李輝?徐美宵?張泉

摘要 改革開放40年，中國能源行業(yè)取得了長足發(fā)展，這與能源政策的調(diào)節(jié)密不可分。系統(tǒng)梳理改革開放40年中國能源政策的變遷歷程，歸納其歷史邏輯，對于完善能源政策、適應(yīng)能源發(fā)展新趨勢具有重要意義。以五年規(guī)劃為線索系統(tǒng)搜集改革開放以來中國能源政策的文本，針對政策注意力、政策議題、政策主體及政策工具等多維要素進(jìn)行逐層編碼和時間序列分析，在此基礎(chǔ)上，建立能源政策多要素間的邏輯聯(lián)系，構(gòu)建每一個五年規(guī)劃時期能源政策模型，有利于更加系統(tǒng)、深入地剖析中國能源政策變遷的歷史進(jìn)程及其邏輯。根據(jù)分析結(jié)果，改革開放40年，中國能源政策經(jīng)歷了“非連續(xù)性”變化的歷程，呈現(xiàn)出間斷性優(yōu)于均衡性、回應(yīng)性優(yōu)于前瞻性、現(xiàn)代性優(yōu)于后現(xiàn)代性、權(quán)威主導(dǎo)優(yōu)于多元共治、行政化優(yōu)于市場化和法律化的歷史特征。這些歷史特征基本回應(yīng)了不同階段能源供應(yīng)、節(jié)約及環(huán)境保護(hù)等方面的現(xiàn)實需求。同時，“組織型”、“管制型”、“指導(dǎo)型”政策工具的主導(dǎo)地位體現(xiàn)了中國政策工具的鮮明特點(diǎn)。當(dāng)然，也必須看到，我國能源消耗與環(huán)境保護(hù)問題依然嚴(yán)峻、能源革命的壓力依然巨大。面對國際、國內(nèi)能源發(fā)展的新形勢，理論和實踐工作者還應(yīng)跳出時間延滯困局，不斷提升公共政策的前瞻性;探索多樣性政策工具，撬動多元參與的能源治理;強(qiáng)化法律手段，促進(jìn)政策手段間的協(xié)同互動;加強(qiáng)中國場景研究，同時有意識地克服路徑依賴。

關(guān)鍵詞 能源政策;政策變遷;文本分析

中圖分類號 D601 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A ? 文章編號 1002-2104（2019）10-0167-10 ? DOI：10.12062/cpre.20190610

2014年，習(xí)近平總書記[1]發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，面對能源供需格局新變化、國際能源發(fā)展新趨勢，保障國家能源安全，必須推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命。2018年，黨的十九大報告[2]指出，推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。能源政策是保障能源供應(yīng)和能源安全、調(diào)節(jié)能源結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式、促進(jìn)能源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的重要杠桿，是推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的重要工具。改革開放40年，中國能源行業(yè)取得了長足發(fā)展，這與能源政策的調(diào)節(jié)密不可分。那么，改革開放以來，中國能源政策經(jīng)歷了怎樣的變遷歷程？形成了怎樣的歷史邏輯？與發(fā)達(dá)國家相比，表現(xiàn)出哪些特征？同時，面對嚴(yán)峻的能源競爭形勢和環(huán)境污染等問題，中國應(yīng)在能源政策供給方面做出何種調(diào)整和改進(jìn)？本研究希望系統(tǒng)搜集改革開放以來中國能源政策的文本，針對政策數(shù)量與力度、政策主體、政策工具、政策議題與目標(biāo)等多維要素，以五年規(guī)劃為線索進(jìn)行逐層編碼和時間序列分析，建立多要素間的邏輯聯(lián)系并構(gòu)建每一個五年規(guī)劃時期的能源政策模型。在此基礎(chǔ)上，嘗試勾勒改革開放40年中國能源政策的變遷歷程與歷史邏輯，并展望未來中國的能源政策。

1 文獻(xiàn)回顧與評價

政策分析是一個應(yīng)用性的社會科學(xué)研究領(lǐng)域，它采用各種研究或論證方法，產(chǎn)生和轉(zhuǎn)變與公共政策相關(guān)的信息，以便幫助決策者或當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)和解決公共政策問題[3]。能源政策是有關(guān)能源規(guī)劃、生產(chǎn)、運(yùn)輸以及使用的相關(guān)規(guī)定，是國家政策體系的重要組成部分。學(xué)界對能源政策的研究基本遵循了實用主義、因果關(guān)系主義、實證規(guī)律主義三條經(jīng)典途徑展開。實用主義多針對特定類型能源政策以及特定方面進(jìn)行效果評價。譬如氣候和環(huán)境政策對投資[4]、經(jīng)濟(jì)[5]、就業(yè)[6]、收入分配[7]、社會福利[8]等多個方面的影響研究。計量經(jīng)濟(jì)模型的運(yùn)用，使得實用主義成為發(fā)展最為成熟的能源政策研究路徑。以能效政策分析為例，學(xué)界針對不同的情境開發(fā)出多種用于分析的理論和模型[9]。因果關(guān)系主義路徑的研究主題包括經(jīng)濟(jì)體制[10]和政治要素[11]對政策變遷的影響，出臺部門與政策工具選擇的關(guān)系[12]，政府機(jī)構(gòu)間關(guān)系對能源政策執(zhí)行效率的影響[13]，經(jīng)濟(jì)、社會等多重要素對能源政策制定的作用[14]等。能源利用的戰(zhàn)略性和國際性，使得國家安全、國際關(guān)系等宏觀要素也對能源政策產(chǎn)生重要影響[15-16]，學(xué)界對相關(guān)問題的研究也十分豐富。此外，采用實證規(guī)律主義分析途徑針對特定國家或地區(qū)的能源政策進(jìn)行文本分析的研究具有較強(qiáng)的可行性，成果也比較豐富。第一種是針對單一主體的能源政策進(jìn)行階段性或歷時性分析，并以此為基礎(chǔ)總結(jié)政策變遷的規(guī)律。其中，既包括對國際社會[17]、國際組織[18]、某個國家或地區(qū)[19]單項能源政策的精細(xì)分析，也包括對某個國家或地區(qū)整體能源政策的系統(tǒng)分析[20]。第二種是針對不同國家或地區(qū)能源政策的比較分析。如Laird和Stefes[21]分析美國和德國可再生能源政策的路徑差異及其原因;Solangi等[22]對當(dāng)今各國太陽能政策進(jìn)行比較分析，并提煉有效政策的一般特征。也有研究將縱向的歷時研究與橫向的比較研究相結(jié)合，對比分析不同國家能源政策的演進(jìn)規(guī)律[23]?？偨Y(jié)而言，基于實證規(guī)律主義途徑對能源政策進(jìn)行的文本分析極大地深化了能源政策發(fā)展規(guī)律的研究，但仍舊存在可拓展空間。

第一，從研究視角來看，現(xiàn)有成果多從單一視角切入。如，Hey[24]從戰(zhàn)略角度梳理了歐盟環(huán)境政策的變遷歷史;Gabriele[25]從政策手段角度提煉出我國環(huán)境政策的演進(jìn)趨勢;Zhang等[26]從政策工具視角梳理上世紀(jì)90年代以來中國太陽能光伏政策演進(jìn)的四個階段及其特征。單一視角的文本分析細(xì)致、精確，但能源政策跨界性和復(fù)雜性要求文本分析向著更加全面和多維的方向發(fā)展。第二，從研究思路來看，現(xiàn)有成果多采用演繹的研究思路。以政策工具研究為例，鄭石明等[27]采用通用的“管制型、激勵型、自愿型”作為環(huán)境政策工具的分析框架;Zhang等[28]沿用法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)鼓勵、技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)扶持構(gòu)建可再生能源政策工具的分析框架;Huang等[29]則以控制-監(jiān)管工具、經(jīng)濟(jì)-市場工具、財政工具、信息和自愿行動作為政策工具分析框架，對中日建筑節(jié)能政策進(jìn)行比較研究。這一研究思路的好處是研究假設(shè)比較明確，降低了操作難度。然而，不同國家能源政策具有多樣性特征，演繹法可能會忽略豐富的場景、現(xiàn)實和多樣性的政策偏好，將廣泛、復(fù)雜的政策類型簡單化，甚至容易陷入“先入為主”和“檢驗其他人假設(shè)”的誤區(qū)[30]。特別需要提出，政策偏好、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)制、治理體制等諸多方面的差異，使得從西方國家實踐提煉出的能源政策分析模型，在很多的情況下未必適用于發(fā)展中國家[31]，故此亟需超越演繹思維，以歸納研究為思路就特定國家進(jìn)行具體分析。第三，從研究內(nèi)容來看，現(xiàn)有成果多集中分析單一類型的能源政策。如Zeng[32]的可再生能源關(guān)稅政策分析，Shen等[33]的煤炭行業(yè)政策分析，Schreifels等[34]的二氧化硫控制政策分析，Li等[35]的陸上風(fēng)電政策分析。然而，單一類型的政策分析無法反映不同類型能源政策之間的關(guān)聯(lián)，對我國能源政策的整體性分析就顯得十分必要。目前整體性文本分析成果數(shù)量偏少，且多集中在政策概覽[36-37]、政策階段演進(jìn)[38-39]、單一主線演進(jìn)[13-14]，以及國際影響和戰(zhàn)略選擇等方面[40-41]。對于各個時期我國能源政策的基本特征、內(nèi)在結(jié)構(gòu)、演進(jìn)邏輯、未來走向等方面的闡述仍顯不足。

基于以上述評，本文在借鑒內(nèi)容分析法[42]、批判話語分析法[43]、時間序列分析法[44]等能源政策文本分析經(jīng)典方法的基礎(chǔ)上，努力實現(xiàn)如下方面的拓展：第一，在研究視角方面，嘗試從單一視角向多維視角的拓展，并構(gòu)建“主體、工具、議題、目標(biāo)”等政策要素間的邏輯聯(lián)系。第二，在研究思路方面，嘗試從演繹思維向歸納思維的轉(zhuǎn)變，借鑒扎根理論的總體思路，在不受既定理論限制的情況下，以豐富、翔實的政策文本為依據(jù)，通過逐層編碼，總結(jié)出中國能源政策的主體、工具、議題及目標(biāo)等。此外，在階段劃分和資料選取方面，作為國民經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，每一個五年規(guī)劃期間的能源政策可以看做是對五年規(guī)劃綱要中能源發(fā)展總體部署的具體執(zhí)行。以五年規(guī)劃作為資料來源，能夠客觀、真實、全方位地反映國家在特定的時間節(jié)點(diǎn)內(nèi)，對國際國內(nèi)環(huán)境變化和自身發(fā)展所進(jìn)行的形勢研判和戰(zhàn)略抉擇?；诖?，本文以五年規(guī)劃為線索進(jìn)行能源政策的初始階段劃分，在單元編碼、統(tǒng)計分析和模型構(gòu)建基礎(chǔ)上，再回到五年規(guī)劃綱要，將分析結(jié)果放置于特定的時代背景下去理解，力求前后呼應(yīng)和相互驗證。

2 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與分析方法

2.1 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

遵循公開性、權(quán)威性原則，政策樣本主要來源于北大法寶法律數(shù)據(jù)庫，并通過回溯、關(guān)聯(lián)檢索等方式擴(kuò)大檢索范圍，廣泛涵蓋國務(wù)院辦公廳、國家能源局、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等相關(guān)部門官網(wǎng)。為了保證政策樣本的全面性，本文先以“能源”、“節(jié)能減排”等高相關(guān)性關(guān)鍵詞作為搜索依據(jù)，并進(jìn)一步以“石油”、“天然氣”、“煤炭”、“電力”等細(xì)分關(guān)鍵詞作為搜索依據(jù)，先后搜集到政策文本134份。經(jīng)過整理和遴選，最終確定研究樣本112項。

2.2 分析方法

政策結(jié)構(gòu)是政策系統(tǒng)諸要素之間按一定的方式組織起來所形成的相對確定的構(gòu)成關(guān)系和作用方式。王婷[45]將政策主體、政策行動和政策價值作為政策結(jié)構(gòu)的三種關(guān)鍵性要素，許陽[46]則認(rèn)為政策結(jié)構(gòu)主要包括政策主體、政策客體、政策環(huán)境和政策工具。筆者按照“誰？”、“運(yùn)用何種工具？”、“討論何種議題？”、“要達(dá)到何種目標(biāo)？”的邏輯，從政策主體、政策工具、政策議題、政策目標(biāo)四個維度理解中國能源政策結(jié)構(gòu)，并以此為基礎(chǔ)對我國能源政策進(jìn)行歷史梳理，從而更加完整地呈現(xiàn)政策現(xiàn)象背后的規(guī)律。

基于此，本研究對112項樣本進(jìn)行如下操作：①單元編碼。針對政策工具進(jìn)行開放性編碼、主軸編碼和工具類型編碼，針對政策主體、議題、目標(biāo)和注意力等進(jìn)行開放性編碼和主軸編碼。②統(tǒng)計分析。在單元編碼基礎(chǔ)上，以五年規(guī)劃為時間節(jié)點(diǎn)，針對政策注意力、政策議題、政策主體、政策工具進(jìn)行分階段描述統(tǒng)計。其中，在政策注意力描述性統(tǒng)計時，借鑒張國興等[47]的政策力度量化思路，采用1～6分的賦分標(biāo)準(zhǔn)，對每個五年規(guī)劃期間政策的力度進(jìn)行加總計算。具體賦分標(biāo)準(zhǔn)為：將全國人大及其常務(wù)委員會頒布的法律賦為6分，國務(wù)院頒布的決定、指令賦為5分，國務(wù)院頒布的意見、辦法、方案、規(guī)劃、計劃、標(biāo)準(zhǔn)等賦為4分，各部委頒布的意見、辦法、方案、指南、規(guī)劃、目錄等賦為3分，國務(wù)院頒布的批復(fù)、通知、報告等賦為2分，各部委頒布的通知、公告、函、綱要等賦為1分。③總結(jié)歸納。借鑒扎根理論選擇性編碼思路，從政策主體、政策工具、政策議題、政策目標(biāo)四個維度歸納每一個五年規(guī)劃階段的政策模型，再進(jìn)一步歸納改革開放40年中國能源政策變遷的歷程、邏輯。

3 單元編碼與數(shù)據(jù)分析

3.1 政策注意力

政策數(shù)量和力度的時區(qū)變化可以在一定程度上反映政府對該項政策議題的注意力。如圖1，改革開放40年，中國能源政策的數(shù)量和力度呈現(xiàn)出“非均衡性”分布和“非連續(xù)性”變化的特征。8個五年規(guī)劃期間，政策數(shù)量均值為14，政策力度均值為34.5。兩次政策數(shù)量和力度的高峰期分別是“十一五”和“七五”期間。其中，“十一五”期間的政策數(shù)量高達(dá)86。兩次政策數(shù)量和政策力度的低谷期分別是“十五”和“九五”期間。其中，“十五”期間政策數(shù)量僅為4。

3.2 政策議題

如表1，早期能源政策議題主要集中于“基礎(chǔ)建設(shè)”、“節(jié)能管理”、“用電管理”等，“十五”期間開始出現(xiàn)“可再生能源”相關(guān)議題。自“十一五”開始政策議題明顯豐富，“污染物減排”和“節(jié)能管理”相關(guān)的政策明顯增多，“可再生能源”、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”等議題也有涉及。“十一五”和“十二五”期間，“能源供應(yīng)”、“能源節(jié)約”、“環(huán)境保護(hù)”“新能源”4種政策目標(biāo)同時出現(xiàn)，其他階段的能源政策目標(biāo)則相對單一。“能源供應(yīng)”在每一個五年規(guī)劃期間都有體現(xiàn)，“十二五”期間數(shù)量最多，其次是“十一五”和“六五”期間?！澳茉垂?jié)約”在每個五年規(guī)劃期間都有體現(xiàn)，“十一五”期間數(shù)量最多，其次是“七五”“十二五”期間?！碍h(huán)境保護(hù)”在“十一五”規(guī)劃期間才出現(xiàn)，并在“十一五”和“十二五”期間數(shù)量保持在較高水平?！靶履茉础弊浴熬盼濉逼陂g開始出現(xiàn)，但表現(xiàn)始終不突出。

3.3 政策主體

從各類主體發(fā)文量時區(qū)分布來看，全國人民代表大會發(fā)文分布在“十一五”，以及“八五”、“九五”、“十五”、“十二五”和“十三五”期間，其他階段發(fā)文數(shù)為0。國務(wù)院發(fā)文最多的階段為“十二五”期間，“八五”期間發(fā)文數(shù)為0。能源與環(huán)境部門“十一五”期間發(fā)文量最高，“七五”、“十二五”期間發(fā)文量均為4份，“八五”期間為2份，“九五”期間為1份，其余階段為0份。部委“十一五”期間發(fā)文最多，“十五”期間發(fā)文數(shù)為0。具體到各部委，能源環(huán)境部門在“十一五”期間發(fā)文量居首位;“九五”期間發(fā)文量與其他部門持平，但僅有1份;“七五”、“八五”期間發(fā)文量分別為4份和2份，但排名在用能部門后;其他階段的發(fā)文量較少。經(jīng)濟(jì)部門的發(fā)文量始終不突出，且前后波動不明顯。用能部門發(fā)文量占比波動比較明顯，“七五”和“八五”期間，用能部門的發(fā)文量排在首位，但在總發(fā)文量較多的“十一五”和“十二五”期間，用能部門的發(fā)文量占比則排在靠后的位置。其他管理部門在“十五”及之前發(fā)文量不突出，但在“十一五”期間發(fā)文量陡增;“十二五”期間， 依然保持優(yōu)勢。

3.4 政策工具

依據(jù)政策工具編碼表（如表2），中國能源政策工具主要包括組織型、管制型、指導(dǎo)型、激勵型、信息型5種。管制型政策工具頻次最高（47），以監(jiān)管、規(guī)制、法律為主。指導(dǎo)型政策工具頻次排列第二位（26），以行業(yè)意見和行政意見為主。組織型政策工具頻次為15，以直接提供為主。激勵型政策工具頻次為11，以考核為主。信息型政策工具頻次僅為5，以統(tǒng)計和報告為主。

從時區(qū)分布來看，管制型政策工具在“七五”以后始終作為主要的能源政策工具。指導(dǎo)型政策工具使用頻次在“十一五”和“十二五”期間呈現(xiàn)出明顯增長的特點(diǎn)。組織型政策工具主要分布于“六五”、“十一五”和“十二五”期間，其次是“七五”和“十三五”期間。激勵型政策工具主要分布于“十一五”和“十二五”期間，其次是“八五”、“九五”和“十三五”期間。信息型政策工具僅在“六五”、“十一五”和“十二五”期間少量出現(xiàn)。

4 改革開放40年中國能源政策的變遷歷程

在單元編碼和數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，本文沿著主體、工具、議題、目標(biāo)的話語邏輯，構(gòu)建每一個五年規(guī)劃期間的能源政策模型;再將分析結(jié)果與五年規(guī)劃綱要文本進(jìn)行融合研究，以思考政策變遷背后的歷史邏輯。從研究結(jié)果來看，改革開放40年來中國能源政策呈現(xiàn)出“非連續(xù)性”變化的歷史進(jìn)程，可以大致歸納為三個政策階段。

4.1 “六五”至“七五”期間

“六五”至“七五”期間中國能源政策數(shù)量明顯多于“八五”至“十五”期間，但少于“十一五”至今的階段。這一時期的能源政策主體相對單一，政策工具、政策議題和政策目標(biāo)也相對簡單。結(jié)合五年規(guī)劃綱要的文本分析可以發(fā)現(xiàn)，這些特點(diǎn)與“六五”和“七五”期間中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)及對能源的迫切需求有關(guān)。“六五”、“七五”期間是中國改革開放后的第一個十年，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展百廢待興，加快能源發(fā)展是“貫徹執(zhí)行調(diào)整、改革、整頓、提高的方針，使國民經(jīng)濟(jì)走上穩(wěn)步發(fā)展健康軌道”[48]的重要力量。對此，“六五”規(guī)劃[48]中明確提出從1981年到19世紀(jì)末的二十年間，中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，并重點(diǎn)指出，農(nóng)業(yè)、能源交通和教育科學(xué)是實現(xiàn)這二十年奮斗目標(biāo)的三大戰(zhàn)略?！捌呶濉币?guī)劃[48]中也明確將“加快能源、交通、通信和原材料工業(yè)建設(shè)”表述為這一個五年規(guī)劃期間的重要原則和方針。并且，“六五”和“七五”規(guī)劃有關(guān)加強(qiáng)能源建設(shè)的表述均單獨(dú)列章，足見80年代國家對能源議題的重視。

4.2 “八五”至“十五”期間

“八五”至“十五”期間是改革開放后能源政策數(shù)量最少的階段。但這一時期也可視為中國能源政策的過渡階段，主要表現(xiàn)在：一是政策主體開始涉及全國人民代表大會，法律途徑逐漸在能源政策領(lǐng)域發(fā)揮作用;二是管制型政策工具依然占主導(dǎo)地位，但已開始出現(xiàn)激勵型政策工具;三是開始出現(xiàn)可再生能源相關(guān)的政策議題和新能源相關(guān)的政策目標(biāo)。結(jié)合五年規(guī)劃綱要的文本分析可以發(fā)現(xiàn)，這些特點(diǎn)一方面與“六五”至“七五”期間中國能源建設(shè)取得了一定成績，減輕了該階段的政策壓力有關(guān);另一方面也與這一時期經(jīng)濟(jì)建設(shè)門類增多，能源建設(shè)注意力相對下降有關(guān)。自“八五”規(guī)劃開始，中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入第二步戰(zhàn)略目標(biāo)，“把國民經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì)提高到一個新的水平”，“大力提高經(jīng)濟(jì)效益和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”成為這一時期的工作重點(diǎn)[44]。此后經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)門類規(guī)劃也更加齊全，通信、重要原材料、電子工業(yè)、建筑業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等開始受到更多關(guān)注。盡管“八五”規(guī)劃中也提到能源建設(shè)，但章節(jié)設(shè)置和篇幅明顯不如“六五”和“七五”期間。到“九五”和“十五”規(guī)劃期間，能源建設(shè)的論述更少。其中，“十五”規(guī)劃期間對能源發(fā)展的要求主要是“優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)”[50]。此外，1998年能源部撤銷，也從側(cè)面反映了這一時期國家對能源建設(shè)和能源發(fā)展政策議題的注意力有所下降。

4.3 “十一五”至今

自“十一五”以來，中國能源政策數(shù)量顯著增加，政策主體、工具、議題、目標(biāo)也變得非常豐富。政策主體廣泛涉及全國人民代表大會、國務(wù)院和各部委，且部委的作用更加突出。政策工具廣泛涉及組織型、管制型、指導(dǎo)型、激勵型和信息型。更加溫和的指導(dǎo)型政策工具逐漸占主導(dǎo)地位，激勵型和信息型政策工具的占比也有所增加。組織型政策工具在第二階段短暫消失后，在這一階段又重新出現(xiàn)?！笆晃濉逼陂g管制型和指導(dǎo)型政策工具數(shù)量相當(dāng)，到“十二五”期間指導(dǎo)型政策工具超過管制型政策工具成為最主要的政策工具。結(jié)合五年規(guī)劃的文本分析可以發(fā)現(xiàn)，這些特點(diǎn)同樣與“十一五”以來中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特征密切相關(guān)。“十一五”規(guī)劃時期是“中國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期”，“耕地、淡水、能源和重要礦產(chǎn)資源相對不足，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理……”，這些制約發(fā)展長期性深層次矛盾依然存在[51]?！笆濉币?guī)劃[52]中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)新的階段特征……”，“氣候變化以及能源資源安全等問題突出……”，“要堅持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)……”。盡管“十三五”時期尚未結(jié)束，但依據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果不難發(fā)現(xiàn)，能源政策結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性趨勢依然持續(xù)。

5 改革開放40年中國能源政策的內(nèi)在邏輯

改革開放40年，中國能源政策在變遷軌跡、功能定位、議題指向、行動模式和實現(xiàn)途徑等方面都形成了具有一定特色的內(nèi)在邏輯。

5.1 變遷軌跡：間斷性優(yōu)先于均衡性

改革開放40年，中國能源政策的變遷軌跡呈現(xiàn)出間斷性優(yōu)先于均衡性的特征。一是不同五年規(guī)劃期間，能源政策注意力分布不均衡，“十二五”規(guī)劃期間與“十五”規(guī)劃期間政策數(shù)量和政策力度的差距懸殊。二是前后相鄰的五年規(guī)劃之間能源政策注意力的變化趨勢既沒有呈現(xiàn)遞增，也不存在遞減，而是呈現(xiàn)出“非連續(xù)性”變化的趨勢。同時，從政策主體、工具、議題、目標(biāo)等方面的豐富性來看，這種“非均衡性”和“非連續(xù)性”的特征也非常明顯。具體而言，改革開放初期，克服能源短缺、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷注入動力是中國能源政策的主要任務(wù)。為此，“六五”至“七五”期間，中國能源政策總體數(shù)量和力度方面表現(xiàn)較為突出?！鞍宋濉敝痢笆濉逼陂g，能源政策無論從數(shù)量還是力度方面都表現(xiàn)出下降的趨勢，甚至在“十五”期間出現(xiàn)了一定程度的“斷層”。這種下降趨勢一方面體現(xiàn)了這一階段國家對能源關(guān)注度絕對值的下降，另一方面也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷完善過程中能源關(guān)注度相對值的下降。而“十一五”期間，為了回應(yīng)“產(chǎn)能過?！薄ⅰ澳茉促Y源消耗過大”、“環(huán)境污染加劇”等問題，中國能源政策的數(shù)量明顯提升、力度明顯加強(qiáng)，政策主體、政策工具和政策手段都由原有的單一模式向多元復(fù)雜轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，盡管中國能源政策的變遷總體上呈現(xiàn)出間斷性和非連續(xù)性變化的特征，但總體上政策結(jié)構(gòu)依舊實現(xiàn)了從“簡單一元”到“復(fù)雜多維”的轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)型基本適應(yīng)了能源問題從簡單到復(fù)雜的變化趨勢。

5.2 功能定位：回應(yīng)性優(yōu)先于前瞻性

格羅弗·斯塔林[53]指出，政府回應(yīng)意味著政府對公眾接納政策和公眾提出訴求作出及時的反應(yīng)，并采取積極措施來解決問題。由于公共環(huán)境的復(fù)雜性，政府在解決公共問題、管理公共事務(wù)、維持社會和諧關(guān)系過程中常處于被動回應(yīng)的狀態(tài)，公共政策往往是最主要的回應(yīng)手段。作為公共政策的一個重要組成部分，改革開放40年來中國能源政策基本回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中不同階段的現(xiàn)實問題。一是回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對能源供給和節(jié)約的需求。如，“六五”規(guī)劃將能源建設(shè)納入工業(yè)化建設(shè)和國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要進(jìn)程。二是回應(yīng)了國際形勢與環(huán)境變化對能源生產(chǎn)和使用的要求?？沙掷m(xù)發(fā)展的資源與環(huán)境壓力是“十一五”以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要矛盾，這一時期的能源政策偏好也由經(jīng)濟(jì)建設(shè)向能源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、新能源開發(fā)等循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域傾斜。

在單一的政策環(huán)境下，“回應(yīng)性”公共政策能夠在一定程度上反映社會訴求。但進(jìn)入21世紀(jì)，社會發(fā)展呈現(xiàn)非連續(xù)性變化的趨勢，復(fù)雜性和不確定性呈幾何級數(shù)增長。在這一背景下，提高公共政策的前瞻性以跳出“時間延滯”的困局就變得尤為重要。然而改革開放以來中國能源政策先后經(jīng)歷了“先緊缺后生產(chǎn)”以及“先污染后治理”的行動脈絡(luò)，被動性回應(yīng)始終多于前瞻性指導(dǎo)，這一行動方式不僅無法及時、有效地解決公共問題，還易造成政策滯后和行政資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，在一定程度上制約了我國能源的可持續(xù)發(fā)展[54]。

5.3 議題指向：現(xiàn)代性優(yōu)先于后現(xiàn)代性

戴維·伊斯頓[55]指出，公共政策是對一個社會進(jìn)行權(quán)威性價值分配，包含著一系列分配價值的決定和行動。對于同時具有效率主義和生態(tài)主義等多重價值偏好的能源政策而言，政策制定過程中價值偏好的選擇顯得尤為重要。這主要是由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展始終面臨著現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性雙重價值的持續(xù)張力問題?，F(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的理論之爭最初源自哲學(xué)對于社會批判問題的思考[56]。現(xiàn)代性是啟蒙運(yùn)動的產(chǎn)物，強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)理性，具有明顯的世俗化特征。正如阿蘭·圖海納[57]所說：“現(xiàn)代性是唯理論的，也是目的論的?！焙蟋F(xiàn)代性是相對于現(xiàn)代性而言的，是吉登斯[58]所描述的脫離現(xiàn)代性的一種全新的社會秩序。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，現(xiàn)代性可以理解為崇尚大工業(yè)化與大都市化，追求效率與效益的發(fā)展觀。后現(xiàn)代性一方面強(qiáng)調(diào)人性化及差異化需求，另一方面強(qiáng)調(diào)對資源和環(huán)境問題的反思與重視。在公共政策領(lǐng)域，現(xiàn)代性政策理念過渡關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長帶來的人類福祉，忽視經(jīng)濟(jì)增長以外的其他價值。而后現(xiàn)代性政策理念則反對將最大財富的產(chǎn)生作為判斷公共政策合乎邏輯的唯一基礎(chǔ)，主張關(guān)注非經(jīng)濟(jì)性人類中心、甚至非人類中心的價值。如氣候變暖、后代福利和動物福利等都可以理解為是后現(xiàn)代性政策理念的一種體現(xiàn)[59]。

現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性在社會發(fā)展情境中不斷交織，兩者的緊張關(guān)系成為公共政策制定過程中無法回避的重要議題[60]，在能源政策領(lǐng)域更是如此。西方一些國家已經(jīng)實現(xiàn)了能源政策領(lǐng)域議題指向從現(xiàn)代性到后現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)變。荷蘭能源政策創(chuàng)新，使之更適應(yīng)于當(dāng)?shù)匾?guī)模的可再生能源項目[61];歐盟國家的能源政策，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性，并將降低排放、減少能源依賴作為政策的主要議題[62]。而從中國能源政策的變遷趨勢來看，政策議題呈現(xiàn)出現(xiàn)代性優(yōu)于后現(xiàn)代性的特征。改革開放初期至“十一五”期間，中國能源政策的議題主要集中在能源供應(yīng)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，如1982、1983、1984、1987年都出臺了能源交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金征集方面的相關(guān)政策。盡管在此期間有少量政策涉及能源節(jié)約議題，但主要是對能源短缺問題的回應(yīng)，其政策目標(biāo)依然是能源供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。“十一五”之后，能源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策數(shù)量明顯增多，能源供應(yīng)、能源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)并重逐漸成為中國能源政策的主要議題。

5.4 行動模式：權(quán)威主導(dǎo)優(yōu)先于多元共治

從本質(zhì)上看，政策工具的背后暗含著政府角色的隱喻，政府與社會、市場關(guān)系的理論假設(shè)以及政府實現(xiàn)公共治理目標(biāo)的行動模式。西方學(xué)者通常以政府介入程度高低作為區(qū)分政策工具和政府治理權(quán)威性的主要依據(jù)。如，麥克唐納和埃爾莫爾[63]將政策工具分為命令性政策工具、激勵性政策工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具、勸告告知工具;施耐德和英格拉姆[64]將政策工具分為權(quán)威工具、激勵工具、能力建設(shè)工具、象征和勸告工具、學(xué)習(xí)工具;豪利特和拉米什[65]將政策工具分為強(qiáng)制性、混合性和自愿性。命令、權(quán)威、強(qiáng)制等工具是政府權(quán)威的一種體現(xiàn)，激勵、學(xué)習(xí)、自愿等工具則更能體現(xiàn)多元共治這一特征。與西方不同的是，中國在政策實踐過程中逐漸形成了以組織型、管制型、指導(dǎo)型為主，激勵型、信息型為輔的政策工具體系。在中國的政策環(huán)境下，組織型政策工具體現(xiàn)的是“全能型”政府的隱喻，在這一過程中政府直接充當(dāng)“運(yùn)動員”的角色;管制型政策工具的使用則間接反映了政府與市場及社會之間管制與被管制的關(guān)系;在指導(dǎo)型政策工具的使用過程中，政府完全扮演“教練員”的角色，雖不“披掛上陣”，但也不放棄“場邊指導(dǎo)”。相比較，激勵型、信息型政策工具則強(qiáng)調(diào)市場和社會在公共領(lǐng)域中的主體地位，政府只是在公共事務(wù)治理過程中充當(dāng)著“規(guī)則制定者”、“信息發(fā)布者”，甚至是“合作伙伴”的角色。

從時間序列來看，中國能源政策工具在40年間大致經(jīng)歷了從組織型政策工具為主導(dǎo)、到以管制型政策工具為主導(dǎo)、再到以指導(dǎo)型政策工具為主導(dǎo)的變化過程。這一變化趨勢主要反映了政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用方式從直接組織、強(qiáng)勢管制向溫和指導(dǎo)的轉(zhuǎn)變;而激勵型政策工具的從無到有、從少到多的漸進(jìn)過程也直接體現(xiàn)了改革開放后中國國家治理方式從計劃性向市場性的轉(zhuǎn)變，以及全能政府向有限政府和服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。但對于能源政策工具的整體情況而言，改革開放40年來，組織型、管制型和指導(dǎo)性政策工具的使用占比分別為13.4%、42.0%和23.2%，遠(yuǎn)高于激勵型和信息型政策工具的9.8%和4.5%，這也在一定程度上反映了中國公共政策的計劃經(jīng)濟(jì)色彩。

5.5 政策手段：行政化優(yōu)于市場化與法律化

王滿船[66]認(rèn)為政策手段是公共政策方案中引導(dǎo)或促使政策目標(biāo)群體采取期望行為的具體措施，是使政策意圖和目標(biāo)得以實現(xiàn)的最關(guān)鍵機(jī)制。他將政策手段分為法制手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和宣傳教育手段。陳振明[67]則將政策手段分為財政政策、貨幣政策、直接控制、制度變遷。而本研究根據(jù)前期的單元編碼和數(shù)據(jù)分析，將政策手段劃分為行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段。

從我國能源政策乃至公共政策的實踐經(jīng)驗來看，行政化優(yōu)于市場化和法律化的特征十分明顯。首先，行政手段始終是中國能源政策的主要手段。從政策主體來看，國務(wù)院的發(fā)文量始終占主導(dǎo)地位。從政策工具來看，組織型、管制型、指導(dǎo)型政策工具占主導(dǎo)地位。其次，經(jīng)濟(jì)手段在中國能源政策中的運(yùn)用明顯不足。從政策主體來看，具有經(jīng)濟(jì)職能的政府部門的政策發(fā)文量不占優(yōu)勢。從政策工具來看，激勵型政策工具占比較低。再次，法律手段在中國能源政策中應(yīng)用偏少，主要表現(xiàn)在以全國人民代表大會為主體的能源法律規(guī)范數(shù)量極少。

6 結(jié)論與展望

改革開放40年，中國能源政策總體上回應(yīng)了不同階段能源供應(yīng)、節(jié)約及環(huán)境保護(hù)等方面的現(xiàn)實需求，并在政策變遷軌跡、功能定位、議題指向、行動模式和政策手段等方面形成了鮮明的特色。同時也必須看到，我國能源消耗與環(huán)境保護(hù)問題依然嚴(yán)峻、能源革命的壓力依然巨大。2013年，中國的能源消費(fèi)總量達(dá)到了37.5萬t標(biāo)準(zhǔn)煤，是1978年能源消費(fèi)總量的6.56倍[68];2016年，中國能源消費(fèi)總量43.6億t標(biāo)準(zhǔn)煤[69]，原油對外依存度上升至65.4%[70]。這一方面與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快所帶來的能源消費(fèi)剛性需求以及長期以來相對粗放的經(jīng)濟(jì)增長方式有關(guān);另一方面，也反映了能源政策對于優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、控制能源消費(fèi)增長的效力還有待提升?！妒澜缒茉凑雇?017）》報告[71]預(yù)測，中國的能源消費(fèi)量在2035年時將升至26%。面對國內(nèi)、國際能源發(fā)展的新形勢，理論和實踐工作者還應(yīng)著力思考如下問題，以期更好地發(fā)揮能源政策對能源健康發(fā)展的促進(jìn)作用。

第一，跳出“時間延滯”困局并不斷提升公共政策的“前瞻性”。經(jīng)過40年的改革開放，中國已逐漸步入現(xiàn)代化進(jìn)程的世界前列，逐漸從“跟跑者”變?yōu)椤邦I(lǐng)跑者”。當(dāng)后發(fā)優(yōu)勢呈現(xiàn)出邊際遞減趨勢，政策的預(yù)見性和前瞻性要求將會給決策者帶來更大的考驗。跳出“時間延滯”困局并且不斷提升公共政策的“前瞻性”就變得至關(guān)重要。一是政策制定者應(yīng)充分考慮公共政策的及時性和全局性，以更加主動、有效地回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出問題。二是政府領(lǐng)導(dǎo)者還應(yīng)轉(zhuǎn)變思維方式、培養(yǎng)戰(zhàn)略意識，變“回應(yīng)式”政策為“前瞻性”政策，并著力提高對政策結(jié)果的預(yù)判能力。三是借鑒西方國家在公共政策領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗時，不應(yīng)只借鑒其政策內(nèi)容和形式，還應(yīng)注重政策背后的結(jié)構(gòu)和邏輯。

第二，探索多樣性政策工具并撬動多元參與的能源治理。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，針對不同的經(jīng)濟(jì)行為和公共性目標(biāo)，每一種政策工具的適用空間也有所不同。面對能源消費(fèi)、能源安全等公共事務(wù)的復(fù)雜性，環(huán)境污染等公共問題的外溢性和無界化，以政府為主導(dǎo)的組織型、管制型、指導(dǎo)型政策工具依然沒有擺脫“一城、一地、一政府”的“單打獨(dú)斗”，整合多元力量的協(xié)同治理局面亟待形成。為此，在未來能源政策制定中，應(yīng)注重多樣性政策工具的探索，并嘗試通過激勵型、信息型、自愿型和參與型政策工具的杠桿作用，激發(fā)企業(yè)、社會多元參與的積極性，實現(xiàn)從能源管制、能源管理向能源治理模式的轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，這種多樣性不僅應(yīng)體現(xiàn)在政策工具維度和政策制定過程中，還應(yīng)體現(xiàn)在政策目標(biāo)、議題，以及政策主體與客體的互動關(guān)系方面。正如王麗萍[72]指出的，對于國家治理中的多樣性管理而言，國家治理的目標(biāo)更為復(fù)雜，多樣性的維度也更為豐富，多樣性管理事實上更可能表現(xiàn)為一種與具體問題直接相關(guān)的原則或目標(biāo)，而非可運(yùn)用于不同維度多樣性管理的統(tǒng)一范式。

第三，強(qiáng)化多元化政策手段并促進(jìn)多手段間的協(xié)同互動。在改革開放初期國家主要采用直接組織等政策工具，回應(yīng)了能源緊缺的現(xiàn)實;自“十一五”規(guī)劃以來，管制型政策工具逐漸變?yōu)橹笇?dǎo)型政策工具，反映了政府從全能型向有限型的轉(zhuǎn)變，放松管制、放權(quán)于市場和社會的趨勢。以全國人民代表大會為主體的法律文件發(fā)布，也體現(xiàn)了法律手段的運(yùn)用逐漸獲得重視。但總體而言，行政手段依然是中國能源政策中的重要手段，經(jīng)濟(jì)手段和法律手段的地位依然需要加強(qiáng)。在全球化和市場化的總體趨勢下，組織型、管制型政策工具將逐漸讓位于激勵型政策工具，政府通過直接干預(yù)的行政手段應(yīng)逐漸讓位于經(jīng)濟(jì)手段。在法治化和國家治理現(xiàn)代化的總體趨勢下，以管制、指導(dǎo)為主的行政手段也應(yīng)逐漸配合以法律手段。由“行政手段”為主轉(zhuǎn)向“行政、經(jīng)濟(jì)、法律”手段協(xié)同互動，應(yīng)作為中國能源政策手段的總體趨勢。

第四，加強(qiáng)中國場景研究的同時有意識地克服路徑依賴。改革開放40年，中國能源政策的個性特征生動地講述了中國場景下的中國故事，體現(xiàn)了中國智慧，也為其他國家回應(yīng)能源問題提供了中國經(jīng)驗。從“時間-空間-情境”這一框架出發(fā)，中國能源政策應(yīng)立足于世界能源新形勢、中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)等特定的時間特征，立足于中國政治制度、文化傳統(tǒng)、基本國情等特定的空間特征，立足于中國經(jīng)濟(jì)體制改革與行政管理體制改革等特定的情境特征，圍繞中國能源政策的目標(biāo)與議題、主體與工具等方面的個性特征，避免陷入西方既有理論的“本本主義”誤區(qū)。當(dāng)然，過分依賴于本土化經(jīng)驗、夸大既有實踐模式的本土適用性也可能會陷入“路徑依賴”的誤區(qū)。為此，在研究中國場景、講述中國故事的同時，也應(yīng)關(guān)注公共政策發(fā)展的總體趨勢和一般規(guī)律。例如，在總結(jié)中國能源政策工具個性特征及其與特定場景契合度的同時，應(yīng)有意識地參照發(fā)達(dá)國家的常用政策工具及其經(jīng)驗，深入理解將其移植到中國本土的必要性及其可行性。

（編輯：劉照勝）

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Review of energy policies in the 40 years of reform and opening in China：

from structure to logic

LI Hui1 XU Meixiao2 ZHANG Quan1

（1.School of International Affairs and Public Administration， Ocean University of China，Qingdao Shandong 266100，China;

2.School of Economics and Management，China University of Petroleum，Qingdao Shandong 266580，China）

Abstract Energy industry in China has made great progress， which is inseparable from the regulation of energy policy in 40 years of reform and opening. Analyzing the process of the energy policies change， generalizing the historical logic and prospect for a future are of great significance for improving energy policy and adapting to new trends in energy development. Texts of energy policies in China since the reform and opening were collected with the FiveYear Plan as clue. On the basis of layerbylayer coding for multidimensional elements such as policy attentions， policy issues， policy subjects and policy tools， the logical link between multiple elements of energy policies was established and the model of energy policies for each FiveYear Plan was constructed， which are conducive to analysis of the historical process and logic of energy policies change in China. The analysis shows that energy policies in China have undergone a process of ‘discontinuous change in 40 years of reform and opening， and the process shows that intermittent is better than equalization， responsiveness is better than perspectiveness， modernity is better than postmodernity， authority is better than pluralistic governance， administrativeization is better than marketization and legalization. These historical characteristics basically respond to the actual needs of energy supply， saving and environmental protection at different stages. Meanwhile， organizational， regulatory and guidance policy tools dominated， reflecting the distinctive features of policy tools in China. The issues that energy consumption and environmental protection are still rigorous and the pressure of the energy revolution is still huge should be concerned. Facing the new situation of international and domestic energy development， theoretical and practical workers should also jump out of the ‘time lag dilemma in order to improve the perspectiveness of public policies. Explore diverse policy tools to lever multiparticipation in energy governance. Whats more， strengthen ‘legal means to promote cooperative interaction between policy instruments. At last， strengthen the study of ‘China scenes and consciously overcome ‘path dependence.

Key words energy policy; policy change; text analysis