朱代瓊 羅家才

摘要：隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的全面深化和構(gòu)建“城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”進(jìn)程的快速推進(jìn)，已經(jīng)運(yùn)行40多年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的邊際效益逐漸降低，農(nóng)業(yè)“內(nèi)卷化”效應(yīng)逐漸明顯。農(nóng)村大量青壯勞力涌入城市，農(nóng)地拋荒現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，土地承包經(jīng)營(yíng)分散現(xiàn)狀不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣。因此，加速農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，成為十八屆三中全會(huì)后“促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”戰(zhàn)略迫切需要解決的問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);市場(chǎng)化流轉(zhuǎn);土地利用率;新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）11-0031-40 收稿日期：2019-09-20

黨的十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中提出“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。但是，這一《決定》并未形成后續(xù)的可操作性的具體方案，僅在一些地方做了試點(diǎn)性工作。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，中央再次提出“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》，修改后的《農(nóng)村土地承包法》指出“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)?！辈⑶抑?qiáng)調(diào)“在公開市場(chǎng)上”流轉(zhuǎn)，這是中央明確給農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)指明的“市場(chǎng)化”方向。

1農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)及其必要性

1.1農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有和國家所有并依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地（丁關(guān)良、李賢紅，2008）。有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)性權(quán)利（姜紅利，2016）。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則是指農(nóng)村土地承包人對(duì)其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利（百度百科，2003）。目前，市場(chǎng)上有6種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，它們分別是轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、人股和抵押。本研究把“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”界定為，農(nóng)民“通過承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。

確切地說，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”概念并不是黨的十八屆三中全會(huì)《決定》的新內(nèi)容，最早在1995年國發(fā)[1995]7號(hào)文件中，就已經(jīng)明確提出“建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制”。黨的十七屆三中全會(huì)通過的《決定》，也明確要求“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。隨后，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》（中辦發(fā)[2014]61號(hào)），也明確“鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及人股等方式流轉(zhuǎn)承包地。”還印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（中辦發(fā)[2016]67號(hào)），也明確規(guī)定“鼓勵(lì)采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營(yíng)方式，探索更多放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效途徑?！?017年10月18日，習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中指出“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度”。2018年《政府工作報(bào)告》落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策，并探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革。2019年《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》，明確指出“引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。同年的《政府工作報(bào)告》也指出“推廣農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)成果”。但是，它們都沒有著力強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)化”的決定性地位和作用。

所謂“市場(chǎng)化”是指在開放的市場(chǎng)中，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以實(shí)行優(yōu)勝劣汰的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為手段，來實(shí)現(xiàn)資源和要素充分合理配制和效率最大化。從我國目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的社會(huì)現(xiàn)狀看，雖然很多農(nóng)戶也有土地轉(zhuǎn)讓的運(yùn)作，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)也早已啟動(dòng)，但大多數(shù)農(nóng)戶是將土地以無償或者低價(jià)的方式流轉(zhuǎn)給親戚、鄰居或者朋友，這既不需要履行正式的書面合同，也不需要到職能機(jī)構(gòu)申請(qǐng)、登記和備案，其實(shí)質(zhì)上是一種無序的“非市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)”。而“市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)”是在清晰界定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，“完全由雙方當(dāng)事人自主、自由決定是否流轉(zhuǎn)、完全由農(nóng)地的市場(chǎng)供求關(guān)系、市場(chǎng)效用、市場(chǎng)機(jī)制決定其流轉(zhuǎn)價(jià)格的比較規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)”（黃延廷，2012）。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易的平臺(tái)，用于保護(hù)農(nóng)民切身利益（公茂剛、王學(xué)真、李彩月，2019）。

1.2農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的必要性

從我國農(nóng)村土改的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)地制度變遷的必然方向。自新中國成立伊始，我國農(nóng)地制度變遷經(jīng)歷了從土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展過程。1978年開始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，初始制度績(jī)效和經(jīng)濟(jì)績(jī)效都是顯著的，讓農(nóng)民做了農(nóng)業(yè)的真正主人，讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了質(zhì)的飛躍。但它作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，發(fā)展的局限性制約了它解決農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)中的全部問題。經(jīng)過40多年的發(fā)展，土地利用的經(jīng)濟(jì)績(jī)效已經(jīng)呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”效應(yīng)，因而農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)成為必然趨勢(shì)。

目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在嚴(yán)重的供需失衡、程序不規(guī)范、操作失范、價(jià)格偏低、相互侵權(quán)、機(jī)制不健全等弱市場(chǎng)化問題。引致農(nóng)地流轉(zhuǎn)弱市場(chǎng)化的原因，既有現(xiàn)存制度性瓶頸——政府對(duì)土地市場(chǎng)化頂層設(shè)計(jì)的局限;也有機(jī)制性障礙——地方政府作為土地財(cái)政的“贏利型經(jīng)紀(jì)人”角色;還有外部環(huán)境的障礙。所以，改革農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制供給側(cè)，彌補(bǔ)現(xiàn)有的制度供求缺口，使制度供求結(jié)構(gòu)達(dá)到新的均衡，從而以國家強(qiáng)制性制度變遷規(guī)范和發(fā)展農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，對(duì)于提高土地利用率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、提升農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入、改善廣大農(nóng)民的生產(chǎn)條件和生活水平、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等都有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2家庭承包責(zé)任制的“內(nèi)卷化”效應(yīng)與農(nóng)地撂荒

“內(nèi)卷化”是指一種社會(huì)或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式的現(xiàn)象（格爾茨，1963）。“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”則是指單位面積土地上勞動(dòng)投入的高度密集和單位勞動(dòng)的邊際報(bào)酬遞減，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)“沒有發(fā)展的增長(zhǎng)”現(xiàn)象（黃宗智，2000a，2000b）。如有學(xué)者指出，目前我國形態(tài)上的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)（郭繼強(qiáng)，2007），以及由于農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率上的差異被忽略，家庭承包責(zé)任制使農(nóng)戶規(guī)模與效率錯(cuò)配（Adamopoulos等，2014），極大地制約著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，使其事實(shí)上已經(jīng)陷入“內(nèi)卷化”效應(yīng)的定律之中。1978年到1988年的11年中，經(jīng)過土地改革，我國農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，糧食增產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)增收、農(nóng)民生活發(fā)生質(zhì)的改變。但從1988年到2002年，我國GDP增速連續(xù)多年成2位數(shù)增長(zhǎng)，然而農(nóng)業(yè)卻未能持續(xù)上一個(gè)11年的增長(zhǎng)奇跡，在一些方面出現(xiàn)了停滯甚至倒退。從2002年至今，“內(nèi)卷化”效應(yīng)無論是隱性還是顯性功能都很明顯。

從農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)理性看，農(nóng)地閑置和使用的低效率，主要緣于農(nóng)業(yè)種植收益與從事工商業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)效益的巨大差異，導(dǎo)致地處工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低的邊遠(yuǎn)農(nóng)村，土地閑置率逐年增高，土地利用率越來越低。農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率低的根源在于農(nóng)地交易市場(chǎng)的缺陷。

2.1農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)壓力共同倒逼農(nóng)地撂荒

從社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律看，人類對(duì)利益的不懈追求是社會(huì)發(fā)展的核心推動(dòng)力，無論是從人的工具理性還是價(jià)值理性分析，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)力都會(huì)嚴(yán)重影響人們對(duì)活動(dòng)方式的選擇，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的當(dāng)今社會(huì)里，人們對(duì)利益的計(jì)算更加理性，農(nóng)民種地不僅不能巨額盈利，連微薄都較少，甚至還要虧損。前十幾年，肥料、種子、農(nóng)藥等投入成本低廉，回報(bào)是投入的數(shù)倍，農(nóng)民種糧積極性高、“干群關(guān)系”和諧，上繳“皇糧國稅”時(shí)主動(dòng)“交糧交款”;到20世紀(jì)90年代后期，種糧盈利微薄甚至虧損時(shí)，“干群關(guān)系”開始緊張，“催糧催款”“逼糧逼款”愈發(fā)嚴(yán)峻，土地撂荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

國家統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)也證明，一是從1990年到現(xiàn)在，糧食價(jià)格上漲了6倍，但生產(chǎn)資料價(jià)格卻上漲了20多倍，生產(chǎn)資料漲價(jià)的速度和幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于糧價(jià)的上漲速度和幅度，農(nóng)民的種地成本增加，種糧所產(chǎn)生的利潤(rùn)被農(nóng)資商吞食。二是糧食交易受流通環(huán)節(jié)制約。由于我國農(nóng)民是分散、封閉、落后、弱勢(shì)的個(gè)體，而他面對(duì)的卻是趨利避害、變化莫測(cè)的市場(chǎng)，他把握不住糧價(jià)的市場(chǎng)走勢(shì)，也無法憑借個(gè)人力量把糧食銷售到全國各地市場(chǎng)，而需要糧食交易中間商來從事糧食買賣，因此中間商一方面對(duì)農(nóng)民以最低價(jià)格收購糧食;另一方面抬高市場(chǎng)糧價(jià)牟取利潤(rùn)，農(nóng)民不僅得不到種糧收益，同時(shí)還會(huì)受到各種傷害，從而逐漸喪失了“以農(nóng)致富”的信心。

即便是在2006年全國取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民種糧的積極性仍然不高，因?yàn)榉N植一季糧食，一畝地收入還沒有在城市打幾天短工的收入多，即使是打最沒有技術(shù)含量的小工，每天都有100多元的收入，還不用早出晚歸、日曬雨淋。在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，工商業(yè)收人要比農(nóng)業(yè)收入高出幾十倍甚至上百倍，即使一位極普通的農(nóng)民工，年收入也有幾萬元，但純粹種地的農(nóng)民年收入只有幾千元而已。如此巨大的收入差距使農(nóng)民難以回村種地，“棄農(nóng)經(jīng)商”變成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的選擇，農(nóng)地利用率低形成事實(shí)上的必然，農(nóng)地撂荒也就順其自然。

特別是在山區(qū)農(nóng)村，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要“靠天吃飯”，遇到風(fēng)調(diào)雨順時(shí)還能勞有所得，而遇到嚴(yán)重自然災(zāi)害時(shí)只能望天興嘆，不僅勞動(dòng)沒有回報(bào)，連種地的投入也是血本無歸，所以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)壓力共同形成倒逼機(jī)制，土地利用率低也就順理成章。

2.2青壯勞力缺失形成的“空殼”農(nóng)村促使農(nóng)地撂荒

改革開放前，我國農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?0%左右，因?yàn)閲也辉试S農(nóng)民進(jìn)城經(jīng)商或務(wù)工，他們只能在農(nóng)村以種地為生，所以農(nóng)民都是本色農(nóng)民。改革開放后，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大門的打開和工商業(yè)的快速發(fā)展，以及國家對(duì)流動(dòng)人口管理政策的放開，逐漸促使農(nóng)民放棄種地而選擇進(jìn)城經(jīng)商或打工，種地農(nóng)民開始減少，城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快。2019年7月8日，國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的關(guān)于《新中國成立70周年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之二》顯示，1978年至2018年，我國城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量由1.7億人增加到8.3億人，城鎮(zhèn)化水平由17.92%提升到59.58%，提高41.66個(gè)百分點(diǎn);城市數(shù)量從193個(gè)增加到672個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2176個(gè)增加到21297個(gè)（新華網(wǎng)，2019）。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2018年年末，我國鄉(xiāng)村常住人口56401萬人（中國報(bào)告網(wǎng)，2019），農(nóng)業(yè)人口數(shù)量只占總?cè)丝诘?0%左右。更要特別關(guān)注是已經(jīng)基本脫離了農(nóng)村的第三代青年農(nóng)民，他們對(duì)種糧既沒有興趣和熱情，更沒有經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)。由于大量青壯勞動(dòng)力離開農(nóng)村，農(nóng)村出現(xiàn)了“三留守”問題——留守老人、留守兒童和留守婦女，大量“空殼化”村莊呈現(xiàn)出來。農(nóng)民離開農(nóng)村的原因是多方面的，“既有經(jīng)濟(jì)驅(qū)使的因素，又有生活迫使的因素;既有期望的牽動(dòng)，又有壓力的被動(dòng);既是對(duì)城市陌生的仰望，也是對(duì)鄉(xiāng)村無奈的告別”（新華網(wǎng)，2013）。這種現(xiàn)象不能絕對(duì)說明農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)的拋棄，但在相對(duì)程度上說明了農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)民的吸引力不夠強(qiáng)，即使在國家加大糧食直補(bǔ)政策的激勵(lì)措施下，真正種地農(nóng)民仍在迅速減少。

在2008年金融危機(jī)沖擊下，曾經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)民工返鄉(xiāng)的熱潮，但這不是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)原初的魅力，也不是因?yàn)?004年國家制訂的糧食直補(bǔ)政策的吸引力，而主要原因是由于企業(yè)自身發(fā)展的不景氣，即便是這樣，離城返鄉(xiāng)的農(nóng)民也很少再去種地。從社會(huì)現(xiàn)狀看，我國已臨近人口紅利的末期，農(nóng)村對(duì)第三代農(nóng)民的吸引力漸行漸遠(yuǎn)。盡管2015年中國國務(wù)院出臺(tái)新政鼓勵(lì)農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但由于農(nóng)村資金、技術(shù)的缺乏，農(nóng)民工管理經(jīng)驗(yàn)的不足，以及抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)比較弱，回鄉(xiāng)的農(nóng)民工比例仍然不高。所以即使國家實(shí)施糧食補(bǔ)貼政策，出臺(tái)鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，出臺(tái)專門扶持政策，農(nóng)民仍然把個(gè)體經(jīng)商、外出打工作為家庭經(jīng)濟(jì)收入的主要來源。

2.3糧食直補(bǔ)政策“效應(yīng)遞減”允許農(nóng)地撂荒

2004年2月8日，中央出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，在第7條中指出，“當(dāng)前種糧效益低、主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增收困難的問題尤為突出，必須采取切實(shí)有力的措施，盡快加以解決”，第17條則要求“為保護(hù)種糧農(nóng)民利益，要建立對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼制度。同年，國家從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中拿出部分資金，用于主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼”（中國政府網(wǎng)，2004）?！凹Z食直補(bǔ)”決議第一次通過國家政策的方式正式確立下來。隨后，每年的中央一號(hào)文件都有關(guān)于“糧食直補(bǔ)政策”的重要內(nèi)容，如2005年中央一號(hào)文件的“兩減免、三補(bǔ)貼”政策，其中“一補(bǔ)”就是指糧食直補(bǔ);比如2006年中央一號(hào)文件指出“穩(wěn)定、完善、強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策”;再如2009年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)較大幅度增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等。另據(jù)資料顯示，2016年5月財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》，該通知將種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼;2017-2019的中央一號(hào)文件也都提出了糧食直補(bǔ)相關(guān)政策。每年的中央一號(hào)政策文件都對(duì)糧食直補(bǔ)政策做出了相關(guān)闡述，形成了“鞏固、完善、強(qiáng)化強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。按照我國具體國情、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等原則，堅(jiān)持和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，不斷強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)（中國政府網(wǎng)，2008）。在惠農(nóng)政策支持下，農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到了一定程度的發(fā)揮。播種面積迅速增加、糧食產(chǎn)量顯著增長(zhǎng)、農(nóng)機(jī)具購置數(shù)量快速增長(zhǎng)，但是，糧食直補(bǔ)政策帶來的只是“短期效應(yīng)”。

從2004年到2018年，糧食播種面積的增長(zhǎng)幅度發(fā)生遞減。如圖1所示。

糧食播種面積占農(nóng)作物播種總面積的比例出現(xiàn)下降。如圖2所示。

糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)幅度發(fā)生遞減現(xiàn)象。如圖3所示。

影響農(nóng)民種地積極性原因主要有三方面：一是糧食市場(chǎng)體制;二是糧食直補(bǔ)政策“普惠”性質(zhì);三是糧食直補(bǔ)政策實(shí)施中的不公平現(xiàn)象。

第一，糧食直補(bǔ)政策實(shí)施時(shí)發(fā)生變異。從政策規(guī)定看，糧食直補(bǔ)對(duì)象是“種糧農(nóng)民”，但在執(zhí)行政策時(shí)沒有種糧的農(nóng)民享受補(bǔ)貼，而實(shí)際種糧的農(nóng)民反而沒有補(bǔ)貼。如許多擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民已棄農(nóng)經(jīng)商，他們把土地外租給種地的農(nóng)民或種糧大戶，但仍然享受國家的糧食直補(bǔ)。第二，不同地區(qū)糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的不一致造成農(nóng)戶受惠程度的不同，出現(xiàn)了低糧食補(bǔ)貼區(qū)域的“負(fù)效應(yīng)”現(xiàn)象。如每畝地補(bǔ)貼——上海、北京等地為50元;江蘇為90元;但一些地方只有10元。第三，補(bǔ)貼范圍不全面影響了農(nóng)民種糧的積極性。一是“黑地”——即原來生產(chǎn)隊(duì)為了少繳農(nóng)業(yè)稅隱瞞下來的土地，農(nóng)民長(zhǎng)期耕種不能領(lǐng)補(bǔ)貼。盡管2005年財(cái)政部出臺(tái)政策將“黑地”納入糧食直補(bǔ)范圍，但至今仍有一部分沒有得到解決。二是村鎮(zhèn)公用地。由于其收入用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)，當(dāng)初確定農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積時(shí)未計(jì)入，農(nóng)民租種這些土地也得不到補(bǔ)貼。三是新增土地。這些土地原來都是荒地草灘，經(jīng)過多年開墾成為新農(nóng)田，糧食直補(bǔ)沒有包括在內(nèi)。四是因土地整理、復(fù)耕形成新土地。所以，農(nóng)民一樣種糧卻受兩種政策的管理，影響了這些農(nóng)民種糧的積極性，于是干脆撂荒。

2.4農(nóng)民的傳統(tǒng)慣性思維讓農(nóng)地撂荒無意識(shí)化

幾千年來，我國農(nóng)民對(duì)土地有著深厚的依賴感，這不僅是因?yàn)橥恋鼐哂猩a(chǎn)出維持自我生存的經(jīng)濟(jì)利益，更因?yàn)橥恋厥且粋€(gè)家族子孫萬代不斷綿延的保證和象征。費(fèi)孝通先生曾描述，“關(guān)于綿延后代的重要性的宗教信仰，在土地占有的延續(xù)上得到了具體表現(xiàn)。把從父親那里繼承來的土地賣掉，就要觸犯道德觀念”（費(fèi)孝通，2008）。即使是萬不得已必須處置自己的土地，土地買賣順序也遵從著差序格局，也就是說“遵循先親后疏的原則”。如若打破這一秩序，隨意處置家中田地，則有可能因被視為未能保護(hù)好家族傳承的根基而遭受譴責(zé)。對(duì)于受“祖業(yè)觀”支配的農(nóng)民而言，土地流轉(zhuǎn)更為困難，因?yàn)樵谄湟庾R(shí)閾里，土地產(chǎn)權(quán)歸“祖先”“我”“子孫”這三重人格所有，獨(dú)自一輩人不可擅自處理土地。所以，即使是在社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制的前提下;即使是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度實(shí)施后;即使是土地不能為農(nóng)民帶來更多的經(jīng)濟(jì)利益;即使土地荒蕪而沒有人愿意耕種;即使是自己的孩子遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)而有可能永遠(yuǎn)不再回到農(nóng)村;即使在諸多惠農(nóng)政策的前提下，農(nóng)民的“惜土”意識(shí)仍然很強(qiáng);農(nóng)民對(duì)土地的固有習(xí)慣觀念也不允許他們輕易地出讓土地，撂荒農(nóng)地是自己的家業(yè)已經(jīng)根植于他們的信仰中，形成一種無意識(shí)的行為。

3“市場(chǎng)化”框架下的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

要改變農(nóng)地大片荒蕪的現(xiàn)狀和祖宗土地不可外流的思維慣性，提高農(nóng)地的利用效率，我們應(yīng)該做出怎樣的制度性改變。

3.1確立“市場(chǎng)化”對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的決定性作用

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“市場(chǎng)化”必將是一個(gè)持續(xù)而艱難的過程，但它又是“讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)有效益，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園”（農(nóng)村新報(bào)，2013）的必要和充分條件。要真正做到農(nóng)地流轉(zhuǎn)“市場(chǎng)化”，就需要做好三方面的工作。

3.1.1明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是前提

目前，我國農(nóng)地利用效率低，部分農(nóng)地被撂荒導(dǎo)致資源配置效率低下，原因就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、主體不清。而農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)會(huì)進(jìn)一步造成土地產(chǎn)權(quán)的分解，形成土地所有者、承包者、使用者等多元利益主體。如果現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，變動(dòng)后的權(quán)屬關(guān)系會(huì)更模糊，各利益主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系就更不清楚。所以，土地資源的合理配置、有效利用、備至保護(hù)，都有賴于排他性產(chǎn)權(quán)制度的建立，有賴于明確的產(chǎn)權(quán)主體的形成。2013年以來，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證逐步推進(jìn)，至2019年年底，我國土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的工作將全面完成，農(nóng)戶承包地的歸屬情況也將確認(rèn)。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰化將有助于明確交易界區(qū)，減少交易糾紛，提高交易的合法性，提升流轉(zhuǎn)的高效性，增強(qiáng)土地交易的穩(wěn)定回報(bào)預(yù)期。

3.1.2形成農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格是核心

價(jià)格定位對(duì)于以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地是必然的。有了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格基準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)雙方才能根據(jù)供求關(guān)系，在其基準(zhǔn)價(jià)格上下進(jìn)行自由地討價(jià)還價(jià)。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)出價(jià)格是指土地從一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體手中轉(zhuǎn)移到另一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體手中時(shí)，由轉(zhuǎn)入主體向轉(zhuǎn)出主體支付的全部費(fèi)用。具體包括土地轉(zhuǎn)出者承包集體土地時(shí)支付的承包費(fèi)、轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)人者之間通過對(duì)機(jī)會(huì)成本大小的權(quán)衡和未來效益的預(yù)期而在市場(chǎng)交換中形成的一種交換費(fèi)用（此交換費(fèi)用是由市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)作用的結(jié)果）和轉(zhuǎn)出者對(duì)土地投入形成的級(jí)差地租（黃延廷，2012）?？杀硎緸椋篖=H+G+I，其中L為土地年轉(zhuǎn)出價(jià)格，H為土地年承包費(fèi)，G為在土地轉(zhuǎn)讓過程中由轉(zhuǎn)出者和轉(zhuǎn)入者自由協(xié)商形成的價(jià)格增加額，I表示土地年投入補(bǔ)償（轉(zhuǎn)出者對(duì)土地的投入，其效益尚未充分發(fā)揮部分的價(jià)值補(bǔ)償）（樊萬選，郭立義，2009）。

農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的價(jià)格只有按照以上分析機(jī)制來運(yùn)作，才是合理和公正的，農(nóng)民的土地權(quán)益才能受到保護(hù)，農(nóng)地的正常化流轉(zhuǎn)才能形成，農(nóng)地資源才能進(jìn)行規(guī)?；瘍?yōu)化配置。

3.1.3優(yōu)化中介服務(wù)是基本保障

農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)離不開市場(chǎng)的組織與服務(wù)——市場(chǎng)中介，它們是保障市場(chǎng)供求尤其是農(nóng)地需求的關(guān)鍵。如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全，農(nóng)地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出都需要付出高額的交易成本，那么市場(chǎng)流轉(zhuǎn)就難以有效進(jìn)行。同時(shí)，由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的公證制度、監(jiān)督制度、糾紛解決機(jī)制、評(píng)估機(jī)制都不完善，農(nóng)戶違約的成分很大，違約后又不能較好地解決，這又出現(xiàn)了違約成本，如果這一切后果全都加到規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)成本中，經(jīng)營(yíng)者賺取的純利潤(rùn)不多，他們便沒有轉(zhuǎn)入農(nóng)地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力。若是有官方、半官方的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，其中的信息平臺(tái)、集中土地、價(jià)格評(píng)估、糾紛解決等服務(wù)都比較全面，前面那些交易成本都可以節(jié)省或者降低，經(jīng)營(yíng)者能獲得可觀的利潤(rùn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)自然就會(huì)活躍起來。

3.2硬化農(nóng)民市民化后的社會(huì)福利保障的國民待遇

對(duì)農(nóng)民而言，土地具有資產(chǎn)、就業(yè)、福利保障等功能，相應(yīng)地土地利益就包括資產(chǎn)利益、就業(yè)利益與福利保障利益。推進(jìn)戶籍制度改革，確立農(nóng)民的市民身份，切實(shí)化解農(nóng)民市民化障礙是當(dāng)前我國社會(huì)管理創(chuàng)新的主要任務(wù)。我國歷史上的戶籍制度是與土地直接聯(lián)系的，以家庭、家族、宗族為本位的人口管理方式。而現(xiàn)代的戶籍制度主要是通過代際繼承獲得的，戶籍背后對(duì)應(yīng)的是公民權(quán)利與義務(wù)。所以，一方面由于歷史的原因，在推進(jìn)戶籍制度改革的進(jìn)程中，不少農(nóng)民擔(dān)心轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口后丟掉原有的承包土地，并不愿意貿(mào)然將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口;另一方面是現(xiàn)代“二元戶籍制度”在城鄉(xiāng)之間筑起的社會(huì)福利保障的高墻，形成了農(nóng)民與市民之間的同命不同價(jià)、權(quán)責(zé)利的不對(duì)等和不公平現(xiàn)狀。

2019年7月18日全國戶籍制度改革推進(jìn)電視電話會(huì)議明確指出“要全面落實(shí)居住證制度，完善以居住證為載體的城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)提供機(jī)制，突出?；?、保重點(diǎn)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”（新華網(wǎng)，2019）。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量農(nóng)民脫離農(nóng)地，從外在形式上完成農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變。但在實(shí)質(zhì)上，最核心的任務(wù)是農(nóng)民市民化過程應(yīng)該硬化他們的國民待遇，特別是他們的戶籍身份。通過戶籍制度的變革使他們有了與市民同等社會(huì)福利保障后，才能解除他們的后顧之憂，農(nóng)地市場(chǎng)化才有可能有序進(jìn)行。

3.3完善惠農(nóng)糧食補(bǔ)貼政策的科學(xué)性與針對(duì)性機(jī)制

細(xì)化糧食直補(bǔ)政策必須具有科學(xué)性和針對(duì)性，其關(guān)鍵就在于解決糧食直補(bǔ)政策的“效應(yīng)遞減”問題。（1）消除糧食直補(bǔ)的“普惠”性。不種糧的農(nóng)民一律取消補(bǔ)貼，保障資金真正補(bǔ)貼給種糧、種糧多、種糧好的農(nóng)民。對(duì)此，2019年國家開始嘗試著對(duì)糧食補(bǔ)貼出臺(tái)新政策，因外出務(wù)工而造成土地資源浪費(fèi)、耕地被荒廢的農(nóng)民工很難領(lǐng)到糧食補(bǔ)貼了。一是實(shí)行按實(shí)際種糧面積補(bǔ)貼;二是按糧食產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼。由于按實(shí)際種糧面積補(bǔ)貼，只能解決不種糧農(nóng)民和種糧農(nóng)民之間的不公平，但解決不了種糧多與種糧少農(nóng)民之間的不公平，所以在準(zhǔn)確掌握種植面積的客觀數(shù)據(jù)后，就可以實(shí)施按糧食產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼政策，達(dá)到“誰種誰得”“不種不得”“多種多得”的目的，使農(nóng)民種糧的積極性得到保護(hù)。（2）補(bǔ)貼額度與種糧成本相對(duì)等。要提高和維護(hù)農(nóng)民種糧的積極性，就需要進(jìn)一步提高糧食直補(bǔ)的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料上漲的幅度，使補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)資價(jià)格掛鉤，建立一個(gè)隨著市場(chǎng)價(jià)格浮動(dòng)的補(bǔ)貼機(jī)制，把成本上升作為一個(gè)常規(guī)變量納入補(bǔ)貼政策的目標(biāo)之中，使補(bǔ)貼數(shù)量增長(zhǎng)與成本變化結(jié)合起來，盡可能彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲的部分。（3）縮小各地糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的差距。國家需要制定一個(gè)最高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使各省參照?qǐng)?zhí)行。特別是要縮小糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)標(biāo)準(zhǔn)間的差距，主產(chǎn)區(qū)由于財(cái)力不足標(biāo)準(zhǔn)難以提高，對(duì)此中央財(cái)政要承擔(dān)一部分，同時(shí)建立主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付。這樣做并不是限制發(fā)達(dá)地區(qū)政府對(duì)農(nóng)民種糧的支持，而是為了照顧政策的整體效應(yīng)，防止糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民積極性的減退。（4）擴(kuò)大農(nóng)地直補(bǔ)的適用范圍，堅(jiān)持凡種糧即補(bǔ)貼的原則。一是糧食直補(bǔ)應(yīng)該包括所有的耕地，即把原來瞞報(bào)的黑地、村鎮(zhèn)公用地、新開墾土地、通過出讓收入整治出來的土地，都包含在補(bǔ)貼的范圍之內(nèi)。二是擴(kuò)大農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼對(duì)象的范圍，使購置農(nóng)機(jī)具的農(nóng)民都能得到補(bǔ)貼，充分鼓勵(lì)大多數(shù)農(nóng)民機(jī)械化生產(chǎn)的熱情，使農(nóng)業(yè)機(jī)械化走進(jìn)千家萬戶。農(nóng)作物良種補(bǔ)貼要進(jìn)一步擴(kuò)大良種補(bǔ)貼品種范圍——包括小雜糧，豐富市場(chǎng)糧食供給品種，以免出現(xiàn)供求失調(diào)的現(xiàn)象。測(cè)土配方實(shí)施范圍不要僅限于項(xiàng)目區(qū)，項(xiàng)目區(qū)以外的也應(yīng)該給予補(bǔ)貼，這樣更有利于科學(xué)種田。（5）建立農(nóng)資價(jià)格調(diào)控機(jī)制。由于糧食直補(bǔ)政策受著農(nóng)資市場(chǎng)價(jià)格的直接影響，提高種糧農(nóng)民積極性不能一味提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，必須完善農(nóng)資價(jià)格調(diào)控機(jī)制，控制農(nóng)資價(jià)格過度上漲，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，否則補(bǔ)貼再多也不能抵扣種糧成本，農(nóng)民種糧積極性仍然得不到提高。