鐘 俊

(1.江西師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330022；2.漢江師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，湖北 十堰 442000)

2017年10月18日，黨的十九大勝利召開(kāi)，在大會(huì)上，習(xí)總書(shū)記所作報(bào)告的第三部分明確將“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，提出要通過(guò)“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道”，保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中。鑒于此，筆者就新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義司法民主①的發(fā)展思路略陳己見(jiàn)，以期對(duì)完善我國(guó)的司法民主制度，保證人民當(dāng)家作主切實(shí)落實(shí)到司法活動(dòng)中有所裨益。同時(shí)，也期盼為更多學(xué)者致力于司法民主研究，起到拋磚引玉的作用。

一、 司法民主概述

據(jù)筆者查詢(xún)的結(jié)果，目前公開(kāi)的官方文書(shū)中首次采用“司法民主”這一表述的，是2004年3月原最高人民法院院長(zhǎng)肖楊在十屆全國(guó)人大二次會(huì)議上所作的《最高人民法院工作報(bào)告》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》)。該《報(bào)告》在第七部分“(五)積極推進(jìn)法院改革”中提出：“進(jìn)一步完善人民陪審員制度，擴(kuò)大司法民主”[1]。自此以后，最高人民法院院長(zhǎng)向全國(guó)人大所作的工作報(bào)告幾乎每年都會(huì)提及“司法民主”。例如，2005年《報(bào)告》在第五部分“第二，積極穩(wěn)妥推進(jìn)司法體制改革”中提出：完善人民陪審員制度，……弘揚(yáng)司法民主[2]。2006年《報(bào)告》在第二部分“(四)推進(jìn)人民法院司法改革”中指出：全國(guó)共有45 697名人民陪審員參與審判各類(lèi)案件164 630件，擴(kuò)大了司法民主[3]。2007年《報(bào)告》在第二部分的“第二，著力完善監(jiān)督制約機(jī)制”中提出：保障人民陪審員依法行使職權(quán)，加強(qiáng)司法民主建設(shè)[4]。2008年《報(bào)告》在第一部分的“(三)司法改革取得重要進(jìn)展”中指出：完善人民陪審員工作機(jī)制，……充分發(fā)揮了人民陪審員制度維護(hù)司法公正、促進(jìn)司法公開(kāi)、推進(jìn)司法民主的作用。又在第二部分的“(三)堅(jiān)持‘公正司法，一心為民’指導(dǎo)方針”中提出：繼續(xù)完善人民陪審員制度，大力弘揚(yáng)司法民主[5]。2009年《報(bào)告》在工作總結(jié)部分的“四、堅(jiān)持改革創(chuàng)新，完善司法體制和工作機(jī)制”中指出：堅(jiān)持?jǐn)U大司法民主，認(rèn)真落實(shí)人民陪審員制度。又在工作展望部分的“四是著力深化司法體制和工作機(jī)制改革”中提出：加強(qiáng)司法民主，推進(jìn)司法公開(kāi)[6]。2010年《報(bào)告》在工作展望部分的“二要深化司法體制改革”中指出：完善司法公開(kāi)和司法民主機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮人民陪審員作用，加強(qiáng)民意溝通……[7]。2011年《報(bào)告》在工作總結(jié)部分的“四、繼續(xù)推進(jìn)司法改革”中指出：推進(jìn)司法公開(kāi)和司法民主……進(jìn)一步完善人民陪審員制度，拓寬參加審判活動(dòng)的范圍[8]。2012年《報(bào)告》在工作總結(jié)部分的“八、加強(qiáng)司法改革”中指出：推進(jìn)司法民主，增加選任人民陪審員……。又在工作展望部分的“二要著力深化司法改革”中提出：進(jìn)一步落實(shí)司法公開(kāi)、司法民主和司法為民措施[9]。2013年《報(bào)告》在工作總結(jié)部分的“四、深化司法改革”中指出：擴(kuò)大司法民主，完善人民陪審員制度。又在工作展望部分的“第三，大力加強(qiáng)司法公信建設(shè)”中提出：深化司法公開(kāi)，擴(kuò)大司法民主，促進(jìn)司法公正[10]。2014年《報(bào)告》在工作總結(jié)部分的“五、推進(jìn)司法改革”中指出：加強(qiáng)人民陪審員工作。推進(jìn)司法民主，暢通人民群眾依法參與、監(jiān)督審判工作渠道……[11]。2016年《報(bào)告》在“2015年深化司法改革情況”中指出：九是推進(jìn)人民陪審員制度改革，促進(jìn)司法民主[12]。2017年《報(bào)告》在第二部分即“堅(jiān)持以深化改革和推進(jìn)信息化破解難題”中指出：七是推進(jìn)人民陪審員制度改革，進(jìn)一步加強(qiáng)司法民主[13]。2018年《報(bào)告》雖未出現(xiàn)“司法民主”一詞，卻也在工作總結(jié)部分提到“認(rèn)真接受民主監(jiān)督”，并在工作展望部分強(qiáng)調(diào)“自覺(jué)接受人大監(jiān)督、民主監(jiān)督”[14]。

綜上分析，不難看出，最高人民法院一直十分重視發(fā)展司法民主，并將改革完善人民陪審員制度視為我國(guó)司法民主發(fā)展的主要方向，這與傳統(tǒng)理論對(duì)“司法民主”內(nèi)涵的理解相一致。事實(shí)上，不僅資產(chǎn)階級(jí)思想家對(duì)陪審制度的民主功能歷來(lái)十分推崇，馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)陪審制度也是頗為青睞的。例如在《論美國(guó)的民主》這一名著中，法國(guó)思想家托克維爾就將陪審制度視作“人民主權(quán)的一種形式”，并將是否推行陪審制度作為區(qū)分民主國(guó)家和非民主國(guó)家的標(biāo)志[15]，而在1847年2月創(chuàng)作的《普魯士憲法》一文中，恩格斯也高度評(píng)價(jià)了確立陪審制對(duì)于推翻封建專(zhuān)制制度的歷史意義[16]。馬克思則在1847年9月創(chuàng)作的《“萊茵觀(guān)察家”的共產(chǎn)主義》一文中，將陪審制的實(shí)行與“人民代議制”、“出版結(jié)社自由”、“法律面前人人平等”等主張聯(lián)系在一起，明確指出：如果議會(huì)能實(shí)行陪審制等，“這樣的議會(huì)是可以指望得到無(wú)產(chǎn)階級(jí)最熱情的支持的”[17]。

近年來(lái)，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)司法民主的探討已不局限于人民陪審員制度。通過(guò)學(xué)術(shù)研究中常見(jiàn)的四種范式的司法民主論(司法為民式、民意司法式、民主監(jiān)督式、法官選任式)的梳理，提出了我國(guó)司法民主的發(fā)展方向，一是人民陪審員制度要實(shí)現(xiàn)“人民性”，二是法官遴選制度要實(shí)現(xiàn)開(kāi)放性，三是法官考評(píng)制度要實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性[18]。司法民主不是“司法”與“民主”的簡(jiǎn)單相加，不是大眾司法，也不是民意審判，它屬于參與民主的范疇，本質(zhì)上是一種防范司法專(zhuān)橫的機(jī)制；司法民主的核心是民眾參與司法，基本要求是司法參與的有序和有效[19]。中外學(xué)者對(duì)司法民主開(kāi)展研究的三種路徑是：主體民主進(jìn)路(將司法民主視為政治民主一部分)、立憲民主進(jìn)路(強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立及司法應(yīng)承擔(dān)的捍衛(wèi)民主之責(zé)任)和程序民主進(jìn)路(從程序民主的角度來(lái)理解司法民主)?；趨f(xié)商民主的理論研究進(jìn)路，揭示了“司法民主”的當(dāng)代內(nèi)涵，指出確保司法資源得到平等合理分配、建立司法理念的“公共性”品性以及實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立與司法責(zé)任的并重，是“司法民主”的應(yīng)有之義[20]。

總的來(lái)看，盡管我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)“司法民主”的研究尚缺乏系統(tǒng)性、權(quán)威性的成果，在“司法民主”的發(fā)展方向上也存在認(rèn)識(shí)分歧，甚至有個(gè)別學(xué)者提出了“司法是否應(yīng)當(dāng)民主”的疑問(wèn)[21]，一個(gè)基本的共識(shí)卻不容置疑：實(shí)現(xiàn)司法公正，必須積極發(fā)展司法民主。這是因?yàn)?，司法民主是社?huì)主義政治文明的重要標(biāo)志，加強(qiáng)司法民主建設(shè)，是彰顯人民主權(quán)、堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的基本要求，是堅(jiān)持正確司法方向、完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的本質(zhì)要求，是建設(shè)和諧社會(huì)、有效化解矛盾糾紛的內(nèi)在要求，也是破解司法工作難題、推動(dòng)法院科學(xué)發(fā)展的必然要求[22]。在我國(guó)，沒(méi)有司法民主，沒(méi)有普通民眾對(duì)司法的參與和監(jiān)督，就根本不可能實(shí)現(xiàn)司法公正的目標(biāo)；只有推行司法民主，法律人階層“蔑視民眾”的反民主傾向才可能得到遏制，“合情合理不合‘法’的要依‘法’辦”等傳統(tǒng)法學(xué)理論中反人民、反法治、反科學(xué)、反人性的因素才可能得到消除[23]。

遺憾的是，當(dāng)前在司法責(zé)任制的推行過(guò)程中，一些地方“去司法民主”的傾向較為明顯，對(duì)此，有學(xué)者撰文強(qiáng)調(diào)：“司法責(zé)任制與司法民主制相輔相成”，必須“堅(jiān)定不移地捍衛(wèi)司法民主”，因?yàn)椤八痉裰魇俏覈?guó)司法制度的基石”[24]。

二、 新時(shí)代我國(guó)司法民主的發(fā)展思路

如前所述，實(shí)現(xiàn)司法公正，必須大力發(fā)展司法民主。基于對(duì)現(xiàn)有研究成果的總結(jié)分析，新時(shí)代我國(guó)司法民主的發(fā)展思路是：繼續(xù)健全完善以庭審為中心的司法公開(kāi)制度②，同時(shí)切實(shí)推進(jìn)以下三個(gè)方面的改革，最終構(gòu)建起中國(guó)特色的司法民主制度。

(一) 完善人民代表大會(huì)制度

發(fā)展中國(guó)特色的司法民主，首先要改革完善人民代表大會(huì)制度。這不僅是因?yàn)?，人民代表大?huì)制度是人民當(dāng)家作主的根本保障[25]，更是因?yàn)?，根?jù)《憲法》和《法官法》等法律的規(guī)定，我國(guó)各級(jí)法院的法官由各級(jí)人大及其常委會(huì)選舉或任命產(chǎn)生。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)典作家“法官由選民選舉產(chǎn)生并隨時(shí)可以撤換”的主張，我們?cè)趫?jiān)持《憲法》確立的這一根本政治制度的同時(shí)，理應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地改革完善這一制度。

就具體的改革思路而言，筆者的設(shè)想是：第一，要通過(guò)人大代表直接選舉范圍的逐步拓展，彰顯人民代表大會(huì)制度的價(jià)值功能。依據(jù)《憲法》及《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》等的規(guī)定，我國(guó)區(qū)縣級(jí)以上的人大代表實(shí)行間接選舉，即由下一級(jí)人大代表投票選舉產(chǎn)生，而非選民直接投票選舉產(chǎn)生。其結(jié)果是，“現(xiàn)實(shí)中的多層間接選舉模糊了代表和國(guó)家公職人員之間的委托責(zé)任關(guān)系”[26]。并造成選民和區(qū)縣級(jí)以上的人大代表之間的隔閡，難以全面“代表”和真正表達(dá)人民群眾的意愿。這些年來(lái)，拓展人大代表直選范圍的呼聲一直此起彼伏，但未能引起決策層的共識(shí)③。筆者亦贊成拓展人大代表的直選范圍，但需要指出的是，筆者旗幟鮮明地反對(duì)照搬西方議員普選制，正如鄧小平同志所言：“搞普選也要有一個(gè)逐步的過(guò)渡，要一步一步來(lái)?！盵27]在我們這樣一個(gè)泱泱大國(guó)，若民眾缺乏足夠的政治理性和規(guī)則意識(shí)，一人一票的“選票民主”帶來(lái)的只會(huì)是一場(chǎng)場(chǎng)假公濟(jì)私的政治鬧劇。2013年披露的湖南衡陽(yáng)人大賄選案、2015年披露的四川南充拉票賄選案和2016年披露的遼寧拉票賄選案，就一再敲響了現(xiàn)實(shí)的警鐘。有鑒于此，為發(fā)展包括司法民主在內(nèi)的人民民主，我們?cè)谕卣谷舜蟠碇迸e范圍這一問(wèn)題上，應(yīng)采取“一步一步來(lái)”的漸進(jìn)方案，比如近期可通過(guò)憲法和選舉法的修改，試行地市級(jí)人大代表直選，待時(shí)機(jī)成熟后再試行省級(jí)人大代表直選等。當(dāng)然，在拓展人大代表直舉范圍時(shí)，建立健全公正、公開(kāi)的競(jìng)選程序，也是不可或缺的。

值得強(qiáng)調(diào)的是，在拓展人大代表直選范圍、實(shí)現(xiàn)人民民主的過(guò)程中，應(yīng)毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，包括堅(jiān)持全部候選人由黨組織統(tǒng)一提名等等。這是因?yàn)?，只有?jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保民主建設(shè)朝著一切權(quán)利屬于人民的社會(huì)主義方向發(fā)展，才能保證民主建設(shè)有一條正確的路線(xiàn)方針作指導(dǎo)，才能為民主建設(shè)提供一個(gè)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的政治環(huán)境。

第二，要通過(guò)人大代表優(yōu)勝劣汰機(jī)制的建立健全，克服代議制民主的固有缺陷。近代以來(lái)，國(guó)家實(shí)現(xiàn)民主的基本形式是代議制民主，我國(guó)人民代表大會(huì)制度運(yùn)作下的人民民主，形式上也屬于代議制民主，故代議制民主的固有缺陷，例如易造成代表與選民的疏離并走向“官僚政治”等等，在當(dāng)前我國(guó)人民代表大會(huì)制度的運(yùn)作過(guò)程中亦初見(jiàn)倪端，加之“代表兼職業(yè)余化、黨政官員主體化”等積弊，使得我國(guó)人大民主的制度優(yōu)越性與落后的民主實(shí)踐形成強(qiáng)烈反差。其表現(xiàn)，一方面是人大代表履職動(dòng)力不足，虛位化、榮譽(yù)化傾向明顯，忽視選民訴求、慵懶不作為問(wèn)題突出，甚至在基層人大出現(xiàn)過(guò)少數(shù)代表開(kāi)會(huì)睡大覺(jué)的現(xiàn)象；另一方面，則是相當(dāng)一部分選民視人大代表的選舉為“走過(guò)場(chǎng)”，投票時(shí)態(tài)度冷淡、敷衍了事，致使耗費(fèi)大量人力物力的人大選舉在民主意義上大打折扣。為改變這種狀況，除了逐步推進(jìn)人大代表“專(zhuān)職化”、“去官僚化”等改革外，還有必要建立健全人大代表的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“能者上、平者讓、庸者下”，從而督促各級(jí)人大代表牢記使命，真正從“鼓掌代表”變成“對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督”的人民代表。在這點(diǎn)上，學(xué)術(shù)界提出了不少具有操作性的好建議，值得決策層采納。例如，有學(xué)者主張，在人大代表履職公示制度的基礎(chǔ)上，建立健全代表履職年終考核制度，作為換屆提名的依據(jù)，對(duì)于責(zé)任心不強(qiáng)、基本不作為的代表，應(yīng)勸其辭職[28]。又如，有學(xué)者提出，應(yīng)建立健全人大代表回訪(fǎng)選民和選舉單位、定期述職、選民罷免等一系列制度，以有效的群眾監(jiān)督來(lái)強(qiáng)化代表的履職意識(shí)，同時(shí)喚醒群眾的參政熱情，提高人大及其代表的社會(huì)認(rèn)可度[29]。

第三，要通過(guò)人大常委會(huì)剛性監(jiān)督制度的探索創(chuàng)新，增強(qiáng)司法監(jiān)督工作的實(shí)際效果。根據(jù)2007年1月1日起施行的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的規(guī)定，我國(guó)各級(jí)人大常務(wù)會(huì)主要以“聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告”、“提出質(zhì)詢(xún)案”、“提出撤職案”的方式，對(duì)本級(jí)人民法院的司法工作進(jìn)行監(jiān)督，但人大常委會(huì)能否對(duì)具體的個(gè)案審判實(shí)施監(jiān)督，該法沒(méi)有明確，實(shí)踐中引發(fā)了一些爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，只要通過(guò)制度化的安排，讓人大常委會(huì)切實(shí)遵循“集體行使監(jiān)督職權(quán)”、“依照法定程序進(jìn)行”、“不干預(yù)具體案件辦理”的原則，對(duì)個(gè)案的審判活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督并無(wú)不妥。實(shí)踐中，一些地方人大常委會(huì)以個(gè)案監(jiān)督為“牛鼻子”，建立健全剛性監(jiān)督制度，極大增強(qiáng)了司法監(jiān)督的工作實(shí)效，這些在探索創(chuàng)新中積累的有益經(jīng)驗(yàn)，值得在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

例如，2012年4月，湖南澧縣人大常委會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)司法機(jī)關(guān)辦理案件的監(jiān)督試行辦法》，以“案件評(píng)析”加強(qiáng)對(duì)公正司法的監(jiān)督，并規(guī)定了案件評(píng)析的基本原則、必經(jīng)程序等，為有效開(kāi)展司法監(jiān)督提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的剛性制度保障[30]。又如，2016年以來(lái)，山東淄博市人大常委會(huì)積極探索司法監(jiān)督工作的新途徑，采取隨機(jī)選人、案件評(píng)查、庭審觀(guān)摩、走訪(fǎng)調(diào)研、民主測(cè)評(píng)、審議表決等方法，組織開(kāi)展法官履職評(píng)議活動(dòng)，取得了良好的效果，省人大常委會(huì)副主任柏繼民作出批示，要求全省各地學(xué)習(xí)借鑒[31]。

(二) 完善人民陪審員制度

人民陪審員制度是我國(guó)審判機(jī)關(guān)吸收普通公民作為非職業(yè)法官參與審理行政、民事及刑事案件的一項(xiàng)司法制度[32]，雖然其基本模式脫胎于前蘇聯(lián)，卻與大陸法系的“參審制”類(lèi)似。1932年，《中華蘇維埃共和國(guó)裁判部暫行組織及裁判條例》的發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)人民陪審員制度在蘇區(qū)誕生。1951年，《人民法院暫行組織條例》的頒布，則標(biāo)志著人民陪審員制度在全國(guó)范圍的確立，這一制度在1954年新中國(guó)頒布的首部憲法中再次得到確認(rèn)，1954年頒行的《人民法院組織法》更是對(duì)其作出了較為詳細(xì)的規(guī)定④。“文革”期間，人民陪審員制度和人民法院一樣名存實(shí)亡。粉碎“四人幫”后，人民陪審員制度逐步得到恢復(fù)，特別是2005年5月1日我國(guó)首部關(guān)于人民陪審員制度的單行法——《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》實(shí)施后，人民陪審員制度得到全面發(fā)展，在弘揚(yáng)司法民主、促進(jìn)司法公正、保證司法廉潔、增強(qiáng)司法權(quán)威中發(fā)揮了積極作用。但在司法實(shí)踐中，因有關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)不便操作，加之人們思想認(rèn)識(shí)上的偏差，這一制度在運(yùn)行中出現(xiàn)了“陪而不審”、“審而不議”等諸多問(wèn)題，以致一度引發(fā)了學(xué)術(shù)界關(guān)于人民陪審員制度的存廢之爭(zhēng)。筆者認(rèn)為，作為社會(huì)主義司法民主的重要載體，我國(guó)人民陪審員制度的價(jià)值功能無(wú)可替代，當(dāng)前應(yīng)認(rèn)真總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)⑤和《中華人民共和國(guó)人民陪審員法》的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)出臺(tái)與《人民陪審員法》相配套的實(shí)施意見(jiàn)，積極完善這一制度。在這方面，筆者的建議如下。

第一，繼續(xù)推進(jìn)人民陪審員選任程序的改革創(chuàng)新。選任程序改革是完善人民陪審員制度的關(guān)鍵所在。為了實(shí)現(xiàn)選任的廣泛性與隨機(jī)性，《人民陪審員法》對(duì)陪審員選任程序作了重新設(shè)計(jì)，不再沿襲“個(gè)人申請(qǐng)、單位推薦、基層法院和同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)審核、同級(jí)人大常委會(huì)任命”的官僚化運(yùn)作模式，而是采取“隨機(jī)抽選”后由人大常委會(huì)任命的民主化運(yùn)作模式。根據(jù)《人民陪審員法》第九、第十條的規(guī)定，這一新模式的運(yùn)作方式是：首先，司法行政機(jī)關(guān)會(huì)同基層法院、公安機(jī)關(guān)，從轄區(qū)內(nèi)常住居民名單中隨機(jī)抽選擬任命人民陪審員數(shù)五倍以上的人員作為候選人，對(duì)候選人進(jìn)行資格審查并征求意見(jiàn)；其次，司法行政機(jī)關(guān)會(huì)同基層法院，從通過(guò)資格審查的候選人名單中隨機(jī)抽選確定人選；最后，由基層法院院長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任命。毋庸置疑，這種“隨機(jī)抽選”的模式有助于提高人民陪審員選任的透明度與公信度，但在以往試點(diǎn)實(shí)踐中的運(yùn)作效果卻似乎并不理想。如最高法院常務(wù)副院長(zhǎng)沈德詠就曾在《對(duì)〈關(guān)于延長(zhǎng)人民陪審員制度改革試點(diǎn)期限的決定(草案)〉的說(shuō)明》中指出，試點(diǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)的“全面隨機(jī)抽選成本太高”，“隨機(jī)抽選到建筑、醫(yī)療等專(zhuān)業(yè)人才的概率低”，“候選人信息來(lái)源不暢”，“少數(shù)人參審積極性不高而積極性高的群眾無(wú)法成功抽選”等問(wèn)題，使得全面推行“隨機(jī)抽選”既不合理也難以操作[33]?；蛟S是上述緣故，《人民陪審法》第十一條保留了個(gè)人申請(qǐng)和單位推薦產(chǎn)生候選人的方式，以解決“隨機(jī)抽選到建筑、醫(yī)療等專(zhuān)業(yè)人才的概率低”，“候選人信息來(lái)源不暢”等問(wèn)題。不過(guò)即便存在上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為“隨機(jī)抽選”的改革思路卻是值得肯定的。今后，應(yīng)在完善“隨機(jī)抽選”模式、建立“隨機(jī)抽選”電子信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)人民陪審員選任程序的改革創(chuàng)新。例如，“隨機(jī)抽選”不以一般意義上的“常住居民名單”為樣本，而是以“包含個(gè)人自薦⑥名單的常住居民名單”為“隨機(jī)抽選”的樣本，以此解決“積極性高的群眾無(wú)法成功抽選”等問(wèn)題。再如，為體現(xiàn)人民陪審員的代表性和廣泛性，在各單位推薦陪審員時(shí)，應(yīng)借鑒人民政協(xié)按界別分配委員名額的做法，合理分配人民陪審員的界別名額，確保社會(huì)各階層都有適當(dāng)數(shù)量的代表被推薦為人民陪審員，以實(shí)現(xiàn)法院審判工作融入人民群眾的“生活經(jīng)驗(yàn)和法律意識(shí)、道德觀(guān)念”這一目標(biāo)[34]，幫助并監(jiān)督職業(yè)型法官在裁判時(shí)作出正確的價(jià)值判斷。

第二，繼續(xù)推動(dòng)人民陪審員參審機(jī)制的探索創(chuàng)新。為了發(fā)揚(yáng)司法民主、提高司法公信，《人民陪審員法》第十四條提出了人民陪審員參審案件的新機(jī)制：人民陪審員和法官組成合議庭審判案件，可以組成3人合議庭，也可以由法官3人與人民陪審員4人組成七人合議庭。同時(shí)，為發(fā)揮人民陪審員了解社情民意的優(yōu)勢(shì)，《人民陪審員法》第二十二條又提出參審案件職權(quán)改革的新方案：人民陪審員參加七人合議庭審判案件，對(duì)事實(shí)認(rèn)定，獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，并與法官共同表決；對(duì)法律適用，可發(fā)表意見(jiàn)但不表決。在司法實(shí)踐中，上述改革設(shè)計(jì)仍面臨一系列現(xiàn)實(shí)難題。例如，在征地拆遷、食品藥品安全等群體性案件的審理中，試點(diǎn)法院曾采用“3+4”、“3+6”(3名法官加4或6名人民陪審員參加合議庭)等大合議庭陪審機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)案件審判法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，但對(duì)于大合議庭陪審的庭審程序規(guī)則和審判效率評(píng)估等問(wèn)題，尚缺乏共識(shí)和規(guī)范。再如，個(gè)案中的法律適用和事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題怎樣區(qū)分尚缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)(我國(guó)三大訴訟法均未做出明確區(qū)分)，少數(shù)人大代表和專(zhuān)家學(xué)者曾對(duì)“事實(shí)審”和“法律審”相分離的做法表示質(zhì)疑，合議庭開(kāi)展“事實(shí)審”的評(píng)議規(guī)則、表決程序等也有待進(jìn)一步明確。不過(guò)，雖然面臨諸多困難，筆者認(rèn)為改革的總體方向卻是正確的。今后，應(yīng)在完善“大合議庭陪審”機(jī)制、健全“事實(shí)審和法律審”有效區(qū)分機(jī)制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推動(dòng)人民陪審員參審機(jī)制的探索創(chuàng)新。譬如，可以積極探索通過(guò)事實(shí)清單、問(wèn)題列表等方法來(lái)區(qū)分事實(shí)、法律問(wèn)題。又如，繼續(xù)完善開(kāi)庭前從名冊(cè)中隨機(jī)抽取人民陪審員參加庭審的參審機(jī)制，以防止少數(shù)陪審員長(zhǎng)期應(yīng)邀出庭成為“編外法官”；試行由控辯雙方或當(dāng)事人雙方商定人民陪審員來(lái)參加庭審的參審機(jī)制，以更好地解決“陪而不審、審而不議”問(wèn)題，等等。

第三，繼續(xù)加強(qiáng)人民陪審員履職保障的制度創(chuàng)新。人民陪審員這一制度功能的充分發(fā)揮，有賴(lài)于人民群眾的積極參與。為了增加人民陪審員職業(yè)的吸引力，調(diào)動(dòng)人民群眾認(rèn)真參審的積極性，今后需要繼續(xù)加強(qiáng)人民陪審員履職保障的制度創(chuàng)新。首先，要大力提高人民陪審員的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并建立定期增長(zhǎng)機(jī)制。按照《財(cái)政部、最高人民法院關(guān)于人民陪審員經(jīng)費(fèi)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)行[2005]72號(hào))和《人民陪審法》的規(guī)定，人民陪審員的工作報(bào)酬是“補(bǔ)助”和“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”，且標(biāo)準(zhǔn)較低，這使得人民陪審員職業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下缺乏足夠的吸引力——除少數(shù)覺(jué)悟較高且富有公益心的人外，普通群眾多將到法院“陪審”視為“費(fèi)力不討好”的工作而表現(xiàn)冷漠。有鑒于此，各地除了加大人民陪審員工作的宣傳外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度創(chuàng)新，大力提高人民陪審員的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并建立與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的定期增長(zhǎng)機(jī)制，以吸引廣大群眾積極自薦成為人民陪審員。其次，要加強(qiáng)人民陪審員人身安全和個(gè)人信息的制度保障。近年來(lái)，媒體曝光的法官遇襲案件頻發(fā)。毫無(wú)疑問(wèn)，人民陪審員在履職過(guò)程中也面臨不少的心理壓力與職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。為調(diào)動(dòng)陪審員認(rèn)真參審的積極性，消除其后顧之憂(yōu)，應(yīng)將《人民陪審員法》第二十八、二十九條關(guān)于人民陪審員履職保障的規(guī)定通過(guò)制度落到實(shí)處。譬如，通過(guò)文件形式，明確人民陪審員履職可以參照適用2016年7月21日起施行的《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，同時(shí)為人民陪審員購(gòu)買(mǎi)意外身故、殘疾保險(xiǎn)，等等。

(三) 充分發(fā)揮法院院長(zhǎng)在涉訴信訪(fǎng)工作中的作用

如前所述，發(fā)展司法民主，需要加強(qiáng)人民群眾及社會(huì)輿論對(duì)審判活動(dòng)的監(jiān)督，并為此提供制度和機(jī)制方面的保障。筆者認(rèn)為，在健全完善人民群眾及社會(huì)輿論監(jiān)督審判活動(dòng)的制度和機(jī)制的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)高度重視并充分發(fā)揮法院院長(zhǎng)在處理群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)工作中的作用，特別是在糾正冤假錯(cuò)案、規(guī)范法官行為中的作用。

筆者提出這一主張，不只是緣于中國(guó)老百姓綿延千載的“青天情結(jié)”，而更有著法律和規(guī)范性文件上的依據(jù)。如根據(jù)我國(guó)《法官法》等法律的規(guī)定，法院的副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員由院長(zhǎng)提請(qǐng)人大常委會(huì)任免，助理審判員由院長(zhǎng)任免；即便按照當(dāng)前的改革設(shè)計(jì)，將基層法院和中級(jí)法院的法官提名權(quán)歸到省一級(jí)，地方法院的院長(zhǎng)仍有對(duì)法官考核的決定權(quán)。可以說(shuō)，院長(zhǎng)掌握著法官的仕途命運(yùn)，這點(diǎn)在院長(zhǎng)兼任法院黨組書(shū)記的情形下更加明顯，院長(zhǎng)若要糾正法官的不當(dāng)行為，易如反掌。再如根據(jù)我國(guó)《人民法院組織法》和三大訴訟法的規(guī)定⑦，法院院長(zhǎng)認(rèn)為已經(jīng)生效的裁判確有錯(cuò)誤時(shí)，能夠提請(qǐng)審判委員會(huì)討論決定是否進(jìn)行再審。相比當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徎驒z察機(jī)關(guān)的再審建議、抗訴，法院院長(zhǎng)開(kāi)啟冤假錯(cuò)案的再審之門(mén)顯得更具操作性，且審委會(huì)集體討論的工作模式能夠較好地規(guī)避領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的嫌疑。事實(shí)上，許多冤假錯(cuò)案的糾正，正是在法院院長(zhǎng)的積極推動(dòng)下通過(guò)審委會(huì)作出決定才得以實(shí)現(xiàn)的。以?xún)?nèi)蒙古呼格吉勒?qǐng)D案為例，毋庸置疑，2014年呼格案得以重啟再審程序并最終得以昭雪，與強(qiáng)大輿論壓力密不可分，但內(nèi)蒙古高院院長(zhǎng)胡毅峰的努力更是功不可沒(méi)！否則，如果2011年擔(dān)任內(nèi)蒙古高院院長(zhǎng)的不是胡毅峰(胡在此之前就曾關(guān)注過(guò)呼格案，上任后不久即成立了呼格案調(diào)查小組)而是其他人，后者是否甘愿冒著“得罪”辦案人員的風(fēng)險(xiǎn)為呼格家屬伸冤呢？或許，和成百上千的信訪(fǎng)者一樣，呼格家屬如今還奔波在四處申訴的路上！

由此可見(jiàn)，要增強(qiáng)人民群眾及社會(huì)輿論對(duì)審判活動(dòng)的監(jiān)督實(shí)效，就必須高度重視、充分發(fā)揮法院院長(zhǎng)在處理群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)工作中的作用，特別是在糾正冤假錯(cuò)案、規(guī)范法官行為中的作用，并形成常態(tài)化的機(jī)制。毫不夸張地說(shuō)，哪個(gè)法院的“人民監(jiān)督審判”工作做得好，哪個(gè)法院就一定有位稱(chēng)職的好院長(zhǎng)；反之，哪個(gè)法院的“人民監(jiān)督審判”工作做得差，人民群眾意見(jiàn)大，哪個(gè)法院的院長(zhǎng)必定是不稱(chēng)職的，至少是未能恪盡職守的。

當(dāng)前，就充分發(fā)揮法院院長(zhǎng)在涉訴信訪(fǎng)工作中的作用而言，一些地方法院積極探索，形成了不少成功的經(jīng)驗(yàn)與做法，值得各地大力推廣。

第一，“院長(zhǎng)接待日”活動(dòng)。重視群眾的來(lái)信來(lái)訪(fǎng)和申訴請(qǐng)求，是我國(guó)“人民司法”的一貫傳統(tǒng)，董必武同志就曾多次予以強(qiáng)調(diào)。因此，自建國(guó)之初始，“院長(zhǎng)接待日”活動(dòng)就在各級(jí)法院得到認(rèn)真開(kāi)展，成為“人民司法”的一大特色。近年來(lái)，為了發(fā)揚(yáng)“人民司法”的優(yōu)良傳統(tǒng)，不少地方法院出臺(tái)文件，將“院長(zhǎng)接待日”制度化，取得了很好的罷訴息訪(fǎng)之社會(huì)效果。例如，2012年以來(lái)，甘肅嘉峪關(guān)市中級(jí)法院堅(jiān)持每月10日開(kāi)展“院長(zhǎng)接待日”活動(dòng)，內(nèi)容包括判后釋疑解惑、信訪(fǎng)限期答復(fù)等，并制定了《院領(lǐng)導(dǎo)接訪(fǎng)制度》、《接待來(lái)訪(fǎng)程序》等文件，為開(kāi)展這項(xiàng)工作提供了制度保障。由此，該院涉訴信訪(fǎng)量逐年下降，服判息訴率穩(wěn)步上升，不但提高了司法的公信力，也有力維護(hù)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定[35]。

第二，“我對(duì)院長(zhǎng)有話(huà)說(shuō)”活動(dòng)。為切實(shí)解決人民群眾在案件辦理過(guò)程中遇到的司法作風(fēng)問(wèn)題，提高司法公信力，2015年初，四川巴中市、縣(區(qū))兩級(jí)法院聯(lián)合報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體推出“我對(duì)院長(zhǎng)有話(huà)說(shuō)”活動(dòng)。對(duì)于公眾通過(guò)法院和媒體的微信、電話(huà)等聯(lián)系方式反映的各種問(wèn)題，市、縣(區(qū))兩級(jí)法院院長(zhǎng)都會(huì)在每周二、周五全部予以回復(fù)，并公布在當(dāng)?shù)囟嗉颐襟w上，接受社會(huì)監(jiān)督。與此同時(shí)，市、縣(區(qū))兩級(jí)法院還配合紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)，展開(kāi)暗訪(fǎng)巡查、黑色通報(bào)、組織處理等工作，對(duì)工作拖沓、態(tài)度冷硬、法庭走讀、公共場(chǎng)所言行不規(guī)范等問(wèn)題，主動(dòng)在媒體上曝光[36]。實(shí)踐證明，巴中法院這些做法，不但沒(méi)有因自我揭丑損害自身形象，反而極大地提高了法院的司法公信力。

第三，“網(wǎng)上問(wèn)政”活動(dòng)。2010年，湖北十堰市在政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站建立“網(wǎng)上問(wèn)政”平臺(tái)，覆蓋了包括法院、檢察院在內(nèi)的100多家上線(xiàn)單位。2012年，十堰市又將平臺(tái)各上線(xiàn)單位的“問(wèn)政”處理情況納入年度工作績(jī)效評(píng)估，要求各單位“網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人”每天定時(shí)瀏覽網(wǎng)民留言，或立即處理并予以回復(fù)，或提出初步意見(jiàn)并在5日內(nèi)反饋處理結(jié)果；超出7日仍未處理的，黃牌警告，超出10日的，紅牌督辦；同時(shí)，管理部門(mén)將“網(wǎng)上問(wèn)政”回復(fù)辦理情況一個(gè)月通報(bào)一次，并發(fā)給相關(guān)單位“一把手”。自此以后，社會(huì)各界群眾對(duì)“網(wǎng)上問(wèn)政”給予了極大關(guān)注，積極通過(guò)這一平臺(tái)反映問(wèn)題、提出咨詢(xún)、發(fā)表建議。特別是一些案件的當(dāng)事人，對(duì)這一平臺(tái)報(bào)以極大的希望，以致關(guān)于法官應(yīng)該立案而不予立案、限制庭審辯論權(quán)利、故意隱瞞重要證據(jù)、違背自愿原則強(qiáng)行調(diào)解、庭外私下要求原告撤訴、在審理期限上弄虛作假、扣押上訴狀不按時(shí)移交、二審既未調(diào)查詢(xún)問(wèn)也未開(kāi)庭審理就徑行判決等違法違紀(jì)行為的投訴，幾乎每周都會(huì)出現(xiàn)。雖然法院的答復(fù)未必每次都能讓投訴者滿(mǎn)意，但平臺(tái)卻起到類(lèi)似古代“擊鼓鳴冤”的作用，使市、縣(區(qū))兩級(jí)法院院長(zhǎng)基本掌握了本院案件審判、司法作風(fēng)的真實(shí)情況，同時(shí)“公開(kāi)曝光”的壓力，也倒逼院長(zhǎng)們不得不認(rèn)真對(duì)待每一起可能有瑕疵的案件，努力規(guī)范每一個(gè)工作人員的行為。實(shí)踐證明，“網(wǎng)上問(wèn)政”平臺(tái)搭建了一條院長(zhǎng)與公眾順利溝通的便捷通道，對(duì)踐行“司法為民”、提高法院司法公信力，起到了積極作用。

筆者認(rèn)為，要充分發(fā)揮法院院長(zhǎng)在處理群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)工作中的重要作用，特別是在糾正冤假錯(cuò)案、規(guī)范法官行為中的重要作用，除了推廣上述成功的經(jīng)驗(yàn)與做法外，還應(yīng)推進(jìn)兩項(xiàng)改革。

其一，逐步取消院長(zhǎng)對(duì)案件的審批制度。自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，取消院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審批案件制度，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”，已經(jīng)成為舉國(guó)上下的改革共識(shí)。取消院長(zhǎng)對(duì)案件的審批制度，不僅有助于法院“去行政化”，落實(shí)辦案責(zé)任制；更有助于院長(zhǎng)以較為“超脫”的心態(tài)，將更多的時(shí)間和精力用于糾正冤假錯(cuò)案、規(guī)范法官行為，或者參與部分重大復(fù)雜疑難案件的審理，發(fā)揮示范表率的作用。因此，目前推行司法責(zé)任制改革的試點(diǎn)法院在絕大多數(shù)案件上都取消了審批制度[37]。當(dāng)然，考慮到法院內(nèi)部的審判監(jiān)督機(jī)制尚不完善，案件審批制的改革應(yīng)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步推廣。

其二，將當(dāng)事人或其代理律師的評(píng)價(jià)納入院長(zhǎng)考核機(jī)制。發(fā)揮院長(zhǎng)在糾正冤假錯(cuò)案、規(guī)范法官行為、踐行“司法為民”中的重要作用，不能僅僅依靠院長(zhǎng)們的責(zé)任意識(shí)和自覺(jué)行動(dòng)，畢竟“包青天”似的院長(zhǎng)并不多見(jiàn)，我們更需要完善制度來(lái)激勵(lì)院長(zhǎng)們對(duì)人民負(fù)責(zé)。因此，將當(dāng)事人或其代理律師⑧的評(píng)價(jià)納入院長(zhǎng)考核機(jī)制十分必要，這也是發(fā)展司法民主的重要內(nèi)容。具體而言：年度考核時(shí)，將當(dāng)事人或其代理律師對(duì)院長(zhǎng)的評(píng)價(jià)作為重要依據(jù)；當(dāng)事人或其代理律師以輸入密碼進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)投票，或到指定地點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)投票的方式，自愿參與對(duì)涉案法院院長(zhǎng)的評(píng)價(jià)；凡滿(mǎn)意率低于投票總?cè)藬?shù)15%的院長(zhǎng)，除非其他方面有突出成績(jī)，年度考核直接定為“不稱(chēng)職”，獲得半數(shù)以上滿(mǎn)意票的，考核結(jié)果才有可能定為“優(yōu)秀”。如此一來(lái)，必能有力督促各級(jí)法院院長(zhǎng)努力踐行“司法為民”，認(rèn)真糾正冤假錯(cuò)案，積極規(guī)范法官行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)司法公正。

注釋?zhuān)?/p>

① 鑒于法院審判在整個(gè)司法活動(dòng)中最為直接地影響到司法公正，故本文探討的“司法”，特指人民法院的司法活動(dòng)。

② 按照最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)》(法發(fā)〔2015〕3號(hào))等文件的要求，我國(guó)已建成審判流程公開(kāi)、庭審活動(dòng)公開(kāi)、裁判文書(shū)公開(kāi)和執(zhí)行信息公開(kāi)四大平臺(tái)，自2016年7月1日起，最高人民法院所有公開(kāi)開(kāi)庭的案件，原則上都通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)直播。

③ 2012年3月4日，十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議新聞發(fā)言人李肇星答記者問(wèn)時(shí)曾指出，我國(guó)地域遼闊、人口眾多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，有些地方交通不便，一律實(shí)行直接選舉還有困難。參見(jiàn)《齊魯晚報(bào)》2012年3月5日第A02版的報(bào)道《人大代表一律直選有困難》。

④ 《人民法院組織法》在第9、35、36、37條等條文中對(duì)人民陪審員的產(chǎn)生原則、職務(wù)內(nèi)容以及相關(guān)物質(zhì)保障等作出了統(tǒng)一規(guī)范。

⑤ 2015年4月24日，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)，最高法院、司法部印發(fā)了《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》。同日，全國(guó)人大常委會(huì)作出了《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開(kāi)展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的決定》。2015年5月，最高法院、司法部又印發(fā)了《人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》。2017年4月，在原定的人民陪審員制度改革兩年試點(diǎn)期限即將到期之際，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于延長(zhǎng)人民陪審員制度改革試點(diǎn)期限的決定》，將試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年，至2018年5月。

⑥ 此處的“個(gè)人自薦”，不同于人民陪審員產(chǎn)生之傳統(tǒng)模式中的“個(gè)人申請(qǐng)”，因?yàn)椤皞€(gè)人申請(qǐng)”之后還需要“組織推薦”才可能成為候選人。

⑦ 《人民法院組織法》第十三條規(guī)定：“各級(jí)人民法院院長(zhǎng)對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)在認(rèn)定事實(shí)上或者在適用法律上確有錯(cuò)誤，必須提交審判委員會(huì)處理?！薄睹袷略V訟法》第一百九十八條規(guī)定、《行政訴訟法》第九十二條、《刑事訴訟法》第二百四十三條均有類(lèi)似規(guī)定。

⑧ 一般而言，代理律師的評(píng)價(jià)比當(dāng)事人的評(píng)價(jià)更為客觀(guān)，但考慮到不是每個(gè)案件的當(dāng)事人都會(huì)委托律師代理，故應(yīng)允許沒(méi)有委托律師代理的當(dāng)事人參與對(duì)院長(zhǎng)的評(píng)價(jià)。