霍敬裕

【摘要】互聯(lián)網(wǎng)餐飲與傳統(tǒng)餐飲行業(yè)相比，具有經(jīng)營主體的多元性、隱蔽性和跨區(qū)域性，交易過程的復(fù)雜性、虛擬性和食品安全風(fēng)險(xiǎn)的集聚性等特點(diǎn)，使得食品安全治理具有更多特殊性和復(fù)雜性，僅靠地方政府作為單一監(jiān)管主體和運(yùn)動式監(jiān)管無法實(shí)現(xiàn)對線上餐飲的全面有效監(jiān)管。因此，需通過電子商務(wù)平臺、行業(yè)協(xié)會以及社會公眾等多元主體的共同參與、協(xié)商和合作，充分利用各方優(yōu)勢與資源，彌補(bǔ)個別地方政府部門監(jiān)管能力的不足，實(shí)現(xiàn)治理的數(shù)字化、扁平化、透明化。

【關(guān)鍵詞】“放管服”? 互聯(lián)網(wǎng)餐飲? 監(jiān)管? 簡政放權(quán)

【中圖分類號】D63? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.20.014

黨的十九大報(bào)告要求，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！胺殴芊备母锓桨傅幕c(diǎn)即在于突破“事必躬親”式的治理模型，轉(zhuǎn)向適合行業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活力的治理架構(gòu)。當(dāng)前，雖然互聯(lián)網(wǎng)餐飲發(fā)展迅速，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)與監(jiān)管的多方升級，但對地方政府治理方法、治理能力和治理績效提出了新的命題;對如何增強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)餐飲服務(wù)的創(chuàng)新能力提出了新的挑戰(zhàn)。

規(guī)范新食品業(yè)態(tài)發(fā)展，明晰互聯(lián)網(wǎng)餐飲治理理念

互聯(lián)網(wǎng)餐飲作為新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，其不單是應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)工具連接餐飲服務(wù)的提供者與消費(fèi)者，而是突破地域界限、管理層級和信息對稱等舊有制約，構(gòu)建市場主體信息披露、消費(fèi)者信用評價(jià)、政府信息公開的“三信”機(jī)制的踐行者。鑒于此，傳統(tǒng)“屬地模式”下平行治理、分散治理已不能適應(yīng)這一新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的高速發(fā)展，需打破權(quán)力藩籬、消弭地域差異、填補(bǔ)監(jiān)管空白，樹立互聯(lián)網(wǎng)餐飲整體性治理、智慧型治理和共治型治理的理念。

整體性治理。互聯(lián)網(wǎng)餐飲作為食品經(jīng)營新業(yè)態(tài)，涉及準(zhǔn)入、生產(chǎn)、配送和售后諸多環(huán)節(jié)，需要地方政府進(jìn)行跨地域、跨行業(yè)、跨部門的整體性布局。所謂整體性布局，首先，應(yīng)以互聯(lián)網(wǎng)餐飲的全流程作為治理對象。目前，大多數(shù)的監(jiān)管力量集中于線上餐飲的訂餐、配餐及售后服務(wù)，而食品安全隱患的原發(fā)點(diǎn)即生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)仍與線下實(shí)體店同一標(biāo)準(zhǔn)管理，增加了事后監(jiān)管的執(zhí)法成本與取證難度。其次，應(yīng)以統(tǒng)籌線上食品安全監(jiān)管權(quán)責(zé)作為治理核心。固有的科層制之下，個別地方政府部門之間的協(xié)作監(jiān)管效率較低，少數(shù)地方政府部門之間仍然以工作協(xié)助函的形式開展溝通與合作，難以應(yīng)對線上餐飲全天候、多風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管需求。最后，應(yīng)以動態(tài)性信息披露與靜態(tài)性信息披露作為監(jiān)管手段。以數(shù)據(jù)溝通為媒介的互聯(lián)網(wǎng)餐飲，一方面，增強(qiáng)了食品交易的便捷性;另一方面，促使O2O線上線下融合加速，信息不對稱的交易格局變廣，形成新的監(jiān)管挑戰(zhàn)。地方政府應(yīng)以強(qiáng)化交易平臺的信息披露義務(wù)為抓手，通過建立線上線下互通互動的信息披露機(jī)制，構(gòu)建可追蹤、可追溯、可追責(zé)的閉環(huán)型監(jiān)管。

智慧型治理。互聯(lián)網(wǎng)餐飲線上線下雙向融合的新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)以倒逼監(jiān)管的方式，推動地方政府在原先的社會治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)向“互聯(lián)網(wǎng)+”的智慧型治理模式，即非單純強(qiáng)調(diào)治理工具的智能性、先進(jìn)性，而更側(cè)重于多樣性、激勵性、回應(yīng)性的監(jiān)管方式。[1]具體可體現(xiàn)為以下兩個方面：一是充實(shí)信息化監(jiān)管設(shè)備。地方政府可充分利用餐飲服務(wù)許可數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)絡(luò)訂餐對比抓取系統(tǒng)以及風(fēng)險(xiǎn)洞察平臺等大數(shù)據(jù)工具“打組合拳”，提升監(jiān)管效率。二是構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)的防控體系。互聯(lián)網(wǎng)餐飲的治理風(fēng)險(xiǎn)來源點(diǎn)分布廣泛，地方政府需在充分獲取數(shù)據(jù)信息的前提下，整合食品生產(chǎn)消費(fèi)全流程的監(jiān)管資源，構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)交流、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警以及風(fēng)險(xiǎn)處置為基礎(chǔ)的法律規(guī)制體系。

共治型治理?！胺殴芊备母锟隙ㄡ尫判庞帽O(jiān)管、聯(lián)合監(jiān)管等創(chuàng)新型監(jiān)管模式的紅利，通過社會各方共同參與、協(xié)商和合作，能夠彌補(bǔ)個別地方政府監(jiān)管能力的不足。與傳統(tǒng)餐飲行業(yè)相比，互聯(lián)網(wǎng)餐飲具有經(jīng)營主體的多元性、隱蔽性和跨區(qū)域性，交易過程的復(fù)雜性、虛擬性以及食品安全風(fēng)險(xiǎn)集聚性等特點(diǎn)，但個別地方政府一元化的監(jiān)管模式囿于執(zhí)法力量、執(zhí)法范圍和執(zhí)法成本等因素，增加了風(fēng)險(xiǎn)全控難度。因此，需引入包括平臺經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會以及社會公眾等多元主體實(shí)際參與到互聯(lián)網(wǎng)餐飲的治理全過程中，充分利用各方優(yōu)勢與資源，提高互聯(lián)網(wǎng)餐飲安全監(jiān)管的有效性。其中，共治的前提是信息共享，即實(shí)現(xiàn)地方政府部門之間、地方政府與公眾之間、地方政府與企業(yè)（商戶）之間的信息共享;共治的關(guān)鍵是制度供給，即頂層設(shè)計(jì)中需對多元主體共同參與并承擔(dān)各自的責(zé)任邊界、證據(jù)認(rèn)定和追責(zé)條件等問題予以回應(yīng)。

綜上，我國互聯(lián)網(wǎng)餐飲食品安全治理過程中，既需從整體性角度設(shè)計(jì)跨部門、跨區(qū)監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制和中央立法與地方立法的銜接與創(chuàng)新，又有必要以智慧型方式解決電子商務(wù)平臺外賣食品標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、大數(shù)據(jù)信息共享與數(shù)據(jù)安全建設(shè)平衡等問題，更應(yīng)從共治型格局統(tǒng)籌地方政府、經(jīng)營者和消費(fèi)者多方主體的監(jiān)管能力、監(jiān)管權(quán)力和監(jiān)管責(zé)任。

完善“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”制度設(shè)計(jì)，打造共治共享治理格局

促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)與餐飲監(jiān)管的制度融合?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”制度構(gòu)架多是建立在互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制與行業(yè)規(guī)制的平行軌道上，簡單的規(guī)則相加難以體現(xiàn)參與主體間的互聯(lián)網(wǎng)精神，即建立在協(xié)作、信任基礎(chǔ)上的合規(guī)性創(chuàng)新。以互聯(lián)網(wǎng)餐飲觀之，多元共治的達(dá)成既包括合作條款中的公平理念，亦體現(xiàn)所有參與主體追求合理利益或善的理念[2]，需要從治理理念、治理體系和治理工具予以通盤考慮，既能體現(xiàn)食品嚴(yán)監(jiān)管的主旨，亦可激發(fā)行業(yè)的發(fā)展活力?！吨腥A人民共和國食品安全法》《中華人民共和國電子商務(wù)法》以及《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》等法律法規(guī)中雖對平臺外賣食品安全的責(zé)任主體、歸責(zé)原則及義務(wù)分配等問題基本達(dá)成共識，但涉及治理主體平等賦權(quán)上卻未能形成互補(bǔ)。對此，需從頂層設(shè)計(jì)層面確立支持互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的統(tǒng)一原則，并傳輸至各專門立法之中，確保參與主體在治理過程中發(fā)揮自身優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)利益互補(bǔ)。

建立互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制。互聯(lián)網(wǎng)餐飲并非是商業(yè)逐利的獨(dú)占區(qū)，而更是事關(guān)食品安全、消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)隱私的公益之地，構(gòu)建合理暢通的信息交換平臺是建設(shè)多元化、科學(xué)化、協(xié)同化的風(fēng)險(xiǎn)防御網(wǎng)絡(luò)的必備條件。在線上餐飲中，食品生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的信息不對稱取而代之為平臺主體與線下主體的信息不對稱，及時(shí)性餐飲大數(shù)據(jù)匯集于線上平臺，地方政府面臨監(jiān)管對象眾多，監(jiān)管力量有限等問題，而法律對平臺數(shù)據(jù)的規(guī)制多限于平臺的合法性使用而非公益性使用?；诖耍斜匾⒁陨鐣庞迷u價(jià)為基礎(chǔ)的網(wǎng)上餐飲信息互通機(jī)制，地方政府通過對比食品執(zhí)法信息與食品經(jīng)營者披露信息，利于風(fēng)險(xiǎn)源頭與違法行為的抓取;公眾則通過比對地方政府信息公開與電商平臺的信息披露的數(shù)量與質(zhì)量，從而通過“用腳投票”的方式擇優(yōu)甄選網(wǎng)上訂餐平臺。

優(yōu)化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”體系建設(shè)。黨中央、國務(wù)院作出推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的重大決策部署，是實(shí)現(xiàn)地方政府治理現(xiàn)代化目標(biāo)的關(guān)鍵路徑，亦是對數(shù)字化治理模式下參與式民主[3]的積極回應(yīng)。地方政府通過內(nèi)部政務(wù)信息平臺端口的互通共享，實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)內(nèi)跨部門的信息協(xié)同;[4]通過外部政務(wù)服務(wù)平臺信息端口與平臺信息端口的對接溝通，實(shí)現(xiàn)對線上餐飲數(shù)據(jù)的流通和重組。對于互聯(lián)網(wǎng)餐飲而言，則可進(jìn)一步拓寬社會共治通道，將參與網(wǎng)上食品安全具體落實(shí)到“看、查、辦、問、評”五個環(huán)節(jié)。

構(gòu)建“鼓勵創(chuàng)新、包容審慎”的治理方式

《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定了電商平臺經(jīng)營活動的審核義務(wù)和不履行義務(wù)的法律責(zé)任。單純擴(kuò)張平臺義務(wù)的正當(dāng)性可以從強(qiáng)調(diào)功能主義的公法理論中得到部分支持[5]，但由于并未充分考慮平臺自身控制違法行為的動機(jī)和實(shí)踐、平臺履行義務(wù)的能力和成本、平臺錯誤判斷對經(jīng)營者的影響等因素，易造成平臺守法困惑，消減互聯(lián)網(wǎng)交易模式與技術(shù)的創(chuàng)新動力。對此，地方政府應(yīng)修正重監(jiān)管弱服務(wù)的規(guī)制模式，轉(zhuǎn)向以提升自身監(jiān)管能力為基礎(chǔ)，探索鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”緊密結(jié)合的適宜方案。

健全互聯(lián)網(wǎng)餐飲行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)現(xiàn)社會共治的基礎(chǔ)在于提升社會主體各方的發(fā)展能力，完善自治規(guī)則。鼓勵制訂相關(guān)行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和競爭規(guī)則即是“放管服”改革的重點(diǎn)工作。基于互聯(lián)網(wǎng)的便捷性與虛擬性，線上餐飲從訂餐服務(wù)、外賣配送、餐具配備與線下餐飲行業(yè)存在較大差異[6]，難以對其延用傳統(tǒng)的餐飲行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而缺失的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)恰是食品風(fēng)險(xiǎn)的引燃點(diǎn)。地方政府監(jiān)管的重心并非是制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)供各市場主體遵照執(zhí)行，而需引入線上餐飲的“內(nèi)行人”參與制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并聯(lián)合各方自覺遵行，平臺及其行業(yè)協(xié)會可通過制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)等形式優(yōu)化服務(wù)流程，創(chuàng)新食品安全監(jiān)管科技。

引入“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)軟法規(guī)制工具。傳統(tǒng)治理模式中，較為肯定法的強(qiáng)制性功能，并將法的概念縮限在“體現(xiàn)國家意志，由國家制定或認(rèn)可，依靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范”[7];與之對應(yīng)，軟法則指“不依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律規(guī)范，其由多元主體經(jīng)或非經(jīng)正式的國家立法程序制定或形成，并由各制定主體自身所隱涵的約束力予以保障實(shí)施的行為規(guī)范”[8]。誠然，命令型與禁止性條款可有效震懾違法行為，但互聯(lián)網(wǎng)餐飲作為新興產(chǎn)業(yè)，具有網(wǎng)絡(luò)的虛擬性、利益的多元性等私人領(lǐng)域同公共領(lǐng)域的交融，而包含行業(yè)協(xié)會、企業(yè)聯(lián)合發(fā)布的倡議等軟法規(guī)制方式可避免既有規(guī)范的“網(wǎng)上失靈”，通過對相關(guān)軟法正當(dāng)性、規(guī)范體系的補(bǔ)正與完善，可拓展多元治理主體的能動性與有效性。同時(shí)《中華人民共和國電子商務(wù)法》等法律中對電子商務(wù)平臺“懲戒權(quán)”的設(shè)置，默示了線上餐飲多元共治的格局，實(shí)現(xiàn)“以網(wǎng)監(jiān)網(wǎng)”的共治形態(tài)。

根據(jù)平臺經(jīng)營者所屬領(lǐng)域和規(guī)模大小制定柔性監(jiān)管制度，推動新舊動能之間的轉(zhuǎn)換，在淘汰落后產(chǎn)能的同時(shí)，積極鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和擴(kuò)大先進(jìn)產(chǎn)能。如果說，剛性監(jiān)管是以“規(guī)章制度、管理?xiàng)l例為中心”，那么，柔性監(jiān)管就是一種“以企業(yè)為中心、以技術(shù)為中心”的“人性化、智能化監(jiān)管”。要形成既寬松包容，又規(guī)范有序的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。針對不同企業(yè)，區(qū)分不同情況，量身定制包容審慎監(jiān)管模式和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，使之有合理發(fā)展空間。具體的建議為：

一是打造監(jiān)管云平臺。互聯(lián)網(wǎng)正深刻改變著我們的監(jiān)管模式，涉及制造業(yè)的監(jiān)管部門，可以共享信息，形成城市監(jiān)管云平臺，涉及環(huán)保、消防、稅務(wù)等部門的檢查信息，可一鍵上傳云端，實(shí)時(shí)生成企業(yè)監(jiān)管畫像。實(shí)現(xiàn)一次檢查、多維信息錄入、多個部門可調(diào)用，最終實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管，讓這朵“監(jiān)管云”不僅不干擾企業(yè)正常生產(chǎn)，反而成為中小微企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“保護(hù)傘”。

二是建立監(jiān)管白名單制度，與正在推進(jìn)的信用監(jiān)管對應(yīng)。對企業(yè)可以建立白名單制度，進(jìn)入白名單的企業(yè)，監(jiān)管以自查自糾為主。反之，則加強(qiáng)監(jiān)管力度。黑白名單每年動態(tài)調(diào)整，這樣可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管從一刀切向分類管理轉(zhuǎn)變、從事前監(jiān)管向事后管理轉(zhuǎn)變，從粗放監(jiān)管到精準(zhǔn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

三是技術(shù)水平對標(biāo)監(jiān)管等級。企業(yè)應(yīng)以技術(shù)立身，地方政府部門可以通過企業(yè)是否建有重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、設(shè)備先進(jìn)程度、技術(shù)水平、產(chǎn)品附加值大小等，對它們進(jìn)行技術(shù)分類與評定，技術(shù)等級高，監(jiān)管越少;反之，增大監(jiān)管力度，逐步形成優(yōu)勝劣汰，淘汰落后產(chǎn)能，釋放先進(jìn)產(chǎn)能。

四是推動聯(lián)合監(jiān)管成為新常態(tài)。跨部門聯(lián)合監(jiān)管，對于中小制造業(yè)企業(yè)尤為重要，建議地方政府各監(jiān)管部門建立聯(lián)合抽查機(jī)制，并讓工作常態(tài)化，以此克服各部門“任性”檢查、“隨意”執(zhí)法。多部門聯(lián)合檢查，有助于實(shí)現(xiàn)“一次聯(lián)合抽查、企業(yè)全面體檢”，減少對正常生產(chǎn)活動的干擾。

優(yōu)化和創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)餐飲中食品小業(yè)態(tài)的監(jiān)管方式。食品小業(yè)態(tài)，包括小作坊、小食品店、小餐飲、小攤販、小食堂（簡稱“五小”）的低門檻、靈活性和高性價(jià)比優(yōu)勢，使得其在互聯(lián)網(wǎng)餐飲的發(fā)展初期占據(jù)了較大市場份額，亦帶動了個體創(chuàng)業(yè)的新機(jī)遇。隨著監(jiān)管規(guī)則趨嚴(yán)，尤其是對外賣生產(chǎn)者必須具備實(shí)體店的要求，城市租金及相關(guān)稅費(fèi)的高門檻使得食品小業(yè)態(tài)參與互聯(lián)網(wǎng)餐飲的需求性與可能性差距增大，有可能挫傷社會弱勢群體參與互聯(lián)網(wǎng)餐飲的積極性。地方政府可優(yōu)化和創(chuàng)新食品小業(yè)態(tài)監(jiān)管方式，通過擴(kuò)增城區(qū)小餐飲集中營業(yè)場所、簡化從業(yè)審查手續(xù)、降低租金和財(cái)政補(bǔ)貼等方式，引導(dǎo)食品小業(yè)態(tài)合規(guī)平等地參與互聯(lián)網(wǎng)餐飲運(yùn)營。

結(jié)語

互聯(lián)網(wǎng)的迅捷性、科技性等特征開啟了平臺經(jīng)濟(jì)的新機(jī)遇，亦開辟了食品安全治理的新天地。無論是域外線下映射線上的監(jiān)管模式，或是我國現(xiàn)行的線上線下同步治理模式，均提出明晰地方政府與市場主體責(zé)任的基礎(chǔ)之上的治理方案。在放的方面，地方政府放手于食品新業(yè)態(tài)成長，以激發(fā)平臺經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新動力;在管的方面，地方政府關(guān)注于食品安全的最嚴(yán)防線，以保障社會公益;在服的方面，地方政府著重于構(gòu)建溝通合作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)多維度社會共治。

注釋

[1]劉鵬、李文韜：《網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管：基于智慧監(jiān)管理論的視角》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》，2018年第1期，第2頁。

[2][美]約翰·羅爾斯：《作為公平的正義——正義新論》，姚大志譯，上海三聯(lián)書店，2002年，第87頁。

[3]Wendy Unette Sealy. Empowering Development Through E-Governance： Creating art Communities in Small Island States， The International Information & Library Review， 2003 （35）.

[4]汪玉凱：《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”：政府治理的歷史性變革》，《國家治理》，2015年第7期，第12頁。

[5]趙鵬：《超越平臺責(zé)任：網(wǎng)絡(luò)食品交易規(guī)制模式之反思》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2017年第1期，第24頁。

[6]張舒愷、雷欣：《互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管問題》，《現(xiàn)代食品》，2016年第3期，第45頁。

[7]沈宗靈主編：《法理學(xué)》，北京：高等教育出版社，2004年，第42頁。

[8]羅豪才：《人民政協(xié)與軟法之治》，《中國人民政協(xié)理論研究會會刊》，2009年第1期，第17頁。

責(zé) 編/肖晗題