一、村規(guī)民約是村民自治的體現(xiàn)

人是一種政治的、合群的動(dòng)物[1]，政治就是關(guān)于公眾利益的大事，誰(shuí)進(jìn)行管理、誰(shuí)有決定權(quán)，是“自治”還是“他治”？“自治”一詞來(lái)源于希臘語(yǔ)，有自我管理之義。[2]德國(guó)思想家馬克斯·韋伯指出：自治是指團(tuán)體的秩序由團(tuán)體成員按照自己的意志制定。[3]即一個(gè)群體的行為規(guī)則是自己給自己制定的，而不是外人制定的，這是意志自主。意志自主也就是團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)者和管理班子由自己任命，而不是由團(tuán)體外的人員來(lái)任命。[4]從這些含義看，自治的關(guān)鍵是自主，即《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“自我管理”和“四民主”。自治權(quán)是自治的體現(xiàn)，自治是前提，沒(méi)有自治自然沒(méi)有自治權(quán)。

城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，這是《憲法》對(duì)居民和村民委員會(huì)性質(zhì)的定位，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。從村民委員會(huì)的產(chǎn)生來(lái)看，它是由全體村民選舉產(chǎn)生的，村民委員會(huì)向村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村民的自治權(quán)具體體現(xiàn)在管理公共事務(wù)和公益事業(yè)等方面，其中，制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約是一項(xiàng)重要的權(quán)利。所以，村民自治離不開(kāi)村規(guī)民約。

村規(guī)民約與道德、習(xí)慣和宗法等有一定區(qū)別。道德通過(guò)良心的省悟、輿論的壓力來(lái)調(diào)整人們的行為，村規(guī)民約則以規(guī)范的形式調(diào)整（具有外部強(qiáng)制性）；習(xí)慣是自然俗成的，村規(guī)民約則是村民意志的產(chǎn)物；宗法以血緣為基礎(chǔ)，著眼于宗族的利益，村規(guī)民約則以地緣為基礎(chǔ)，是為了所有居民的利益。村規(guī)民約的特點(diǎn)，決定了它能起到其他行為規(guī)范不可替代的作用。

二、村規(guī)民約的效力

村規(guī)民約是某個(gè)地域的鄉(xiāng)村居民在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活實(shí)踐中形成的一些習(xí)慣、規(guī)則、慣例，經(jīng)過(guò)整理加工、制定并對(duì)全體居民具有約束力的規(guī)章制度。村規(guī)民約具有相應(yīng)的的效力就在于它是一個(gè)村民群體的行為尺度、標(biāo)準(zhǔn)，所以，它首先是一種規(guī)范，因此有人認(rèn)為它是習(xí)慣法、民間法。作為規(guī)范就應(yīng)當(dāng)具有一定的約束力，即規(guī)范效力。

村規(guī)民約的規(guī)范效力來(lái)自兩個(gè)方面，一個(gè)是大多數(shù)村民的認(rèn)同并經(jīng)由正當(dāng)程序制定。

如云南省德宏州潞西市遮放鎮(zhèn)街道村第一村民小組《村規(guī)民約》申明：“結(jié)合本村小組實(shí)際，經(jīng)村支委、村委及村小組大會(huì)于2005年1月16日討論商議，特作如下約定：……第三條：不準(zhǔn)搞偷摸行為，違者除退還所偷財(cái)、物外，還要進(jìn)行處罰。1、偷雞、鴨的不論大小，每只對(duì)過(guò)錯(cuò)人收取違約金200元。2、偷谷、料，除收回谷、料外，視情節(jié)輕重，對(duì)過(guò)錯(cuò)人收取違約金500—800元?！痹颇鲜”Ｉ绞新￡?yáng)區(qū)板橋鎮(zhèn)小永村委會(huì)《村規(guī)民約》規(guī)定：“違反《村規(guī)民約》的給予過(guò)錯(cuò)人批評(píng)教育，并視情節(jié)輕重收取過(guò)錯(cuò)人50元至100元違約金……違約金由村委會(huì)收取。”顯然，村規(guī)民約具有規(guī)范的假定、指示、后果三部分，其中，后果是重要的內(nèi)容，沒(méi)有制裁的規(guī)范，其效力也就成問(wèn)題。

一個(gè)是國(guó)家的認(rèn)可，主要是通過(guò)法律法規(guī)的確認(rèn)、授權(quán)?？梢哉f(shuō)《村民委員會(huì)組織法》是制定村規(guī)民約的直接的法律依據(jù)或者說(shuō)法律授權(quán)；該法規(guī)定，村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案；對(duì)于其效力，該法規(guī)定，村民委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守并組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，這是賦予村規(guī)民約屬人的效力；轄區(qū)內(nèi)的單位雖然不是村集體成員，但村規(guī)民約對(duì)他們也有約束力，該法明確規(guī)定，駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位的人員不參加村民委員會(huì)組織，不屬于村辦的集體所有制單位的人員可以不參加村民委員會(huì)組織。但是，他們都應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)村規(guī)民約。這是賦予村規(guī)民約屬地的效力?；凇洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的規(guī)定，各地方通過(guò)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章對(duì)村規(guī)民約的效力予以明確。截至2015年，作出這方面規(guī)定的地方性法規(guī)有314件、地方政府規(guī)章有41件。[5]

顯然，村規(guī)民約的效力既來(lái)自村民的相互約定、認(rèn)同，以及相應(yīng)的制裁作保障，即村規(guī)民約具有民主性、自治性、強(qiáng)制性，但是，沒(méi)有法律的確認(rèn)、授權(quán)，其效力是有限的，其強(qiáng)制性是沒(méi)有保障的，尤其是在違反法律規(guī)定時(shí)，其效力可能遭到法律的否認(rèn)。通過(guò)“北大法意網(wǎng)”查閱，大量涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格與權(quán)益的訴訟案件，均是集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)村規(guī)民約或分配方案，沒(méi)有向少數(shù)村民分配土地征收補(bǔ)償款或其它集體收益，判決結(jié)果以被告（村集體）敗訴為多。[6]對(duì)于村規(guī)民約的合法性要求，各方面是普遍意識(shí)到的。如上面遮放鎮(zhèn)街道村第一村民小組《村規(guī)民約》和板橋鎮(zhèn)小永村委會(huì)《村規(guī)民約》的處罰措施，即收取“違約金”，而不是“罰款”，因?yàn)椤傲P款”權(quán)屬于特定主體，主要是行政機(jī)關(guān)。當(dāng)然，違約金是法律賦予合同當(dāng)事人的權(quán)利，在不存在具體合同關(guān)系的前提下，通過(guò)村規(guī)民約作為處罰收取“違約金”似乎依據(jù)不充分，但如果沒(méi)有這種處罰措施，村規(guī)民約的效力就會(huì)打折扣。

三、村規(guī)民約在村民自治、鄉(xiāng)村治理中的作用

上述情況表明，不論是立法上，還是理論上，普遍一致的認(rèn)識(shí)是：既要尊重和發(fā)揮村規(guī)民約的作用，又要符合法律的規(guī)定，即要揚(yáng)長(zhǎng)避短。

（一）鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的依據(jù)

鄉(xiāng)村公共事務(wù)指鄉(xiāng)村轄區(qū)內(nèi)與居民利益相關(guān)的社會(huì)事務(wù)，具有公共性。權(quán)力是公共事務(wù)管理的前提。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，管理機(jī)構(gòu)是村民委員會(huì)，并規(guī)定了相應(yīng)的權(quán)力。其中，重大、重要的事項(xiàng)由村民會(huì)議決定，如該法第24條的9項(xiàng)事項(xiàng)，除此之外，其他的主要屬于村民委員會(huì)的權(quán)限，但《組織法》并無(wú)明確的規(guī)定，很多具體的事務(wù)則由村規(guī)民約予以明確，這是村規(guī)民約對(duì)法律授權(quán)和規(guī)定不足的一種補(bǔ)充。這也說(shuō)明了一個(gè)事實(shí)，即大多數(shù)情況下人們并不是刻意地依照法律的規(guī)定行事，而是按照習(xí)慣和日常的規(guī)范活動(dòng)。村規(guī)民約也就起到這種日常調(diào)控的作用，這也是政府所希望看到的。如遮放鎮(zhèn)街道村第一村民小組《村規(guī)民約》第18條規(guī)定：“村民應(yīng)自覺(jué)維護(hù)田間道路、溝、坎等公共設(shè)施，對(duì)挖壞道路、溝、坎的，除要修復(fù)外，還要視情節(jié)輕重對(duì)過(guò)錯(cuò)人收取200—500的違約金?！编l(xiāng)村道路為鄉(xiāng)村的重要基礎(chǔ)設(shè)施，同樣也是鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)整的范圍，如福建省泉州市梅莊村村規(guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村道路的建設(shè)及維護(hù)就作出了詳細(xì)的規(guī)定[7]。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)缺乏的是公益精神，過(guò)去的集體生產(chǎn)方式也未提升這種品質(zhì)，農(nóng)村實(shí)行土地承包生產(chǎn)后，產(chǎn)品市場(chǎng)化后，村民們?nèi)狈?duì)公共財(cái)產(chǎn)、公共設(shè)施的關(guān)心愛(ài)護(hù)，法律在這方面不免也顯得無(wú)能為力，這就要通過(guò)村規(guī)民約來(lái)約束。

（二）促進(jìn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)成為村民、家庭的最重要、最基本的活動(dòng)。這種生產(chǎn)方式對(duì)“三農(nóng)”的發(fā)展和整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響是巨大的，但其弊端也是明顯的，主要是對(duì)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，推廣運(yùn)用科學(xué)技術(shù)有一定的阻礙，集體經(jīng)濟(jì)受到削弱，貧富分化加劇。集體經(jīng)濟(jì)、合作、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)是一條增進(jìn)共同富裕的道路。如用集體土地、房屋出租，或修建廠房辦企業(yè)，采取入股、合作、聯(lián)營(yíng)等方式聯(lián)合創(chuàng)辦或投資參股創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)實(shí)體，以入股、租賃和流轉(zhuǎn)等形式，統(tǒng)籌規(guī)劃土地、自然、旅游、人文資源，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)。這里面的利益、權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)制，法律有所不及，需要村規(guī)民約的調(diào)整。另外，多數(shù)村規(guī)民約都提倡并要求村民加強(qiáng)文化知識(shí)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)技能的學(xué)習(xí)，爭(zhēng)做“有知識(shí)、懂技術(shù)、能致富”的新型農(nóng)民，由單家獨(dú)戶等市場(chǎng)轉(zhuǎn)為齊心協(xié)力創(chuàng)市場(chǎng)，推動(dòng)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）維護(hù)鄉(xiāng)村治安的依據(jù)

社會(huì)治安與大家權(quán)益密切相關(guān)。人身安全、財(cái)產(chǎn)安全屬于公民的基本人權(quán)，也是法的主要價(jià)值。

然而，現(xiàn)在群眾在吃穿住行等生產(chǎn)生活中、社會(huì)活動(dòng)中，安全問(wèn)題日益突出，在市場(chǎng)中，假冒偽劣商品屢禁不止，尤其是在食品藥品等領(lǐng)域，地溝油、假疫苗等等時(shí)有發(fā)生。在鄉(xiāng)村，各種違法犯罪也逐漸增多，有整村犯罪的，如“殺人村”“涉毒村”“造假村”“詐騙村”，以及農(nóng)村黑惡勢(shì)力橫行，農(nóng)村留守少年違法犯罪呈上升趨勢(shì)。侵犯財(cái)產(chǎn)類案件增加，如入室盜竊案，特別是盜竊生豬、耕牛、家禽等，賭博、詐騙、滋事等治安問(wèn)題日漸增多。人員流動(dòng)頻繁，特殊人群管控難度大，治安防范機(jī)制不健全，派出所警力嚴(yán)重不足，尤其是西部地區(qū)，地廣人稀、山多山大。因此，幾乎所有的村規(guī)民約都有關(guān)于社會(huì)治安的規(guī)定，這既是村民的意愿，也是基層政府的要求。如貴州省黔東南苗族侗族自治州錦屏縣平秋鎮(zhèn)魁膽村《魁膽村村規(guī)民約》規(guī)定：“嚴(yán)禁打架斗毆、酗酒鬧事，違者每人每次罰款伍拾元，造成人受傷的，要負(fù)責(zé)醫(yī)療費(fèi)和誤工費(fèi)。無(wú)故謾罵、侮辱他人的，罰款叁拾元，并寫(xiě)出檢查，向受害人賠禮道歉?！盵8]小永村委會(huì)《村規(guī)民約》“社會(huì)治安”規(guī)定：“嚴(yán)禁偷盜、敲詐、哄搶國(guó)家、集體、個(gè)人財(cái)物，嚴(yán)禁賭博，嚴(yán)禁替罪犯藏匿贓物?！贬槍?duì)吸毒、賭博問(wèn)題，遮放鎮(zhèn)街道村第一村民小組通過(guò)《村規(guī)民約·補(bǔ)充規(guī)定》作了大量規(guī)定（16條中一半以上），如“當(dāng)發(fā)現(xiàn)某一家有吸毒人員，家長(zhǎng)必須配合護(hù)村隊(duì)開(kāi)展工作，若家長(zhǎng)包庇、隱瞞、不配合護(hù)村隊(duì)工作的，應(yīng)對(duì)其家長(zhǎng)收取違約金200元”。上述禁止性規(guī)定，法律都有。但等到行為人受到法律制裁時(shí)，危害已經(jīng)發(fā)生，這是一方面；對(duì)于尚未達(dá)到法律制裁程度的，又不能置之不理。在這方面，村規(guī)民約起到了預(yù)防、事前警示的作用，以及破解諸多法律無(wú)法具體解決的問(wèn)題。

（四）促進(jìn)鄉(xiāng)村文化建設(shè)

十九大報(bào)告指出：“文化是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的靈魂?！辈徽撌俏镔|(zhì)文化，還是精神文化，以及制度文化，文化所體現(xiàn)的是一個(gè)群體的精神品質(zhì)。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村的人口、鄉(xiāng)村的文化對(duì)整個(gè)社會(huì)都有非常廣泛的影響。在鄉(xiāng)村文化中，有精華也有糟粕，而且混合在一起，如農(nóng)村的宗族血緣觀念，講人情、講關(guān)系。在辦理紅白喜事等等上，大操大辦，攀比成風(fēng)，村民們可謂不堪重負(fù)。對(duì)此，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出：“開(kāi)展移風(fēng)易俗行動(dòng)”“遏制大操大辦、厚葬薄養(yǎng)、人情攀比等陳規(guī)陋習(xí)”。對(duì)此，法律政策以及行政上有了規(guī)定和要求，但很多事宜還要去具體落實(shí)，尤其是長(zhǎng)期堅(jiān)持。這方面，村規(guī)民約發(fā)揮著重要作用。

如大理下關(guān)鎮(zhèn)大莊村委會(huì)《村規(guī)民約》“村風(fēng)民俗”規(guī)定：“喜事新辦，不鋪張浪費(fèi)；喪事從儉，不搞陳規(guī)舊俗”“不請(qǐng)神弄鬼，不算卦相面，不看風(fēng)水，不聽(tīng)、看、傳迷信和淫穢的書(shū)刊、音像”“不搞宗派和宗族活動(dòng)”等等?！斑`反上述規(guī)定的給予批評(píng)教育，寫(xiě)出檢討書(shū)，情節(jié)較重的加以罰款?！倍鄶?shù)情況下，村規(guī)民約都會(huì)根據(jù)本地的實(shí)際情況制定關(guān)于移風(fēng)易俗、相鄰關(guān)系、家庭婚姻、維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生等條款。

（五）促進(jìn)環(huán)境、自然資源保護(hù)和利用

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染日益成為威脅民眾生命健康，關(guān)系到每個(gè)人切身利益的問(wèn)題，并受到普遍的關(guān)注。十八大報(bào)告指出：要加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)。在城市環(huán)境受到霧霾等污染的情形下，農(nóng)村的環(huán)境、資源、生態(tài)等也受到不同程度的污染破壞。

如工業(yè)重金屬污染，中重度污染土壤污染約占全國(guó)耕地面積的2.8%；農(nóng)業(yè)化學(xué)品的過(guò)量投放嚴(yán)重影響農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，農(nóng)藥僅有0.1%左右作用于目標(biāo)病蟲(chóng)，其余99.9%則進(jìn)入生態(tài)系統(tǒng)；規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)的畜禽糞便污染嚴(yán)重，每年產(chǎn)生糞便約30億噸；農(nóng)村生活垃圾及廢水的污染，全國(guó)每天農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量約50萬(wàn)噸；農(nóng)作物秸稈焚燒污染造成大氣環(huán)境的進(jìn)一步惡化，重慶市秸稈作為薪柴直接燃燒的占36%，就地焚燒的占33%。[9]在資源利用上，水資源日趨短缺、浪費(fèi)嚴(yán)重，耕地資源流失嚴(yán)重、質(zhì)量持續(xù)下降，草地資源破壞嚴(yán)重，等等。為此，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出：“加強(qiáng)農(nóng)村突出環(huán)境問(wèn)題綜合治理。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，開(kāi)展農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)投入品減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化。”

因此，環(huán)境、資源保護(hù)和利用成為村規(guī)民約的主要內(nèi)容。如貴州省錦屏縣《華寨村規(guī)民約》規(guī)定：“做好山林火災(zāi)的預(yù)防工作，不得隨意煉山、燒田埂。凡引起山林火警、火災(zāi)的，除承擔(dān)民事、刑事責(zé)任外，另自愿承擔(dān)違約金100元、200元?！盵10]對(duì)于人畜飲水，關(guān)系到村民日常生活的事宜，村規(guī)民約一般都會(huì)作出規(guī)定。如貴州省錦屏縣《瑤白村村規(guī)民約》規(guī)定：“凡在我轄區(qū)內(nèi)有人畜飲水和種有農(nóng)作物的地方，嚴(yán)禁任何人在此范圍內(nèi)洗金子、鋅化等，每發(fā)現(xiàn)一次，除賠償損失外，每次每人交違約罰金1000元?！盵11]廣西金秀縣《上石井村規(guī)民約》對(duì)水井衛(wèi)生，污水、污物排放作了規(guī)定[12]。鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生也是村規(guī)民約的重要內(nèi)容。如浙江慈溪附海鎮(zhèn)海晏廟村《村規(guī)民約》對(duì)垃圾源頭分類、定點(diǎn)投放，嚴(yán)禁向河道、溝渠、公共場(chǎng)所傾倒垃圾、排放污水等作了規(guī)定。[13]不足的是，普遍的對(duì)于農(nóng)藥化肥等的使用、危害等，村規(guī)民約規(guī)定得甚少。這已是威脅到城鄉(xiāng)居民生命健康的問(wèn)題，當(dāng)然這可能不是村民能力所能顧及，也不是哪個(gè)村能解決的問(wèn)題。

注釋：

[1]西方法律思想史資料選編[C].北京：北京大學(xué)出版社 ，1983：42.

[2]王鐵志、沙伯力.國(guó)際視野中的民族區(qū)域自治[C].北京：民族出版社，2002：200.

[3][4]馬克斯·韋伯.社會(huì)學(xué)的基本概念[M].上海：上海人民出版社，2000：77.

[5]高其才.通過(guò)村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理[J].政府論叢 ，2016（2）.

[6]陳永蓉、唐鳴.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的規(guī)范約定與有效抗辯[J].理論與改革，2016(2).

[7]陳寒非、高其才.鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用實(shí)證研究[J].清華法學(xué)，2018(1).

[8]高其才.規(guī)范、制度、機(jī)制：村規(guī)民約與社會(huì)治安維護(hù)[J].學(xué)術(shù)交流，2017(5).

[9]李真熠.農(nóng)村環(huán)境污染突出問(wèn)題分析與防治對(duì)策建議[J].南方農(nóng)業(yè)，2015(4).

[10][11][12][13]陳寒非、高其才.鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用實(shí)證研究[J].清華法學(xué)，2018(1).