朱一中 王 韜 張倩茹

1 問題的提出

改革開放以來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城市擴(kuò)張速度過(guò)快，國(guó)內(nèi)較多城市呈現(xiàn)出“攤大餅”式發(fā)展。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2007至2016年的10年間，我國(guó)城市建成區(qū)面積從35469.65平方公里增加至54331.47平方公里，年平均增長(zhǎng)建設(shè)用地1886.18平方公里，年均增長(zhǎng)率約為4.85%；國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)人口從60633萬(wàn)人增長(zhǎng)至79298萬(wàn)人，年平均增長(zhǎng)1866.5萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)率約為3.03%，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度明顯不及城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度。隨著城市快速蔓延，交通擁擠、侵蝕綠地、占用農(nóng)田和破壞生態(tài)等問題不斷凸顯。作為城市空間擴(kuò)張調(diào)控的重要政策工具，城市開發(fā)邊界近年來(lái)獲得甚多關(guān)注，成為政策實(shí)施與學(xué)術(shù)探討的熱點(diǎn)問題。

我國(guó)政策界在2006年住建部頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》中，首次提出了“研究中心城區(qū)空間增長(zhǎng)邊界”。隨后，城市開發(fā)邊界被頻繁提及。2008年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》要求“實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界控制”；2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，提出“盡快把每個(gè)城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定”；2014年由中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出“合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界”，隨后在國(guó)土部、住建部下發(fā)的《城市開發(fā)邊界劃定工作方案》中，三大城市群中14個(gè)常住人口在500萬(wàn)以上的重點(diǎn)城市被選擇為城市開發(fā)邊界首批試點(diǎn)城市；2015年5月，國(guó)土部在關(guān)于解讀《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中表示將爭(zhēng)取把邊界劃定工作從14個(gè)城市逐漸擴(kuò)展到全國(guó)600個(gè)城市；近兩年以來(lái)，14個(gè)試點(diǎn)之外的城市也已經(jīng)陸續(xù)展開城市開發(fā)邊界的研究工作。

事實(shí)上，在明確城市開發(fā)劃定的政策之前，我國(guó)已有眾多類似的邊界管理政策工具運(yùn)用于城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中，如“三區(qū)四線”“三界四區(qū)”“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”和“生態(tài)控制線”等都是我國(guó)的空間管理政策工具。然而，受地方土地財(cái)政依賴、部門多頭管理及城市增長(zhǎng)的不確定性等多重因素影響，城市空間增長(zhǎng)始終未能得到有效控制，并成為令城市規(guī)劃管理頭疼的難題。由此帶來(lái)的問題是：當(dāng)前提出要正式劃定的城市開發(fā)邊界與之前在規(guī)劃編制和管理實(shí)務(wù)中使用的城市空間增長(zhǎng)管理工具相比，其內(nèi)涵在空間治理上有什么新的意義？怎樣合理劃定城市開發(fā)邊界？有效實(shí)施城市開發(fā)邊界的關(guān)鍵因素有哪些？本文嘗試基于已有的城市開發(fā)邊界相關(guān)研究對(duì)以上問題進(jìn)行解答。

2 城市開發(fā)邊界的內(nèi)涵與空間治理意義

2.1 城市開發(fā)邊界的緣起及發(fā)展

城市開發(fā)邊界并不是新事物，早在20世紀(jì)時(shí)，西方國(guó)家便在相關(guān)規(guī)劃理論的指導(dǎo)下，試圖通過(guò)空間界線和規(guī)模管控實(shí)現(xiàn)對(duì)城市用地?cái)U(kuò)張的控制。19世紀(jì)末英國(guó)社會(huì)活動(dòng)家E·霍華德提出的田園城市理論被認(rèn)為是城市開發(fā)邊界的最早設(shè)想，即通過(guò)城市外圍的綠帶對(duì)城市規(guī)模進(jìn)行限制。1938年《大倫敦綠帶規(guī)劃法案》頒布，劃定了倫敦周邊的環(huán)城綠帶用地。1944年，《大倫敦規(guī)劃》確定綠帶環(huán)以限制城市無(wú)序擴(kuò)張。20世紀(jì)60年代以來(lái)，在增長(zhǎng)管理、精明增長(zhǎng)等理論思潮的影響下，為了抑制城市盲目擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)城市緊湊、內(nèi)涵式發(fā)展，美國(guó)進(jìn)行了大量城市增長(zhǎng)管理和土地利用制度改革的實(shí)證探索。在此背景下，1976年美國(guó)塞勒姆市（Salem）首次提出了“城市增長(zhǎng)邊界”的概念，其通過(guò)劃定城市與鄉(xiāng)村之間的界線限制城市地區(qū)的增長(zhǎng)。隨后塞勒姆市的做法被美國(guó)其他地區(qū)效仿，波特蘭大都市區(qū)制定了包含該地區(qū)24個(gè)城市和60個(gè)特別服務(wù)區(qū)的城市增長(zhǎng)邊界，華盛頓州批準(zhǔn)并實(shí)施城市增長(zhǎng)管理法案。直到20世紀(jì)末，美國(guó)已有一百余個(gè)地區(qū)實(shí)施了城市增長(zhǎng)邊界的管理政策，成為美國(guó)被普遍應(yīng)用的城市開發(fā)控制工具。隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化改革和中央政策相繼出臺(tái)，城市開發(fā)邊界逐漸引起我國(guó)學(xué)術(shù)界的重視。直到2010年與城市增長(zhǎng)邊界類似的概念“城市開發(fā)邊界”始現(xiàn)于我國(guó)官方正式文件中，隨后業(yè)內(nèi)學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)、政府部門開始使用這一稱謂，因此當(dāng)前眾多學(xué)者默認(rèn)“城市開發(fā)邊界”就是“中國(guó)式城市增長(zhǎng)邊界”，本文以下亦不對(duì)二者作特別區(qū)分，統(tǒng)稱“城市開發(fā)邊界”。

2.2 城市開發(fā)邊界的概念界定

對(duì)于城市開發(fā)邊界的概念，目前學(xué)術(shù)界主要存在兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為城市開發(fā)邊界是城市與農(nóng)村的邊界，即城市開發(fā)界線是圍繞現(xiàn)有城市劃定的界線，所有開發(fā)行為都被限定在邊界以內(nèi)，而界線之外是農(nóng)田、林地和開敞地[1]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為城市開發(fā)邊界是建設(shè)用地與非建設(shè)用地的邊界[2]，以建設(shè)用地的空間配置為劃定基礎(chǔ)，其實(shí)質(zhì)是各類城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地的開發(fā)邊界。進(jìn)一步的研究認(rèn)為，城市開發(fā)邊界不是一條簡(jiǎn)單的區(qū)分非建設(shè)用地與建設(shè)用地、或城市與農(nóng)村的明確固定的邊界，其劃定與空間尺度有關(guān)，其界定應(yīng)基于空間管制規(guī)劃和建設(shè)用地范圍[3]。

2.3 城市開發(fā)邊界的空間治理意義

綠帶、“三界”“四線”是城市邊界規(guī)劃管制工具的典型代表。綠帶作為最初的城市開發(fā)邊界形式，被認(rèn)為是改善城市環(huán)境質(zhì)量和防止城市蔓延的一種重要舉措，但因其形式過(guò)于簡(jiǎn)單，難以承擔(dān)管控城市規(guī)模的重任；《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所提出的“四線”體現(xiàn)的是對(duì)不同類型空間的開發(fā)建設(shè)和保護(hù)要求，是運(yùn)用各種參照指標(biāo)劃定單一指標(biāo)界線；土地利用總體規(guī)劃中的“三界”強(qiáng)調(diào)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間管制，是在建設(shè)用地適宜性與生態(tài)適應(yīng)性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上劃定的。在當(dāng)前國(guó)家完善空間治理體系和加強(qiáng)空間治理能力的背景下，城市開發(fā)邊界不僅僅是一條地理界線，還是融合管制理念、政策手段與技術(shù)方法于一體的空間治理工具。新的城市開發(fā)邊界概念體現(xiàn)了空間治理新理念：從城鎮(zhèn)化的角度，城市開發(fā)邊界的根本屬性是解決城市病，實(shí)現(xiàn)城市的合理性和緊湊性發(fā)展[4]；從耕地保護(hù)的角度，城市開發(fā)邊界對(duì)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度具有重要的促進(jìn)作用[5]；從城鄉(xiāng)溝通的角度，城市開發(fā)邊界是破解中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，規(guī)避區(qū)域內(nèi)城市間的資本競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)的兼具隔離和溝通功能的界線[6]；從生態(tài)安全的角度，城市開發(fā)邊界可與自然生態(tài)保護(hù)邊界有機(jī)結(jié)合，共同構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的空間格局[7]。

相比其他空間治理工具，城市開發(fā)邊界的空間治理意義更為豐富，它是為了控制城市盲目蔓延、合理引導(dǎo)城市發(fā)展和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，由城市開發(fā)邊界劃定的技術(shù)手段與維持城市開發(fā)邊界的相關(guān)政策所組成的多目標(biāo)、綜合性的城市空間控制規(guī)劃工具。

3 城市開發(fā)邊界劃定的技術(shù)方法

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)城市開發(fā)邊界劃定方法的研究和探索較多，但由于城市開發(fā)邊界存在多元化的目標(biāo)和功能，形成了不同的技術(shù)思路：以反向思維優(yōu)先框定非建設(shè)性要素的控制法；從正向思維出發(fā)模擬城市擴(kuò)張機(jī)制的增長(zhǎng)法；同時(shí)兼顧控制和預(yù)測(cè)這兩種價(jià)值取向的綜合法。

3.1 控制法

控制法的原理是首先排除由于建設(shè)條件受限或生態(tài)環(huán)境敏感等原因所形成的不宜或不可開發(fā)建設(shè)區(qū)域，然后將這些區(qū)域劃為城市擴(kuò)張不可逾越的邊界?？刂品w現(xiàn)的是底線思維，是“反規(guī)劃”法的一種運(yùn)用。祝仲文等從生態(tài)保護(hù)角度出發(fā)，通過(guò)生態(tài)適宜性評(píng)價(jià)法將河流、自然保護(hù)區(qū)、地形、地貌等評(píng)價(jià)因子考慮進(jìn)來(lái)，并運(yùn)用層次分析法確定各因子權(quán)重，算出生態(tài)敏感度，依據(jù)生態(tài)敏感度高低劃分廣西防城港市的彈性邊界和剛性邊界[8]。張勤通過(guò)梳理國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)、水利、文物等部門的法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范，整理出基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、蓄滯洪區(qū)等18個(gè)空間管制要素，認(rèn)為需將這些要素全部落實(shí)在城市開發(fā)邊界中[9]。

3.2 增長(zhǎng)法

增長(zhǎng)法將城市建設(shè)用地視為一個(gè)不斷增長(zhǎng)的有機(jī)體，通過(guò)人口、經(jīng)濟(jì)、資源、區(qū)位等因素的綜合分析，結(jié)合模型模擬城市擴(kuò)張，從而在模擬結(jié)果上劃定城市開發(fā)邊界。增長(zhǎng)法是一種正向思維，也是國(guó)內(nèi)外應(yīng)用廣泛的一種方法。其中，基于元胞自動(dòng)機(jī)（CA）的動(dòng)態(tài)模擬已成為廣泛采用的模型之一。龍瀛以北京市為例，首先在宏觀上由政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)約束條件確定每一階段的待開發(fā)土地的總量，然后在微觀層面采用約束性CA模型考慮其他約束條件，模擬不同階段的所有元胞的城市增長(zhǎng)概率，給出與開發(fā)總量相對(duì)應(yīng)的土地的空間分布，進(jìn)而劃分中心城、新城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個(gè)層次的城市開發(fā)邊界[10]。陳偉強(qiáng)將CA模型與城市發(fā)展適宜性、規(guī)劃指標(biāo)約束、發(fā)展空間約束等相結(jié)合，模擬了鞏義市2015年的城市開發(fā)邊界，并與2015年真實(shí)數(shù)據(jù)對(duì)比驗(yàn)證，發(fā)現(xiàn)CA模型模擬精度高達(dá)93%[11]。CA模型動(dòng)態(tài)模擬的核心內(nèi)容是確定元胞的轉(zhuǎn)換規(guī)則，為了提高模擬結(jié)果的真實(shí)性和可靠度，不少學(xué)者通過(guò)確定不同的元胞轉(zhuǎn)換規(guī)則來(lái)改進(jìn)傳統(tǒng)的約束性CA模型。吳欣昕為模擬城市未來(lái)發(fā)展多種情景下的城市開發(fā)邊界，將未來(lái)用地模擬的FLUS模型引入CA模型來(lái)劃定珠三角地區(qū)的城市開發(fā)邊界[12]。胡業(yè)翠等從城市內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力角度出發(fā)，把遺傳神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)嵌入CA模型，選擇自然、區(qū)位、人口經(jīng)濟(jì)、土地利用類型、鄰域和政策規(guī)劃6類因素，建立起北京城市開發(fā)邊界預(yù)測(cè)模型[13]。張星星等將CA模型和多智能體結(jié)合，得到智能體模型（ABM），其中CA層線性表達(dá)城市增長(zhǎng)所受外界因素影響的轉(zhuǎn)換規(guī)則，ABM層則表達(dá)政府規(guī)劃政策、農(nóng)民意愿和開發(fā)商偏好等微觀主體行為決策對(duì)城市增長(zhǎng)的影響，以此來(lái)劃定重慶市的城市開發(fā)邊界[14]。

除了標(biāo)準(zhǔn)CA模型與改進(jìn)CA模型外，還有學(xué)者采用其他模型進(jìn)行城市開發(fā)邊界的劃定工作。周銳等基于景觀安全格局理論，以平頂山新區(qū)為研究區(qū)域，將水資源安全、游憩資源安全、生物多樣性保護(hù)和地質(zhì)災(zāi)害規(guī)避4種單一生態(tài)過(guò)程的安全格局疊加形成綜合生態(tài)安全格局，并作為阻力因子，結(jié)合城鎮(zhèn)中心吸引力、鄰域開發(fā)強(qiáng)度等作為動(dòng)力因子，利用最小阻力模型對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)進(jìn)行模擬頻測(cè)，從而劃定城市開發(fā)的剛性邊界與彈性邊界[15]。石偉偉則以武漢市為例，首先提取城市建設(shè)用地作為城市擴(kuò)張的初始邊界，然后利用SPSS軟件構(gòu)建放射線模型，通過(guò)回歸分析獲得每個(gè)方向上的擴(kuò)展情況，從而獲得整體擴(kuò)展趨勢(shì)來(lái)劃定城市開發(fā)邊界[16]。

3.3 綜合法

綜合法的思路一般是先從反向思維出發(fā)，通過(guò)適宜性評(píng)價(jià)確定阻礙城市擴(kuò)展的限制開發(fā)區(qū)域和適宜城市建設(shè)的區(qū)域，在此基礎(chǔ)上運(yùn)用正向思維，結(jié)合自然資源、政策、交通、社會(huì)發(fā)展等因素選擇模型來(lái)模擬城市增長(zhǎng)情況，優(yōu)先選取適宜性高的區(qū)域確定城市開發(fā)邊界。此類方法一般采用多指標(biāo)體系或模型結(jié)合，適用于同時(shí)需要?jiǎng)澏▌傂院蛷椥蚤_發(fā)邊界的情景。李詠華首先進(jìn)行綠色基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)價(jià)，篩選出不宜進(jìn)行開發(fā)的生態(tài)區(qū)域，然后設(shè)置不同的生態(tài)安全情景并在適宜區(qū)域內(nèi)進(jìn)行模擬、預(yù)測(cè)、比較，從而獲得最佳的城市開發(fā)邊界[17]。吳長(zhǎng)江通過(guò)非生物過(guò)程、生物過(guò)程、文化過(guò)程等生態(tài)過(guò)程安全格局疊加起來(lái)建立不可開發(fā)的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，再結(jié)合規(guī)劃的城市發(fā)展方向一起嵌入多準(zhǔn)則判斷元胞自動(dòng)機(jī)（MCE-CA）模型，以此劃定徐州市中心城區(qū)的城市開發(fā)邊界[18]。朱壽紅等以徐州市賈汪區(qū)為例，優(yōu)先考慮生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田紅線等限制因素，然后在目標(biāo)年各類用地規(guī)模指標(biāo)的約束下，采用FLUS模型對(duì)目標(biāo)年土地利用布局進(jìn)行情景模擬，并選擇最合適的情景作為城市開發(fā)邊界劃定基礎(chǔ)[19]。林堅(jiān)則從國(guó)家政策角度出發(fā)，指出城市開發(fā)邊界首先應(yīng)由生態(tài)紅線倒逼，后在底圖基礎(chǔ)上考慮城市發(fā)展的遠(yuǎn)景規(guī)劃，最后在遠(yuǎn)景規(guī)劃基礎(chǔ)上劃定城市開發(fā)邊界[20]。

當(dāng)前研究所采用的三類方法優(yōu)點(diǎn)明顯，但也存在一定局限性：控制法考慮以城市發(fā)展的限制因素來(lái)劃定城市適宜建設(shè)的最大范圍，但由于限制因素一般是靜態(tài)的，對(duì)城市內(nèi)生性發(fā)展動(dòng)力因素的分析不足，難以應(yīng)對(duì)城市發(fā)展的不確定性，從而陷入剛性過(guò)強(qiáng)的困境，削弱規(guī)劃的可操作性；增長(zhǎng)法雖然具有較高的模擬精度，但過(guò)分地強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展的自下而上性，而忽略自上向下的城市區(qū)域規(guī)?？刂坪驼?guī)劃政策的影響，即缺乏考慮空間政策調(diào)控以及宏觀土地供需等復(fù)雜驅(qū)動(dòng)因素的影響；綜合法雖然結(jié)合前兩種方法互相補(bǔ)充，但大多采用指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)，易忽視具體空間位置的準(zhǔn)確性。

4 國(guó)內(nèi)城市開發(fā)邊界劃定的實(shí)踐模式

部分學(xué)者聚焦于試點(diǎn)城市實(shí)踐應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。根據(jù)試點(diǎn)城市在保護(hù)要素、發(fā)展要素、劃定目標(biāo)及內(nèi)容等方面的差異，可將當(dāng)前國(guó)內(nèi)城市開發(fā)邊界實(shí)踐模式分為三類：側(cè)重于城市生態(tài)底線保護(hù)的平穩(wěn)控制型，在保護(hù)生態(tài)的基礎(chǔ)上重點(diǎn)考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的加速統(tǒng)籌型，以及將城市發(fā)展與生態(tài)底線保護(hù)進(jìn)行綜合考慮的綜合協(xié)調(diào)型[21]。

4.1 平穩(wěn)控制型

廈門市是平穩(wěn)控制型的代表，從生態(tài)與環(huán)境安全的角度著手劃定工作。廈門市城市規(guī)模較小，市域都已納入城市總體規(guī)劃范圍，因此廈門市將城市開發(fā)邊界明確為永久性城市開發(fā)邊界，并將城市開發(fā)邊界與生態(tài)控制線二線合一。具體做法是先將各部門的生態(tài)保護(hù)界線疊加后的最大界限作為初步劃定生態(tài)控制線，再分析城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃中不一致的建設(shè)用地與非建設(shè)用地圖斑，同時(shí)統(tǒng)籌重點(diǎn)項(xiàng)目布局。之后將圖斑與初步劃定的生態(tài)控制線疊加分析，對(duì)不一致的圖斑進(jìn)行分類處理，協(xié)調(diào)建設(shè)用地的調(diào)入調(diào)出平衡后，即得一致的建設(shè)用地與生態(tài)空間，最終劃定城市開發(fā)邊界與生態(tài)控制線[22]。

4.2 加速統(tǒng)籌型

武漢市和沈陽(yáng)市對(duì)生態(tài)保護(hù)的重視程度為中等水平，屬于加速統(tǒng)籌型。武漢市采取的劃定方法是“兩規(guī)合一”和“三線統(tǒng)籌”?！皟梢?guī)合一”即促進(jìn)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的融合，形成統(tǒng)一劃線的基礎(chǔ)平臺(tái)，包括統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、對(duì)接用地分類標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)比“兩規(guī)”的建設(shè)用地布局是否一致等工作。接著在“兩規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，通過(guò)開展生態(tài)環(huán)境容量分析和生態(tài)適宜性評(píng)價(jià)優(yōu)先確定基本生態(tài)控制線，再同步開展城市開發(fā)邊界與永久基本農(nóng)田劃定工作。武漢市的城市開發(fā)邊界體系兼具剛性與彈性：生態(tài)控制線與基本農(nóng)田保護(hù)紅線是剛性管控的體現(xiàn)，生態(tài)紅線與城市開發(fā)邊界之間則為彈性發(fā)展區(qū)[23]。沈陽(yáng)市的做法類似武漢市，先在“兩規(guī)合一”基礎(chǔ)上，以生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)為底線，通過(guò)用地現(xiàn)狀評(píng)價(jià)、資源承載力分析及城市空間形態(tài)研究等專題研究，綜合劃定城市開發(fā)邊界[24]。

4.3 綜合協(xié)調(diào)型

綜合協(xié)調(diào)型的典型代表是杭州市。杭州市做法的特點(diǎn)在于“多規(guī)融合”，重點(diǎn)是城市開發(fā)邊界與城市總體規(guī)劃的銜接，運(yùn)用“謀取最大公約數(shù)”的理念，將發(fā)改、國(guó)土、林業(yè)、水利、文物、環(huán)保等法定規(guī)劃中的空間管制要素整合在一張圖上，消除各項(xiàng)空間管制要素落地過(guò)程中出現(xiàn)的重疊和沖突的矛盾，再根據(jù)各項(xiàng)空間開發(fā)管制的要求，劃分為限建區(qū)和禁建區(qū)。限建區(qū)和禁建區(qū)的邊界就是城市開發(fā)邊界[9]。

造成試點(diǎn)城市實(shí)踐情況差異性的原因在于對(duì)城市開發(fā)邊界的認(rèn)知不同，主要體現(xiàn)在開發(fā)邊界的生態(tài)保護(hù)強(qiáng)度不一致，進(jìn)而在協(xié)同劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，有試點(diǎn)城市將生態(tài)保護(hù)紅線與城市開發(fā)邊界“兩線合一”，也有試點(diǎn)城市“兩線并立”。相同點(diǎn)體現(xiàn)在大多采用先底后圖的方式，并且都將劃定城市開發(fā)邊界作為推動(dòng)“兩規(guī)合一”乃至“多規(guī)融合”的重要手段，以城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，同時(shí)銜接生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)落地需求。

5 城市開發(fā)邊界管理的實(shí)施機(jī)制

在城市開發(fā)邊界之前，已經(jīng)形成的各種邊界未能有效遏制城市無(wú)序蔓延，“劃而不用”“劃好用不好”是癥結(jié)。由此看來(lái)，為了用好城市開發(fā)邊界，必須認(rèn)識(shí)到邊界是為了“用”而“劃”，因此需從“用”的角度完善城市開發(fā)邊界的差別化管控、邊界調(diào)整和配套措施等實(shí)施機(jī)制。

5.1 差別化管控

美國(guó)波特蘭是城市增長(zhǎng)管理的先鋒城市，對(duì)增長(zhǎng)邊界內(nèi)外的用地采取不同的管控制度，在城市增長(zhǎng)邊界內(nèi)進(jìn)行城市空間謀劃，鼓勵(lì)城市更新，管控用地密度，倡導(dǎo)以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式等；在界外劃定農(nóng)林保留地，控制建設(shè)密度，采取差別化的稅率等[25]。國(guó)內(nèi)部分城市也采取了類似做法，杭州市基于對(duì)于開發(fā)邊界外現(xiàn)狀建設(shè)用地的位置、權(quán)屬及合法性等實(shí)際情況的判斷，提出拆除、保留等不同的整治要求[9]。廈門市施行分區(qū)管理，城市開發(fā)邊界范圍內(nèi)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃的要求分為有條件建設(shè)區(qū)和允許建設(shè)區(qū)，鼓勵(lì)城市開發(fā)和產(chǎn)業(yè)集聚；明確開發(fā)邊界外林地、水域和農(nóng)田等各類土地的管理主體和責(zé)任，建設(shè)用地則采取逐步退出機(jī)制，根據(jù)具體情況采取允許保留、土地置換，限制改、擴(kuò)建等不同措施[22]。武漢市采用創(chuàng)新性做法——“漂浮指標(biāo)”，在指標(biāo)管理方式上效仿土地利用總體規(guī)劃在一定的空間范圍內(nèi)分配適量的建設(shè)用地指標(biāo)，但空間范圍并不會(huì)具體劃定，而是根據(jù)實(shí)際建設(shè)的需要進(jìn)行機(jī)動(dòng)分配?！捌≈笜?biāo)”只在彈性發(fā)展區(qū)內(nèi)設(shè)定，除滿足準(zhǔn)入的項(xiàng)目類型外，還需申請(qǐng)建設(shè)用地指標(biāo)[23]。

5.2 邊界調(diào)整

城市開發(fā)邊界劃定伊始便面對(duì)未來(lái)各種建設(shè)決策突破界線的可能，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為需建立起一套彈性的調(diào)整評(píng)估機(jī)制。徐輝提出將城市近期建設(shè)規(guī)劃與土地利用五年調(diào)整計(jì)劃相銜接，因此設(shè)置城市開發(fā)邊界為五年期調(diào)整計(jì)劃[26]。旺姆則建議當(dāng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)，可對(duì)城市開發(fā)邊界進(jìn)行整體修改[22]。林堅(jiān)等人認(rèn)為波特蘭六年定期修編加周期外特例調(diào)整的做法值得借鑒[21]。在我國(guó)地方實(shí)踐中，廣州市設(shè)定年度更新和評(píng)估機(jī)制，西安市每?jī)赡觊_展一次評(píng)估，蘇州市每五年調(diào)整一次，鄭州、武漢等城市則無(wú)固定期限[27]。但評(píng)估和調(diào)整期限必須合理確定，規(guī)劃期內(nèi)不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整易成為政府對(duì)導(dǎo)致城市蔓延的各種開發(fā)行為的合法性的事后追認(rèn)[28]。

5.3 配套措施

為保障落實(shí)城市開發(fā)邊界，還需制定一系列靈活的配套措施，包括制定有關(guān)城市開發(fā)邊界的法律和行政法規(guī)，以增強(qiáng)城市開發(fā)邊界規(guī)劃成果的法定性[29]；創(chuàng)新稅收手段，城市開發(fā)邊界內(nèi)外不同用途的土地開發(fā)設(shè)定差別化的稅收種類和稅率，通過(guò)加大邊界外部開發(fā)成本，將城市擴(kuò)展引導(dǎo)至邊界內(nèi)以抑制建設(shè)行為突破界線[30]；依據(jù)“一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)”原則，規(guī)范各級(jí)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，將城市開發(fā)邊界落實(shí)工作納入政府績(jī)效考核[31]；與政府土地儲(chǔ)備體制相配套，為城市發(fā)展提供適當(dāng)?shù)耐恋貎?chǔ)備[26]；強(qiáng)化開發(fā)權(quán)管理，通過(guò)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移來(lái)減少實(shí)施阻力，合理補(bǔ)償城市開發(fā)邊界外失去開發(fā)權(quán)和開發(fā)收益的權(quán)利主體[32]；鼓勵(lì)公眾參與，結(jié)合反饋分析總結(jié)[29]。

城市開發(fā)邊界背后的規(guī)劃管控措施呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，總體上愈發(fā)強(qiáng)調(diào)由政府制定管控政策，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制達(dá)成規(guī)劃目標(biāo)。城市開發(fā)邊界的政策實(shí)施不是一個(gè)孤立過(guò)程，既要合理利用控制性政策工具和引導(dǎo)性政策工具，也要通過(guò)綜合性的配套政策增強(qiáng)靈活度和適應(yīng)性。從節(jié)約公共管理成本和提高空間管理績(jī)效的角度出發(fā)，要避免管理制度的重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)多部門的協(xié)同合作，協(xié)同使用已有空間管制工具才能充分發(fā)揮城市開發(fā)邊界的作用。

6 結(jié)論與展望

6.1 結(jié)論

城市開發(fā)邊界作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間治理的重要政策工具，在近年內(nèi)進(jìn)行了相關(guān)的政策實(shí)踐，也進(jìn)行了學(xué)術(shù)探討，研究發(fā)現(xiàn)：（1）城市開發(fā)邊界具有多元化的內(nèi)涵。研究普遍認(rèn)為，城市開發(fā)邊界是一種多目標(biāo)的控制手段，對(duì)于提高界線內(nèi)土地集約利用程度和促進(jìn)城市更新具有重要意義，通過(guò)限制開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的范圍，使城市增長(zhǎng)避開生態(tài)敏感區(qū)域，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的綜合化最大化。（2）學(xué)術(shù)界從不同的價(jià)值取向出發(fā)形成了不同的劃定技術(shù)路徑，值得注意的是城市開發(fā)邊界不是孤立的新事物，在劃定過(guò)程中不可割裂與城市總體規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃的聯(lián)系。（3）政策界和學(xué)術(shù)界對(duì)城市開發(fā)邊界實(shí)施機(jī)制的設(shè)置涉及差別化管控、邊界調(diào)整、配套措施等方面。在實(shí)施過(guò)程中，需要法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和技術(shù)手段和等不同政策的協(xié)調(diào)配合，才能充分發(fā)揮城市開發(fā)邊界的作用。

6.2 展望

完善劃定方法。（1）過(guò)去的空間管制工具強(qiáng)調(diào)對(duì)城市擴(kuò)張的約束，難以體現(xiàn)城市發(fā)展的社會(huì)屬性，而城市開發(fā)邊界的劃定應(yīng)該要兼顧城市復(fù)雜系統(tǒng)的自然屬性和社會(huì)屬性，不僅要?jiǎng)?chuàng)建可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)安全格局，還要綜合考慮城市增長(zhǎng)的合理需求，突出對(duì)城市發(fā)展的引導(dǎo)作用。因此，在技術(shù)手段上應(yīng)當(dāng)探討多種方法的耦合模型，深入研究我國(guó)城市空間增長(zhǎng)的特點(diǎn)與內(nèi)在規(guī)律，結(jié)合定性和定量的方法，更有效地劃定城市開發(fā)邊界。（2）進(jìn)一步探討剛性管控與彈性管理的關(guān)系與銜接機(jī)制。以往的空間管制工具失效的一個(gè)重要原因在于越來(lái)越多的建設(shè)項(xiàng)目以“新區(qū)”“新城”等名義突破界線獨(dú)立于規(guī)劃建設(shè)用地之外，而當(dāng)前多數(shù)試點(diǎn)城市和學(xué)者都在呼喚城市開發(fā)邊界的彈性管理。如果管理過(guò)于寬松，不僅會(huì)弱化對(duì)城市蔓延的控制作用，也無(wú)法從根本上杜絕政府的違法行為。如何有機(jī)結(jié)合剛性管控和彈性管理、如何在不越位的情況下賦予開發(fā)邊界的彈性功能等問題有待深入思考。（3）完善城市開發(fā)邊界的實(shí)施評(píng)價(jià)機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)的城市開發(fā)邊界的研究聚焦于技術(shù)方法的探索和實(shí)踐，但不可忽略劃定城市開發(fā)邊界的本質(zhì)是一個(gè)政策設(shè)計(jì)過(guò)程。目前在城市開發(fā)邊界的實(shí)施機(jī)制中，評(píng)價(jià)程序的設(shè)置并不到位，評(píng)價(jià)程序著重于對(duì)比分析現(xiàn)狀用地與規(guī)劃布局的空間吻合程度以及規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。未來(lái)對(duì)于城市開發(fā)邊界的成效評(píng)價(jià)應(yīng)該更注重其空間管制效力和實(shí)施效率。