陳凌白

（沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110000）

一、隱性債務(wù)的規(guī)模預(yù)估和風(fēng)險(xiǎn)特征

地方政府隱性債務(wù)規(guī)模預(yù)估：

關(guān)于我國(guó)隱性債務(wù)的規(guī)模，由于統(tǒng)計(jì)計(jì)量上的障礙，目前主要有三種估算思路：

第一種是從地方政府隱性債務(wù)資金的運(yùn)用來(lái)看，我國(guó)地方政府債務(wù)包括隱性債務(wù)，主要部分應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出，投向了基建投資，因此，通過預(yù)估全國(guó)全部基建投資資金，再扣除預(yù)算內(nèi)資金安排部分，即可得到預(yù)估的隱性債務(wù)額度。因此，從這一角度出發(fā)，地方政府隱性債務(wù)的估計(jì)是通過全部基建投資資金扣除了預(yù)算內(nèi)資金安排之后的余額。

第二種是從地方政府隱性債務(wù)的籌融資渠道來(lái)看，可以分為銀行貸款、發(fā)行債券、非標(biāo)融資、融資租賃、政府PPP項(xiàng)目等，對(duì)各部分進(jìn)行估算后，也可以總體預(yù)估得到我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的額度。

第三種是通過預(yù)估地方政府隱性債務(wù)的主要載體投融資平臺(tái)的籌融資規(guī)模來(lái)大體估計(jì)地方政府的隱性負(fù)債規(guī)模。其中，依據(jù)城投公司資產(chǎn)負(fù)債表中的債務(wù)規(guī)模、假PPP項(xiàng)目中的政府承諾支出、政府投資基金部分中約定的股權(quán)回購(gòu)額度等的大體預(yù)估來(lái)加以確認(rèn)。

同時(shí)，通過比較和分析國(guó)際清算銀行統(tǒng)計(jì)的中國(guó)地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)與我國(guó)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，也可以間接推算出我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的總體規(guī)模。2017年，國(guó)際清算銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至當(dāng)年度第三季度末，中國(guó)地方政府負(fù)債總額為37.2億元人民幣。

但是，不管通過哪種方法進(jìn)行預(yù)估，所估計(jì)的我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模大體都在30到50萬(wàn)億范圍內(nèi)。因而，政府總體負(fù)債率應(yīng)在72%到97%之間，已大幅度超過國(guó)際上60%的安全警戒線。

二、如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?

地方政府背負(fù)巨額隱性債務(wù)，危及政府財(cái)政和金融體系的穩(wěn)定和安全，并可能對(duì)政府正常運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面影響從而促發(fā)社會(huì)問題。對(duì)于如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不同政府部門伸張自身不同的利益主張，決策層需要在諸多目標(biāo)之間加以權(quán)衡。為此，課題組提出了下述隱性債務(wù)化解途徑和措施：

（一）從深化經(jīng)濟(jì)體制改革，完善財(cái)稅制入手，從源頭控制隱性債務(wù)的發(fā)展

要完善財(cái)稅制，需要加快推進(jìn)與深化財(cái)政與金融體制改革，從源頭尋找化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑與出路。

一是通過加強(qiáng)部際協(xié)同合作與信息交流，構(gòu)建財(cái)政與金融協(xié)調(diào)統(tǒng)一的宏觀審慎管理機(jī)制，將政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入國(guó)家宏觀審慎管理框架。當(dāng)前，我國(guó)央行主導(dǎo)下的宏觀審慎管理框架偏重強(qiáng)調(diào)金融風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，但實(shí)際上，我國(guó)在財(cái)政管理與政策實(shí)施過程中，應(yīng)用了很多金融市場(chǎng)工具；我國(guó)的眾多金融機(jī)構(gòu)也由于各種原因，廣泛地參與到政府投融資過程中，因此，財(cái)政金融化的傾向十分明顯；特別是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)疊加的現(xiàn)象與隱憂日益顯現(xiàn)，可以說(shuō)，財(cái)政與金融的安全及其相互影響，已密不可分。由此，當(dāng)前，在我國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管框架中盡早納入財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容的管理，構(gòu)建財(cái)政與金融協(xié)調(diào)統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，勢(shì)在必行。

二是要大力深化金融監(jiān)管改革，提升金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)抗壓與消化能力，防范金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化。強(qiáng)化金融監(jiān)管改革，積極推動(dòng)依據(jù)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)類型實(shí)施功能監(jiān)管，同類型資管產(chǎn)品依據(jù)同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、跨領(lǐng)域交叉風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，堅(jiān)決遏制減監(jiān)管套利，減少監(jiān)管真空；適時(shí)提升金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)撥備的計(jì)提水平和比例，提高其在監(jiān)管達(dá)標(biāo)中的權(quán)重，大力提升我國(guó)提金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)抗壓與消化能力，盡最大努力防范金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化。

三是要進(jìn)一步加快推進(jìn)國(guó)企改革，深化混合所有制改革各項(xiàng)措施的落實(shí)。大力推動(dòng)優(yōu)質(zhì)民企將行業(yè)內(nèi)“僵尸”型國(guó)企實(shí)施戰(zhàn)略性重組，以盡量減少企業(yè)破產(chǎn)、職工下崗；同時(shí)，積極落實(shí)優(yōu)質(zhì)國(guó)企將盈利后增值的國(guó)有資本按一定比例提取和充實(shí)地方政府償債基金和地方社?；穑瑴p輕地方財(cái)政償債與承繼破產(chǎn)國(guó)企社會(huì)保障的壓力。

（二）多種手段引導(dǎo)隱性債務(wù)顯性化，嚴(yán)控隱性債務(wù)的進(jìn)一步增長(zhǎng)

為此，要嚴(yán)格加強(qiáng)資本預(yù)算管理，統(tǒng)籌地方政府投融資，強(qiáng)化投融資決策管理與債務(wù)使用效應(yīng)管理科學(xué)性。

一是參照美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府預(yù)算管理和債務(wù)使用效應(yīng)管理的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，設(shè)立獨(dú)立的資本預(yù)算計(jì)劃管理程序，保證政府投融資獨(dú)立建賬、單獨(dú)核算，提升政府投融資決策管理和財(cái)務(wù)管理的合理性與科學(xué)性。

二是以資本預(yù)算為突破口，整合當(dāng)前碎片化、零散化的地方政府投融資實(shí)施與管理活動(dòng)，將地方政府的所有投融資行為統(tǒng)一歸口管理，細(xì)化其投融資活動(dòng)的各項(xiàng)財(cái)務(wù)核算行為，加強(qiáng)管理，全面加強(qiáng)對(duì)地方政府的投融資活動(dòng)的約束與管控，查清債務(wù)底數(shù)，強(qiáng)化地方政府預(yù)算管理透明度，提升地方政府債務(wù)信用評(píng)級(jí)的公信度與實(shí)效性，提升地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制的科學(xué)性，切實(shí)有效地評(píng)估其債務(wù)償債能力與信用健康水平。

三是提升地方政府債務(wù)資金的使用效率與效應(yīng)，著力實(shí)施三年滾動(dòng)計(jì)劃，編制地方政府長(zhǎng)期資本使用與償還規(guī)劃，強(qiáng)化資本預(yù)算的實(shí)效性與科學(xué)性，從源頭遏止地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的促發(fā)。債務(wù)資金使用效應(yīng)與效率，是衡量政府債務(wù)是否隱含風(fēng)險(xiǎn)的重要依據(jù)。大力提升地方政府債務(wù)的使用效應(yīng)與效率，是從源頭上抓起，治理政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。

（三）從完善預(yù)算管理及相關(guān)制度方面著手，嚴(yán)控隱性債務(wù)規(guī)模

一是要嚴(yán)格貫徹落實(shí)地方政府執(zhí)行可追溯的“平衡預(yù)算法則”，堅(jiān)決禁止和不允許地方政府的財(cái)政赤字無(wú)節(jié)制、無(wú)限制的向后續(xù)年度結(jié)轉(zhuǎn)，要求其必須要在一定時(shí)期限內(nèi)（如2—3年）要達(dá)到和實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。

二是大力推行和實(shí)施參與式預(yù)算管理制度，即將公眾參與、評(píng)議意見納入政府舉債項(xiàng)目的審核程序中，并作為一項(xiàng)重要的參考因素，推動(dòng)預(yù)算編制實(shí)施更為公開、透明和民主的制度和流程建設(shè)，在實(shí)際管理過程中，可以通過類似聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)意見反饋和互動(dòng)等形式，來(lái)廣泛吸引民眾的參與與評(píng)議。

三是要嚴(yán)格構(gòu)建一套行之有效的或有負(fù)債監(jiān)督控制、追償與問責(zé)機(jī)制，防范下級(jí)政府放任妄為盲目過度舉債，并將隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁、綁架上級(jí)政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。為此，要嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，減小下級(jí)政府對(duì)上級(jí)地方政府申請(qǐng)財(cái)政緊急救助的預(yù)期；同時(shí)，上級(jí)政府有權(quán)對(duì)所支付的緊急救助資金實(shí)行追償制度，被救助地方政府要在后續(xù)年度（比如2-3年內(nèi)）通過削減年度財(cái)政支出等方式，積極償還上級(jí)政府所支付的緊急墊付資金，代償事項(xiàng)促發(fā)后，通過客觀評(píng)估，要嚴(yán)格追究相關(guān)地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)（含已離任領(lǐng)導(dǎo)）的行政責(zé)任。

（四）構(gòu)建適合國(guó)情的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)警體系

首先，應(yīng)從當(dāng)前體現(xiàn)隱性債務(wù)發(fā)展規(guī)模及其償還等因素的債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)狀態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、償債能力、財(cái)政收入組織能力、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力等多個(gè)維度遴選出相關(guān)代表性指標(biāo)，對(duì)各省市縣等地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況展開評(píng)估及預(yù)警，并做動(dòng)態(tài)跟蹤和考核，然后將全國(guó)各省市縣按其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，劃分為低、中、高風(fēng)險(xiǎn)三種類別。對(duì)已處于不同風(fēng)險(xiǎn)種類的省市縣等地區(qū)，依次要求其構(gòu)建1%、5%和10%的債務(wù)清償準(zhǔn)備金機(jī)制。各省市也應(yīng)參照上述方法約束和要求下級(jí)單位構(gòu)建相應(yīng)的債務(wù)清償準(zhǔn)備金機(jī)制，并對(duì)構(gòu)建情況進(jìn)行認(rèn)真嚴(yán)格的考核和監(jiān)督。同時(shí)，要依據(jù)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)、各部門舉債計(jì)劃的審核與審批。嚴(yán)格管控高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的舉債計(jì)劃和舉債規(guī)模；預(yù)舉債地區(qū)政府或部門應(yīng)將本地區(qū)或部門年度舉債計(jì)劃、資金使用計(jì)劃、資金償還規(guī)劃等上報(bào)上級(jí)財(cái)政部門或人大審核，財(cái)政部門或人大要對(duì)各地區(qū)上報(bào)的舉債計(jì)劃及資金用途和償還規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)密審核，落實(shí)項(xiàng)目的有款真實(shí)性、合理性與科學(xué)性，并結(jié)合相關(guān)地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況及其財(cái)政收支狀況提出科學(xué)合理的舉債審批意見，并要上報(bào)上級(jí)人大審批。

（五）加強(qiáng)地方政府債務(wù)信息披露管理，構(gòu)建債務(wù)規(guī)模綜合評(píng)價(jià)體系，摸清地方政府隱性債務(wù)規(guī)模

目前，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)缺乏專門、統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和管理，難以摸清其發(fā)生底數(shù)，各界不能及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握隱性債務(wù)的總體規(guī)模，不利于對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范的研究。從國(guó)際貫例角度出發(fā)，大部分國(guó)家通常由財(cái)政部直接承擔(dān)相關(guān)地方政府的債務(wù)管理責(zé)任和職能。但由于我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門本身既是政府債務(wù)的管理者，同時(shí)又是政府債務(wù)的主體責(zé)任人和最終償還人，因此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)，特別是隱性債務(wù)的統(tǒng)一和集中管理力度，需要設(shè)立專門的統(tǒng)計(jì)與債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)部門，全面負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)、登記、備案、審查、控制地方政府債務(wù)，保持時(shí)時(shí)對(duì)地方政府債務(wù)、特別是隱性債務(wù)的規(guī)模、償債資金計(jì)劃和措施、債務(wù)資金的使用等的專業(yè)監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，防范其發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

其次，要積極構(gòu)建地方政府債務(wù)、特別是隱性債務(wù)規(guī)模綜合評(píng)價(jià)體系。構(gòu)建地方政府債務(wù)、特別是關(guān)于隱性債務(wù)的綜合評(píng)價(jià)體系，全面評(píng)估各級(jí)地方政府債務(wù)的債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、地區(qū)財(cái)政收支水平、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平、債務(wù)資金使用效率、償還計(jì)劃、償還資金來(lái)源等多種因素，以確保對(duì)各級(jí)地方政府債務(wù)的規(guī)模、新增水平和償債能力等因素，特別是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警情況保持時(shí)的監(jiān)控和管理，才能夠更加科學(xué)合理地分析和判斷地方政府的債務(wù)是否處于合理水平，也才能最終確保地方政府的發(fā)債行為良性發(fā)展，真正起到促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。

（六）推進(jìn)“市場(chǎng)化”機(jī)制，引入市場(chǎng)主體對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行評(píng)估和評(píng)價(jià)

首先，要構(gòu)建“市場(chǎng)化”地方政府債券發(fā)行機(jī)制。地方政府債券的發(fā)行在國(guó)際上已有很成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，在債券發(fā)行的初始階段，除了可以遵照新《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定提請(qǐng)國(guó)務(wù)院、全國(guó)以及省級(jí)人大的審批外；還可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，引入市場(chǎng)機(jī)制，委托第三方相關(guān)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)事務(wù)所等對(duì)地方政府信用情況進(jìn)行評(píng)估，嚴(yán)格審查其舉債規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及發(fā)債資金使用用途是否合理、是否擁有償債能力等。

其次，要構(gòu)建和引入地方政府債券的“市場(chǎng)化”監(jiān)督和審核機(jī)制。目前，有權(quán)審核地方政府債務(wù)的部門和機(jī)構(gòu)主要包括財(cái)政部、審計(jì)署和全國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)；未來(lái)，可以引入市場(chǎng)化機(jī)制，定期或不定期委托第三方審核機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府舉債或發(fā)債行為進(jìn)行審核，就其資金使用效率和效益等情況展開調(diào)查和摸底，并及時(shí)將調(diào)查結(jié)果---審計(jì)報(bào)告向社會(huì)公布，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)地方政府舉債或發(fā)債行為的監(jiān)督力度，將地方政府債務(wù)、特別是隱性債務(wù)的監(jiān)管責(zé)任分散到政府和市場(chǎng)兩個(gè)層面，提升監(jiān)管的透明度，同時(shí)也對(duì)我國(guó)的信用評(píng)級(jí)行業(yè)的發(fā)展有著良好的促進(jìn)作用。

第三，引入市場(chǎng)保險(xiǎn)制度。可以嘗試設(shè)立償債保障金，規(guī)定地方政府依據(jù)舉債額度的一定比例上交償債保障金，以確保地方政府能到期及時(shí)、足額償清債務(wù)，減少其可能發(fā)生的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)；在這種償債保障金機(jī)制中嘗試適當(dāng)引入商業(yè)保險(xiǎn)，通過商業(yè)保險(xiǎn)公司對(duì)保單執(zhí)行的強(qiáng)制性追索權(quán)，督促和加強(qiáng)地方政府對(duì)項(xiàng)目條款執(zhí)行的自覺性和規(guī)范性；同時(shí)，也可以有助于降低債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體所造成的沖擊和影響，以及可能對(duì)地方政府公信力所造成的損害。

（七）擴(kuò)大統(tǒng)計(jì)和核算范圍,實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制的地方政府債務(wù)會(huì)計(jì)

采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，有助于將“隱性債務(wù)”顯性化。充分披露和揭示政府的“隱性負(fù)債”有助于防范政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。其中，對(duì)于國(guó)有債務(wù)及其利息支出、社會(huì)保險(xiǎn)基金和養(yǎng)老金等方面的虧欠，可以適當(dāng)考慮采用以權(quán)責(zé)發(fā)生制為會(huì)計(jì)計(jì)量基礎(chǔ)，增設(shè)專門的會(huì)計(jì)科目，科學(xué)合理地計(jì)量和核算政府所負(fù)擔(dān)的相關(guān)長(zhǎng)期債務(wù)負(fù)擔(dān)，準(zhǔn)確揭示政府的各項(xiàng)財(cái)政支出明細(xì)，盡最大努力將政府的相關(guān)“隱性債務(wù)”顯性化。