王宗禮 冉小平

摘 要：中華人民共和國成立70年來，黨對社會主要矛盾的認識和判斷經(jīng)歷了幾次變化。隨著我國社會主要矛盾的變化，我國的行政價值也經(jīng)歷了由具有濃厚平均主義色彩的公平公正價值向效率優(yōu)先價值再向以人民為中心的價值的嬗變，行政價值的嬗變對我國行政管理的實踐產(chǎn)生著深刻的影響。新時代以人民為中心的行政價值追求，必將會對我國國家治理、行政管理產(chǎn)生廣泛而持久的影響。

關(guān)鍵詞：新中國;社會主要矛盾;行政價值;以人民為中心

中圖分類號：D616? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2019）06-0005-09

準確判斷和把握社會主要矛盾及其發(fā)展變化，是有效解決矛盾、實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的理論前提，也是行政價值選擇調(diào)適的重要依據(jù)。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵1]社會主要矛盾的變化是重大的實踐命題，是關(guān)系全局的歷史性變化，不僅為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢注入了新的時代內(nèi)涵，也對黨和國家工作提出了許多新要求。本文試從我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的歷史過程入手，對行政價值嬗變及其重大的理論和實踐意義進行闡發(fā)和論述，以期求教于方家同人，咨政于偉大時代。

一、 中華人民共和國成立以來黨對社會主要矛盾的認識與把握

人類社會總是存在著這樣那樣的矛盾，其中必有一種矛盾處于支配地位、對經(jīng)濟社會發(fā)展起著決定性作用，這種矛盾就是社會主要矛盾。中國共產(chǎn)黨誕生在半殖民地半封建的近代中國，是社會矛盾發(fā)展和人民斗爭深入的必然結(jié)果。在長期革命、建設(shè)和改革的偉大實踐中，黨堅持分析和抓住主要矛盾，團結(jié)帶領(lǐng)人民著力解決社會主要矛盾，不斷推動各項事業(yè)贏得新勝利、取得新成就新進步。當然，中華人民共和國成立70年，改革開放40多年來，黨對主要矛盾的認識也經(jīng)歷了反復和曲折。

（一）中華人民共和國成立后我國社會主要矛盾的歷史變遷

中華人民共和國的成立，結(jié)束了“人民五億不團圓”的局面，實現(xiàn)了人民當家做主，迎來了各民族團結(jié)進步的新紀元。但從現(xiàn)實條件看，新生的人民政權(quán)社會經(jīng)濟基礎(chǔ)還不鞏固，舊中國遺留下的私有制占比很大，社會主義公有制正在建立之中，新舊生產(chǎn)關(guān)系的矛盾很快成為社會主要矛盾。以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導集體根據(jù)形勢變化，及時提出了過渡時期的總路線，在大力推進工業(yè)化建設(shè)的同時，對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)生產(chǎn)資料私有制進行了社會主義改造。到1956年，90%以上的農(nóng)戶參加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，90%以上的手工業(yè)者參加了手工業(yè)生產(chǎn)合作社，實行公私合營的工業(yè)企業(yè)已占原有資本主義工業(yè)總戶數(shù)和職工人數(shù)的99%，占生產(chǎn)總值的99.6%。三大改造基本完成，社會主義經(jīng)濟成為國民經(jīng)濟中的主導成分，社會主義的基本經(jīng)濟制度在中國全面地建立起來了。從此，我國進入了一個新的發(fā)展階段——社會主義初級階段，如何認識和把握社會主要矛盾成為關(guān)系全黨全國確定今后的基本路線、根本任務(wù)、工作中心的重大問題。在這樣的歷史轉(zhuǎn)折時刻，1956年9月召開的黨的八大明確指出：“我們國內(nèi)的主要矛盾，已經(jīng)是人民對于建立先進的工業(yè)國的要求同落后的農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實之間的矛盾，已經(jīng)是人民對于經(jīng)濟文化迅速發(fā)展的需要同當前經(jīng)濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾?！盵2]其實質(zhì)是先進的社會制度和落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾，解決這個矛盾的方式就是發(fā)展生產(chǎn)力，實行大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)。黨的八大在探索建設(shè)中國社會主義道路所取得的初步成果，尤其是立足社會主要矛盾的新變化，突出我國社會生產(chǎn)力發(fā)展還很落后這一基本國情，強調(diào)黨和國家的工作重點必須轉(zhuǎn)向社會主義建設(shè)，集中力量去發(fā)展生產(chǎn)力，實踐證明是符合客觀實際的。隨后，毛澤東在1957年2月發(fā)表的《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中，通過對敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾的對比分析，系統(tǒng)論述了社會主義基本矛盾的性質(zhì)和特征，并把正確處理人民內(nèi)部矛盾作為我國政治生活的主題提了出來，可以看作是對黨的八大確立的正確方針的繼承和發(fā)展。

遺憾的是，這些思想成果及其路線方針并沒有得到一以貫之的貫徹執(zhí)行。反右派斗爭擴大化，導致毛澤東對社會主要矛盾認識發(fā)生改變。黨的八屆三中全會、八大二次會議對主要矛盾的判斷發(fā)生偏離乃至徹底否定了八大決議中的正確論斷。1962年，黨的八屆十中全會重提階級斗爭，認為“無產(chǎn)階級同資產(chǎn)階級的矛盾為整個社會主義歷史階段的主要矛盾”，后來黨對社會主要矛盾的科學判斷逐漸被“以階級斗爭為綱”“抓革命促生產(chǎn)”的錯誤口號所淹沒，以往形成的正確的路線、方針、政策也因此遭受破壞和踐踏。

粉碎江青反革命集團后，黨積極開展撥亂反正工作，重新認識我國國情，認為大規(guī)模的急風暴雨式的群眾階級斗爭已經(jīng)基本結(jié)束，應(yīng)該嚴格區(qū)分和正確處理兩類不同性質(zhì)的矛盾，黨的工作重心也從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)變到社會主義經(jīng)濟建設(shè)上來。1979年3月30日的理論務(wù)虛會上，鄧小平聯(lián)系中心任務(wù)回答了我國社會主要矛盾問題，他指出：“我們的生產(chǎn)力發(fā)展水平很低，遠遠不能滿足人民和國家的需要，這就是我們目前時期的主要矛盾，解決這個主要矛盾就是我們的中心任務(wù)?！盵3]這是黨的十一屆三中全會后，黨的領(lǐng)導層第一次對社會主要矛盾發(fā)表的判斷，它為1981年黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》（以下簡稱《決議》）中對我國社會主要矛盾進行完整規(guī)范表述，作了思想和理論上的充分準備。正如《決議》所指出的，“在社會主義改造基本完成以后，我國所要解決的主要矛盾，是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，黨和國家工作的重點必須轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，大大發(fā)展社會生產(chǎn)力，并在這個基礎(chǔ)上逐步改善人民的物質(zhì)文化生活?！痹撜摂喾袭敃r我國社會發(fā)展的階段性特征，符合社會主義初級階段的基本國情。黨的十二大確認了決議的提法，并載入了黨章總綱。黨的十三大、十四大繼續(xù)沿用這個提法。此后黨的歷次代表大會至黨的十八大關(guān)于社會主要矛盾的相關(guān)表述均沒有實質(zhì)性變化。

然而，表述的相對穩(wěn)定并不否定客觀現(xiàn)實的持續(xù)變化。改革開放40多年來，我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上達到了小康水平，不久將全面建成小康社會，人民群眾對美好生活的需求層次、內(nèi)容，已今非昔比。不僅有對物質(zhì)文化生活的更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求更高、范圍更廣。更重要的是，人民群眾的現(xiàn)實需求得不到滿足，已不完全是物質(zhì)資料不豐富或者說生產(chǎn)不足的問題，它還可能是生產(chǎn)關(guān)系甚至是上層建筑領(lǐng)域的問題，是經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)建設(shè)不平衡，發(fā)展不充分所致。另一方面，從社會生產(chǎn)能力看，經(jīng)過多年的努力，我國的社會生產(chǎn)力水平顯著提高，一些方面已躋身世界前列，并正在向中等發(fā)達國家水平邁進。中國特色社會主義的優(yōu)越性，尤其是在解放和發(fā)展生產(chǎn)力方面的巨大優(yōu)勢，已經(jīng)并且還將繼續(xù)顯現(xiàn)出來。這種歷史性、全局性、結(jié)構(gòu)性供求關(guān)系的深刻變革，是生產(chǎn)力水平迅速提高的結(jié)果，也是生產(chǎn)關(guān)系不斷優(yōu)化調(diào)整而形成的“歷史合力”的結(jié)果，它不僅使社會主要矛盾的兩個方面呈現(xiàn)出不同以往的鮮明特征，而且昭示著中國特色社會主義進入了新時代。奮進新時代，筑夢新征程。如果再用“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間”的矛盾來概括當今中國的發(fā)展階段和發(fā)展水平，顯然不夠準確，也不利于我們在新的歷史條件下，團結(jié)和帶領(lǐng)全國各族人民進行偉大斗爭、建設(shè)偉大工程、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想。正是基于對世情、國情、民情的深刻洞察和對歷史、現(xiàn)實、未來的全新認識，習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這一新的重大判斷，意味著三十多年我國社會主要矛盾已悄然發(fā)生改變，這種改變是黨確定治國理政主題的重要依據(jù)，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的前提和基礎(chǔ)。

（二）理解和把握社會主要矛盾的三個向度

只有正確認識社會主要矛盾及其表現(xiàn)形態(tài)，才能從整體上全面理解和把握社會結(jié)構(gòu)體系的發(fā)展演進，也才能夠反映生產(chǎn)力發(fā)展要求，滿足人民群眾的利益和愿望，切實推動社會有機體實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。具體來說，可以從以下幾個方面入手。

第一，人民群眾需求層次的“螺旋式”上升是社會發(fā)展進步的重要內(nèi)容。一談到需求，人們極易想到美國心理學家亞伯拉罕·馬斯洛（Abraham? Maslow）在1943年提出的著名的需求五層次理論，即人類的需求從低到高可分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求，只有低一層次的需求得到滿足之后，才會追求高一層次的需求，并且成為激勵人們行為的主要動因。馬斯洛需求層次理論在一定程度上反映了人的需求漸次提升的一般趨勢，但其囿于個體需求的線性心理分析，并未深入考察個體需求與社會環(huán)境尤其是社會生產(chǎn)力狀況之間的關(guān)聯(lián)性。與之相比，馬克思、恩格斯雖然沒有留下需求理論的專著，但他們堅持從歷史唯物主義的寬廣視野來闡述人的需求結(jié)構(gòu)和需求層次，不僅研究過自然、社會和精神等結(jié)構(gòu)性需求，而且從生存、發(fā)展、享受和自我實現(xiàn)入手，詳細論證了人類需求的層次性。在馬克思、恩格斯看來，隨著社會實踐的展開尤其是每一次社會生產(chǎn)力的極大解放，人類的需求結(jié)構(gòu)、層次也將發(fā)生重大躍遷。社會有機體正是在人的基本需求得到滿足和釋放、進而產(chǎn)生新的需求之后又被更高層次更高水平的需求所取代的矛盾運動中，呈現(xiàn)出波浪式前進和螺旋式上升的發(fā)展態(tài)勢。換言之，一個社會的發(fā)育程度越高，社會成員的需求也就日趨多樣化、個性化，也就更加趨近于人的自由而全面發(fā)展的理想目標。

第二，不斷滿足人民群眾日益增長的各種需求是馬克思主義政黨的初心使命。馬克思主義認為，一切人類歷史存在和發(fā)展的根本前提是“現(xiàn)實的、可以通過經(jīng)驗觀察到的、在一定條件下進行的發(fā)展過程中的人[4]?！边@種現(xiàn)實的人，又是基于自身和社會需要而從事一定實踐活動的、處在一定社會關(guān)系中且具有主觀能動性的人。因此，為了充分發(fā)揮人的能動性和創(chuàng)造性，就必須不斷滿足日益增長的各種需求。這個道理看似簡單，但對于剝削階級來說，卻難于“上青天”。究其原因，主要還是在于包括資產(chǎn)階級在內(nèi)的一切剝削階級都有屬于自身的、特殊的利益和需求，而唯獨共產(chǎn)黨人“沒有任何同整個無產(chǎn)階級的利益不同的利益。”[5]換句話說，能否堅持從人民群眾的需求出發(fā)，而不是從小集團或個別人物的利益嗜好出發(fā)想問題、謀發(fā)展，無疑是馬克思主義政黨區(qū)別于其他任何剝削階級政黨的顯著標志之一。中國共產(chǎn)黨自誕生之日起，就把全心全意為人民服務(wù)、最大限度滿足人民群眾的根本利益作為自己的初心使命，經(jīng)過長期革命、建設(shè)和改革的偉大實踐，中國特色社會主義道路才越走越寬，民族復興中國夢也才越來越近。

第三，社會主要矛盾是由生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系狀況決定的供求矛盾。社會需求與社會生產(chǎn)之間的矛盾貫穿于社會發(fā)展始終。從不同時期的表述可以看出，社會主要矛盾集中表現(xiàn)在需求和供給兩個方面。從需求側(cè)看，不管是“人民日益增長的物質(zhì)文化需要”，還是“人民日益增長的美好生活需要”，幾乎涵蓋了人的需求的各種結(jié)構(gòu)和層次。就供給而言，無論是“落后的社會生產(chǎn)”，還是“不平衡不充分的發(fā)展”，其深層無不指向生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系這對基本矛盾運動所決定的供給狀況。供給不夠及時、不夠充裕、不夠優(yōu)良，這是社會主義初級階段的典型特征。具體到我國的歷史和現(xiàn)實，供給問題顯得更為突出，也十分復雜。眾所周知，新中國“脫胎于”半殖民地半封建社會，近代以來帝國主義列強的大肆侵略和野蠻掠奪，極大地破壞了自給自足的自然經(jīng)濟模式，也導致了社會生產(chǎn)力長期停滯不前甚至出現(xiàn)倒退;而封建制生產(chǎn)關(guān)系的瓦解松動，資本主義生產(chǎn)關(guān)系的強行“植入”，并沒有帶來社會供給能力的提高，相反，中國人民卻陷入了水深火熱、民不聊生的地步。中華人民共和國成立后，盡管黨和國家著手盡快恢復生產(chǎn)能力，改善生產(chǎn)關(guān)系，增加供給保障水平，但受多種因素影響，在一個比較長的歷史時期里，中國人民的生活仍然處于相對匱乏階段，國家調(diào)節(jié)的有限性與人民需要的多樣性之間的矛盾，幾乎貫穿于我國經(jīng)濟社會生活的方方面面。

二、社會主要矛盾轉(zhuǎn)化與行政價值的嬗變

社會主要矛盾轉(zhuǎn)化是公共行政價值嬗變的重要依據(jù)。所謂公共行政價值，就是指行政主體在實施行政行為時所進行的價值比較和價值選擇，一般來說，它受社會發(fā)展程度、行政主體自身的認識水平，以及行政客體對行政行為過程、結(jié)果的反饋調(diào)節(jié)等多種因素的影響。中華人民共和國成立以來，圍繞社會主要矛盾的變化，我國公共行政價值發(fā)生了且還在發(fā)生著選擇與調(diào)適。

（一）計劃經(jīng)濟時期公平公正的價值選擇

中華人民共和國成立伊始，為迅速改變舊中國貧窮落后的面貌，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導集體在經(jīng)濟基礎(chǔ)非常薄弱，人民生活十分貧困，社會事業(yè)百廢待興的情況下，合理借鑒和采用了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟體制模式，通過沒收控制經(jīng)濟命脈的官僚資本，統(tǒng)一財經(jīng)，建立社會主義國營經(jīng)濟，盡快恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟，實現(xiàn)新民主主義社會向社會主義社會的歷史性飛躍，確立了以公有制為基礎(chǔ)的社會主義基本經(jīng)濟制度。

就行政價值來看，中華人民共和國成立一直到改革開放初期，黨和國家奉行的行政價值是公平公正。以公平公正為行政價值，不僅體現(xiàn)了對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)價值觀的時代繼承，也是無產(chǎn)階級革命的邏輯使然。眾所周知，公平公正的價值理念很早就進入了中華文化的核心領(lǐng)地?！抖Y記》中就有：“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)”。而“不患寡而患不均，不患貧而患不安”，更是從孔子、孟子，到近代的康有為、孫中山等歷代先賢們不懈追求的理想社會愿景。然而，由于受歷史的、階級的局限，包括封建帝王在內(nèi)的古代先賢們并沒有真正找到走向“大同”“小康”社會的現(xiàn)實路徑。直到中國共產(chǎn)黨的誕生，才將國家富強、民族振興與廣大人民追求“勞工神圣”“階級平等”等社會公正的群眾性運動統(tǒng)一起來，把帶領(lǐng)人民實現(xiàn)自由、平等明確寫在自己的旗幟上，并且為之進行了艱苦卓絕的革命斗爭。中華人民共和國的建立，開啟了中華民族發(fā)展進步的新紀元，飽受苦難和剝削的中國人民再也不想回到不平等、不公正的舊社會了。順應(yīng)時代潮流和人民愿望，黨和政府把滿足人民基本生活需要作為發(fā)展經(jīng)濟的根本目的，選擇并堅持公平公正的行政價值，既維護了新生的社會主義的制度根基，鞏固了其合法性基礎(chǔ)，又在舊中國“一窮二白”的基礎(chǔ)上，“初步滿足了占世界1/4人口的基本生活需求，這在當時被世界公認為一個奇跡”[6]。盡管其間也經(jīng)歷了“大躍進”“文化大革命”的嚴重挫折和影響，但1953年到1976年間，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長5.9%，其中工業(yè)年均增長11.1%，建立了比較獨立完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系，為改革開放后國民經(jīng)濟的發(fā)展與繁榮，奠定了牢固的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。在這個意義上說，計劃經(jīng)濟條件下公平公正的行政價值，其歷史合理性是不容抹殺的。但問題在于，我們對公平公正的理解發(fā)生了偏差，導致了平均主義泛濫。由于過分注重“一大二公”，由此派生的國家包攬“一切”，進而影響行政效率，企事業(yè)單位的積極性、創(chuàng)造性也受到限制等弊病，應(yīng)一分為二、另當別論。

（二）改革開放以來效率與公平的時代變奏

1978年12月18日到22日，黨的十一屆三中全會在北京召開。會議適應(yīng)國內(nèi)外形勢發(fā)展變化，特別是廣大群眾生存需求與社會的基礎(chǔ)性供給之間存在內(nèi)在緊張的實際，果斷作出把黨的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，實行改革開放的歷史性決策，實現(xiàn)了中華人民共和國成立以來黨的歷史上具有深遠意義的偉大轉(zhuǎn)折。適應(yīng)形勢任務(wù)的變化，政府的職能任務(wù)開始向改變社會與經(jīng)濟倒退的狀況，改變過去單一的計劃經(jīng)濟模式發(fā)展商品經(jīng)濟的方向轉(zhuǎn)變。計劃經(jīng)濟時期行政機構(gòu)臃腫重疊、職責不清，效率不高的弊病逐漸顯露出來。為此，1982年中央啟動機構(gòu)改革工作，經(jīng)過改革，國務(wù)院所屬部委、直屬機構(gòu)和辦公機構(gòu)由100個裁并調(diào)整為61個，人員編制從原來的5.1萬人減為3萬人，干部隊伍年輕化步伐加快。1988年，圍繞經(jīng)濟體制改革，首次以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾獌?nèi)容的行政改革啟動，其目的就是實現(xiàn)政企分開，讓行政主體逐漸明確政府行動的范圍、行動的方向以及行為的邊界，從而正確發(fā)揮政府管理經(jīng)濟的職能，提高行政效率效能，更好地適應(yīng)有計劃的商品經(jīng)濟發(fā)展的需要。這既是貫徹落實黨的十三大所確定的“一個中心、兩個基本點”的基本路線，解放和發(fā)展生產(chǎn)力的必然要求，也是適應(yīng)形勢變化而進行的行政價值調(diào)適。1992年，繼鄧小平南方談話后，黨的十四大報告又明確提出了要建立社會主義市場經(jīng)濟體制，各項改革都圍繞這一目標進行。市場經(jīng)濟，作為一種資源配置方式，它的引入對我國行政管理的效率效能提出了新挑戰(zhàn)新要求，最為突出的就是要克服“全能型”政府模式，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，“效率是行政管理的價值尺度中的頭號公理”[7]逐漸突顯出來。在效率優(yōu)先的價值指引下，我國各級行政機構(gòu)政企分開和轉(zhuǎn)變職能為主線的行政效率改革漸次展開。

到了20世紀末期，隨著社會主義市場經(jīng)濟向縱深發(fā)展，我國社會生產(chǎn)能力大幅提高，物質(zhì)財富迅速增長，1999年我國總體上已走完溫飽階段的94.6%的路程，2000年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值突破800美元，開始邁入小康階段。幾乎與此同時，由于多種經(jīng)濟成分發(fā)展和市場競爭而產(chǎn)生的社會分化，不同階層社會成員收入差距呈現(xiàn)擴大之勢，效率與公平問題日益引起社會各界的關(guān)注。為此，黨的十六大報告在“深化分配制度改革，健全社會保障體系”中強調(diào)：“堅持效率優(yōu)先、兼顧公平，既要提倡奉獻精神，又要落實分配政策，既要反對平均主義，又要防止收入懸殊?！?003年以來，黨中央又立足國情實際，先后提出了科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的重大戰(zhàn)略思想，為實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟條件下公平與效率的有機統(tǒng)一、保持經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展注入了新的時代內(nèi)涵。黨的十七大報告中，胡錦濤同志再次強調(diào)：“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平。”同時，提出了“著力構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發(fā)展的體制機制”的目標要求，進一步充實和完善了中國特色社會主義的理論體系和制度體系，也為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化特別是行政價值的時代調(diào)適提供了路向指引?？傊?，從改革開放以來的理論與實踐看，只有堅持效率優(yōu)先，實行能者多勞，多勞多得，才能使“蛋糕”越做越大，社會財富的生產(chǎn)才有動力性和可持續(xù)性。另一方面，也只有兼顧了公平，做到機會公平、規(guī)則公平、結(jié)果公平，才能使保證做大的“蛋糕”分得更加滿意，秩序更加合理，規(guī)則更趨公正，從而促進社會生產(chǎn)效率更高，更有成效。一句話，堅持效率優(yōu)先兼顧公平的行政價值，就是要在確保經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的同時，實現(xiàn)動力性與公共性原則的有機統(tǒng)一。

（三）新時代以人民為中心的價值指引

人民群眾的利益需求是行政主體履職盡責的“客觀意志”，也是行政價值變遷的最終決定力量。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央團結(jié)和帶領(lǐng)全國各族人民統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，短短幾年，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得歷史性成就。中國經(jīng)濟年均增長7.1%，2017年經(jīng)濟總量達到80多萬億元，占世界經(jīng)濟的比重達到15%，人均GDP突破8000美元，達到中等發(fā)達國家收入水平，中國已成為名副其實且倍具活力的世界第二大經(jīng)濟體。經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化，特別是社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，上層建筑就要隨之變化，這是人類社會發(fā)展的一條普遍規(guī)律。具體到黨的十八大以來的行政價值調(diào)適，就是堅持以人民為中心，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，全面深化黨和國家機構(gòu)改革，努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。歷史地看，以人民為中心的行政價值取向，既繼承了黨一貫堅持的一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，又增添了“為人民發(fā)展、靠人民共建、由人民評判”的新時代內(nèi)涵;既是對計劃經(jīng)濟時期低層次“公平公正”的否定之否定，又是對改革開放以來效率與公平之爭的時代超越，更是緊扣社會主要矛盾發(fā)生變化、中國特色社會主義進入新時代而作出的價值優(yōu)化和提升。因為，只有堅持以人民為中心，才能使公共行政的使然和應(yīng)然價值相統(tǒng)一，進而實現(xiàn)合目的性和合規(guī)律性的內(nèi)在一致。

當然，確立以人民為中心的行政價值，并不意味著要改變改革開放以來“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的既定路線方針政策，相反“我們必須緊緊抓住經(jīng)濟建設(shè)這個中心，推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，進一步把‘蛋糕做大，為保障社會公平正義奠定更加堅實物質(zhì)基礎(chǔ)[8]?！蓖瑫r，還要更加清醒地看到，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，發(fā)展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，發(fā)展質(zhì)量和效益還不高，生態(tài)環(huán)境保護任重道遠;民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅任務(wù)艱巨，分配不公問題還比較突出，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大;共享改革發(fā)展成果上，無論是現(xiàn)實情況還是制度設(shè)計，都還有許多不完善、不盡如人意的地方，等等。這就要求我們，在當前和今后一個時期，仍要堅持按勞分配原則，著力完善按要素分配的體制機制，切實促進收入分配向著更合理、更有序的方向發(fā)展，有力有效維護好經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的良好局面，不斷滿足廣大群眾對美好生活的向往。

三、新時代行政價值調(diào)適的實踐指向

新時代開啟新征程。從現(xiàn)在起到21世紀中葉是全面建成小康社會、進而全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的時代，是全國各族人民不斷創(chuàng)造美好生活、逐步實現(xiàn)共同富裕的時代。黨洞察主要矛盾新變化，順應(yīng)歷史發(fā)展新潮流，回應(yīng)人民群眾新期待，對黨和政府行政價值進行及時優(yōu)化和調(diào)適，具有強烈的實踐價值。

第一，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將進一步得到調(diào)整和優(yōu)化。需求內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和層次的變化必然引領(lǐng)供給側(cè)體系和結(jié)構(gòu)的變化，供給變革又將催生和帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代。長期以來，我國第二產(chǎn)業(yè)占GDP總量的比重較高，對于拉動中國經(jīng)濟增長、滿足人民群眾的物質(zhì)需要起到了至關(guān)重要的作用，但也加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化，影響了有限資源的優(yōu)化配置。進入21世紀以來，雖然我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在保持二、三、一基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化，但無論從靜態(tài)還是動態(tài)的角度來分析，仍然存在工業(yè)占比偏高，國民經(jīng)濟對農(nóng)業(yè)的依賴性較大，而服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后，鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁等行業(yè)還存在產(chǎn)能過剩問題。大量經(jīng)濟發(fā)展事實表明，一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展成果如果沒有及時轉(zhuǎn)化為有效的社會供給，或者長期“偏離”民生需求甚至與人民群眾對美好生活向往的內(nèi)容大相徑庭，很可能就會失去動力性和合目的性。因此，面對我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的國情實際，我們必須堅持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，創(chuàng)新和完善公共行政調(diào)控措施，有效助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，通過大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，持續(xù)加大對脫貧攻堅、生態(tài)環(huán)保、教育醫(yī)療等領(lǐng)域的支持力度，盡快實現(xiàn)從粗放型向集約型、從單一的物質(zhì)生產(chǎn)向著物質(zhì)、文化、精神以及社會公共產(chǎn)品的全面生產(chǎn)轉(zhuǎn)換，以高質(zhì)量的發(fā)展不斷滿足人民群眾多樣化、個性化需求。

第二，行政效率穩(wěn)步提升，國家治理體系和治理能力日趨現(xiàn)代化。傳統(tǒng)的公共行政囿于計劃經(jīng)濟時期慣用的指令性計劃，固守政府作為社會公共事務(wù)管理唯一的、合法的權(quán)威，行政權(quán)力運行遵循自上而下的方式，即利用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和執(zhí)行政策，對社會事務(wù)實施單向度、排他性管理。然而，現(xiàn)代國家治理理論認為，行政行為應(yīng)該是一個上下互動、多元參與、共建共治的過程。當前，中國特色社會主義進入新時代，廣大群眾在基本的物質(zhì)文化需求得到滿足的情況下，公民意識、法治意識、政治參與意識和環(huán)境保護意識逐漸增強，對關(guān)乎國家發(fā)展和民族振興的大政方針、影響社會公平的法律法規(guī)等開始有了更多興趣，對事關(guān)自身發(fā)展的公共政策表現(xiàn)出更為濃厚的參與意愿，一些普通大眾、協(xié)會組織、社會團體等也尋求通過多種渠道方式表達各自的利益訴求和意愿偏好，進而參與或影響公共決策的制定和實施，等等。正是基于人民群眾對美好生活向往發(fā)生的歷史性變化和實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的深謀遠慮，黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，相信通過優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制，創(chuàng)新體制機制、制度程序、方法手段的新一輪機構(gòu)改革，必將有力促進我國行政效率效能的大幅提升，充分釋放黨和國家機構(gòu)的優(yōu)勢，有效助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好地保障人民權(quán)益、增進人民福祉。

第三，基本公共服務(wù)均等化水平將越來越高。物質(zhì)生活水平的迅速提高，人們對公共物品的數(shù)量和質(zhì)量有了更高要求，同時基于公正、平等、安全基礎(chǔ)上的公共服務(wù)均等化訴求也日益增長。然而，長期以來，由于政企不分、企業(yè)辦社會等體制機制的影響，各級地方政府對普惠性公共服務(wù)供給重視程度沒有提到應(yīng)有的高度，以至于在我國經(jīng)濟高速發(fā)展特別是社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)縱深推進之際，公共物品和公共服務(wù)種類單一，質(zhì)量不優(yōu)，而且供給不充分不均衡的弊病逐漸暴露出來。以城市養(yǎng)老服務(wù)為例，雖然大多數(shù)城市社區(qū)已普遍建立了養(yǎng)老服務(wù)中心，但受養(yǎng)老觀念、運營費用、居養(yǎng)模式等因素影響，社區(qū)養(yǎng)老院至今沒有成為“靜默夕陽”休憩養(yǎng)老的滿意之地。這與物質(zhì)生活水平顯著提升，養(yǎng)老保障需求日益增長的民生需求很不匹配。黨的十九大報告明確指出，從2020年到2035年為基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化階段，在這個階段要“基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)，全體人民共同富裕邁出堅實步伐?！?這既是對人民群眾向往更加完善便捷的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、更加優(yōu)質(zhì)安全的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更加公平優(yōu)質(zhì)均衡的文化教育、更具人文關(guān)懷的養(yǎng)老保障服務(wù)等普遍社會需求的及時回應(yīng)，也是對黨和國家今后十多年公共行政目標的部署與推動。可以預見，隨著一系列公共服務(wù)均等化政策措施的落實落地，廣大群眾的獲得感、幸福感、安全感也將更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

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