)表意見，使常委會組成人員可以掌握審議的全面情況和各種觀點(diǎn)，可以讓不同的觀點(diǎn)充分闡發(fā)，更有民主氣氛，有利于集思廣益提高審議的水平和取得更好的結(jié)果”[9]?？傊?，聯(lián)組會議制度在縣級以上各級人大常委會工作中的廣泛實(shí)踐，已經(jīng)充分證明了它相較于全體會議和小組會議有獨(dú)特的優(yōu)勢和價(jià)值。

二、人大常委會聯(lián)組會議制度的主要內(nèi)容和價(jià)值

（一）人大常委會聯(lián)組會議制度的主要內(nèi)容

查閱我國現(xiàn)行法律法規(guī)可知，目前對聯(lián)組會議的規(guī)定主要體現(xiàn)在全國及各地人大常委會議事規(guī)則以及其他相關(guān)的規(guī)范性文件中，區(qū)別在于有的規(guī)定比較粗，主要是原則性的內(nèi)容，而有的規(guī)定比較細(xì)，涉及具體操作層面的內(nèi)容。概括而言，聯(lián)組會議制度主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1.聯(lián)組會議召開的程序。簡而言之，就是由誰召開并召集聯(lián)組會議。對此，全國人大常委會議事規(guī)則只是規(guī)定由委員長主持聯(lián)組會議，并未明確聯(lián)組會議召開的主體。相反，各省級人大常委會議事規(guī)則普遍規(guī)定由主任會議決定是否召開聯(lián)組會議，即“聯(lián)組會議的召開由主任會議根據(jù)需要決定”[10]、“必要時(shí)，經(jīng)主任會議決定可以召開聯(lián)組會議”[11]。所謂“必要時(shí)”或者說“根據(jù)需要”，主要是指在分組審議中產(chǎn)生了重大問題或較大的分歧，這時(shí)就要求召開聯(lián)組會議作更深入的討論。一般而言，這種情形主要出現(xiàn)在法規(guī)案的審議中，就是對某個(gè)具體條款有不同意見，以至于影響法規(guī)案的表決通過時(shí)需要召開聯(lián)組會議。一些省級人大及其常委會立法條例需要召開聯(lián)組會議規(guī)定：“常務(wù)委員會會議審議法規(guī)案時(shí)，根據(jù)需要，可以召開聯(lián)組會議或者全體會議進(jìn)行審議，對法規(guī)案中的主要問題進(jìn)行討論；分歧較大的，應(yīng)當(dāng)組織分歧各方進(jìn)行辯論。”[12]至于聯(lián)組會議的主持者，一般規(guī)定是人大常委會主任或者說副主任，即“聯(lián)組會議由常委會主任或者副主任主持”[13]、“常務(wù)委員會舉行聯(lián)組會議，由主任主持。主任可以委托副主任主持會議”[14]。為什么要做出如上安排，究其原因，主要在于聯(lián)組會議在形式上相當(dāng)于全體會議。至于聯(lián)組會議主持者的職責(zé)，主要是組織開展聯(lián)組會議的審議，包括確定聯(lián)組會議的發(fā)言人名單、安排發(fā)言人順序、控制審議發(fā)言的時(shí)間，保證聯(lián)組會議審議能夠平穩(wěn)有序地開展。

2.聯(lián)組會議的工作任務(wù)。聯(lián)組會議是處于分組會議和全體會議之間的一種法定會議形式，擔(dān)負(fù)著重要的職責(zé)。一般來說，聯(lián)組會議的工作任務(wù)主要涉及兩個(gè)方面：一是聽取分組會議的審議意見，以及有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對議案和工作報(bào)告的審議情況匯報(bào)、補(bǔ)充說明等，即“常務(wù)委員會聯(lián)組會議可以聽取有關(guān)專門委員會、工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)對議案審議情況的綜合匯報(bào)，對議案進(jìn)行討論和辯論。提出議案機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人或者常務(wù)委員會組成人員，可以在常務(wù)委員會聯(lián)組會議上對議案作補(bǔ)充說明”[11]；二是審議有關(guān)議案、工作報(bào)告以及專項(xiàng)工作報(bào)告，即“常務(wù)委員會全體會議聽取議案說明后，由分組會議對議案進(jìn)行審議，也可以舉行聯(lián)組會議進(jìn)行審議”[11]、“常委會全體會議聽取工作報(bào)告后，由分組會議或者聯(lián)組會議進(jìn)行審議”[6]、“常務(wù)委員會全體會議聽取專項(xiàng)工作報(bào)告后，可以由分組會議和聯(lián)組會議進(jìn)行審議”[14]。誠如上文所言，人大常委會舉行聯(lián)組會議，是需要一定的前提條件的，即分組會議審議有關(guān)議案時(shí)出現(xiàn)了重大問題或有較大爭議的問題。對此，各地人大常委會議事規(guī)則作出了明確規(guī)定：“聯(lián)組會議是在分組會議審議的基礎(chǔ)上，對重大問題或者存在較大意見分歧的問題進(jìn)行審議?！h案在分組會議審議中存在重大問題需要進(jìn)一步研究或者有較大意見分歧的，由主任會議決定交有關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)或者提案人進(jìn)一步調(diào)查研究，或者召開聯(lián)組會議進(jìn)行審議。”[15]6578所以，相較于全體會議和分組會議，聯(lián)組會議主要承擔(dān)那些比較重大或具有爭議性的議題的審議任務(wù)。

3.聯(lián)組會議的旁聽和發(fā)言。目前，絕大多數(shù)人大常委會議事規(guī)則都規(guī)定公民可以申請旁聽人大常委會會議，這主要是基于保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的考慮。不過，在實(shí)踐中，公民旁聽的會議形式一般限于人大常委會全體會議，即“旁聽公民只旁聽常委會會議的全體會議”[15]6285。究其原因，在于全體會議主要是程序性的工作任務(wù)，不涉及常委會組成人員的審議工作。當(dāng)然，也有少數(shù)幾個(gè)省級人大常委會議事規(guī)則規(guī)定公民可以旁聽分組會議或聯(lián)組會議，即“常務(wù)委員會舉行會議時(shí)，可以邀請公民旁聽全體會議或者聯(lián)組會議”[10]、“公民可以旁聽常務(wù)委員會會議的全體會議和聯(lián)組會議。安排公民旁聽及旁聽常務(wù)委員會會議的范圍，由主任會議決定”[11]。也就是說，即使都允許公民旁聽分組會議或聯(lián)組會議，旁聽的確認(rèn)程序也存在區(qū)別：有的是公民自行申請并經(jīng)主任會議決定方可旁聽；有的需要受邀才能旁聽。而對于聯(lián)組會議的發(fā)言，則主要涉及發(fā)言的次數(shù)和時(shí)間。不管是小聯(lián)組還是大聯(lián)組，參加的人數(shù)都相對較多，但會議時(shí)間又是有限的。因此，為盡可能聽取更多的意見和建議，普遍都對發(fā)言人的次數(shù)及時(shí)間作出了要求，即發(fā)言人圍繞同一議題發(fā)表意見時(shí)不能超過兩次，且第二次發(fā)言的時(shí)間不能超過10或15分鐘。如果發(fā)言人事先提出要求并獲得主持人的同意，亦可適當(dāng)延長發(fā)言時(shí)間。具體而言，就是“常務(wù)委員會組成人員和列席人員……在聯(lián)組會議上第一次發(fā)言不超過十五分鐘，第二次對同一個(gè)問題的發(fā)言不超過十分鐘。事先提出要求，經(jīng)會議主持人同意的，可以適當(dāng)延長發(fā)言時(shí)間”[11]。

（二）人大常委會聯(lián)組會議制度的價(jià)值

總體來看，目前對人大常委會聯(lián)組會議的規(guī)定還不是特別多，在一定程度上這和聯(lián)組會議尚未廣泛普及有關(guān)。盡管如此，我們也不應(yīng)忽視聯(lián)組會議制度的政治價(jià)值。彭真曾指出：“過去人大常委會開會，就是全體會和小組會，不便充分交換意見，后來，在實(shí)踐中我們創(chuàng)造了現(xiàn)在這種聯(lián)組會的形式，便于交流、集中意見，更好地發(fā)揚(yáng)民主，是一種好辦法。聯(lián)組會上，常委會委員和各地方、各方面列席的同志都可以就有關(guān)問題生動活潑、暢所欲言地交換意見，充分展開討論，贊成的，懷疑的，反對的，都可以簡單明了地各抒己見，平心靜氣地討論、辯論，把主要問題集中討論、辯論清楚，不管是委員長、副委員長、委員，還是列席的同志，誰的意見對，就采納誰的意見，最后形成結(jié)論。”[16]具體而言，聯(lián)組會議制度的價(jià)值主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.有助于增進(jìn)人大常委會組成人員的交流和互動。我國實(shí)行人大代表兼職制，除了少數(shù)駐會的人大常委會委員，他們因?yàn)樵谌舜笙到y(tǒng)工作，可以進(jìn)行經(jīng)常性的交流與溝通外，絕大多數(shù)委員屬于非駐會委員，都有自己的本職工作，平常見面和交流的機(jī)會比較少。人大常委會舉行會議時(shí)，他們只能在分組會議上開展交流，但也僅限于本組的成員，難以知曉其他分組的審議意見。要了解其他組的審議意見，只能翻閱被整理過的審議意見書，但很顯然，它們并不是原汁原味的審議意見。而在聯(lián)組會議上，參加人員是人大常委會全體組成人員，因?yàn)槊拷M要匯報(bào)本組的審議意見，這樣就可以比較全面地了解其他組的審議意見，同時(shí)，還可以了解其他人員的意見和建議，這對那些履職意識較弱、履職能力不足的委員來說，亦是一個(gè)學(xué)習(xí)和改進(jìn)自身履職工作的機(jī)會。

2.有助于增強(qiáng)人大常委會的監(jiān)督實(shí)效，改進(jìn)有關(guān)部門的工作。聯(lián)組會議不僅僅是對人大常委會會議形式的創(chuàng)新，還是對人大常委會議事規(guī)則和工作程序的優(yōu)化。在分組審議中，因?yàn)閷徸h議題沒有聚焦，人大常委會組成人員的發(fā)言易于出現(xiàn)泛泛而談的現(xiàn)象，監(jiān)督實(shí)效性大打折扣。而在聯(lián)組會議中，參加審議的人員是人大常委會全體組成人員，審議的議題比較集中（即重大問題或有爭議的問題），發(fā)言者亦會有所準(zhǔn)備，在一問一答的過程中，能夠清楚地了解大家關(guān)注的爭議點(diǎn)在哪里，這樣能使審議發(fā)言更具有針對性和實(shí)效性。除此之外，不同于分組會議的列席，聯(lián)組會議的列席人員比較多，關(guān)涉多個(gè)行政機(jī)關(guān)和政府部門的工作，通過聽取人大常委會組成人員的審議意見，可以改進(jìn)有關(guān)方面的工作。

3.有助于提升人大常委會會議審議質(zhì)量。人大常委會會議質(zhì)量的高低，同會議制度是否完善有密切的關(guān)系。以往，人大常委會對有關(guān)議案和工作報(bào)告進(jìn)行審議時(shí)，主要采取分組會議的方式進(jìn)行，它的優(yōu)點(diǎn)在于能保證每一位人大常委會組成人員有發(fā)言的機(jī)會和時(shí)間，而其不足之處則在于分組審議的人數(shù)較少，且發(fā)言的人經(jīng)常是少數(shù)幾個(gè)人，全體組成人員之間缺乏交流與互動，不能廣泛吸收委員們的意見和建議。尤其是對于有關(guān)議案和工作報(bào)告的重大問題或有爭議的問題，審議難以深入，影響了審議的質(zhì)量。在這種情況下，舉行聯(lián)組會議，人大常委會全體組成人員圍繞分組會議審議過程中產(chǎn)生的重大問題進(jìn)行討論甚至展開辯論，可以使那些重大問題或有爭議的問題取得共識并得到解決，尤其是在審議法規(guī)案時(shí)，聯(lián)組會議的價(jià)值尤為突出，它不僅僅是一個(gè)完善法律法規(guī)草案的過程，還是一個(gè)普及法律、增進(jìn)對法律法規(guī)的認(rèn)識和理解的過程，便于推動法律法規(guī)的落實(shí)和執(zhí)行。

三、加強(qiáng)人大常委會聯(lián)組會議制度建設(shè)的若干思考

目前，聯(lián)組會議制度在各級人大常委會的實(shí)踐主要限于專題詢問，較少用于法規(guī)案的審議工作，一定程度上影響了人大常委會組成人員對聯(lián)組會議的認(rèn)知。黨的十九大報(bào)告指出，發(fā)展社會主義民主政治，強(qiáng)化人民當(dāng)家作主的制度保障，要“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，更好發(fā)揮人大代表的作用，使各級人大及其常委會成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”[17]。顯然，各級人大及其常委會要履行好作為工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的職責(zé)，除了要進(jìn)一步健全人大組織制度和工作制度，還要不斷完善人大會議制度和議事規(guī)則。

首先，加強(qiáng)聯(lián)組會議的法律制度建設(shè)，推進(jìn)聯(lián)組會議常態(tài)化、規(guī)范化。目前，有個(gè)別縣級人大常委會出臺了關(guān)于聯(lián)組會議的規(guī)章制度，對聯(lián)組會議的召開依據(jù)、主要任務(wù)、重大意義、主要形式、會議程序和會議紀(jì)律等作了比較詳細(xì)的規(guī)定，為舉行聯(lián)組會議提供了依據(jù)和遵循。但是，有關(guān)全國人大常委會聯(lián)組會議的規(guī)定則散見于兩部法律：一是《立法法》，它特別規(guī)定全國人大常委會在審議法律案時(shí)，可以召開聯(lián)組會議討論法律案中的一些重大問題，并要求如果在法律案進(jìn)行三審后有重大問題的，由委員長會議提議，經(jīng)聯(lián)組會議或全體會議同意后可暫不付諸表決；二是《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》，它對聯(lián)組會議的召集程序、主要任務(wù)、工作職責(zé)以及發(fā)言規(guī)則等內(nèi)容作了較為具體的規(guī)定。而各省級人大常委會聯(lián)組會議，則主要是由人大常委會議事規(guī)則或人大常委會工作規(guī)程（程序）進(jìn)行規(guī)定，其內(nèi)容和全國人大常委會議事規(guī)則大同小異?；诖耍壳暗墓ぷ髦攸c(diǎn)是完善全國人大常委會聯(lián)組會議制度，適時(shí)地對聯(lián)組會議作出規(guī)定，以便為縣級以上地方各級人大常委會提供參考和借鑒。同時(shí)，縣級以上地方各級人大要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善聯(lián)組會議工作機(jī)制，確定聯(lián)組會議的適用范圍，然后借此制定相關(guān)的法律或規(guī)章制度，對聯(lián)組會議的法律性質(zhì)、地位、主要職責(zé)、工作機(jī)制等內(nèi)容作出規(guī)定，為舉行聯(lián)組會議提供充足的法律依據(jù)。

其次，精選審議議題，提升聯(lián)組會議的針對性和實(shí)效性。審議議題的選擇是否科學(xué)合理，直接影響到聯(lián)組會議的審議效率和質(zhì)量。誠如上文所言，人大常委會只有在必要時(shí)才召開聯(lián)組會議，也就是在出現(xiàn)重大問題或有較大爭議的問題時(shí)才召開聯(lián)組會議。如果只是普通的或者說不太重要的問題，召開分組會議審議即可。所謂重大問題，就是事關(guān)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局性問題，或者是人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題；所謂有較大爭議的問題，就是指各方的認(rèn)識和理解不一致的甚至是相沖突的問題，涉及到社會不同的階層和群體。顯然，要解決上述問題，僅僅召開分組會議是不夠的，而應(yīng)舉行聯(lián)組會議，組織人大常委會全體組成人員展開集中而深入的討論。對于那些重大問題或有爭議的問題，聯(lián)組會議的優(yōu)勢較為明顯：一方面，經(jīng)過分組會議的審議，各方的意見和觀點(diǎn)已經(jīng)闡明，人大常委會委員們可以有針對性地發(fā)表意見，不管是贊同的還是反對的；另一方面，聯(lián)組會議可以展開辯論，圍繞重大問題尤其是爭議的焦點(diǎn)展開充分討論，使各方的意見得到充分闡述，爭取最大多數(shù)人的支持和認(rèn)同，最終形成共識。從已有的實(shí)踐來看，不管是2000年討論婚姻法修正案，還是專題詢問專項(xiàng)工作報(bào)告，審議的內(nèi)容都是重大問題或有爭議的問題，因而聯(lián)組會議審議過程十分精彩，取得了預(yù)期的效果。因此，推進(jìn)人大常委會聯(lián)組會議常態(tài)化，關(guān)鍵之舉是要科學(xué)合理地選擇議題，聚焦于那些事關(guān)全局的重大問題或有爭議的焦點(diǎn)問題。

再次，探索建立聯(lián)組會議旁聽制度，增強(qiáng)聯(lián)組會議的透明性。1988年，全國人大常委會通過的《七屆全國人大常委會工作要點(diǎn)》提出：“要積極創(chuàng)造條件，建立常委會和專門委員會會議的旁聽制度?！盵1]347而后，七屆全國人大常委會第二次會議首次設(shè)立旁聽席，邀請工、青、婦等人民團(tuán)體和群眾組織的有關(guān)人員旁聽常委會會議。不過，因?yàn)閳龅匾蛩氐挠绊?，我國普通公民尚不能旁聽全國人大常委會會議。在地方層面，山東省濰坊市人大常委會曾于1985年組織公民旁聽會議。后來，各地方人大常委會相繼出臺了公民旁聽人大常委會會議的規(guī)章制度。但是，查閱有關(guān)法規(guī)可知，絕大多數(shù)只允許公民旁聽人大常委會全體會議；至于聯(lián)組會議或分組會議的旁聽，主要限于人民團(tuán)體或群眾組織的有關(guān)人員。對于公民個(gè)人旁聽人大常委會聯(lián)組會議，目前僅有少數(shù)省級人大出臺了相關(guān)規(guī)定。在筆者看來，既然聯(lián)組會議在形式上等同于全體會議，那么，允許公民旁聽?wèi)?yīng)該是合理的。其理由有兩方面：一方面，公民旁聽不僅可以近距離觀察和了解人大常委會組成人員的履職能力，而且可以加強(qiáng)對人大常委會履職的監(jiān)督，增進(jìn)對人大制度的了解和認(rèn)同，培養(yǎng)規(guī)則意識和程序意識。另一方面，公民旁聽不僅可以擴(kuò)大人大常委會工作的透明性和公開性，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；而且可以籍此聽取普通民眾的意見和觀點(diǎn)，樹立地方人大及其常委會作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律地位。

最后，探索建立聯(lián)組會議辯論制度，提升聯(lián)組會議的審議質(zhì)量。亨利·羅伯特指出：“從廣泛的意義上講，‘辯論’是人類文明的基本元素之一。它使人類社會能夠產(chǎn)生理性而有價(jià)值的決定?！盵18]所謂辯論，意指圍繞某個(gè)議題展開爭辯和討論，它是議會作為立法機(jī)關(guān)的生命力所系。施米特認(rèn)為：“無論如何，只有當(dāng)議會嚴(yán)肅接受公開辯論并加以落實(shí)時(shí)，才是‘真的’議會?！q論’在這里有特殊含義，而不是僅僅意味著談判。……辯論指意見交流，其目的是通過論證某事為真理或正確而說服對手，或被人說服而認(rèn)為某事為正確或正當(dāng)?！盵19]辯論之所以被視為評判議會是否是“真的”議會的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵原因在于議會的原意就是指議員們聚集在一起進(jìn)行討論、談話的場所，即“議會的重大功能之一就是把問題談透，為獨(dú)立意見提供辯論的場所、互相商談，直到能采取彼此均感滿意的解決方式”[20]。我國的各級人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，與西方的議會有同樣的價(jià)值，而聯(lián)組會議的召開，旨在對重大問題和有較大爭議的問題作集中的審查和討論。要使審議更深入，就不能僅僅安排委員們各自發(fā)表意見，而應(yīng)允許自由討論和展開辯論，讓各方觀點(diǎn)和意見在辯論中得到充分的交鋒，使那些重大問題和有爭議的問題獲得澄清并達(dá)成普遍的共識。尤其是對法規(guī)案而言，辯論不僅僅是一個(gè)完善的過程——提升立法的質(zhì)量，更是一個(gè)宣傳法律的過程——有助于法律的貫徹實(shí)施。2016年，深圳市人大出臺的《深圳市制定法規(guī)條例》規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法規(guī)案，經(jīng)主任會議決定，可以采用聯(lián)組審議的方式進(jìn)行審議，并可以根據(jù)需要就法規(guī)案中存在重大意見分歧的問題，組成常務(wù)委員會組成人員在聯(lián)組會議上進(jìn)行辯論?！盵21]這一條款為聯(lián)組會議開展辯論提供了法律依據(jù)。在可預(yù)見的未來，基于社會利益日趨多元化和復(fù)雜化的背景，開展辯論有助于充分表達(dá)意見進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多方共贏。