梁文正

摘 要：公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)的重要組成部分，已于2018年納入了國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況范圍。而航道作為一類公共基礎(chǔ)設(shè)施其在管理和核算上存在諸多困難，本文基于安徽省港航管理局淮河航道局所轄航道的管理實(shí)踐，提出了針對(duì)性的建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)性國有資產(chǎn);公共基礎(chǔ)設(shè)施;航道;資產(chǎn)確認(rèn)

2019年1月1日起，我省各級(jí)各類行政事業(yè)單位正按照《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度新舊銜接和加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算的通知》（財(cái)會(huì)〔2018〕34號(hào)）要求，將符合會(huì)計(jì)資產(chǎn)定義和確認(rèn)條件的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)納入會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)報(bào)表。但從目前情況來看，航道作為行政事業(yè)性國有資產(chǎn)中的公共基礎(chǔ)設(shè)施，其價(jià)值確認(rèn)、管理等方面仍面臨不少困難，安徽省雖然是“水運(yùn)大省”，但離“水運(yùn)強(qiáng)省”仍有很大差距，航道及航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟待加強(qiáng)。

一、航道基本情況

安徽地處華東腹地，緊鄰“長三角”水網(wǎng)地區(qū)，具有發(fā)展內(nèi)河水運(yùn)優(yōu)越的水資源條件，境內(nèi)有大小河流300多條，分屬長江、淮河、新安江三大水系。八百里皖江橫貫安徽東西，經(jīng)過安慶、池州、銅陵、蕪湖、馬鞍山5市;淮河安徽段長378km，從三河尖（接河南?。┲琳栮P(guān)101km可通航500噸級(jí)船舶，正陽關(guān)至紅山頭（接江蘇省）277km可通航1000噸級(jí)船舶;新安江水系旅游發(fā)達(dá)，新安江水庫年客運(yùn)吞吐量達(dá)100多萬人次。長江、淮河支流眾多，全國五大淡水湖之一的巢湖鑲嵌于江淮之間，各主要支流航道都有著良好的通航條件。截至2018年底我省內(nèi)河航道里程約6612公里，通航里程約5728.6公里，航道通航建筑物設(shè)施53座（含4座在建工程）。

上述航道中，長江干線航道由交通運(yùn)輸部長江航務(wù)管理局負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)和管理。同時(shí)，根據(jù)《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)全省地方海事（港航）管理體制改革的實(shí)施意見》（皖政辦﹝2013﹞17號(hào)），2013年6月起，由省地方海事局垂直管理的合肥等市地方海事（港航管理）機(jī)構(gòu)劃歸所在設(shè)區(qū)市，隸屬市交通運(yùn)輸行政主管部門。

二、存在的困難

第一，內(nèi)河航道結(jié)構(gòu)不優(yōu)。我省內(nèi)河航道里程約6612公里，一級(jí)航道約342.80km、三級(jí)航道約517.18km、四級(jí)航道約613.55km，四級(jí)及以上高等級(jí)航道里程共1473.53km，高等級(jí)比重僅占22.3%，其他航道約5139km，均為五級(jí)及以下航道。由于航道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金投入不足，致使部分航道長期處于失修失養(yǎng)狀態(tài)，航道通航條件較差，難以適應(yīng)船舶大型化和水運(yùn)行業(yè)發(fā)展的需要。

第二，建設(shè)及養(yǎng)護(hù)資金不足。水運(yùn)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)力不夠明顯，一直以來，政府、企業(yè)（社會(huì)資本）及社會(huì)公眾對(duì)公路、鐵路關(guān)注度較高，投入力度很大，對(duì)水運(yùn)事業(yè)關(guān)注相對(duì)較低，水運(yùn)投入方面也遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法與公路、鐵路相比?，F(xiàn)實(shí)情況是，高等級(jí)航道有一定的財(cái)政資金保障，低等級(jí)航道嚴(yán)重缺乏建設(shè)、養(yǎng)護(hù)資金，如不能及時(shí)有效增加投入，加強(qiáng)清淤等管護(hù)養(yǎng)運(yùn)，低等級(jí)航道通航里程會(huì)逐漸萎縮，將直接減少低等級(jí)航道里程。長此以往，也勢(shì)必會(huì)影響高等級(jí)航道的進(jìn)一步拓展，降低通航能力，無法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成更有力的支撐。

第三，事權(quán)責(zé)權(quán)劃分不清晰。根據(jù)《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)全省地方海事（港航）管理體制改革的實(shí)施意見》（皖政辦〔2013〕17號(hào)），自2013年6月起，由省地方海事局垂直管理的合肥等市地方海事（港航管理）機(jī)構(gòu)劃歸所在設(shè)區(qū)市，隸屬市交通運(yùn)輸行政主管部門。2017年8月1日，《安徽省水路運(yùn)輸條例》正式施行，但事權(quán)和責(zé)權(quán)劃分并不明晰。五級(jí)及以下航道歸地方政府管理，但并未明確要求地方財(cái)政安排相應(yīng)的養(yǎng)護(hù)資金等，地方對(duì)航道建設(shè)的積極性不高，地方投入過少。而海事相關(guān)部門單位性質(zhì)屬于自收自支事業(yè)單位，在國家取消航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等政策影響下，養(yǎng)護(hù)資金失去來源，已難以有效開展航道養(yǎng)護(hù)、打撈等作業(yè)，部分航道“通而不暢”，航行安全也受到影響。

第四，航道資產(chǎn)難以確認(rèn)。將一項(xiàng)資源確認(rèn)為資產(chǎn)，首先需要符合資產(chǎn)的定義，即該資源應(yīng)是擁有或控制，預(yù)期會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)利益。其次，還應(yīng)同時(shí)滿足資產(chǎn)確認(rèn)的兩個(gè)條件，一是與該資源有關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益很可能流入;二是該資源的成本或者價(jià)值能夠可靠地計(jì)量。作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，由對(duì)其負(fù)有管理維護(hù)職責(zé)的政府會(huì)計(jì)主體予以確認(rèn)，確認(rèn)需同時(shí)滿足“與該公共基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的服務(wù)潛力很可能實(shí)現(xiàn)或者經(jīng)濟(jì)利益很可能流入政府會(huì)計(jì)主體”和“該公共基礎(chǔ)設(shè)施的成本或者價(jià)值能夠可靠地計(jì)量”兩個(gè)條件。從安徽省港航管理局淮河航道局所反映情況來看，一是我省絕大多數(shù)航道為天然河道，管理主體涉及交通、水利、漁業(yè)等多個(gè)部門，管理主體不具有唯一性。二是航道作為公益性的公共基礎(chǔ)設(shè)施，服務(wù)潛力雖很可能實(shí)現(xiàn)，但隨著進(jìn)一步減少行政事業(yè)性收費(fèi)，已無相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益流入。三是天然形成的航道價(jià)值難以可靠地計(jì)量，實(shí)際發(fā)生的支出多為日常養(yǎng)護(hù)性支出，不形成資產(chǎn)。以上原因，導(dǎo)致航道難以作為公共基礎(chǔ)設(shè)施行政事業(yè)性國有資產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)計(jì)量，基層對(duì)此面臨較大困惑。在2018年度公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報(bào)告編報(bào)中，安徽省港航管理局對(duì)所轄航道以名義金額1元計(jì)價(jià)反映，顯然無法客觀準(zhǔn)確地反映航道資產(chǎn)情況，也不符合《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)――公共基礎(chǔ)設(shè)施》對(duì)于應(yīng)當(dāng)確認(rèn)但尚未入賬的存量公共基礎(chǔ)設(shè)施的初始入賬成本的相關(guān)規(guī)定。

三、意見建議

第一，加大政府水運(yùn)投入。搶抓長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要機(jī)遇，用好政策紅利，堅(jiān)持“向東看”，等高對(duì)接長三角水運(yùn)發(fā)展，進(jìn)一步深度融入長三角一體化發(fā)展。建議各級(jí)財(cái)政繼續(xù)加大航道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的資金投入，降低航道建設(shè)資金有償融資比例，加快提升航道等級(jí)，逐步改善航道通航條件，以充分發(fā)揮航道運(yùn)輸運(yùn)量大、成本低的優(yōu)勢(shì)，為“穩(wěn)增長”增添“水運(yùn)”動(dòng)力。

第二，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的引領(lǐng)作用。我省成立了大型省屬國有企業(yè)港航建設(shè)投資集團(tuán)，該集團(tuán)的成立，有利于科學(xué)整合全省的港口、航道資源，做大做強(qiáng)航運(yùn)事業(yè)，推動(dòng)我省由“水運(yùn)大省”向“水運(yùn)強(qiáng)省”邁進(jìn)，對(duì)水運(yùn)發(fā)展無疑是一重大利好。在此過程中應(yīng)提供必要的政策扶持，推進(jìn)資源優(yōu)化整合，加快做大做強(qiáng)港航集團(tuán)。需要注意的是，港航集團(tuán)作為國有企業(yè)，非行政事業(yè)單位，與地方合作的相關(guān)建設(shè)資產(chǎn)如何界定，建管養(yǎng)護(hù)如何運(yùn)作需科學(xué)考量。建議進(jìn)一步做好地方、國有資產(chǎn)管理部門和交通運(yùn)輸單位之間的協(xié)調(diào)工作，防止重復(fù)入賬，造成資產(chǎn)不實(shí)，給后期管理帶來困難。

第三，進(jìn)一步明確事權(quán)責(zé)權(quán)劃分。建議盡快出臺(tái)水運(yùn)建管養(yǎng)護(hù)相關(guān)配套政策，完善內(nèi)河養(yǎng)護(hù)機(jī)制，進(jìn)一步明確各級(jí)事權(quán)責(zé)權(quán)，特別是應(yīng)按照權(quán)責(zé)相一致的原則，對(duì)地方養(yǎng)護(hù)資金的投入標(biāo)準(zhǔn)做出明確的規(guī)定，納入財(cái)政預(yù)算范圍，確保地方養(yǎng)護(hù)資金得到保障。

第四，切實(shí)加強(qiáng)航道國有資產(chǎn)管理。認(rèn)真落實(shí)政府資產(chǎn)報(bào)告制度，加強(qiáng)政策研究和實(shí)踐探索，創(chuàng)新開展航道資產(chǎn)會(huì)計(jì)計(jì)量等基礎(chǔ)性工作，真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的反映航道資產(chǎn)情況。按照權(quán)屬和權(quán)責(zé)相一致的原則，加強(qiáng)省直部門之間、省直部門與地方之間的溝通協(xié)調(diào)，認(rèn)真做好航道公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報(bào)告編報(bào)工作，避免公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)重復(fù)統(tǒng)計(jì)或者漏報(bào)現(xiàn)象的發(fā)生，全面掌握全省航道等國有資產(chǎn)情況，為下一步并入政府資產(chǎn)報(bào)告奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯：蘭卡）