，，，，

(1.河海大學農(nóng)業(yè)工程學院，江蘇南京210098；2.江蘇省淮安市洪澤區(qū)水利局，江蘇淮安223100；3.江蘇省農(nóng)村水利科技發(fā)展中心，江蘇南京210029)

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是當前中國農(nóng)業(yè)、水利領域的重大改革事項，也是全國農(nóng)村改革試驗的重點內(nèi)容，對促進農(nóng)業(yè)節(jié)水和保障農(nóng)田水利工程良性運行具有重要的意義[1]。從2007年水利部在部分大型灌區(qū)開展農(nóng)業(yè)水價改革試點，到2014年國務院四部委發(fā)文要求選擇試點縣深化改革試點，再到2016年1月國務院辦公廳印發(fā)《關于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，隨后國家相關部委出臺了一系列扎實推進改革的相關文件，目前全國上下從政府層面陸續(xù)開展了農(nóng)業(yè)水價綜合改革這項工作，投入了大量的人力、物力、財力[1-2]。為了保障農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作能夠?qū)嵸|(zhì)性推動并達到預期的成效，對農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作開展階段性總結分析及其績效評價非常重要。近年來部分學者圍繞農(nóng)業(yè)水價綜合改革績效評價開展了相關研究工作，取得了一定的進展，評價對象涉及具體項目或區(qū)域，績效指標涉及改革所產(chǎn)生的節(jié)水、經(jīng)濟、社會、生態(tài)、環(huán)境等效益，研究內(nèi)容包括評價指標體系、指標權重、指標量化方法、指標綜合評價方法等多方面[3-6]?？傮w而言，現(xiàn)有的研究成果偏理論性、實踐性不強，部分指標難以定量化，指標權重存在不確定性，且側重于綜合性的項目后評估，對農(nóng)業(yè)水價綜合改革這項工作性質(zhì)考慮不全面，難以適應改革工作績效的階段性評價。2017年，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部聯(lián)合發(fā)布了《關于扎實推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》，要求建立績效評價機制，提出了《農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價辦法(試行)》。該辦法當前對開展改革績效評價這項工作具有重要指導意義，不過相關的實踐應用分析鮮見報道。

為此，本文以江蘇省淮安市洪澤區(qū)為例開展實踐層面的績效評價分析，以期為實踐績效評價辦法和深入推進改革工作提供技術支持。洪澤區(qū)地處中國第四大淡水湖洪澤湖湖畔，以自流灌溉為主，部分末級渠道水位不高或局部高地需提水灌溉，灌溉按畝收費，主要對水稻田收取180元/hm2(12元/畝)的水利工程水費，該標準是江蘇省在2000年按分片統(tǒng)一制定的，而泵站提水灌溉的水稻田還需承擔提水費，按畝收費的標準由泵站承包人與農(nóng)戶商定，主要用于電費、基本維修和管理費等。部分經(jīng)濟條件較好的村，農(nóng)戶所要繳納水利工程水費甚至泵站提水費均由村委統(tǒng)籌統(tǒng)一支出?？傮w上灌溉收費標準低于供水成本，所收取的水利工程水費僅能滿足灌區(qū)骨干工程的基本運行，末級渠系運行管理費用尚無穩(wěn)定的來源渠道，整體上尚未形成合理的農(nóng)業(yè)水價形成機制和節(jié)水激勵機制。洪澤區(qū)在2014年列入全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，承擔農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點，而農(nóng)業(yè)水價改革試點為該項試點任務的重點內(nèi)容之一，近年來洪澤區(qū)圍繞改革任務目標，結合當?shù)毓喔扔盟畬嶋H情況，選擇典型試點區(qū)開展了相關工作，取得了一定成效，主要表現(xiàn)在從上到下的宣傳發(fā)動和組織試點實施、對末級渠系工程和計量設施進行配套、調(diào)查核算供水成本并制訂計量收費標準、落實末級渠系運行管理和水費計收管理組織、探索精準補貼和節(jié)水獎勵辦法等，基本上摸清了水價改革的重點任務和工作思路[7-8]。下文主要從工作開展情況和任務完成情況對2017年洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效開展總結分析，其中工作評價包括工作責任落實、信息報送和宣傳工作，任務完成評價包括改革實施計劃面積完成情況及夯實改革基礎、水價形成機制和獎補機制等改革的重點任務。

1 改革工作評價

1.1 縣級層面工作責任落實情況

a) 縣級領導小組或聯(lián)席會議制度建立及履職情況。由于改革牽涉多個部門，縣級領導重視和部門協(xié)作對改革工作的推進具有重要作用。在2014年底，洪澤區(qū)經(jīng)農(nóng)業(yè)部等13個部委批準為全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點任務含列其中，區(qū)委、區(qū)政府高度重視，成立了由區(qū)委書記、區(qū)長任組長的領導小組，并先后多次召開專題會議研究推進措施，多部門協(xié)調(diào)配合，有計劃、有步驟地推進。隨后，區(qū)水利局于2017年4月27日成立了區(qū)水利局農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作領導小組，由局長任組長，局領導班子其他成員任副組長，相關單位負責人任組員，總體負責區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的日常工作。2017年12月5日，為了進一步推進全區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，又專門成立了洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作領導小組，由區(qū)分管副區(qū)長任組長，區(qū)水利局局長任副組長，區(qū)政府辦公室及其他部門和相關街道(鎮(zhèn))分管領導為成員。2017年，區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作領導小組多次召開會議部署推進改革工作，領導小組辦公室、區(qū)水利局也多次召開會議落實年度改革工作，重點推進了全區(qū)改革工作方案和政策的研究出臺、宣傳培訓和調(diào)查分析總結等工作，并指導完成了高良澗街道(自流灌溉)、岔河鎮(zhèn)試點區(qū)(小型泵站提水灌溉)的改革試點工作。

b) 縣級改革監(jiān)督檢查和績效評價機制建立和工作開展情況。2017年，洪澤區(qū)在推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的過程中狠抓監(jiān)督檢查工作，區(qū)各有關部門按照全區(qū)改革方案及其部門分工的要求，加大檢查考核力度，深入2017年度試點區(qū)基層一線，緊盯目標任務，強化動態(tài)跟蹤和工作指導。例如，區(qū)水利局多次深入橫流支渠自流灌溉片、南和平斗渠自流灌溉片、岔河鎮(zhèn)提水灌溉片3個試點區(qū)針對計量設施安裝情況、協(xié)會建管情況、供水服務、水價機制、獎補機制等方面，對所在鎮(zhèn)、村以及水利站、管水員等開展調(diào)研督導；區(qū)物價局會同水利局組織人員下鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到田頭走訪村委會領導、斗渠管理員、用水農(nóng)戶等，對用水量、供水成本、水費等做成本調(diào)查和詢問筆錄，出臺了農(nóng)業(yè)用水價格實施辦法和試點區(qū)指導價格并做了宣講、督促實施工作；區(qū)財政局、水利局會同相關專業(yè)機構對農(nóng)業(yè)用水精準補貼和農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵政策開展了大量的調(diào)研走訪和測算分析工作，及時出臺了相關的試行辦法，并在試點區(qū)鎮(zhèn)、村做了宣講和年度督促試行實施。洪澤區(qū)在按照市局要求做好進展情況上報、現(xiàn)場督查準備等各項工作的同時，還成立了區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作督查組，下發(fā)了《淮安市洪澤區(qū)關于開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作督查的通知》，對2017年3個試點區(qū)所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革工作開展情況進行督查，建立了監(jiān)督檢查機制，按季度提前落實任務清單和責任人并實行每季度定期檢查和不定期抽查，通過深入現(xiàn)場的督查工作，有效地促進了改革工作進度。

2017年底，在國家、省發(fā)布有關農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價辦法后，洪澤區(qū)迅速組織相關工作人員開展了指標和評分標準的學習，并經(jīng)區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作領導小組辦公室研究決定，為了推進全區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，發(fā)布了《關于印發(fā)洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價辦法(試行)的通知》，重點從工作開展情況和任務完成情況做好年度農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價工作，要求從2018年開始各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對各轄區(qū)范圍內(nèi)年度改革工作開展自評，并于11月中旬將自評情況上報區(qū)級；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級自評基礎上，區(qū)級認真組織開展評價，并將評價結果及證明材料于11月底前上報市級相關部門。

c) 縣級改革激勵機制建立及工作開展情況。洪澤區(qū)在農(nóng)村公共服務運行維護(即小型水利工程、農(nóng)村環(huán)衛(wèi)、農(nóng)村交通設施、農(nóng)村公共綠化設施、農(nóng)村公共活動場所)“五位一體管護”方面建立了督查考核激勵機制，以全面提升管護成效。針對“五位一體”管護工作量廣面大，督查管理考核人員工作積極性不高等問題，區(qū)政府出臺了《關于進一步提升小型水利工程管理體制改革暨五位一體管護成效的意見》文件，實施了包括保證金制度、加大年終考核評比獎勵力度、授予村(居)臨時處置權、獎勵優(yōu)秀管護員等主要措施。此外，為確實發(fā)揮保證金的激勵作用，制定了《洪澤區(qū)五管辦提升五位一體管護成效保證金兌現(xiàn)細則(試行)》，加大督查考核力度，區(qū)五管辦每天堅持督查，每天下發(fā)整改通知，督查相關鎮(zhèn)(街道)及時落實整改，這種激勵機制的建立對全面提升管護水平觸動大、效果好。

d) 制定年度實施計劃。2016年11月，洪澤區(qū)人民政府辦公室發(fā)布了《淮安市洪澤區(qū)人民政府關于同意淮安市洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案的批復》，提出了“十三五”期間全區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施進度安排表，明確了各個年度的重點任務和進度安排；提出了改革責任分工與投資匡算表，明確了各個部門的職能分工和改革任務。2016年12月，洪澤區(qū)在該方案的基礎上，結合2016年度試點工作情況，研究編制并出臺了《洪澤區(qū)2017年度農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作方案》，明確了2017年計劃完成改革面積4 153.54 hm2的工作任務，將改革實施面積細化分解到具體地塊，并形成了各用水戶基礎臺帳，于2017年底完成了計劃任務并通過了市級驗收。2017年11月研究出臺了《淮安市洪澤區(qū)2018年度農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施計劃》，明確2018年農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作目標和任務。

1.2 信息報送和宣傳工作

a) 信息報送工作。按照省、市關于定期報送農(nóng)業(yè)水價綜合改革有關情況的相關通知，洪澤區(qū)按照相應的要求和時間節(jié)點，及時報送了不同階段的工作進展情況及年度實施計劃，通過信息的報送也促進了本區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的總結和逐項工作內(nèi)容的推進，2017年累計上報工作進展情況11次、上報2017年度實施計劃1次。

2017年，洪澤區(qū)由于在小型水利工程管理體制改革、五位一體管護機制、農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革和運行管護機制試點、農(nóng)業(yè)水價綜合改革等方面較早的開始試點并取得了階段性成績，吸引了大批來洪澤考察學習交流的單位，每次接待均做好了農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作簡報、典型經(jīng)驗交流等材料，據(jù)不完全統(tǒng)計2017年全年接待批次達50次以上，這些活動也同時促進了對改革工作的重視以及不斷的總結分析和逐步完善推進。同時，洪澤區(qū)也在省、市相關安排下，參加了推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作方面的培訓會、交流會、總結會，提交了典型經(jīng)驗交流材料，據(jù)不完全統(tǒng)計全年參加并交流10次以上。例如，區(qū)水利局專門組織從事水價改革的同志專程去南京市江寧區(qū)、谷里街道學習觀摩農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作等。

b) 宣傳引導工作。2017年，洪澤區(qū)在穩(wěn)步做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革各項工作的同時，同步抓好改革的輿情引導和社會宣傳工作。例如，向全區(qū)發(fā)出了《致全區(qū)農(nóng)民用水戶的一封信》；制作了改革宣傳片；制作宣傳橫幅在改革試點區(qū)宣傳；在改革試點區(qū)樹立了改革試點公示牌、灌溉單元管護公示牌；在泵站、路橋、房屋等處醒目位置刷了農(nóng)業(yè)水價綜合改革的各種宣傳語和口號；制作并印發(fā)了農(nóng)業(yè)節(jié)水技術概略圖和宣傳畫；組織了多次培訓會議等。通過各種宣傳、培訓等引導，做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革的政策解讀，把農(nóng)業(yè)水價綜合改革的目的意義、方針政策等向廣大群眾宣傳，爭取群眾理解、支持和參與，引導農(nóng)民樹立節(jié)水觀念、增強節(jié)水意識，提高有償用水意識和節(jié)約用水的自覺性，提高維護農(nóng)田水利設施良性運行的自覺性，為推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革營造了良好的社會氛圍。

2 改革任務評價

2.1 改革實施面積完成情況

2017年全區(qū)上報計劃完成改革面積4 133.54 hm2，分為橫流支渠自流灌溉片、南和平斗渠自流灌溉片、岔河鎮(zhèn)提水灌溉片3個試點區(qū)，包括高良澗街道越城村、賀接村等7個村1 600.08 hm2；朱壩街道大劉村266.68 hm2；岔河鎮(zhèn)西城村、東陳村等6個村2 200.11 hm2。2017年底，全區(qū)實際改革實施面積達4 133.54 hm2，占年度計劃實施面積的比例達100%，占全區(qū)有效灌溉面積31 333.49 hm2的13.25%。

2.2 夯實改革基礎

a) 配備完善供水計量設施。近年來洪澤區(qū)加快了農(nóng)業(yè)供水計量體系建設，新建、改擴建工程做到量水設施與主體工程同步設計、同時施工、同期發(fā)揮效益；對于尚未配備計量設施的已建農(nóng)田灌溉工程，結合農(nóng)田水利相關建設項目積極落實經(jīng)費，加快推進農(nóng)業(yè)灌溉計量設施逐步安裝到位。2016年在試點區(qū)購置安裝量水設備24套，其中固定式23套，便攜式1套。2017年，新增配套明渠流量計30套，灌溉泵站流量計100套。典型試點區(qū)實現(xiàn)了計量設施的全面配套，洪澤全區(qū)在小型灌溉泵站計量設施配套方面，至2020年計劃完成746座，到2017年底配套總數(shù)達到298座、配套率達到了40%，包括安裝計量設施115座和利用“以時計水、以電折水”方法換算用水量以滿足基本計量供水和計量收費要求的183座。

b) 建立健全農(nóng)業(yè)水權制度。根據(jù)全區(qū)用水總量控制指標、《江蘇省灌溉用水定額》，參考當?shù)剞r(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)測算和相關試驗分析以及泵站供水量估算等數(shù)據(jù)，考慮到農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點的實際情況和需求，尤其是超定額累進加價、農(nóng)業(yè)用水精準補貼和農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵中用水指標的合理設計，綜合確定了2017年度改革試點區(qū)的灌溉用水定額參考標準：大型灌區(qū)自流灌溉區(qū)水稻年用水定額10 500 m3/hm2，小型提水灌溉區(qū)水稻年用水定額9 000 m3/hm2；經(jīng)濟作物2 250 m3/hm2、水產(chǎn)養(yǎng)殖30 000 m3/hm2。同時，核定了3個試點區(qū)農(nóng)業(yè)水權總量4 024.5萬m3，并通過文件下發(fā)了《關于核定分配淮安市洪澤區(qū)2017年度農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)農(nóng)業(yè)水權的通知》，實現(xiàn)了對改革實施區(qū)域?qū)嵭修r(nóng)業(yè)用水總量控制的目的。

2017年，在改革實施區(qū)域?qū)嵭修r(nóng)業(yè)用水總量控制的基礎上，采取“協(xié)會發(fā)證、會員發(fā)卡”的辦法，將改革實施區(qū)域農(nóng)業(yè)水權進一步細化分解到供水管理單位、用水者協(xié)會、農(nóng)戶。在農(nóng)業(yè)水價綜合改革面積范圍內(nèi)，由區(qū)水利局以協(xié)會為單元統(tǒng)一發(fā)放“農(nóng)業(yè)水權證”(明確協(xié)會的水權總量)、由協(xié)會給用水戶發(fā)放“用水量分配卡”(明確各用水戶的種植結構、灌溉面積和水權量)，實行統(tǒng)一制作證件并發(fā)放，明確農(nóng)業(yè)水權，實行總量控制、定額管理。

c) 明確工程管護責任。洪澤區(qū)在農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點工作中，通過深入全面調(diào)查、合理確權、核發(fā)證書按法定程序移交產(chǎn)權等辦法，2017年改革面積范圍內(nèi)的農(nóng)田水利工程及設施產(chǎn)權得到了全面落實，實現(xiàn)了產(chǎn)權清晰。同時，全力推行“五位一體”管護模式，明確工程管護的標準和要求，根據(jù)工程特點和受益范圍，在確保工程安全、公益屬性和生態(tài)保護的前提下，采取競爭承包管理、流轉(zhuǎn)土地管理、用水者協(xié)會管護等模式，落實農(nóng)田水利設施管護方式，改革面積范圍內(nèi)主要水利設施的管護主體及責任均得到了落實。

d) 健全末級渠系管理組織。據(jù)2016年底統(tǒng)計，洪澤區(qū)共計完成登記注冊5個農(nóng)民用水協(xié)會，專管人員35人，管理灌溉面積1 861.47 hm2。2017年，改革實施區(qū)域在區(qū)行政審批中心完成登記注冊，成立高良澗街道用水者協(xié)會和岔河鎮(zhèn)用水者協(xié)會，其管理的有效灌溉面積達12 133.94 hm2，改革實施區(qū)域末級渠系管理組織覆蓋率達到100%。全區(qū)登記注冊的用水者協(xié)會管理的有效灌溉面積達12 133.94 hm2，占全區(qū)有效灌溉面積31 333.49 hm2的38.7%。通過健全末級渠系管理組織，支持發(fā)展和壯大用水者協(xié)會，進一步明確了其功能定位，拓展服務范圍，健全管理機制，發(fā)揮其在末級渠系工程管護、灌溉用水管理和水費計收等方面中的主體作用。

e) 農(nóng)業(yè)水費實收率。根據(jù)省、市相關文件精神，洪澤區(qū)水利工程水費征收標準為180元/hm2，相比運行成本水價和標準水價差距明顯。綜合考慮實際情況以及用水戶承受能力，確定了2017年度試點區(qū)自流灌溉區(qū)水價為0.05元/m3，提水灌溉區(qū)水價為0.07元/m3?？紤]到水價改革試點運行初期的實際情況，以“降低政治和社會風險，減輕農(nóng)民負擔”為出發(fā)點，現(xiàn)階段采用“全額補貼、核清水費”的方案，通過補貼保證試點區(qū)農(nóng)戶水費支出水平與改革前的基本一致。對用水戶前期均先按照水利工程水費180元/hm2(12元/畝)預繳水費，對提灌試點區(qū)預提運行電費和人員管護費用，灌溉結束后，按照計量點供水量和運行成本水價核算畝均應交水費，結合預收水費和精準補貼核算清楚用水量、應收水費和實收水費，最后開具農(nóng)業(yè)水費結算憑證，包括用水量、農(nóng)業(yè)水價、精準補貼、節(jié)水獎勵等信息，增強農(nóng)戶對畝均用水量和計量收費的認識。2017年度改革實施區(qū)域內(nèi)水利工程水費的實收率達到90%以上。

f) 推廣節(jié)水技術。通過灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、小農(nóng)水重點縣項目、新增千億斤糧食項目、白馬湖生態(tài)環(huán)境保護項目洪澤縣節(jié)水灌溉工程、高效節(jié)水灌溉等項目開展了工程配套改造，同時加大了管灌、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉設施的推廣力度，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革奠定了良好的基礎。水稻是洪澤區(qū)的主要灌溉作物，近年來洪澤區(qū)加大水稻淺濕調(diào)控灌溉技術的推廣力度，聯(lián)合河海大學、漣水縣水利科學研究站制作了形象生動、易于理解的水稻淺濕調(diào)控灌溉技術宣傳畫，把宣傳教育做到田頭、農(nóng)戶家，起到了一定的促進效果。

洪澤區(qū)編制完成了《洪澤區(qū)高效節(jié)水灌溉總體實施方案》，“十三五”時期計劃在166.67 hm2的基礎上發(fā)展952.05 hm2。其中，2017年高效節(jié)水灌溉面積任務206.67 hm2已全面完成。主要作法是依托水利基本建設，注重與高效農(nóng)業(yè)相結合，發(fā)展優(yōu)質(zhì)作物種植區(qū)，實施了白馬湖節(jié)水灌溉項目低壓管道灌溉109.33 hm2，滴灌項目6.67 hm2、噴灌6.67 hm2，小農(nóng)水重點縣項目低壓管道灌溉26.67 hm2，另外三河鎮(zhèn)食品產(chǎn)業(yè)園社會資本融資微灌項目57.33 hm2。

2.3 建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制

a) 建立健全農(nóng)業(yè)水價相關管理辦法。為進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)用水價格管理，維護供用水雙方合法權益，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，保障農(nóng)田水利工程正常運行，結合本地實際及其農(nóng)業(yè)水價改革試點工作的要求，經(jīng)區(qū)人民政府同意，區(qū)物價局、水利局聯(lián)合制定了《淮安市洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格核定管理辦法》。該辦法明確了周橋灌區(qū)為國家大型灌區(qū)，農(nóng)業(yè)水價實行政府定價；農(nóng)業(yè)用水價格按照補償運行維護成本核定，不計利潤和稅金；農(nóng)業(yè)用水按照“誰供水誰收費，誰用水誰繳費”的原則實行計量收費；試點區(qū)暫行單一制水價，逐步推行兩部制水價；農(nóng)業(yè)用水價格的制訂按照用水定額確定、供水成本測算、水價核定、及時公開等程序執(zhí)行；實行農(nóng)業(yè)用水價格分類水價，區(qū)別糧食作物、經(jīng)濟作物、養(yǎng)殖業(yè)等用水類型；逐步探索建立與農(nóng)民承受能力、節(jié)水成效、地方財力相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準補貼機制；逐步建立易于操作、用戶普遍接受的農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎勵機制等。

b) 合理測算并制定農(nóng)業(yè)水價。按照農(nóng)業(yè)用水價格核定管理辦法等相關文件，開展了成本監(jiān)審并合理測算改革實施區(qū)域農(nóng)業(yè)水價。對周橋灌區(qū)骨干工程和試點區(qū)末級渠系工程的供水成本分別進行了調(diào)查分析，從骨干工程供水和末級渠系終端供水的角度分別測算了理論上的全成本水價、運行成本水價和兩部制水價，同時，對近3 a試點區(qū)農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出情況開展了問卷調(diào)查，分析了用水戶對農(nóng)業(yè)水價的承受能力。針對水稻田灌溉的主要測算結果包括：灌區(qū)國有水利工程水價，全成本水價為0.038元/m3，運行成本水價為0.017元/m3，兩部制水價中的基本水價為0.023元/m3、計量水價分別為0.017元/m3。試點區(qū)一(自流灌溉，大戶承包)的農(nóng)業(yè)供水終端水價，全成本水價為0.107元/m3，運行成本水價為0.051元/m3，兩部制水價中的基本水價為0.069元/m3、計量水價分別為0.041元/m3。試點區(qū)二(自流灌溉，分散農(nóng)戶)的農(nóng)業(yè)供水終端水價，全成本水價為0.093元/m3，運行成本水價為0.047元/m3，兩部制水價中的基本水價為0.061元/m3、計量水價分別為0.035元/m3；試點區(qū)三(提水灌溉，分散農(nóng)戶)的農(nóng)業(yè)供水終端水價，全成本水價為0.133元/m3，運行成本水價為0.060元/m3，兩部制水價中的基本水價為0.086元/m3、計量水價分別為0.050元/m3。

通過成本測算、集體研究、成本監(jiān)審等，區(qū)物價局、水利局聯(lián)合下發(fā)了《關于核定洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格的通知》，制定了改革實施區(qū)域農(nóng)業(yè)水價調(diào)整計劃，對2017年3個試點區(qū)農(nóng)業(yè)供水價格標準核定結果為：大型灌區(qū)自流灌溉區(qū)，糧食作物標準為0.05元/m3、經(jīng)濟作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖標準為0.07元/m3；小型提水灌溉區(qū)糧食作物標準為0.07元/m3、經(jīng)濟作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖標準為0.1元/m3。改革實施區(qū)域骨干水利工程水價已明確調(diào)整到運行維護成本水平，末級渠系已明確農(nóng)業(yè)水價達到運行維護成本水平實施計劃的面積比例達到100%。

改革前，自流灌溉區(qū)水稻田主要征收水利工程水費180元/hm2，提水灌溉區(qū)除征收水利工程水費外，農(nóng)戶還需承擔提水費平均240元/hm2，均實行按畝收費。根據(jù)區(qū)物價局、水利局聯(lián)合核定的農(nóng)業(yè)水價標準和用水定額，并執(zhí)行農(nóng)業(yè)用水精準補貼和農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵政策，在改革試點期間農(nóng)民實際支出的農(nóng)業(yè)水費標準不會超過改革前的標準，同時節(jié)水了還有一定的獎勵，因此，實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革后農(nóng)民用水負擔不會增加。對改革實施區(qū)域范圍內(nèi)用水戶的典型調(diào)查也顯示，農(nóng)民用水負擔合理、用戶接受程度高。

c) 實施超定額累進加價制度。洪澤區(qū)出臺了超定額累進加價制度，在物價局、水利局聯(lián)合制定的《淮安市洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格核定管理辦法》中予以了明確。超定額用水5%以上不足20%的用水量按照執(zhí)行水價的1倍加收；超定額用水20%以上不足30%的用水量按照執(zhí)行水價的2倍加收；超定額用水30%以上的用水量按照執(zhí)行水價的3倍加收。累進加價收費的加價部分上繳財政專戶，用于農(nóng)業(yè)用水精準補貼、節(jié)水獎勵以及其他水資源節(jié)約和保護活動。

2.4 建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制

a) 出臺精準補貼和節(jié)水獎勵辦法。2017年5月，針對本地農(nóng)業(yè)供水特點和農(nóng)業(yè)水價的實際，保障用水交費的公平性和用水戶的權益，不增加農(nóng)民負擔，提高用水效率，促進農(nóng)業(yè)節(jié)約用水，保證農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作的平穩(wěn)推進，由區(qū)水利局、財政局聯(lián)合出臺了《淮安市洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)農(nóng)業(yè)用水精準補貼實施辦法》，明確了設立補貼資金、補貼對象、申請條件、計算方法、補貼程序與資金管理等。為了調(diào)動試點區(qū)農(nóng)民參與和支持農(nóng)業(yè)水價改革的積極性，在試點初期實行全額補貼，即按照改革前后計算水費的差額進行補貼，原則上不提高改革前的農(nóng)業(yè)水費實際支出水平。對于農(nóng)民用水合作組織或水利工程管護主體，若實際收取的水費難以滿足其管理范圍內(nèi)工程和組織的正常運行，由財政統(tǒng)籌落實補貼資金以維持其正常運轉(zhuǎn)，標準為其運行維護成本的缺口。為規(guī)范和加強農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵基金籌集、使用與管理水平，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，2017年5月由區(qū)水利局、財政局聯(lián)合出臺了《淮安市洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)節(jié)水獎勵基金籌集、使用與管理辦法》，明確了獎勵資金籌集、獎勵對象、獎勵標準、獎勵考核以及資金使用管理等。為了方便實施節(jié)水獎勵，試點期間按照畝均節(jié)水量分15、22.5、45元/hm2(1、1.5、3元/畝)3檔進行獎勵，由財政統(tǒng)籌落實獎勵資金。

b) 落實精準補貼和節(jié)水獎勵資金。按照補貼辦法、執(zhí)行水價、用水定額等，洪澤區(qū)組織專業(yè)人員對2017年度3個試點區(qū)的農(nóng)業(yè)用水精準補貼資金進行了測算，共需補貼159.2萬元，考慮到“五位一體”管護經(jīng)費已經(jīng)落實240元/hm2，則需落實補貼59.5萬元(折合平均142.5元/hm2)。根據(jù)補貼辦法，對農(nóng)戶實行全額補貼、一收一補，則農(nóng)戶實際上繳水費與現(xiàn)狀標準一樣，因此單從農(nóng)戶繳費與補貼資金的來去來看無需額外補貼資金，則上述測算的補貼資金落實后，直接補貼給試點區(qū)的農(nóng)民用水者協(xié)會(或工程管護主體)，以彌補工程運行管理和供水管理的成本。按照節(jié)水獎勵辦法、用水定額和實際用水量等，各試點區(qū)用水與改革前相比有一定的節(jié)水效果，已經(jīng)落實節(jié)水獎勵資金6.23萬元。

3 結論與建議

a) 參考《農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價辦法(試行)》，從工作開展情況和任務完成情況兩方面對2017年洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效開展了總結分析評價。結果表明：洪澤區(qū)建立了縣級改革領導小組制度、監(jiān)督檢查和績效評價機制、改革激勵機制并開展了實質(zhì)運行，制定了年度實施計劃并扎實開展了各項改革工作，信息報送和宣傳工作得到了推進和落實；年度計劃的改革實施面積已經(jīng)全面完成；通過配備供水計量設施、建立農(nóng)業(yè)水權制度、明確工程管護責任、健全末級渠系管理組織、狠抓農(nóng)業(yè)水費實收率、推廣節(jié)水技術等措施，夯實了改革基礎；通過出臺農(nóng)業(yè)水價相關管理辦法、合理測算并制定農(nóng)業(yè)水價、實施超定額累進加價制度，基本建立了農(nóng)業(yè)水價形成機制；通過出臺精準補貼和節(jié)水獎勵辦法、落實精準補貼和節(jié)水獎勵資金，基本建立了精準補貼和節(jié)水獎勵機制?？傮w上，洪澤區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革各項工作取得了階段性的進展，達到了試點期間預期的階段性目標。

b) 雖然績效評價顯示洪澤區(qū)在試點區(qū)開展的農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作取得了顯著的階段性成效，但面對全縣域推行的農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作任重道遠，還存在一些問題亟待完善解決。這項工作涉及多部門、綜合性較強，雖然全區(qū)已經(jīng)建立了組織領導機構以及部門協(xié)調(diào)機制，但在具體落實各項任務、推進各項工作時仍然遇到各種問題、影響改革進度，部門協(xié)作機制還有待進一步磨合完善。洪澤區(qū)水源條件相對較好，多年來實行按畝收費、低價收費而農(nóng)業(yè)稅全免，部分群眾的認識還不到位，全面推進計量收費、落實水價改革的難度還比較大，宣傳培訓工作還有待進一步加強。農(nóng)田水利尤其是末級渠系工程尚未完全配套、部分設施標準不高且計量設施技術性強、投入大、配套進度慢，給水價改革的全面推進帶來了難度，需要進一步整合各方面涉農(nóng)項目或財政資金，在資金和技術方面加大投入。由于目前計量一般難以到戶，計量點控制范圍的大小需要進一步結合技術經(jīng)濟和供水管理要求等綜合確定，以實現(xiàn)投入少、可計量又能促進節(jié)水的綜合目的。部分農(nóng)民用水者協(xié)會形式大于內(nèi)容，人員和資金難以落實導致難以正常發(fā)揮作用，還需要進一步加大投入和技術扶持，努力提高協(xié)會的自身運作能力。合理的水價形成機制、精準補貼和節(jié)水獎勵機制還有待進一步完善，尤其是精準補貼和節(jié)水獎勵資金來源需要進一步明確落實。目前的農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作以政府層面推動為主，從下自上的動力還不足，而且縣級政府財力有限，需要進一步整合資源、加大投入力度。目前的績效評價辦法側重于從上到下的政府層面的工作評價，但水價改革事關節(jié)水農(nóng)業(yè)和水利事業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民切身利益，需要進一步從工程運行成本費用的補償程度、促進節(jié)水的效果、農(nóng)民的接受度和滿意度、工程運行維護管理水平等方面進行綜合性評估。