楊羽

（荊楚理工學(xué)院政府與社會資本合作（PPP）研究中心，湖北 荊門 448000）

當前，我國進入新常態(tài)發(fā)展階段，小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村剩余勞動力就地城鎮(zhèn)化的空間載體，在中國城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮了重要作用，2017年國務(wù)院《政府工作報告》提出“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要扎實有序推進，支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展”，這意味著推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)將對國家產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化和供給側(cè)改革，促進區(qū)域可持續(xù)平衡發(fā)展發(fā)揮重大作用。在財政部、住建部、國家發(fā)改委聯(lián)合公布的《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》中指出，到2020年，我國將著力培育1000個左右的特色小鎮(zhèn)。

特色小鎮(zhèn)作為國家產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化和供給側(cè)改革的產(chǎn)物，其建設(shè)是集“產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、旅游景區(qū)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)”三區(qū)合一，產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化模式，具體包括土地整理、資源整合、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目。由此可見，特色小鎮(zhèn)需要以基礎(chǔ)設(shè)施的投入為前提，持續(xù)穩(wěn)定的資金來源是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵，而當?shù)卣狈@樣的運作能力，因而，合適的融資模式對于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是非常重要的。目前，較為成熟的融資模式是國家推進的PPP模式，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中引入PPP模式，能夠減輕政府的財政壓力，為政府的債務(wù)松綁減壓，以財政資金撬動社會資本，彌補特色小鎮(zhèn)的資金缺口，從而拓寬小鎮(zhèn)建設(shè)的資金來源。

一、PPP融資模式的內(nèi)涵

PPP融資模式，也稱為PPP融資或PPP，指政府和社會資本合作 (Public－ Private Partnership),旨在為滿足社會公共需要，政府公共部門和私營部門通過建立特定契約合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而形成的一種利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的伙伴關(guān)系。其強調(diào)的是政府公共部門和私營部門基于特許權(quán)協(xié)議共同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，通過構(gòu)建穩(wěn)定的合作關(guān)系實現(xiàn)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中合作各方的風(fēng)險共擔(dān)和利益共享，保證項目建設(shè)和運營管理的成功實施。

PPP包含三大本質(zhì)特征：一是合作伙伴關(guān)系，在PPP模式中政府和社會資本方是合作伙伴的關(guān)系，由政府公開招標，企業(yè)中標后，政府撥款給企業(yè)，企業(yè)完成項目建設(shè)；二是利益共享，即當PPP項目獲得利益后，這個利益有社會資本方和政府共享；三是風(fēng)險共擔(dān)，即若PPP項目出現(xiàn)了風(fēng)險，該風(fēng)險由企業(yè)和政府共同承擔(dān)。

二、PPP融資模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的可行性

（一）有豐富的經(jīng)驗基礎(chǔ)和良好的運作基礎(chǔ)

自20世紀80年代PPP融資模式引入我國，由最初的發(fā)電廠、污水處理廠等建設(shè)到現(xiàn)如今的水利設(shè)施、環(huán)境保護、城市軌道交通、棚戶區(qū)改造、綜合產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)等，截至去年,發(fā)改委和財政部搭建PPP項目的推介平臺以來，我國的PPP項目規(guī)模已達13.77億元，PPP在我國的應(yīng)用范圍越來越廣，機制越來越規(guī)范，經(jīng)驗越來越成熟，為PPP融資模式在我國特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中奠定了基礎(chǔ)。特色小鎮(zhèn)作為“人文、社區(qū)、居住、產(chǎn)業(yè)”的綜合體，其建設(shè)中的大量項目PPP都適用，如在財政部PPP項目庫中，特色小鎮(zhèn)PPP項目一般被劃分為城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類項目，具體包括公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施，雖然較單體項目而言，開發(fā)難度更大，但也有了夏幸福固安新城PPP的成功案例，這也使得PPP融資模式成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的有效工具。

（二）有良好的政策基礎(chǔ)

特色小鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，中央和各級政府都不遺余力地給予政策支持。2014年國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，提出各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。2016年7月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部發(fā)出《關(guān)于開展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出即日起在全國范圍內(nèi)開展特色小鎮(zhèn)培育工作。同年10月《關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出推進政府和社會資本合作（PPP），鼓勵利用財政資金撬動社會資金，共同發(fā)起設(shè)立國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基金，傾斜支持特色小鎮(zhèn)開發(fā)。同年12月《關(guān)于實施“千企千鎮(zhèn)工程”推進美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的通知》，提出各地發(fā)展改革部門要強化推進，積極引導(dǎo)；國開行、光大銀行等各地分行要重點幫扶帶頭實施“千企千鎮(zhèn)工程”的企業(yè)；各地企業(yè)聯(lián)合會要把企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和特色小鎮(zhèn)建設(shè)有機結(jié)合。

2017年4月 10日中國銀監(jiān)會《關(guān)于銀行業(yè)風(fēng)險防控工作的指導(dǎo)意見》，銀監(jiān)會首度向銀行機構(gòu)提示PPP或有助于“異化形成違規(guī)政府性債務(wù)”。2017 年9 月15 日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確禁止在 PPP 領(lǐng)域排斥、限制或歧視民間資本的行為，為民營企業(yè)創(chuàng)造平等競爭機會，支持民間資本股權(quán)占比高的社會資本方參與 PPP 項目，調(diào)動民間資本積極性。這一系列的政策為PPP融資模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的應(yīng)用提供了良好的政策基礎(chǔ)。

（三）政府與社會資本的良好合作關(guān)系

PPP融資模式的根本在于政府與社會資本的利益共享。隨著PPP項目的推進，公私雙方通過磨合后合作關(guān)系加深，政府部門和社會資本之間溝通渠道暢通，出現(xiàn)問題或特殊情況時能及時地得到有效的傳遞和反饋，雙方能夠結(jié)合自身的優(yōu)勢形成完善的風(fēng)險管理和應(yīng)急處理機制，促使特色小鎮(zhèn)準確定位，科學(xué)運營。這種公私合作關(guān)系一方面使得政府為社會資本給予政策支持，為利益相關(guān)者創(chuàng)造福利，提供恰當、合理、公平的回報，對經(jīng)濟、社會和文化產(chǎn)生積極的影響，履行政府職責(zé)，促進特色小鎮(zhèn)的發(fā)展；另一方面，使得社會資本的工作效率和質(zhì)量得到提高，實現(xiàn)社會資本的預(yù)期收益，增強了社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的積極性。

三、PPP融資模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的必要性

目前，我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)主要面臨三大難題。一是資金匱乏，在我國城鎮(zhèn)化進程中，大中型城市的社區(qū)建設(shè)可以利用融資平臺籌集資金，但由于歷史的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)根本無法利用平臺融資；二是基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，包括環(huán)境、道路、污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施；三是商業(yè)模式不成熟，特色小鎮(zhèn)的投資、建設(shè)以及后續(xù)的發(fā)展，包括運營和管理，目前還沒有一套可供參考的成熟商業(yè)模式，社會資本投入缺乏信心。鑒于以上情況，住建部中國建設(shè)會計學(xué)會PPP研究中心副主任丁伯康特別倡導(dǎo)要用PPP融資模式來解決特色小鎮(zhèn)建設(shè)的資金問題，PPP融資模式將為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供機制和資金的雙重保障，可以有效解決資金缺乏和商業(yè)模式不成熟的問題。不僅如此，利用PPP融資模式來建設(shè)特色小鎮(zhèn)，將社會資本參與到公共產(chǎn)品或服務(wù)中，也促進了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。

（一）開拓了融資渠道，有效緩解了財政壓力

隨著人民生活水平的不斷提高，住建部、農(nóng)發(fā)行曾發(fā)布《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部國家發(fā)展改革委財政部關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，到2020年將培育1000個左右集“人文、社區(qū)、居住、產(chǎn)業(yè)”于一體的特色小鎮(zhèn)，以滿足人民對于美好生活的向往。地方政府也在積極響應(yīng)政策，推出各種各樣的特色小鎮(zhèn)，但自改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金主要來源于政府財政，政府長期以來面臨著巨大的債務(wù)壓力，現(xiàn)如今已經(jīng)不太可能提供持續(xù)的財政支持了。以政府和社會資本合作為基本特征的PPP融資模式，將資金雄厚、市場化運作經(jīng)驗豐富、效率較高的民間資本、社會資本拉進來，參與到特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中，在很大程度上緩解了政府財政的壓力，產(chǎn)生了補短板、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的效應(yīng)，豐富了融資渠道，彌補特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口，以有限的財政資金滿足民生需要，使政府更好地履行其民生職能，提升人民幸福感，實現(xiàn)和諧中國。

（二）降低和分散了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)風(fēng)險

以PPP融資模式得以廣泛應(yīng)用和實施的關(guān)鍵在于合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中，政府和社會資本通過簽訂相應(yīng)合同，對建設(shè)項目風(fēng)險進行分割，明確劃分相關(guān)責(zé)任，將不同風(fēng)險分擔(dān)給更有承擔(dān)能力的一方，降低和分散風(fēng)險的同時，還提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率和效益。PPP融資模式應(yīng)用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的初衷，就是引入雄厚資金積累和具有較強的風(fēng)險控制能力的社會資本參與建設(shè)特色小鎮(zhèn)，政府通過行政手段以公開招標的方式，引入綜合實力較強的社會資本，把建設(shè)風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、管理運營風(fēng)險等分擔(dān)給更有能力承擔(dān)的社會資本方，以減少政府的全風(fēng)險壓力，而政府則負責(zé)承擔(dān)其他一些社會資本承擔(dān)不了的風(fēng)險。

（三）完善了特色小鎮(zhèn)的管理機制

PPP融資模式的本質(zhì)是政府和社會資本合作，即政府與社會資本是平等合作關(guān)系，政府與社會資本的權(quán)利義務(wù)對等，雙方按照合同約定履行相關(guān)責(zé)任和義務(wù)，各司其職，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，在有效保證合同的順利執(zhí)行的情況下，還提高了國家治理水平，完善了國家治理體系，體現(xiàn)了依法治國的核心價值。在PPP模式下，政府要求轉(zhuǎn)變觀念，從原來的市場經(jīng)濟的干預(yù)者和管理者轉(zhuǎn)變成 PPP項目中的監(jiān)督和管理者，要善于下放權(quán)限，充分給予小城鎮(zhèn)管理職能相匹配的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)，同時還要求提高自身的業(yè)務(wù)水平，加強與市場的合作意識，給予市場充分的信任和自主權(quán)，發(fā)揮市場在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的作用，提高政府的管理效率。

（四）開拓了社會資本的生存空間

利用PPP融資模式來建設(shè)特色小鎮(zhèn)，不僅開拓了融資渠道，緩解了財政壓力，還開拓了社會資本的生存空間，對社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展也有積極意義。具體表現(xiàn)在以下兩方面：第一，特色小鎮(zhèn)建設(shè)不是一般意義上的政府公共項目建設(shè)，它是集人文、社區(qū)、居住、產(chǎn)業(yè)等諸多功能于一體的產(chǎn)業(yè)融合的多維度平臺，其建立的初衷就是為了打造一個產(chǎn)業(yè)平臺，因而對資金的需要量特別巨大，大到幾十甚至上百億資金，社會資本投入到剛剛起步的特色小鎮(zhèn)，除了可以獲得參與特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的直接經(jīng)濟利益外，還可以享受到政府給予的關(guān)于土地、稅收、銀行信貸支持等多方面的政策和優(yōu)惠條件，獲得相關(guān)的間接利益。第二，

只要特色小鎮(zhèn)定位準確，科學(xué)運營，未來公共服務(wù)設(shè)施的日常經(jīng)營管理必有巨大的利益收入，這也在很大程度上吸引了社會資本的流入，如阿里巴巴、京東、萬達等行業(yè)內(nèi)的巨頭現(xiàn)已紛紛加入特色小鎮(zhèn)的建設(shè)當中。

（五）促進了區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展，完善了社會主義市場經(jīng)濟體系

PPP融資模式下的特色小鎮(zhèn)建設(shè)，不僅擴大了社會資本的投資范圍，提高了社會資本的投資效率，而且還加快特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，提高了政府資本的投資效率，提升整個社會的資本投資回報率，推動了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展與進步，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展。PPP項目在運營中，都會成立一個項目公司(SPU)，這個項目公司是按照現(xiàn)代企業(yè)制度，形成在產(chǎn)權(quán)清晰的混合所有制，也恰好符合了國家深入推進混合所有制改革的戰(zhàn)略，以PPP融資模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)，社會主義市場體系變得更加成熟。

四、結(jié)論

現(xiàn)如今我國的特色小鎮(zhèn)還處于建設(shè)初期，資金問題仍然是制約特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重要因素，采用PPP融資模式解決資金問題，是目前建設(shè)特色小鎮(zhèn)的最優(yōu)途徑，它不僅開拓了融資渠道，有效緩解了財政壓力，還有效地降低和分散了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)風(fēng)險，完善了特色小鎮(zhèn)的管理機制，同時還開拓了社會資本的生存空間，促進了區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展，完善了社會主義市場經(jīng)濟體系。只是PPP融資模式剛剛引入特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，尚未得到廣泛的應(yīng)用，成熟的案例較少，這就需要政府和社會資本共同努力，才能進一步推動特色小鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展。