劉亞軍 劉晨晨

摘? ?要：有效的洗錢風險管理是金融機構安全、穩(wěn)健運行的基礎。本文基于巴塞爾協(xié)議風險監(jiān)管框架對中國銀行業(yè)洗錢風險管理進行研究。從巴塞爾協(xié)議風險監(jiān)管理論基礎、發(fā)展變化及框架內容三個層次對銀行業(yè)洗錢風險管理進行審視和對比，總結梳理我國銀行業(yè)洗錢風險管理運行機制存在的問題，提出從監(jiān)管標準、監(jiān)督檢查、信息披露三個層面建立我國銀行業(yè)洗錢風險管理戰(zhàn)略發(fā)展機制的建議。

關鍵詞：洗錢風險;巴塞爾協(xié)議;風險監(jiān)管;信息披露

近年來，國內反洗錢覆蓋領域不斷擴大，反洗錢工作的廣度和深度不斷拓展，反洗錢履職權力的責任約束日益強化。巴塞爾協(xié)議作為全球銀行業(yè)監(jiān)管的風向標，已成為全球銀行業(yè)審慎監(jiān)管的核心和國際標準。為此，研究借鑒巴塞爾協(xié)議監(jiān)管框架，為我國銀行業(yè)洗錢風險管理提供價值參考具有重要的現(xiàn)實意義。

一、巴塞爾協(xié)議監(jiān)管框架與銀行業(yè)洗錢風險管理

（一）巴塞爾協(xié)議下資本充足率監(jiān)管思路和框架

從1988年的巴塞爾協(xié)議Ⅰ到2001-2006年巴塞爾協(xié)議Ⅱ，再到2010年以后巴塞爾協(xié)議Ⅲ，巴塞爾協(xié)議一直處于持續(xù)改進的過程中，并將資本要求與現(xiàn)代化風險管理緊密結合，形成了一套完備的銀行資本充足率監(jiān)管框架。其核心內容是由最低資本要求、監(jiān)督檢查和外部約束三大支柱組成的風險監(jiān)管框架。其中，最低資本要求作為第一支柱，是監(jiān)管框架的基礎和保證銀行穩(wěn)健經營、安全運行的核心，也是國際銀行業(yè)監(jiān)管的重點。監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查作為第二支柱，將其納入資本監(jiān)管框架是對最低資本規(guī)定和市場約束的重要補充，各國監(jiān)管當局借助于監(jiān)督檢查，能夠準確評估、判斷銀行所面臨的風險敞口，以嚴格、有效管理資本要求。市場約束作為第三支柱，是對第一支柱和第二支柱的補充，旨在通過市場力量約束銀行合理地進行資本調節(jié)和控制內部風險，其運作機制主要是依靠利益相關者的利益驅動，特別強調提高銀行的信息披露水平，加大透明度。

（二）基于巴塞爾協(xié)議的我國銀行業(yè)洗錢風險管理體系的構建基礎

反洗錢金融特別行動組（FATF）認為洗錢風險是發(fā)生洗錢和恐怖融資活動的可能性，并強調洗錢風險是由威脅和漏洞共同產生的結果。從國際反洗錢工作經驗來看，幾乎所有涉及到反洗錢方面的國際公約都將金融機構反洗錢置于核心地位。從國內反洗錢工作發(fā)展看，洗錢風險在銀行風險管理中的地位日益突出，當前資本監(jiān)管和洗錢風險管理作為銀行內部控制的重要內容，其發(fā)展變化呈現(xiàn)出協(xié)同性，甚至有一定的融合性。

1.銀行業(yè)監(jiān)管框架逐步向風險為本的趨勢轉變

從三代巴塞爾協(xié)議發(fā)展來看，巴塞爾協(xié)議Ⅰ首次確立了資本的構成，將資本和風險聯(lián)系起來;巴塞爾協(xié)議Ⅱ通過三大支柱提出了全面風險管理的思想;巴塞爾協(xié)議Ⅲ在借鑒巴塞爾協(xié)議Ⅱ的核心思想下，對銀行資本監(jiān)管又做了一次完善，強調了宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的結合，確保銀行在最低資本監(jiān)管的基礎上提高抵御系統(tǒng)性風險的能力。從國際反洗錢工作經驗來看，金融特別行動工作組（FATF）等國際組織相繼更新反洗錢標準建議和風險管理指引，提出全面引入風險為本的方法，自2014年開始采用合規(guī)性與有效性指標相結合的方式，綜合評價一個國家反洗錢體系整體運行情況。

2.洗錢風險管理納入銀行全面風險管理框架

巴塞爾協(xié)議的核心在于風險監(jiān)管，其蘊含的全面風險管理理念在全球銀行業(yè)進行推廣和應用，2004年開始我國引入巴塞爾監(jiān)管協(xié)議框架并逐步推行完善。2014年，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在2012年FATF反洗錢國際新標準基礎上，發(fā)布了《洗錢和恐怖融資風險管理指引》，用于指導銀行如何將洗錢和恐怖融資風險管理納入銀行全面風險管理體系，要求銀行建立公司治理、內控合規(guī)、IT系統(tǒng)有機結合的風險管理體系。2018年，人民銀行發(fā)布《法人金融機構洗錢和恐怖融資風險管理指引（試行）》，明確提出金融機構應將洗錢風險管理納入全面風險管理體系。實際工作中，國內部分商業(yè)銀行已將洗錢風險作為一項操作風險進行管理，并將其納入全面風險管理體系。

（三）巴塞爾協(xié)議監(jiān)管框架內容與我國銀行業(yè)洗錢風險管理的契合性分析

資本充足率監(jiān)管作為巴塞爾協(xié)議風險監(jiān)管的重要組成部分，是巴塞爾協(xié)議的核心內容，也是銀行資本管理的有效標準，其不僅涵蓋最低資本要求、監(jiān)督檢查和信息披露的資本監(jiān)管體系，還明確了覆蓋全面信用風險、市場風險、操作風險的全面風險治理架構和審慎資本監(jiān)管要求。具體到框架內容上，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會2015年公布的最新版《加強銀行公司治理的原則》中，明確提出銀行需要根據(jù)資源及影響、方法論、新產品、風險緩釋等七個要素建立起有序的風險管理職能，其中五個要素與當前金融機構反洗錢工作要求和實踐具有一致性（見表1）。

二、我國銀行業(yè)洗錢風險管理運行機制及存在的主要問題

當前，提高反洗錢的有效性與合規(guī)性并重已成為國際共識。我國反洗錢工作的內涵、重心和方法措施較起步階段都發(fā)生了根本性調整，工作重心由制度建設轉向關注實效，開始探索應用風險為本監(jiān)管方法，持續(xù)優(yōu)化反洗錢監(jiān)管政策框架，建立健全金融機構洗錢和恐怖融資風險評估和管理機制，洗錢風險管理機制建設方面取得了重大進展。一是國家戰(zhàn)略層面上，大力推進反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制建設。2017年，我國出臺《關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》（簡稱“三反”），將反洗錢的職能定位于服務國家戰(zhàn)略層面，提出反洗錢和反恐怖融資工作是建設中國特色社會主義法治體系和現(xiàn)代金融體系的重要內容，是推進國家治理能力現(xiàn)代化、維護經濟社會安全穩(wěn)定的重要保障，是參與全球治理、擴大金融業(yè)雙向開放的重要手段。“三反”意見成為我國未來一段時期的反洗錢戰(zhàn)略規(guī)劃。二是反洗錢監(jiān)管體制上，建立了銀行業(yè)機構洗錢和恐怖融資風險評估體系，持續(xù)優(yōu)化反洗錢監(jiān)管政策框架，建立健全防控風險為本的監(jiān)管機制，強化對高風險市場、高風險業(yè)務和高風險機構的反洗錢監(jiān)管。2018年，人民銀行發(fā)布了《法人金融機構洗錢和恐怖融資風險管理指引（試行）》，進一步督促、引導、激勵銀行業(yè)金融機構加強洗錢和恐怖融資風險管理。三是銀行業(yè)機構自主管理風險方面，近年來金融機構在反洗錢方面的投入呈現(xiàn)明顯增長趨勢，銀行業(yè)法人機構將洗錢風險納入全面風險管理框架，基本建立了洗錢和恐怖融資風險自評估機制，實現(xiàn)對新產品、新業(yè)務、新技術、新渠道產生的洗錢和恐怖融資風險自主進行持續(xù)識別和評估。但與此同時，隨著我國反洗錢工作進入深水區(qū)，國內反洗錢覆蓋領域逐漸擴大，反洗錢工作復雜性和交叉程度日益提高，相關領域仍然存在一些亟待解決的矛盾或問題。

（一）基于洗錢風險管理的法律法規(guī)體系建設有待完善

目前我國建立的反洗錢法律法規(guī)體系與國際通行標準基本保持一致，但更多是適應和滿足國際評估的要求制定和出臺的，客觀上存在法規(guī)建設不適用性的問題，尤其是近年來金融行動特別工作組（FATF）等國際反洗錢組織提出了風險為本的反洗錢工作要求和更加注重反洗錢工作有效性的評估標準，各項工作標準有大幅度提升，受益人身份識別、特定非金融行業(yè)等反洗錢要求不斷提升或細化，我國反洗錢工作也由傳統(tǒng)合規(guī)為本向風險為本轉變。但現(xiàn)有制度體系偏重于建立合規(guī)性標準，洗錢風險管理、評估工作還有待于進一步深化，也有部分法規(guī)不適應國內現(xiàn)實需求以及我國洗錢活動變化趨勢，一定程度上導致了銀行業(yè)金融機構對洗錢風險的概念、內涵認識不夠準確，了解不夠深入。

（二）基于洗錢風險管理的反洗錢工作框架和機制未充分發(fā)揮作用

一方面，我國銀行業(yè)金融機構洗錢風險管理的內部合作機制作用力不均衡，洗錢風險管理往往是反洗錢牽頭部門的職責，業(yè)務條線、科技等部門參與反洗錢工作的程度不高，未形成內部各部門的高度協(xié)調統(tǒng)一的反洗錢組織工作框架體系。銀行業(yè)金融機構在很大程度上將反洗錢工作看作是一種義務，因而其建立完善反洗錢工作機制的積極性不高。另一方面，對反洗錢措施和手段的應用相對獨立，尚未形成一個有機的整體。

（三）基于洗錢風險的管理和防控能力受限

一是反洗錢監(jiān)督管理體系的作用力有待進一步提升。人民銀行與行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會、司法機關之間的反洗錢工作合力深度不夠，特別是在反洗錢職責分工、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、懲戒懲罰機制等方面，互聯(lián)互通的工作組織架構和工作機制不夠健全，一定程度上制約了銀行業(yè)洗錢風險監(jiān)管成效。二是洗錢風險管理部門或機構多樣化，發(fā)展不平衡。我國一些大型國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行已將洗錢風險看作是一項合規(guī)性風險的構成，將反洗錢牽頭部門確定為合規(guī)部和風險管理部，一些地方性商業(yè)銀行將反洗錢工作看作是一項操作性工作，反洗錢牽頭部門為會計結算和運營管理部門，呈現(xiàn)出牽頭管理部門多樣化和發(fā)展不平衡的特點。

三、我國銀行業(yè)洗錢風險管理框架和機制構建

在客觀認識當前我國洗錢風險管理機制存在的主要問題的基礎上，從解決認識、意識的問題和解決體制、機制的問題入手，立足國家洗錢風險管理戰(zhàn)略規(guī)劃，借鑒巴塞爾協(xié)議三大支柱的風險監(jiān)管框架，從監(jiān)管標準、監(jiān)督檢查、信息披露三個層面研究建立我國銀行業(yè)洗錢風險管理戰(zhàn)略發(fā)展機制。

（一）監(jiān)管標準：引導建立驅動合規(guī)和風險兩套風險管理機制

基于金融機構視角，從洗錢風險的構成來分析，洗錢風險管理應當區(qū)分為合規(guī)風險管理和自身的洗錢風險管理兩個層面。金融機構應結合自身風險狀況和工作實際，將洗錢風險納入機構自身全面風險的構成，完善機構自身風險管理職能設置和管理，建立驅動合規(guī)和風險的兩套風險管理機制，重構風險管理架構和風險管理內容，從而實現(xiàn)洗錢風險的全面管理和防控。金融機構應建立組織架構健全、職責邊界清晰的風險治理架構，通過明確董事會、監(jiān)事會、高級管理層、反洗錢牽頭部門、各業(yè)務部門、內部監(jiān)督管理部門在風險管理中的職責分工，建立起多層次、相互銜接、有效制衡的運行機制。金融機構可以將洗錢風險管理嵌入并依托全面風險管理體系，借助傳統(tǒng)的信用、市場、流動性風險等相對成熟的管理流程、機制方法，設計或重構自身的風險管理架構，通過建立涵蓋金融集團、各業(yè)務部門的整體性的風險管理架構和工作體系。

（二）監(jiān)督檢查：建立依托大數(shù)據(jù)技術的監(jiān)管能力建設體系

1.持續(xù)設計和發(fā)布洗錢風險管理標準

反洗錢監(jiān)管部門應在做好基本反洗錢合規(guī)標準設定的基礎上，在如何引導金融機構強化洗錢風險管理上下功夫，設計和發(fā)布洗錢風險重要提示或風險管理標準，指導金融機構建立健全洗錢風險管理體制機制，對本機構的洗錢風險進行持續(xù)識別、審慎評估及全程管理，有效防控洗錢風險。

2.豐富和完善監(jiān)管手段，強化監(jiān)管成效

反洗錢監(jiān)管部門應當基于風險為本的工作要求，加快研發(fā)新的反洗錢監(jiān)管手段，不斷完善現(xiàn)有的反洗錢監(jiān)管手段，將反洗錢監(jiān)管工作由現(xiàn)場監(jiān)管為主向非現(xiàn)場監(jiān)管為主的方向轉移，進一步豐富非現(xiàn)場監(jiān)管手段，充分利用科技和大數(shù)據(jù)技術，不斷開發(fā)與洗錢風險評估、風險度量等相關的反洗錢監(jiān)管工具，加大洗錢風險數(shù)據(jù)收集、整合和處理，提升監(jiān)管部門及時、全面、準確掌握機構洗錢風險狀況的能力，精準評估金融機構洗錢風險防控的有效性，從而優(yōu)化反洗錢監(jiān)管資源配置和提升反洗錢監(jiān)管的有效性。

（三）信息披露：強化機構洗錢風險管理信息的披露和監(jiān)督機制

鑒于反洗錢工作具有較高的保密性要求，反洗錢法律法規(guī)可以明確銀行金融機構建立有限的風險管理信息的披露和監(jiān)督機制，強化內外部監(jiān)督的硬約束作用，激發(fā)金融機構做好洗錢風險管理的內生動力。例如，建立定期向監(jiān)管部門披露有關洗錢風險管理的信息機制，利用我國商業(yè)銀行上市公司對外披露機制，通過增加洗錢風險管理等內容的方式或者將洗錢風險管理作為獨立的披露內容進行公開披露。另外，明確金融機構引入反洗錢外部獨立監(jiān)督機制，可以要求銀行業(yè)金融機構在內部監(jiān)督檢查和內部審計等監(jiān)督機制的基礎上，將洗錢風險管理機制的運行情況納入反洗錢外部審計內容，也可以通過引入外部獨立第三方審計或評估的方式，充分發(fā)揮具有獨立性的外部監(jiān)督機制的約束作用。

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Study on Money-Laundering Risk Management Framework and

Mechanism of Chinas Banking Industry

：Based on the Analysis of Basil Agreement Risk Supervision Framework

LIU Yajun1，LIU Chenchen2

（Xian Branch? PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：Effective money-Laundering risk management is the foundation of safe and stable operation for financial institutions. Based on the Basil Agreement risk supervision framework， this paper studies the risk management of money laundering in Chinas banking industry. Comparing and reviewing the fundamental of the Basel Agreement risk regulation theory， the development of change and the framework of content， this paper summarizes the problem of Money-Laundering risk management mechanism of Chinas banking industry， and establish development mechanism of banking industrys Money-Laundering risk management from the perspective of regulatory standards， supervision and inspection， and information disclosure.

Keyword：Money-Laundering risk; risk regulatory framework; information disclosure

責任編輯、校對：李美嬋