摘?要：金融扶貧可持續(xù)性是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的基本要求，小額信貸健康發(fā)展是可持續(xù)性金融扶貧的基礎(chǔ)?；诋?dāng)前我國(guó)小額信貸“雙線”模式的實(shí)際情況，我國(guó)金融扶貧須在“時(shí)間”、“效應(yīng)”和“機(jī)制”層面實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性，通過(guò)理論分析發(fā)現(xiàn)我國(guó)扶貧小額信貸政策在總體方向上是正確的。通過(guò)進(jìn)一步深入剖析我國(guó)扶貧小額信貸具體實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)“特惠”模式的扶貧小額信貸在當(dāng)前特定時(shí)期內(nèi)具有“適應(yīng)性”，但不利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性金融扶貧，必須從理念指引、能力提升和支持政策方面實(shí)現(xiàn)“后脫貧時(shí)代”扶貧小額信貸“雙線”融合，并進(jìn)一步進(jìn)行政策優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)性金融扶貧;小額信貸;“雙線”融合;政策優(yōu)化

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.58;F126?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：0257-5833（2019）12-0051-10

作者簡(jiǎn)介：周孟亮，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士、博士生導(dǎo)師（湖南?長(zhǎng)沙?410128）

小額信貸在我國(guó)是個(gè)“老問(wèn)題”，也是個(gè)“新事物”，小額信貸原本就具有扶弱、扶貧的含義，小額信貸從產(chǎn)生的第一天起就與扶貧、扶弱聯(lián)系在一起。改革開(kāi)放后我國(guó)一直在開(kāi)展金融扶貧工作，20世紀(jì)80年代我國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)小額信貸的一些做法，一些NGO組織利用國(guó)際捐助資金在貧困地區(qū)開(kāi)展小額信貸業(yè)務(wù)。1993年我國(guó)正式引入國(guó)際小額信貸模式以后，小額信貸開(kāi)始與金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)業(yè)務(wù)結(jié)合①。從1999年開(kāi)始，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行開(kāi)始借助小額信貸模式發(fā)放農(nóng)村小額貸款，2002年以來(lái)，農(nóng)村商業(yè)銀行（農(nóng)村信用社）也開(kāi)始對(duì)農(nóng)戶(hù)發(fā)放不需要抵押和擔(dān)保的農(nóng)戶(hù)小額信用貸款，主要是滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需資金。農(nóng)戶(hù)小額信用貸款一直延續(xù)至今，它是我國(guó)小額信貸的重要部分，是普惠金融發(fā)展的重要內(nèi)容，是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)“三農(nóng)”的主要體現(xiàn)。2013年我國(guó)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的重大戰(zhàn)略以后，開(kāi)始出現(xiàn)扶貧小額信貸。2014年出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)開(kāi)辦發(fā)〔2014〕78號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“78號(hào)”文件），在原來(lái)的小額信貸基礎(chǔ)上進(jìn)行“創(chuàng)新”， “小額信貸”與政治任務(wù)的“扶貧”結(jié)合在一起，小額信貸發(fā)展進(jìn)入了“扶貧小額信貸”時(shí)期。

由此可以看出，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村存在兩種代表性類(lèi)型的小額信貸，“農(nóng)戶(hù)小額信用貸款”和“扶貧小額信貸”。從本質(zhì)上說(shuō)，農(nóng)戶(hù)小額信用貸款與扶貧小額信貸是內(nèi)在一致的，都應(yīng)該遵循小額信貸的運(yùn)行機(jī)制和基本規(guī)律，堅(jiān)持以市場(chǎng)力量為主，政府力量為輔，實(shí)施保本、微利的可持續(xù)發(fā)展原則?！?8號(hào)”文件也對(duì)這個(gè)問(wèn)題做了規(guī)定，但在具體實(shí)踐中，扶貧小額信貸在貸款對(duì)象選取、貸款資金用途等方面都存在不少偏離文件精神的地方。2017年我國(guó)出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2017]42號(hào)），重申了小額信貸的基本原則，力圖對(duì)我國(guó)扶貧小額信貸實(shí)踐偏移進(jìn)行規(guī)范。2018年以來(lái)，扶貧小額信貸陸續(xù)進(jìn)入貸款回收期，風(fēng)險(xiǎn)防控問(wèn)題引起各地方的高度關(guān)注，扶貧小額信貸工作的重點(diǎn)從“增量擴(kuò)面”轉(zhuǎn)移到風(fēng)險(xiǎn)防控上來(lái)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，2020年我國(guó)消除絕對(duì)貧困以后，一方面，鞏固精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧效果，防止返貧是重大任務(wù)，另一方面，我國(guó)將繼續(xù)圍繞實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)奮斗。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要繼續(xù)促進(jìn)我國(guó)普惠金融發(fā)展，仍然需要小額信貸大力發(fā)揮作用。因此，我們需要以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性金融扶貧為目標(biāo)，以服務(wù)普惠金融發(fā)展為任務(wù)，深入反思當(dāng)前扶貧小額信貸模式，妥善處理好扶貧小額信貸當(dāng)前“存量”與后續(xù)“增量”問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)小額信貸的“雙線”融合，并引導(dǎo)到正確的發(fā)展軌道上來(lái)，實(shí)現(xiàn)小額信貸發(fā)展政策進(jìn)一步優(yōu)化。

一、可持續(xù)性金融扶貧與小額信貸的理論邏輯分析

（一）可持續(xù)性金融扶貧的內(nèi)涵詮釋

從理論邏輯上說(shuō)，金融扶貧是金融機(jī)構(gòu)通過(guò)提供金融服務(wù)，為貧困人口脫貧創(chuàng)造條件，讓貧困人口有機(jī)會(huì)擺脫貧困面貌。關(guān)于“金融扶貧”的問(wèn)題，有狹義和廣義兩個(gè)層面的理解。從狹義上說(shuō)，金融扶貧是指我國(guó)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來(lái)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)建檔立卡的貧困人口實(shí)施的扶貧行為。因?yàn)椋诰珳?zhǔn)扶貧成為重大政治任務(wù)的背景下，“扶貧”被賦予特別的含義，被提高到前所未有的高度，各行業(yè)、各部門(mén)都參與到精準(zhǔn)扶貧中來(lái)，金融扶貧是整個(gè)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的一個(gè)重要部分。從廣義上說(shuō)，金融扶貧是指金融機(jī)構(gòu)對(duì)包括貧困人口在內(nèi)的低收入群體的金融服務(wù)，它是普惠金融發(fā)展的重要內(nèi)容。金融扶貧與普惠金融在理論淵源上是一致的，金融扶貧應(yīng)該遵循普惠金融的“可持續(xù)性”原則施其武：《防范扶貧小額貸款走偏》，《中國(guó)金融》2017年第20期。。但我國(guó)金融扶貧所需要的“可持續(xù)性”不簡(jiǎn)單等同于金融機(jī)構(gòu)“財(cái)務(wù)可持續(xù)性”，也不僅只是貧困人口的收入增長(zhǎng)問(wèn)題，它應(yīng)該是依托農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)制的作用發(fā)揮，在貧困人口脫貧能力提升的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)持續(xù)性增收，同時(shí)又有利于我國(guó)農(nóng)村金融的持續(xù)發(fā)展。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，我們應(yīng)該從廣義的角度去理解金融扶貧，金融扶貧可持續(xù)性應(yīng)該包含以下三個(gè)方面的含義：

1.金融扶貧要在“時(shí)間”上提供“持續(xù)性”金融服務(wù)。由于貧困標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)變化的，我國(guó)在2020年實(shí)現(xiàn)全面小康以后，雖然絕對(duì)貧困人口將不再存在，但相對(duì)貧困人口和弱勢(shì)群體會(huì)一直存在。由此可見(jiàn)，扶貧、扶弱和發(fā)展普惠金融是長(zhǎng)期任務(wù)。特別是我國(guó)要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)，更需要普惠金融大力發(fā)揮作用范雪純、夏詠：《普惠金融：民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的有力支撐》，《人民論壇》2019年第3期。。金融服務(wù)低收入群體不是一個(gè)階段性問(wèn)題，從改革之初到現(xiàn)在直至將來(lái)，無(wú)論在哪個(gè)時(shí)期都非常重要。因此，金融扶貧應(yīng)該把為低收入人口服務(wù)作為持續(xù)性任務(wù)，做好在時(shí)間上的持久性準(zhǔn)備。這也要求金融機(jī)構(gòu)做到財(cái)務(wù)可持續(xù)，否則，金融機(jī)構(gòu)將缺乏持續(xù)扶貧的積極性和能力。

2.金融扶貧要在“效應(yīng)”上提供“持續(xù)性”金融服務(wù)。金融扶貧要為低收入群體提供可持續(xù)的金融服務(wù)，這個(gè)“可持續(xù)”一方面是要為低收入群體提供在成本上可負(fù)擔(dān)的金融服務(wù)，另一方面是要在效應(yīng)上具有持續(xù)性，避免貧困人口脫貧后又出現(xiàn)返貧。金融扶貧要有效處理好短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)之間的關(guān)系，在2020年之前幫助當(dāng)前貧困人口脫貧是金融扶貧的短期目標(biāo)，但可以預(yù)見(jiàn)，在此輪精準(zhǔn)扶貧任務(wù)完成以后，我國(guó)面臨的主要任務(wù)是確保脫貧人口不返貧，真正實(shí)現(xiàn)扶貧效應(yīng)的可持續(xù)性，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)打下基礎(chǔ)。

3.金融扶貧要在“機(jī)制”上有利于普惠金融的“可持續(xù)”發(fā)展。發(fā)展普惠金融目前已上升為我國(guó)重大決策，構(gòu)建普惠金融體系是我國(guó)金融改革特別是農(nóng)村金融發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)的金融扶貧任務(wù)艱巨，使命特殊，但它依然是我國(guó)普惠金融發(fā)展整體過(guò)程的重要階段溫濤、劉達(dá)：《農(nóng)村金融扶貧：邏輯、實(shí)踐與機(jī)制創(chuàng)新》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2019年第2期。。我國(guó)金融扶貧工作既要在效應(yīng)持久性上下功夫，避免脫貧后又出現(xiàn)返貧，又要遵循農(nóng)村金融發(fā)展的基本原則與要求。因此，培育和塑造良好的農(nóng)村金融市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，是普惠金融長(zhǎng)期有效發(fā)展的保證，金融扶貧應(yīng)該遵循普惠金融發(fā)展的基本邏輯，要尊重市場(chǎng)規(guī)律，回歸本質(zhì)，找到符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新思路，不能損害金融市場(chǎng)的基本運(yùn)行機(jī)制。

（二）小額信貸健康發(fā)展是可持續(xù)性金融扶貧的基礎(chǔ)

由于金融機(jī)構(gòu)種類(lèi)的多元化，不同屬性的金融機(jī)構(gòu)包括中央銀行都可以為扶貧開(kāi)發(fā)服務(wù)。因此，金融扶貧應(yīng)該包括商業(yè)性金融扶貧、政策性金融扶貧、合作性金融扶貧等多種模式。但不同金融扶貧模式對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的作用機(jī)理存在差異，不同金融扶貧模式對(duì)貧困人口脫貧的“著力點(diǎn)”也不一樣。由于貧困是一個(gè)多維的概念，它不僅是指物質(zhì)生活的匱乏導(dǎo)致的收入貧困，也包括由于教育、醫(yī)療或者精神匱乏等方面的多維貧困，金融扶貧不僅能夠?qū)τ谙杖胴毨Оl(fā)揮作用，而且也可以在消除多維貧困方面發(fā)揮作用。從我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)也在積極參與金融扶貧工作，但政策性金融機(jī)構(gòu)主要應(yīng)該在易地搬遷扶貧，改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等方面發(fā)揮作用，這種扶貧效應(yīng)具有“基礎(chǔ)性”和“間接性”。我國(guó)農(nóng)村合作金融發(fā)展在經(jīng)歷了農(nóng)村信用社商業(yè)化改革以后，目前正處在“探索階段”，而且具有較強(qiáng)的“草根性”，只有少數(shù)地方的合作金融組織產(chǎn)生了較好的影響力，合作金融模式的扶貧效應(yīng)尚未有效發(fā)揮。我國(guó)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，涉及面廣，對(duì)于貧困人口收入增加具有更加直接的效應(yīng)。我國(guó)扶貧小額信貸已成為金融扶貧的“主體部分”，是與貧困戶(hù)最接近的金融扶貧模式。因此，扶貧小額信貸的健康發(fā)展是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性金融扶貧的基礎(chǔ)。一是從當(dāng)前和微觀層面來(lái)看，通過(guò)優(yōu)化扶貧小額信貸，著重提升貧困人口的內(nèi)在能力，提高扶貧產(chǎn)業(yè)成功的概率，有利于斬?cái)唷柏毨е?，塑造“脫貧之力”，貧困人口才能在脫貧以后不返貧，?shí)現(xiàn)持續(xù)性脫貧效應(yīng)。另外，優(yōu)化扶貧小額信貸，貧困戶(hù)有利于提高按時(shí)償還貸款的比率，讓金融機(jī)構(gòu)具有持續(xù)的扶貧動(dòng)力。二是從長(zhǎng)遠(yuǎn)和宏觀層面來(lái)看，優(yōu)化扶貧小額信貸，促進(jìn)小額信貸健康發(fā)展，有利于培養(yǎng)良好的金融扶貧作用機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)精準(zhǔn)脫貧效果鞏固和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)。

二、小額信貸的作用機(jī)制研究：理論分析視角

自我國(guó)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來(lái)，在金融扶貧領(lǐng)域主要是實(shí)施扶貧小額信貸，它的發(fā)展初衷是為那些具有脫貧意愿和能力而又面臨資金短缺的貧困戶(hù)提供小規(guī)模貸款，貧困戶(hù)將貸款用于種植、養(yǎng)殖或者其它生產(chǎn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)貧困戶(hù)農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)的夢(mèng)想，從而達(dá)到幫助貧困戶(hù)實(shí)現(xiàn)增收脫貧的目的。

從理論上說(shuō)，貧困戶(hù)創(chuàng)業(yè)意味著勞動(dòng)力、技術(shù)和資金的結(jié)合，本文將貧困戶(hù)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)看成創(chuàng)辦一個(gè)微企業(yè)，貧困戶(hù)沒(méi)有初始資金積累，完全依靠扶貧小額信貸資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)M.G.Quibria“Microcredit and Poverty Alleviation： Can microcredit Close the Deal？” Working Paper ，United Nations University. No.78. September 2012.

。設(shè)定Q表示貧困戶(hù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)出，A、K、L分別表示貧困戶(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的技術(shù)投入、獲得的扶貧小額信貸金額和勞動(dòng)力投入。另外，π是反映貧困戶(hù)自我創(chuàng)業(yè)能力的指標(biāo)，貧困戶(hù)越有創(chuàng)業(yè)精神，創(chuàng)業(yè)能力越強(qiáng)，則π值就越高。這樣，貧困戶(hù)農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)為：

首先，本文假定π=1，表示貧困戶(hù)具有“平均創(chuàng)業(yè)能力”，則貧困戶(hù)農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)可以集約形式表現(xiàn)出來(lái)：

其中k表示每個(gè)勞動(dòng)力獲得的貸款數(shù)量。從上式可以看出，A的值越高，表明貧困戶(hù)勞動(dòng)生產(chǎn)率越高。另外，本文假定0

在第一階段，如果貧困戶(hù)被賦予最大化凈收入的選擇，當(dāng)Apaka-1≤r，即扶貧小額信貸的邊際生產(chǎn)率等于或小于利率時(shí)，貧困戶(hù)借款額度為理論上最優(yōu)。設(shè)定滿(mǎn)足上述邊際生產(chǎn)率條件的k 定義為k*。則：

因此，貧困戶(hù)將k*貸款資金運(yùn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以獲得w*的凈收入。

通過(guò)運(yùn)用包絡(luò)定理對(duì)公式（5）進(jìn)行分析，可以顯示下列屬性：

公式（5a）表明降低利率有利于增加貧困戶(hù)的凈收入，公式（5b）表明當(dāng)貧困戶(hù)受到金融排斥時(shí)，隨著貸款規(guī)模的增加，貧困戶(hù)的凈收入也會(huì)增加，公式（5c）指出貧困戶(hù)凈收入還與農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)投入的技術(shù)水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格正相關(guān)。

我國(guó)貧困人口一直以來(lái)受到金融排斥，面臨融資難、融資貴的問(wèn)題，扶貧小額信貸的目的就在于解決貧困戶(hù)的金融排斥問(wèn)題，由金融機(jī)構(gòu)以基準(zhǔn)利率為建檔立卡貧困戶(hù)提供5萬(wàn)元以下免抵押、免擔(dān)保的信用貸款，由財(cái)政貼補(bǔ)貸款利息，而且由各個(gè)地方政府建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，貧困戶(hù)實(shí)際上承擔(dān)的貸款利率為零，這與公式（5a）的研究結(jié)論是相符的。如果沒(méi)有我國(guó)的扶貧小額信貸，貧困戶(hù)的勞動(dòng)力除了家務(wù)瑣事和其他以家庭為基礎(chǔ)的非金錢(qián)活動(dòng)外，貧困戶(hù)即使擁有創(chuàng)業(yè)意愿和技能，在很大程度上也難以得到開(kāi)發(fā)，無(wú)法組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，獲得的凈收益為零。扶貧小額信貸通過(guò)支持貧困戶(hù)農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)，使貧困戶(hù)家庭的勞動(dòng)力可以轉(zhuǎn)化為家庭收入，實(shí)現(xiàn)了貧困戶(hù)家庭勞動(dòng)力的“市場(chǎng)化”收益，這與公式（5b）的研究結(jié)論是相符的。由此可以得出以下結(jié)論：

結(jié)論1：我國(guó)扶貧小額信貸有利于緩解貧困戶(hù)面臨的信貸約束或者金融排斥，實(shí)現(xiàn)貧困戶(hù)收入增長(zhǎng)，體現(xiàn)出政策創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新，在總體方向上是非常正確和具有理論依據(jù)的。

前文的理論分析中還有兩個(gè)問(wèn)題值得進(jìn)一步研究。首先，在前文的分析中假設(shè)貧困戶(hù)是具有“平均”能力的同質(zhì)借款人，這與現(xiàn)實(shí)是存在差異的，當(dāng)存在不同能力的異質(zhì)性貧困戶(hù)時(shí)，扶貧小額信貸對(duì)減少貧困的影響是不一樣的。從前文的公式（1）可知，貧困戶(hù)農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)可以q=Aπka表示，π代表提高產(chǎn)出的創(chuàng)業(yè)效率因素。創(chuàng)業(yè)效率因子π與創(chuàng)業(yè)能力ξ有關(guān)，可以用函數(shù)π=exp（ξ）表示。進(jìn)一步假設(shè)ξ∈（-∞，∞），而且ξ服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布，它的數(shù)學(xué)期望為0，方差為1。貧困戶(hù)通過(guò)獲得扶貧小額信貸解除原有的金融排斥，把自身勞動(dòng)力投入到農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)中去，獲得的收入可以表示為：

前文設(shè)定貧困戶(hù)具有同樣的創(chuàng)業(yè)效率時(shí)，ξ=0，π=exp（0）=1，意味著貧困戶(hù)沒(méi)有創(chuàng)業(yè)能力，則貧困戶(hù)獲得的收入y*（0）=（1-a）Apk*a=w*。一般情況下，對(duì)于貧困戶(hù)來(lái)說(shuō)，收入y*（0）不能讓他們脫貧。設(shè)定貧困標(biāo)準(zhǔn)線為z，y*（0）=w*

結(jié)論2：扶貧小額信貸的最終效果還要求貧困戶(hù)自身具有較高的創(chuàng)業(yè)能力，能夠把貸款資金與技術(shù)、勞動(dòng)力進(jìn)行有效結(jié)合。而且，越是深度貧困地區(qū)，克服貧困所需的創(chuàng)業(yè)能力水平就越高。

前文研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)能力對(duì)脫貧有著至關(guān)重要的影響，但這種影響不是瞬間的，貧困戶(hù)在經(jīng)歷持續(xù)改進(jìn)創(chuàng)業(yè)能力并跨越貧困線之前，創(chuàng)業(yè)能力需要時(shí)間去適應(yīng)和掌握，而且創(chuàng)業(yè)能力投入也需要“成本”，這些成本最終都將體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格中。前文的研究側(cè)重于對(duì)貧困戶(hù)農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)的“生產(chǎn)”過(guò)程的研究，在研究過(guò)程中設(shè)定農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格p是外生既定不變的，沒(méi)有考慮農(nóng)產(chǎn)品“銷(xiāo)售”環(huán)節(jié)的影響因素。公式（5c）的結(jié)論認(rèn)為貧困戶(hù)凈收入還與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格正相關(guān)，農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品只有推向市場(chǎng)，才能轉(zhuǎn)化為貧困戶(hù)的收入，農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)能力也要接受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格是一個(gè)非常重要的因素。貧困人口生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的性質(zhì)與市場(chǎng)需求都會(huì)影響市場(chǎng)價(jià)格，市場(chǎng)價(jià)格會(huì)影響農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)能力高低的實(shí)際“經(jīng)濟(jì)效應(yīng)”，直接決定貧困家庭的脫貧效果。盡管小額信貸對(duì)以前被排除在信貸之外的貧困家庭來(lái)說(shuō)是好事，但由于市場(chǎng)飽和，它對(duì)現(xiàn)有的家庭并不一定是有利的。因?yàn)殡S著越來(lái)越多的貧困戶(hù)獲得扶貧小額信貸的支持，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)出越來(lái)越多，會(huì)引起現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降，容易出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”的情況。特別是貧困戶(hù)農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)一般規(guī)模不大，只是市場(chǎng)價(jià)格的被動(dòng)接受者，不具有任何市場(chǎng)定價(jià)權(quán)。由此可見(jiàn)，扶貧小額信貸不僅面臨農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中因?yàn)樨毨?hù)創(chuàng)業(yè)能力缺乏而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，也面臨著銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的市場(chǎng)價(jià)格變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，扶貧小額信貸支持農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)要避免農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)收入受到農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降帶來(lái)的負(fù)面影響。由此可以得出以下結(jié)論：

結(jié)論3：扶貧小額信貸應(yīng)該更多的支持那些能夠體現(xiàn)當(dāng)?shù)刈匀粌?yōu)勢(shì)和區(qū)域優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，貧困戶(hù)農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)應(yīng)該設(shè)法優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品質(zhì)量，提高市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力。

綜上所述可知，實(shí)現(xiàn)金融扶貧的可持續(xù)性應(yīng)該具備一些基本條件，金融服務(wù)與貧困人口的內(nèi)在能力相結(jié)合，才能轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的扶貧效果。金融服務(wù)可以成為脫貧致富的必要條件但不是充分條件。我國(guó)扶貧小額信貸政策在總體方向上是正確，無(wú)論是在當(dāng)前還是2020年以后都應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持。但在具體實(shí)踐過(guò)程中是否符合小額信貸的作用機(jī)制，是否有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)金融扶貧可持續(xù)性，還需要深入探討。

三、我國(guó)扶貧小額信貸應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“特惠”模式向“普惠”模式轉(zhuǎn)變

（一）扶貧小額信貸的“特惠”模式剖析

1.在支持政策方面政府“設(shè)計(jì)周全”

2014年我國(guó)扶貧小額信貸政策落地之初，金融機(jī)構(gòu)作為理性的經(jīng)濟(jì)主體，非常清楚的認(rèn)識(shí)到扶貧小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)，盡管有“數(shù)字任務(wù)”在身，在實(shí)施過(guò)程中也是迫于政策壓力，走一步看一步，扶貧小額信貸進(jìn)展不大。為了更好的激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)放貸，實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)，在政府的主導(dǎo)下建立了扶貧小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。一是政府推動(dòng)對(duì)貧困人口實(shí)施信用評(píng)級(jí)，對(duì)扶貧小額信貸利息實(shí)行全額貼息，讓貧困戶(hù)和金融機(jī)構(gòu)都吃上定心丸，提高他們承貸和放貸的積極性，并由財(cái)政出資建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。二是政府實(shí)施“政銀?！被?“財(cái)銀?！蹦Ｊ?，為扶貧小額信貸引入信貸保險(xiǎn)，或者為貧困戶(hù)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和人身意外險(xiǎn)，進(jìn)一步降低金融機(jī)構(gòu)對(duì)于扶貧小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)顧慮徐瑋、謝玉梅：《扶貧小額貸款模式與貧困戶(hù)貸款可得性：理論分析與實(shí)證檢驗(yàn)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2019年第2期。。三是為了發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和扶貧經(jīng)濟(jì)組織在精準(zhǔn)扶貧中的作用，政府開(kāi)展了農(nóng)村土地、林地和宅基地的融資抵押創(chuàng)新，還建立了全國(guó)層面的農(nóng)業(yè)政策性擔(dān)保體系。由此可以看出，政府“想銀行之所想，急貧困戶(hù)之所急”，對(duì)于扶貧小額信貸政策可謂“用心良苦”，出臺(tái)了很多促進(jìn)扶貧小額信貸落地的特殊政策，這在原來(lái)我國(guó)小額信貸和普惠金融發(fā)展過(guò)程中是沒(méi)有過(guò)的，扶貧小額信貸是一種“特惠”模式小額信貸，其基本運(yùn)行模式具體如圖1所示。

2.在具體操作層面政府“強(qiáng)力推動(dòng)”

政府在出臺(tái)扶貧小額信貸“特惠”政策的同時(shí)，直接對(duì)金融機(jī)構(gòu)逐級(jí)下達(dá)“軍令狀”，一般是由縣市負(fù)責(zé)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村來(lái)落實(shí)。各地都把它當(dāng)成政治任務(wù)在完成，要求強(qiáng)化時(shí)間節(jié)點(diǎn)效應(yīng)，每個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上都要求金融機(jī)構(gòu)的任務(wù)完成量在原有的基礎(chǔ)上有明顯突破，要求金融機(jī)構(gòu)向地方黨委政府扶貧部門(mén)匯報(bào)進(jìn)展情況，把扶貧小額信貸實(shí)施情況納入對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和金融機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)扶貧年度考核內(nèi)容。主要由農(nóng)村商業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行和少數(shù)的村鎮(zhèn)銀行參與，這些金融機(jī)構(gòu)作為承貸單位，原本應(yīng)該在整個(gè)過(guò)程中處于中心地位，但在實(shí)際操作過(guò)程中，農(nóng)村商業(yè)銀行作為縣市的地方性金融機(jī)構(gòu)，完全受到地方政府干預(yù)和影響，在政治導(dǎo)向下發(fā)放扶貧小額信貸，從評(píng)級(jí)授信、貸款評(píng)估審核、貸款對(duì)象的確定、風(fēng)險(xiǎn)防范和貸后追償工作，金融機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性和積極性沒(méi)有發(fā)揮。政府將貸款貧困戶(hù)的調(diào)查、初審、推薦，乃至審批工作都完成后，金融機(jī)構(gòu)基本上只要直接放貸就行。因此，在一些政府“重視”的地方，扶貧小額信貸發(fā)放額就較高，如果沒(méi)有政府的高強(qiáng)施壓，就很少甚至基本沒(méi)有發(fā)放扶貧小額信貸，導(dǎo)致我國(guó)扶貧小額信貸出現(xiàn)極不平衡的情況。

3.在整體層面具有“適應(yīng)性”也存在不足

我國(guó)要在2020年實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，時(shí)間緊、任務(wù)重，“特惠”模式的扶貧小額信貸能夠充分體現(xiàn)政府的權(quán)威性和優(yōu)勢(shì)，降低扶貧過(guò)程中各經(jīng)濟(jì)組織之間的“溝通成本”，有利于更好、更快的調(diào)動(dòng)各方經(jīng)濟(jì)主體的力量，避免完全自發(fā)性金融扶貧過(guò)程中可能出現(xiàn)的無(wú)序狀態(tài)，加快了金融扶貧的推進(jìn)，有利于精準(zhǔn)扶貧整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但不容忽視的是，“特惠”模式的扶貧小額信貸從信用評(píng)級(jí)、融資增信到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和防范，政府都發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，金融機(jī)構(gòu)和貧困戶(hù)的內(nèi)在積極性發(fā)揮不夠，容易產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題周孟亮、李向偉：《金融扶貧中新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資增信研究》，《理論探索》2018年第4期。，基于2020年我國(guó)“后脫貧時(shí)代”的需要，存在一些不利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)扶貧的問(wèn)題值得我們進(jìn)一步深入分析。

（二）“特惠”模式的扶貧小額信貸不利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性扶貧

1.對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)可持續(xù)產(chǎn)生潛在不利影響

我國(guó)發(fā)展扶貧小額信貸的政策初衷是為有創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)、技能素質(zhì)，有貸款意愿和還款能力的貧困人口提供貸款，通過(guò)支持他們發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)來(lái)增加收入。但對(duì)照我國(guó)貧困地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況就可以發(fā)現(xiàn)，“78號(hào)”文件中的貸款標(biāo)準(zhǔn)和政策初衷在現(xiàn)實(shí)中難以真正落實(shí)。一是扶貧小額信貸面臨著選擇合格貸款對(duì)象難的問(wèn)題。貧困地區(qū)真正擁有一定創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)，具有一定的技術(shù)運(yùn)用能力和市場(chǎng)拓展能力的貧困人口很少。在我國(guó)城鎮(zhèn)化的大背景下，一些基本符合這個(gè)貸款標(biāo)準(zhǔn)的人也沒(méi)有留在農(nóng)村，或者并不是建檔立卡的貧困人口，不符合扶貧小額信貸的貸款對(duì)象條件。二是特色產(chǎn)業(yè)的選擇難度很大，從目前發(fā)放的扶貧小額信貸來(lái)看，基本上都是支持貧困戶(hù)開(kāi)展養(yǎng)殖、種植，在種養(yǎng)的產(chǎn)品方面存在比較嚴(yán)重的同質(zhì)化現(xiàn)象，主要是種大棚、栽果樹(shù)、養(yǎng)牛羊。發(fā)放扶貧小額信貸時(shí)主要看貸款資金是否有產(chǎn)業(yè)支持，對(duì)于產(chǎn)業(yè)的實(shí)際可操作性，可能存在的風(fēng)險(xiǎn)以及未來(lái)的市場(chǎng)前景等問(wèn)題缺乏仔細(xì)考慮，只要未來(lái)出現(xiàn)稍許偏離預(yù)期的因素，出現(xiàn)中途失敗的可能性就很大。正因?yàn)槿绱耍灿胁簧俜鲐毿☆~信貸資金被挪作他用，沒(méi)有用在承諾的扶貧產(chǎn)業(yè)上，這都會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性產(chǎn)生潛在不利影響。三是由于貧困戶(hù)市場(chǎng)拓展能力差，貧困戶(hù)生產(chǎn)出來(lái)的同質(zhì)化農(nóng)產(chǎn)品難以找到市場(chǎng)銷(xiāo)路，出現(xiàn)“價(jià)廉傷農(nóng)”的情況。很多貧困人口需要依靠政府、幫扶對(duì)象和駐村扶貧干部來(lái)聯(lián)系市場(chǎng)銷(xiāo)路，這在短期內(nèi)能夠解決一些問(wèn)題。但如果貧困人口受不起農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，在2020年的“后脫貧時(shí)代”，國(guó)家扶貧政策發(fā)生變化，這種同質(zhì)化的農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)依然會(huì)損害金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)可持續(xù)性。四是金融機(jī)構(gòu)在政治壓力下開(kāi)展扶貧小額信貸，政府扶貧政績(jī)與金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)可持續(xù)性之間很大程度上是存在矛盾的，為了完成扶貧任務(wù)，會(huì)更加注重貸款數(shù)量而忽視貸款質(zhì)量，一些不完全符合條件的客戶(hù)和缺乏產(chǎn)業(yè)有效支撐的項(xiàng)目也可能會(huì)被納入貸款對(duì)象，這雖然滿(mǎn)足了扶貧政績(jī)需要，但會(huì)損害金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性2018年9月底，國(guó)務(wù)院扶貧辦通報(bào)內(nèi)蒙古12個(gè)盟市的48個(gè)旗縣扶貧小額信貸存在逾期問(wèn)題，逾期貸款額為2819.87萬(wàn)元。。

2.不利于實(shí)現(xiàn)脫貧效應(yīng)可持續(xù)性

扶貧小額信貸實(shí)施過(guò)程中，由于真正符合條件的貸款對(duì)象不多，扶貧小額信貸推行一直存在較大的阻力。由于“78號(hào)”文件中同時(shí)提到“采取‘以社帶戶(hù)、以企帶村的方式，組織貧困農(nóng)戶(hù)參與扶貧特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，拓寬建檔立卡貧困戶(hù)獲得貸款的途徑”。因此，很多地方“創(chuàng)新性”對(duì)扶貧小額信貸實(shí)施“戶(hù)貸企用”或“分貸統(tǒng)還”

根據(jù)中部某扶貧大省的相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，截止2017年底，全省金融機(jī)構(gòu)共發(fā)放扶貧小額信貸35.5萬(wàn)筆，貸款余額142.9億元，其中以“分貸統(tǒng)還”模式發(fā)放的扶貧小額信貸13.4萬(wàn)筆，占總筆數(shù)的37.7%，貸款余額53.4億元，占扶貧小額信貸總額的37.3%。，希望盡可能提高扶貧小額信貸在貧困人口中的覆蓋面。我國(guó)扶貧項(xiàng)目貸款所占比重較高，到戶(hù)貸款所占比重較低。2017年底，扶貧小額信貸總額2496.96億元，其中到戶(hù)貸款所占比例僅為7.25%?！皯?hù)貸企用”或“分貸統(tǒng)還”通過(guò)簡(jiǎn)單的給貧困人口分紅來(lái)增加他們的收入，具有很大的被動(dòng)性和臨時(shí)性，沒(méi)有與貧困人口的內(nèi)在脫貧能力相結(jié)合。只能在短期內(nèi)增加貧困人口的收入，即使暫時(shí)達(dá)到了國(guó)家脫貧標(biāo)準(zhǔn)線，也容易出現(xiàn)返貧。而且“戶(hù)貸企用”或“分貸統(tǒng)還”在很多方面與我國(guó)《貸款通則》等政策規(guī)定是存在抵觸的，存在較大的政策風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法在長(zhǎng)期內(nèi)推廣使用，不利于實(shí)現(xiàn)金融扶貧效應(yīng)可持續(xù)性。

3.不利于從機(jī)制上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

從我國(guó)農(nóng)村存在的小額信貸的“雙線”模式來(lái)看，“雙線”模式的小額信貸的差別主要體現(xiàn)在政府與金融機(jī)構(gòu)關(guān)系方面。農(nóng)戶(hù)小額信用貸款雖然也有一定的政策性，也有財(cái)政貼息等政府行為介入，但政府色彩遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有當(dāng)前扶貧小額信貸這么濃厚。農(nóng)村商業(yè)銀行是農(nóng)戶(hù)小額信用貸款的經(jīng)營(yíng)主體，也是信貸風(fēng)險(xiǎn)唯一承擔(dān)者，貸款期限、利率和額度都由農(nóng)村商業(yè)銀行決定，政府及其相關(guān)部門(mén)不能實(shí)施行政干預(yù)。而扶貧小額信貸基本上由政府主導(dǎo)，也容易給貧困戶(hù)一種錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為扶貧貸款不需要償還。面對(duì)貧困戶(hù)的失信違約，地方政府會(huì)有所顧忌，害怕因?yàn)檫^(guò)度追債導(dǎo)致貧困戶(hù)更加貧困，這不利于構(gòu)建有效的失信懲戒機(jī)制。2020年以后一旦國(guó)家金融扶貧政策發(fā)生改變，但貧困戶(hù)的這種想法不會(huì)變化。非貧困戶(hù)也會(huì)拿自己與貧困戶(hù)比較，使這種錯(cuò)誤的想法容易在農(nóng)村普遍蔓延。這不利于農(nóng)村信用環(huán)境優(yōu)化，不利于我國(guó)普惠金融發(fā)展。政府主導(dǎo)的扶貧小額信貸會(huì)使農(nóng)民更加依賴(lài)政府，不是真正想通過(guò)扶貧貸款來(lái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)，而只想通過(guò)簡(jiǎn)單的分紅來(lái)獲利，造成扶貧貸款“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，也容易在社會(huì)產(chǎn)生不良影響。受我國(guó)傳統(tǒng)觀念和農(nóng)民文化素養(yǎng)的影響，農(nóng)民信用意識(shí)、金融觀念的培養(yǎng)原本就需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。如果為了完成扶貧指標(biāo)任務(wù)，降低小額信貸的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)或者采取其它變相模式的小額信貸，容易產(chǎn)生“打著扶貧幌子拿國(guó)家貸款”的不良影響。如果出現(xiàn)不能如期兌現(xiàn)貧困戶(hù)分紅的情況，貧困戶(hù)更容易認(rèn)為自己是被企業(yè)利用了或者政府失信了一些實(shí)施“戶(hù)貸企用”模式的扶貧小額信貸一旦出現(xiàn)不能按期分紅，貧困戶(hù)就會(huì)到鎮(zhèn)政府質(zhì)詢(xún)、反映甚至上訪，造成不好的群體性影響，破壞了政府與農(nóng)民的關(guān)系，成為農(nóng)村治理的隱患。地方政府一般協(xié)議承諾大部分的擔(dān)保責(zé)任，也容易把基層政府拖入到擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)中來(lái)。，使我國(guó)農(nóng)村原本就脆弱的信用關(guān)系更加脆弱，使我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)制的培育更加困難，不利于農(nóng)村普惠金融的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

四、“后脫貧時(shí)代”小額信貸“雙線”融合與政策優(yōu)化的建議

扶貧小額信貸與普惠金融視角下的市場(chǎng)化運(yùn)作、保本微利的小額信貸具有很大的區(qū)別，它具有很強(qiáng)的政府意志，整個(gè)過(guò)程政府幾乎“全包干”，而且依賴(lài)于財(cái)政補(bǔ)貼，從理論上說(shuō)應(yīng)該屬于政策性金融。我國(guó)“特惠”扶貧小額信貸政策不利于實(shí)現(xiàn)扶貧可持續(xù)性，不利于普惠金融可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)入“后脫貧時(shí)代”后，基于鞏固精準(zhǔn)扶貧效果和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的需要，應(yīng)該把“特惠”模式的扶貧小額信貸引導(dǎo)到市場(chǎng)化運(yùn)作的小額信貸道路上來(lái)，并在政策層面進(jìn)一步優(yōu)化，促進(jìn)我國(guó)小額信貸健康發(fā)展。

（一）以普惠金融理念引領(lǐng)小額信貸“雙線”融合與政策優(yōu)化

2020年以后，脫貧以后的相對(duì)低收入群體將成為我國(guó)普惠金融的服務(wù)對(duì)象，到那時(shí)，當(dāng)前的金融扶貧問(wèn)題會(huì)變?yōu)榻鹑诜?wù)低收入群體問(wèn)題。因此，金融扶貧工作應(yīng)該納入普惠金融發(fā)展的大范疇之中，要以普惠金融理念引領(lǐng)小額信貸“雙線”融合與政策優(yōu)化。從現(xiàn)在開(kāi)始，我們要突出小額信貸的基本初衷，堅(jiān)持商業(yè)、可持續(xù)的基本原則，有效處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，注重促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)制培育。一是要使“雙線”小額信貸模式統(tǒng)一為“普惠型”小額信貸模式。不能以是否“建檔立卡”作為能否獲貸的依據(jù)，應(yīng)該重點(diǎn)看農(nóng)戶(hù)是否具有合格的承貸能力。如果選擇的產(chǎn)業(yè)具有市場(chǎng)前景，即使是農(nóng)村非建檔立卡弱勢(shì)群體也應(yīng)該支持。在同一個(gè)村落，條件差不多的人，如果只因?yàn)椤吧矸荨辈煌?，就?zhí)行兩套不同的小額信貸政策，這不利于我國(guó)普惠金融的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。二是要改變小額信貸的政府主導(dǎo)模式。不再按政治任務(wù)下達(dá)規(guī)模指標(biāo)，要擺正政府部門(mén)在小額信貸決策中的位置，要突出金融機(jī)構(gòu)在小額信貸決策中的主體地位。政府應(yīng)該重點(diǎn)為金融機(jī)構(gòu)的小額信貸決策提供貧困戶(hù)信用、產(chǎn)業(yè)等方面的信息，通過(guò)政策引導(dǎo)，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展小額信貸，而不是從貸款對(duì)象選擇、貸款流程設(shè)計(jì)直至風(fēng)險(xiǎn)防范等方面都由政府全包，金融機(jī)構(gòu)與扶貧干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委之間的職能要有效分工和相互配合。金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該減少“行政”色彩，突出行業(yè)規(guī)范和市場(chǎng)服務(wù)的職能，不以貸款規(guī)?？己私鹑跈C(jī)構(gòu)的績(jī)效，應(yīng)更加注重貸款風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量考核。三是要合理界定扶貧小額信貸的對(duì)象范圍，堅(jiān)持扶貧小額信貸有所為，有所不為。無(wú)論是政府還是貧困戶(hù)都應(yīng)該樹(shù)立正確的金融扶貧理念，要認(rèn)識(shí)到金融扶貧只給因?yàn)榻鹑诜?wù)缺乏而致貧或者有脫貧能力和意愿但缺乏金融服務(wù)的貧困人口提供金融服務(wù)，金融在緩解貧困方面只能起到支持作用，而不是變革作用羅煜、貝多廣：《金融扶貧的三個(gè)誤區(qū)》，《中國(guó)金融》2016年第22期。。小額信貸以服務(wù)貧困人口為己任，但小額信貸不能搞全覆蓋，不能也不應(yīng)該依靠扶貧小額信貸去幫助所有貧困人口脫貧，對(duì)于哪些因?yàn)椴　埖仍蛑仑毜呢毨丝?，就不能采取金融扶貧的手段?lái)幫扶。對(duì)于挪用貸款資金的情況要堅(jiān)決制止，計(jì)入信用檔案，加強(qiáng)對(duì)失信行為的信用懲戒力度。四是不能將小額信貸僅僅局限于中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等體制內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的事情，要發(fā)動(dòng)一些體制外金融組織為低收入弱勢(shì)群體提供各種小額信貸服務(wù)，鼓勵(lì)小額貸款公司、NGO小額信貸組織等專(zhuān)業(yè)性小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展。特別要大力發(fā)展我國(guó)新型農(nóng)村合作金融我國(guó)農(nóng)村合作金融發(fā)展在經(jīng)歷了農(nóng)村信用社商業(yè)化改革以后，目前正處在“探索階段”，而且具有較強(qiáng)的“草根性”，只有少數(shù)地方的合作金融組織產(chǎn)生了較好的影響力，合作金融模式的扶貧效應(yīng)尚未有效發(fā)揮。，補(bǔ)上我國(guó)金融體系的“短板”，充分發(fā)揮資金互助組織在服務(wù)低收入弱勢(shì)群體方面的作用。

（二）在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興中提升貧困人口創(chuàng)業(yè)能力

從前文研究可知，貧困戶(hù)創(chuàng)業(yè)能力提升是小額信貸發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)金融扶貧的前提和基礎(chǔ)。貧困戶(hù)創(chuàng)業(yè)不僅包含生產(chǎn)、銷(xiāo)售等多個(gè)環(huán)節(jié)，而且也需要?jiǎng)趧?dòng)技能、資金等多種要素的投入。因此，貧困戶(hù)能力提升也包含多方面的內(nèi)容，貧困戶(hù)要能夠根據(jù)個(gè)人優(yōu)勢(shì)和地方特色選擇創(chuàng)業(yè)方向和類(lèi)型，能夠掌握一定的創(chuàng)業(yè)技能，對(duì)市場(chǎng)和外界風(fēng)險(xiǎn)有正確的認(rèn)識(shí)，要能夠合理評(píng)估自己的負(fù)債能力，避免過(guò)度負(fù)債?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是我國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是我國(guó)的重大發(fā)展戰(zhàn)略，但小規(guī)模農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)依然會(huì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要部分。因此，從現(xiàn)在起至2020年消除絕對(duì)貧困以后，都要在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的大視角下提升貧困戶(hù)農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。一是要實(shí)現(xiàn)貧困戶(hù)與現(xiàn)外界“大市場(chǎng)”的有機(jī)銜接。要通過(guò)各種創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，讓貧困人口掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型技術(shù)，真正提升貧困人口創(chuàng)業(yè)技能。貧困地區(qū)一般缺乏規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件，所以要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，為貧困戶(hù)創(chuàng)業(yè)提供市場(chǎng)信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)和銷(xiāo)售服務(wù)等多方面的社會(huì)化服務(wù)。要降低貧困戶(hù)“消費(fèi)”農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的成本，避免出現(xiàn)“精英俘虜”，讓貧困戶(hù)真正享受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的福利。二是提升貧困戶(hù)創(chuàng)業(yè)能力并非要求貧困戶(hù)全部開(kāi)展一家一戶(hù)的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，要處理好貧困戶(hù)能力提升與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)之間的關(guān)系，貧困戶(hù)要避免“單打獨(dú)斗”，要主動(dòng)融入我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的“大潮”，要加強(qiáng)與合作社、龍頭企業(yè)的合作，在相互合作中提升自我能力，增強(qiáng)市場(chǎng)信息和技術(shù)的獲取能力，增加與外界的聯(lián)系而不只停留在貧窮的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中。三是政府要完善貧困戶(hù)創(chuàng)業(yè)的政策支持體系，要切實(shí)提升貧困地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)的實(shí)際效果，通過(guò)合理規(guī)劃引導(dǎo)貧困戶(hù)選擇創(chuàng)業(yè)類(lèi)型，為貧困戶(hù)創(chuàng)業(yè)營(yíng)造良好的市場(chǎng)信息環(huán)境，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼等措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織的發(fā)展，協(xié)助構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與貧困戶(hù)之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

（三）進(jìn)一步完善小額信貸的政府支持政策

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，小額信貸的健康發(fā)展和“支農(nóng)扶弱”效果的發(fā)揮都離不開(kāi)政府支持政策，在當(dāng)前我國(guó)扶貧小額信貸政策中，主要有財(cái)政貼息、政策性擔(dān)保和信貸保險(xiǎn)等方面的政策，這些政策從理論上說(shuō)是很合理的，但在實(shí)踐過(guò)程中政府意志非常明顯，政府“支持”政策幾乎變成了政府“包干”政策，急需從具體實(shí)施細(xì)節(jié)層面進(jìn)一步優(yōu)化。一是優(yōu)化財(cái)政貼息政策，要改變由財(cái)政全額貼息的做法，應(yīng)該由農(nóng)戶(hù)承擔(dān)一部分的利息。對(duì)于小額信貸使用良好并及時(shí)償還資金的農(nóng)戶(hù)，可以實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策，變事前的財(cái)政貼息為事后的獎(jiǎng)勵(lì)資金。對(duì)于政府貼息的那部分資金，可以根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入和其它實(shí)際情況，確定中央財(cái)政和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)貼息資金的比例，增加財(cái)政貼息政策的可持續(xù)性。要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期，農(nóng)戶(hù)資金使用周轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，改變財(cái)政貼息資金發(fā)放滯后的情況，簡(jiǎn)化貼息程序，確保財(cái)政貼息政策真正有效的落實(shí)。二是小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金要繼續(xù)完善，各級(jí)財(cái)政資金都應(yīng)該及時(shí)到位，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和財(cái)政困難的地區(qū)，要提高中央財(cái)政資金的負(fù)擔(dān)比例，將風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金補(bǔ)償納入年度財(cái)政預(yù)算，拓寬補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金運(yùn)作的可持續(xù)性。要簡(jiǎn)化風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)某绦?，確保補(bǔ)償真正落到實(shí)處。要進(jìn)一步明確風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的初衷是降低金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展扶貧小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)和激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)放貸，同時(shí)也應(yīng)該界定金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，避免金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題。對(duì)于借款人有還款能力卻惡意逃廢債務(wù)的情況，不能適用于使用風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。三是提高政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保的實(shí)質(zhì)性效果。政府要進(jìn)一步加強(qiáng)資本金的注入，提高政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保實(shí)力。要根據(jù)各地實(shí)際情況對(duì)擔(dān)保費(fèi)的補(bǔ)助，以便降低貸款主體的貸款成本，對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)履行代償義務(wù)進(jìn)行補(bǔ)助，提高擔(dān)保機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展能力。要加強(qiáng)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)人才的培養(yǎng)，充實(shí)縣市擔(dān)保機(jī)構(gòu)辦事處或者分公司的人才隊(duì)伍，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)流程，提高基層擔(dān)保機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，使政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保的服務(wù)對(duì)象漸擴(kuò)展到單個(gè)的農(nóng)戶(hù)層面，解決農(nóng)戶(hù)貸款擔(dān)保難的問(wèn)題。政府要“牽線搭橋”，構(gòu)建擔(dān)保機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)之間的良性合作關(guān)系，不能把所有風(fēng)險(xiǎn)全部推給擔(dān)保機(jī)構(gòu)。四是無(wú)論是農(nóng)村商業(yè)銀行等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)還是其它專(zhuān)業(yè)性小額信貸組織，應(yīng)該“雨露均沾”，不能對(duì)開(kāi)展小額信貸業(yè)務(wù)的不同的機(jī)構(gòu)實(shí)施差異化的金融支持政策，要讓它們都能共享支持政策。

（責(zé)任編輯：曉?亮）