(長(zhǎng)江水利委員會(huì) 長(zhǎng)江水資源保護(hù)科學(xué)研究所，湖北 武漢 430051)

1 研究背景

水污染物總量控制制度是我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理中的一項(xiàng)重要制度，對(duì)當(dāng)前我國(guó)水資源和水環(huán)境保護(hù)取得的成效而言居功至偉[1]。同時(shí)，水污染物總量控制制度在實(shí)施過程中也存在著諸多問題，在當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)步伐越來越快、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)資源環(huán)境高質(zhì)量支撐的需求越來越明顯以及水環(huán)境保護(hù)與管理工作進(jìn)入攻堅(jiān)期的大背景下，總結(jié)回顧水污染物總量控制制度的發(fā)展歷程，分析其在實(shí)施過程中存在的問題和不足，提出其改進(jìn)的措施和建議，對(duì)于國(guó)家高效推動(dòng)水環(huán)境保護(hù)與水污染控制工作，改善水環(huán)境質(zhì)量以及優(yōu)化水環(huán)境管理制度均大有裨益。

2 我國(guó)水污染控制制度的發(fā)展歷程

我國(guó)的水污染控制主要經(jīng)歷了從“濃度控制”到“總量控制”兩大階段。濃度控制是指以控制污染源排放口排出污染物的濃度為核心的環(huán)境管理方法體系，其核心內(nèi)容為國(guó)家環(huán)境污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(主要是濃度排放標(biāo)準(zhǔn))。這一階段應(yīng)始于1973年頒布的GBJ4-1973《工業(yè)三廢排放試行標(biāo)準(zhǔn)》，這也是我國(guó)第一個(gè)水體污染物控制標(biāo)準(zhǔn)文件。經(jīng)過1979～1989年的水污染控制實(shí)踐，逐步形成了我國(guó)第一套排放標(biāo)準(zhǔn)體系?！芭盼凼召M(fèi)”“三同時(shí)”“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”等都是以濃度排放標(biāo)準(zhǔn)為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[2]。

總量控制是在排放標(biāo)準(zhǔn)控制無法抑制污染擴(kuò)大態(tài)勢(shì)基礎(chǔ)上提出來的。1986年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)委員會(huì)頒布了《關(guān)于防治水污染技術(shù)政策的規(guī)定》[3]，該規(guī)定明確指出：“對(duì)流域、區(qū)域、城市、地區(qū)以及工廠企業(yè)污染物的排放要實(shí)行總量控制?！弊源?，我國(guó)主要污染物總量控制制度建立開始起步。1996年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第十六條要求“省級(jí)以上人民政府對(duì)實(shí)現(xiàn)水污染物達(dá)標(biāo)排放仍不能達(dá)到國(guó)家規(guī)定的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水體，可以實(shí)施重點(diǎn)污染物排放的總量控制制度，并對(duì)有排污量削減任務(wù)的企業(yè)實(shí)施該重點(diǎn)污染物排放量的核定制度?！奔磳?duì)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)負(fù)有責(zé)任的企業(yè)實(shí)施重點(diǎn)污染物排放總量控制。同年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了《“九五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》，我國(guó)污染物總量控制制度雛形建立。隨后，國(guó)家實(shí)施的“十五”“十一五”以及“十二五”環(huán)境保護(hù)計(jì)劃都制定了有關(guān)污染物總量控制的計(jì)劃。2008年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第十八條規(guī)定“國(guó)家對(duì)重點(diǎn)水污染物實(shí)施總量控制制度”，標(biāo)志著我國(guó)水污染總量控制制度得以全面實(shí)施。在2010年前后，由于污染發(fā)展趨勢(shì)未得到有效遏制，環(huán)保部提出了“流域限批”來進(jìn)一步限制流域污染物排放總量[4]。2018年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第二條對(duì)實(shí)施水污染物總量控制制度的程序和要求作出了明確規(guī)定。先后于2002年和2016年修訂的《中華人民共和國(guó)水法》規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照水功能區(qū)對(duì)水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力，向環(huán)境保護(hù)行政主管部門提出該水域的限制排污總量意見?！蓖瑫r(shí)，確立了水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)和重點(diǎn)污染物排放總量超過控制指標(biāo)的報(bào)告和通報(bào)程序，進(jìn)一步完善了水污染物總量控制制度[5]。

總量控制是指以控制一定時(shí)段內(nèi)、一定區(qū)域內(nèi)排污單位排放污染物總量為核心的環(huán)境管理方法體系[6]。它包含了以下3個(gè)方面的內(nèi)容：① 排放污染物的總量按總量控制的實(shí)施程序逐年削減；② 排放污染物總量按照流域/地域范圍確定，逐步實(shí)行流域限批；③ 確定排放污染物的時(shí)間跨度。

總量控制通常有3種類型：目標(biāo)總量控制、容量總量控制和行業(yè)總量控制?！笆濉眹?guó)家水污染總量控制指標(biāo)為化學(xué)需氧量(COD)和氨氮(NH3-N)。

“十五”和“十一五”期間，我國(guó)水污染控制推行的是污染物排放目標(biāo)總量控制，即污染物排放總量控制在管理目標(biāo)所規(guī)定的污染負(fù)荷范圍內(nèi)，其優(yōu)勢(shì)在于目標(biāo)制定簡(jiǎn)單、便于操作、易分解落實(shí)，不足在于與流域水環(huán)境實(shí)際情況脫節(jié)。從“十一五”開始，探索基于水體水質(zhì)目標(biāo)的容量總量控制，即污染物排放總量控制在受納水體設(shè)定環(huán)境功能所確定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，強(qiáng)調(diào)水體功能以及與之相對(duì)應(yīng)的水質(zhì)目標(biāo)和管理目標(biāo)的一致性[7]。“十二五”期間，針對(duì)我國(guó)水污染減排存在的總量減排目標(biāo)與水環(huán)境質(zhì)量改善關(guān)系不對(duì)應(yīng)的問題，基于“十一五”期間在新增量核定、減排量認(rèn)定、減排管理體系等方面積累的經(jīng)驗(yàn)和奠定的基礎(chǔ)，逐步實(shí)施“一河一策”“一湖一策”的方針，從而使我國(guó)河流水環(huán)境狀況惡化的趨勢(shì)大體上得到了遏制。

3 現(xiàn)行水污染總量控制制度存在的問題

我國(guó)水污染的本底已經(jīng)形成。經(jīng)過改革開放40 a的經(jīng)濟(jì)崛起，國(guó)家綜合實(shí)力和國(guó)民物質(zhì)生活提升到了空前的水平。然而，中國(guó)水污染問題卻逐漸凸顯，并已經(jīng)成為了區(qū)域和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟待突破的瓶頸。各類水污染物的大量排放，大大超過了水環(huán)境承載能力，造成了地表水和地下水的嚴(yán)重污染，致使水生態(tài)環(huán)境惡化，水資源短缺狀況加劇，飽受水旱災(zāi)害之苦的中華民族正經(jīng)歷著前所未有的水污染之害，以致占全國(guó)水資源總量1/3的長(zhǎng)江流域不得不實(shí)施“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。按照主要污染物總量制度實(shí)施以來的4個(gè)5 a總量控制計(jì)劃[8]，2015年與1995年相比，全國(guó)化學(xué)需氧量和氨氮排放總量均應(yīng)降低1/4以上；而且，根據(jù)已公布的文件，每個(gè)5年計(jì)劃均超額完成了總量控制指標(biāo)，2015年的水環(huán)境質(zhì)量應(yīng)當(dāng)比1995年有明顯改善。然而，現(xiàn)實(shí)并非如此。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國(guó)大小江河湖泊污染整體而言較重，惡性水污染事故不斷發(fā)生[9]。污染物總量控制制度實(shí)施以來，從中央到地方均投入了巨額資金，配套法規(guī)政策逐步完善，科研與技術(shù)支撐不斷加強(qiáng)，可是，計(jì)劃與現(xiàn)實(shí)相去甚遠(yuǎn)[10]。在許多國(guó)家行之有效的污染物總量控制制度為什么在我國(guó)“水土不服”，不盡如人意？值得深入思考。

3.1 水污染物總量控制指標(biāo)根基不牢，存在先天制度缺陷

我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，水環(huán)境、水生態(tài)和水資源自然秉賦千差萬別，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊導(dǎo)致污染類型和程度差異較大。與水污染有關(guān)的工作涉及到多個(gè)部門，由于各部門之間缺乏有效的合作機(jī)制，致使粗放式自上而下的水污染總量控制核算工作根基不牢，總量控制指標(biāo)缺乏公信力和權(quán)威性。

(1) 污染物排放目標(biāo)總量控制，即污染物排放總量控制在管理目標(biāo)所規(guī)定的污染負(fù)荷范圍內(nèi)。這種管理技術(shù)以滿足水資源的使用功能為主要目標(biāo)，更多地是關(guān)注水污染物的削減，缺乏體現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)目標(biāo)，導(dǎo)致水質(zhì)目標(biāo)與水體保護(hù)功能關(guān)系并不明確[11]。由于技術(shù)手段仍然不夠完善，尚未建立基于水生態(tài)系統(tǒng)分區(qū)體系以及能夠體現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)健康保障的水質(zhì)基準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)的體系，因此不能為面向水生態(tài)安全的總量控制技術(shù)提供支持。

(2) 水生環(huán)境保護(hù)涉及到環(huán)保、水利、農(nóng)林和城建等多個(gè)部門，由于管理權(quán)限等方面的原因，致使資源不能共享，主持水污染總量控制指標(biāo)制定的部門無法掌握水環(huán)境基礎(chǔ)資料和區(qū)域水污染基本情況；加上水污染總量控制指標(biāo)制定過程中工作時(shí)間、工作資金、工作人員和技術(shù)力量投入不足，缺乏詳細(xì)的調(diào)查和監(jiān)測(cè)資料，各方僅滿足于填表格、報(bào)數(shù)據(jù)，科學(xué)性與合理性難以深究。

(3) 作為水污染總量控制重要依據(jù)的水域納污能力，其計(jì)算規(guī)程推薦的計(jì)算方法存在著爭(zhēng)議，所設(shè)計(jì)的計(jì)算方法與水域納污能力定義不符[12]。另外，由于基本資料不足，水域納污能力計(jì)算條件與實(shí)際情況可能存在著較大出入，甚至?xí)绣e(cuò)誤發(fā)生，最終導(dǎo)致計(jì)算結(jié)果的可信度差，經(jīng)不住實(shí)踐的檢驗(yàn)。

3.2 違法成本低，水污染物總量控制約束力度不夠

水污染物總量控制的核心是以區(qū)域水環(huán)境、水生態(tài)和水資源承載能力約束人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，倒逼水污染物減排。水污染物限制排放總量是不可逾越的紅線，這條紅線就是法律底線：首先，地方政府應(yīng)嚴(yán)守這條紅線；其次，所有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均應(yīng)在紅線內(nèi)展開，違反法律就應(yīng)受到法律追究和制裁。然而，多年來，鮮有地方政府和責(zé)任人因水污染物排放超過限制排放總量而受到法律追究，使得水污染物總量控制在區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、技術(shù)應(yīng)用、資源配置和環(huán)境保護(hù)等方面的約束作用蒼白無力。

首先，從政府層面來說，非理性的政績(jī)觀和發(fā)展觀驅(qū)使片面追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，甚至把發(fā)展權(quán)當(dāng)作污染權(quán)。長(zhǎng)期以來，由于政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中角色錯(cuò)位，過多地參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，熱衷于上項(xiàng)目、創(chuàng)利潤(rùn)；為了引進(jìn)項(xiàng)目上馬，地方政府主管監(jiān)督部門充當(dāng)項(xiàng)目公關(guān)部門的現(xiàn)象屢見不鮮；工廠建在深山老林，排污口設(shè)在江河源頭。更有甚者，許多原本因?yàn)榄h(huán)境準(zhǔn)入限制而中止的項(xiàng)目，時(shí)有因?yàn)閲?guó)家層面刺激經(jīng)濟(jì)大氣候，“簡(jiǎn)化環(huán)保審批程序”，借機(jī)上馬。一屆政府獲得經(jīng)濟(jì)紅利，讓數(shù)屆政府背上沉重的減排治污 “包袱”，使得水污染問題積重難返。

其次，從企業(yè)層面來說，長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)環(huán)境污染違法犯罪采取的“以罰代刑”的處理方法，不足以遏制企業(yè)污染水環(huán)境的行為。加上狹獈的地方保護(hù)主義，企業(yè)無視經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部不經(jīng)濟(jì)性，藐視環(huán)保法規(guī)，甚至“綁架”政府，壟斷占有經(jīng)濟(jì)自然資源，取得“污染權(quán)”，企業(yè)獲得不義財(cái)富，而讓社會(huì)受其污染之苦并為其買單。

3.3 水污染物總量控制項(xiàng)目存在錯(cuò)位和缺失，水污染控制顧此失彼

我國(guó)江河湖泊嚴(yán)重污染的主要污染物類型有3類：耗氧污染物、營(yíng)養(yǎng)鹽和有毒污染物。此外還有局部污染突出的石油類、放射性污染物以及熱污染和酸堿鹽等。對(duì)不同污染物以及水體的功能定位，水污染控制指標(biāo)應(yīng)該體現(xiàn)出差異化。然而我國(guó)現(xiàn)行水污染物總量控制項(xiàng)目的選擇缺乏科學(xué)性，致使水污染物總量控制失去了針對(duì)性，降低了水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的有效性。

(1) 水污染物總量控制項(xiàng)目錯(cuò)位?，F(xiàn)行水污染物總量控制耗氧污染項(xiàng)目是化學(xué)需氧量(COD)。在我國(guó)選用化學(xué)需氧量為耗氧污染控制項(xiàng)目是有其歷史原因的，但時(shí)至今日，仍沿用其作為耗氧控制污染項(xiàng)目顯然已不合時(shí)宜。以化學(xué)需氧量作為耗氧控制項(xiàng)目存在以下缺陷：① 化學(xué)需氧量不能表征天然水體中水生生物氧過程機(jī)理；② 陸源污染項(xiàng)目和水質(zhì)項(xiàng)目不一致。污染源監(jiān)測(cè)項(xiàng)目是化學(xué)需氧量(CODCr)，而地表水水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目是高錳酸指數(shù)(CODMn)，污染物總量控制和水質(zhì)控制不能有效銜接，從而增加了總量控制指標(biāo)核算的技術(shù)難度和偏差。以我國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，完全有必要，也有能力選用更為科學(xué)適用的耗氧污染控制項(xiàng)目，例如總有機(jī)碳(TOC)。

(2) 水污染物總量控制項(xiàng)目嚴(yán)重缺失。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，大量植物營(yíng)養(yǎng)物和有毒污染物排入江湖，嚴(yán)重污染了江湖水質(zhì)，引發(fā)了湖泊富營(yíng)養(yǎng)化，造成水生態(tài)環(huán)境惡化，嚴(yán)重威脅著飲用水源安全。然而，我國(guó)現(xiàn)行水污染物總量控制體系卻沒有植物營(yíng)養(yǎng)物和有毒污染物主要項(xiàng)目，從而勢(shì)必造成水污染總量控制顧此失彼，達(dá)不到水污染總量控制預(yù)期效果?！秶?guó)家“十三五”生態(tài)環(huán)境規(guī)劃》和《中國(guó)水污染防治行動(dòng)》已開始關(guān)注對(duì)總氮和總磷排放總量的控制，但相應(yīng)的排放總量控制指標(biāo)的核算仍有待切實(shí)跟進(jìn)。

3.4 水污染物總量控制監(jiān)督考核制度不合理，不利于壓實(shí)污染責(zé)任

長(zhǎng)期以來，我國(guó)事實(shí)上尚未建立針對(duì)水污染總量控制的監(jiān)督考核體系。目前，與水污染總量控制制度相關(guān)的監(jiān)督考核主要有兩個(gè)方面：① 水利部門主導(dǎo)的水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)；② 由環(huán)保部門主導(dǎo)的水環(huán)境控制單元水質(zhì)監(jiān)測(cè)。前者是對(duì)水功能區(qū)的水質(zhì)超標(biāo)實(shí)行公報(bào)和告知程序；后者是對(duì)水環(huán)境控制單元水質(zhì)斷面超標(biāo)的，責(zé)令控制單元責(zé)任人消除超標(biāo)現(xiàn)象。這實(shí)際上是又回到了以水體水質(zhì)濃度作為單一控制目標(biāo)的老路，與水污染總量控制背道而馳。

事實(shí)上，水體監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)表現(xiàn)與上游來水量和接納污染量直接相關(guān)，而且，上游的來水量在年際間和年內(nèi)分布差別很大，僅以斷面水質(zhì)表現(xiàn)評(píng)判水環(huán)境控制單元責(zé)任人控制污染的成績(jī)，顯然有失公允。同等數(shù)量的污染物排放，因?yàn)樯嫌蝸硭康牟煌?，在不同年份或年?nèi)不同的時(shí)段，其控制斷面的水質(zhì)有可能超標(biāo)，也有可能不超標(biāo)。因此，監(jiān)督考核缺乏科學(xué)性，這樣勢(shì)必會(huì)造成污染控制單元責(zé)任人無所適從。

3.5 水污染物總量控制與排污許可脫節(jié)，不能形成水污染控制合力

現(xiàn)行基于水功能區(qū)納污能力的限制排污總量是以行政區(qū)為單位進(jìn)行分配和控制，并沒有將限制排污總量分配到現(xiàn)有或規(guī)劃污染物排放口。污染物排放量或排污許可量則是以企業(yè)為單位進(jìn)行計(jì)量和統(tǒng)計(jì)，而且企業(yè)排污許可并非以區(qū)域限制納污總量為依據(jù)。水污染物總量控制與企業(yè)排污許可相脫節(jié)，沒有形成有機(jī)統(tǒng)一。如此一來，限制納污總量對(duì)企業(yè)污染物排放量和排放標(biāo)準(zhǔn)起不到約束作用。由于具體水功能區(qū)限制納污總量沒有與污染源排放建立起對(duì)應(yīng)的關(guān)系，具有納污能力的水域可能并未接納排污，或者納污能力有限的水域接受了超過其納污能力的排污量。在這種情況下，經(jīng)常出現(xiàn)兩種看似奇怪的現(xiàn)象：① 有些地區(qū)的污染物排放總量并未超過限制排放總量，但區(qū)域內(nèi)的水體水質(zhì)長(zhǎng)期超標(biāo)；② 有些地區(qū)的污染物排放總量遠(yuǎn)大于限制排放總量，而區(qū)域內(nèi)受關(guān)注水體的水質(zhì)卻保持著良好的狀態(tài)(實(shí)際上，該區(qū)域必有水體水質(zhì)污染嚴(yán)重，如不受關(guān)注的內(nèi)湖、港渠等)。水污染物總量控制與企業(yè)排污許可相脫節(jié)，勢(shì)必引發(fā)另外兩個(gè)直接后果：一個(gè)是不利于促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)污染治理和改進(jìn)生產(chǎn)工藝；另一個(gè)是水功能區(qū)目標(biāo)失去了應(yīng)有的保障。

4 完善水污染物總量控制制度的對(duì)策

4.1 建立嚴(yán)格科學(xué)的總量控制制度

(1) 完善水污染物總量控制項(xiàng)目。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前水環(huán)境污染的基本現(xiàn)實(shí)，有針對(duì)性地選擇耗氧污染物和營(yíng)養(yǎng)鹽作為水污染物總量重點(diǎn)控制項(xiàng)目，對(duì)特殊地區(qū)，應(yīng)特別關(guān)注有毒污染物，兼顧石油類、放射性、熱和酸堿鹽無機(jī)物的污染特性，選取合適的特征污染物，納入水污染總量控制項(xiàng)目。隨著COD污染效應(yīng)和治理拐點(diǎn)的出現(xiàn)[13]，我國(guó)河流水體的氨氮污染問題日益凸顯，包括氨氮的耗氧污染和毒害效應(yīng)。針對(duì)這一問題，需在國(guó)家層面上，系統(tǒng)出臺(tái)河流水體氨氮污染治理相應(yīng)的法規(guī)和政策，將氨氮作為我國(guó)河流水污染的主控指標(biāo)，高度重視河流水體中氨氮污染問題，尤其是氨氮污染帶來的耗氧問題和毒害效應(yīng)，建立流域?qū)用娴陌钡刂茦?biāo)準(zhǔn)，這是我國(guó)河流水污染控制與治理的必然途徑。為此，建議水污染物總量重點(diǎn)控制項(xiàng)目宜選用氨氮、生化需氧量(BOD5)、總磷等；鑒于主要水體類型(河流、湖庫)存在著明顯的水文水動(dòng)力差異，應(yīng)允許水污染物總量重點(diǎn)控制項(xiàng)目可有一定的差異。

(2) 建立科學(xué)有效的水污染物排污總量控制體系。我國(guó)現(xiàn)行水污染排污總量控制存在著嚴(yán)重的缺陷，以流域?yàn)閱挝恢贫ǖ目偭靠刂浦笜?biāo)，由于流域幅員遼闊，情況復(fù)雜，加上資料收集與積累、人力資源和工作周期不足，致使擬定的總量控制指標(biāo)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和發(fā)展規(guī)劃難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，總量控制指標(biāo)會(huì)出現(xiàn)脫離實(shí)際的情況，因而難以指導(dǎo)和約束具體地區(qū)的排污行為。有鑒于此，可以借鑒美國(guó)最大日負(fù)荷量(TMDL)計(jì)劃的經(jīng)驗(yàn)[14]，結(jié)合河長(zhǎng)制和湖長(zhǎng)制，建立排污總量核算的技術(shù)和方法，由地方政府對(duì)所轄水域，根據(jù)相關(guān)要求提出排污總量計(jì)劃；像美國(guó)政府發(fā)放TMDL牌照一樣，對(duì)地方政府提出的污染物排放總量計(jì)劃進(jìn)行核準(zhǔn)后，發(fā)放該地區(qū)排污總量牌照。由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)和水資源條件，統(tǒng)籌考慮現(xiàn)有條件和發(fā)展要求，自下而上地研究制定的總量控制方案更切合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況、更具科學(xué)性和合理性，便于穩(wěn)定推進(jìn)，逐步實(shí)施，確保排污總量控制的有效性。

(3) 以點(diǎn)源污染控制為重點(diǎn)，兼顧面源污染防治。在現(xiàn)階段，各類企業(yè)生產(chǎn)廢水和城鄉(xiāng)生活污染仍然是水污染的主要來源，農(nóng)業(yè)面源污染所占比重雖有提高，但畢竟其只能采取相關(guān)措施進(jìn)行污染防治，難以進(jìn)行有效控制。所以，排污總量控制的重點(diǎn)應(yīng)以生產(chǎn)廢水和生活污水為主。在水污染物總量控制指標(biāo)中，根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)，預(yù)留面源污染彈性空間，重點(diǎn)控制點(diǎn)源污染，通過強(qiáng)化管理和技術(shù)改造，逐步將城鄉(xiāng)分散廢污水點(diǎn)源化：① 建立覆蓋城鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)生活污水處理系統(tǒng)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上及居民集居區(qū)建立污水處理系統(tǒng)，有條件的居民小區(qū)也可以建設(shè)小區(qū)污水處理系統(tǒng)，完善管網(wǎng)收集系統(tǒng)，納入排污口管理。② 加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖屠宰管理。逐步以集中式規(guī)?；酿B(yǎng)殖屠宰取代農(nóng)村分散式的養(yǎng)殖屠宰。③ 建立覆蓋城鄉(xiāng)的廢物垃圾收集處理系統(tǒng)。嚴(yán)禁隨意傾倒廢物垃圾，將廢物垃圾等分散面源污染物予以點(diǎn)源化。

4.2 強(qiáng)化水污染物總量控制技術(shù)基礎(chǔ)支撐，實(shí)行水污染物總量精準(zhǔn)控制

(1) 建立科學(xué)實(shí)用的水污染總量控制水生態(tài)模型系統(tǒng)。由水污染總量控制部門組織相關(guān)科研機(jī)構(gòu)引進(jìn)、開發(fā)、集成實(shí)用水生態(tài)數(shù)學(xué)模型，逐步由現(xiàn)行普遍采用的粗放型對(duì)流擴(kuò)散模型，過渡到全面模擬水污染物在天然水體中耗氧與復(fù)氧過程、硝化與反硝化過程、光合作用與呼吸過程、吸附與解析過程以及沉淀與再懸浮過程的水生態(tài)數(shù)學(xué)模型[15-16]，以此為水污染物總量控制中的水體富營(yíng)養(yǎng)化研究和水資源保護(hù)與管理提供強(qiáng)有力的技術(shù)手段。在此基礎(chǔ)上，逐步建立水污染總量控制重點(diǎn)水域水質(zhì)預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)。

(2) 規(guī)范水域納污能力計(jì)算方法，嚴(yán)格水域納污能力計(jì)算條件要求。盡快組織修訂“水域納污能力計(jì)算規(guī)程”，為水域納污能力計(jì)算在基礎(chǔ)資料的收集與應(yīng)用、總量控制污染物項(xiàng)目、水質(zhì)模型選用、設(shè)計(jì)水文條件、模型計(jì)算參數(shù)確定，以及與水資源管理相關(guān)的污染背景濃度和水質(zhì)控制目標(biāo)的擬定等方面提供科學(xué)指引。特別是應(yīng)嚴(yán)格設(shè)計(jì)水文條件的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照區(qū)域水環(huán)境秉賦從嚴(yán)核定水域納污能力。

(3) 科學(xué)布局、合理規(guī)劃(概化)入河排污口?？茖W(xué)優(yōu)化、規(guī)劃入河排放口的布局與設(shè)置，把入河排污口作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施來規(guī)劃、建設(shè)，任何企業(yè)和單位不能自行設(shè)立入河排污口。杜絕入河排污口亂設(shè)亂排現(xiàn)象，使入河排污口真正做到可管可控。在此基礎(chǔ)上，核定水功能區(qū)納污能力和污染物限制排放總量，并將污染物限制排放總量正確分配到每個(gè)入河排污口[17]，改變現(xiàn)行按行政區(qū)分配污染物限制排放的“隔靴搔癢”式做法，以實(shí)現(xiàn)水污染物總量精準(zhǔn)控制。

4.3 完善水污染物總量控制監(jiān)測(cè)體系，強(qiáng)化水污染物總量控制管理和輿論監(jiān)督

(1) 將水污染物總量控制與排污許可實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接。采取措施改變水污染物與排污許可脫節(jié)的現(xiàn)象，壓實(shí)水污染物總量控制的責(zé)任。一方面，任何企業(yè)和單位的水污染物排污許可均需要以區(qū)域水污染物總量控制為依據(jù)，不得突破；另一方面，任何企業(yè)和單位的污水必須接入法定入河排污口，不得隨意就近排放。排污許可不能只規(guī)定污水量排放、排放污染物類型和排放濃度，還需明確其去向。

(2) 完善水污染物總量控制監(jiān)測(cè)體系。在現(xiàn)有水功能水質(zhì)監(jiān)測(cè)和污染源監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，完善覆蓋水功能區(qū)、入河排污口和污染源全方位水污染物總量控制監(jiān)測(cè)體系。在區(qū)域水污染物總量控制計(jì)劃中，需要制訂相應(yīng)的水環(huán)境、入河排污口監(jiān)測(cè)方案，以監(jiān)督預(yù)警水平和責(zé)任行動(dòng)計(jì)劃。充分發(fā)揮監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在水污染物總量控制、維護(hù)水環(huán)境質(zhì)量中的作用，以入河排污口入河負(fù)荷衡量考核污染治理成效，以水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為檢驗(yàn)水污染物總量控制計(jì)劃有效性的依據(jù)。

(3) 完善水功能區(qū)水質(zhì)公布制度。在現(xiàn)有水功能水質(zhì)公報(bào)制度的基礎(chǔ)上，類似于空氣質(zhì)量指數(shù)建立水質(zhì)指數(shù)，即時(shí)向公眾發(fā)布重要水功能區(qū)水質(zhì)指數(shù)，讓公眾了解本地區(qū)的水質(zhì)污染狀況，發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)水污染總量控制的監(jiān)督作用。根據(jù)我國(guó)河流湖泊(水庫)的實(shí)際情況，水質(zhì)指數(shù)可以包括溶解氧、五日生化需要量、氨氮以及總磷等項(xiàng)目。

5 結(jié) 語

任何事物都有一個(gè)從發(fā)生、發(fā)展，到完善的過程。防治水污染、保護(hù)水環(huán)境是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、艱巨的任務(wù)，決不會(huì)只經(jīng)過幾年、幾個(gè)五年計(jì)劃就能達(dá)到既定的水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。而且，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人們對(duì)美好生活愿景的提高，社會(huì)公眾對(duì)水環(huán)境目標(biāo)要求會(huì)不斷提高，防治水污染、保護(hù)水環(huán)境，將貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的始終。水污染物總量控制制度的實(shí)施需要得到行政法律技術(shù)方面的強(qiáng)力支撐，更需要有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)建設(shè)的有力支持。限制排污總量管理制度、方法和技術(shù)不可能一蹴而就，必將是一個(gè)不斷完善的過程。須加強(qiáng)相關(guān)制度、理論、技術(shù)和方法的研究以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不斷完善水污染物總量控制的管理體系和技術(shù)體系，提高水污染物總量控制的保障能力和有效性。