易成棟 黃友琴 李玉瑤

摘要：20世紀(jì)70年代，美國馬里蘭州和加州一些地方政府開創(chuàng)了包容性住房政策，在一些地方取得了成功，并逐漸擴(kuò)散到了美國其他地區(qū)，然后擴(kuò)散到全球其他國家。該政策的理論基礎(chǔ)是住房市場(chǎng)失靈及治理、住房類公共產(chǎn)品的政府失靈及市場(chǎng)供給，地理融合促進(jìn)社會(huì)融合，政府應(yīng)該提取土地增值收益。究其政策目標(biāo)是為了管理商品房市場(chǎng)的外部性，減少居住分異，加強(qiáng)居住融合，加強(qiáng)可支付性住房的供應(yīng)和提高中低收入家庭的住房可支付性，以及分享土地的增值收益。然后從理論上進(jìn)行了思辨，并根據(jù)多國實(shí)踐的政策評(píng)估表明它增加了保障房的供應(yīng)和提高了住房可支付性，提升了社會(huì)資本，優(yōu)化了土地資源的分配。政策效果受到了政治法律制度、政府架構(gòu)及政府間關(guān)系、社會(huì)群體態(tài)度、政商關(guān)系等多因素的影響。

關(guān)鍵詞：包容性住房;政策評(píng)估;影響因素

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）11-0042-49 收稿日期：2019-10-30

1引言

自從有了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及其快速發(fā)展，房地產(chǎn)市場(chǎng)的負(fù)外部性逐漸為人熟知，包括土地資源配置的不合理影響到收入分配的不合理，房價(jià)的波動(dòng)危及到宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，中低收入家庭的住房支付困難和居住隔離等。為了減少住房市場(chǎng)的負(fù)外部性，在聯(lián)邦政府的保障房補(bǔ)貼減少的情況下，財(cái)力有限的美國馬里蘭州和加州的一些地方政府從20世紀(jì)70年代初開始了包容性住房政策實(shí)驗(yàn)。包容性住房政策是通過規(guī)劃，法規(guī)和法律促使私人開發(fā)商提供或建設(shè)可支付性住房，或?yàn)榭芍Ц缎宰》刻峁┵Y金或土地，從而提高可支付性住房的供給和促進(jìn)社會(huì)融合，并讓中低收入家庭分享土地增值收益。該政策在美國部分地方取得了成功，然后擴(kuò)散到了全美國，后來逐漸擴(kuò)散至加拿大、西歐、拉美。在中國，該政策也稱為保障房配建政策。它已成為保障性住房領(lǐng)域最重要和最新的公共政策發(fā)展方向。

從包容性住房政策誕生的那一天，圍繞該政策的理論基礎(chǔ)、政策效果的爭議不斷。主要爭論的問題是：（1）該政策的理論基礎(chǔ)是否成立？在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，私人有房地產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和用來開發(fā)獲利的權(quán)利，政府利用規(guī)劃干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)和利用規(guī)劃產(chǎn)生的土地增值收益來建設(shè)保障房是否應(yīng)該？是否能達(dá)到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)融合的目的？（2）在保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)定下，包容性住房政策限制了私人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，并且將土地發(fā)展權(quán)分離出來，并要求將該部分的收益全部或者部分交給政府，用來建設(shè)保障房是否合法？這方面的爭論很多，即使在包容性住房推行最多的加州，也發(fā)生了多起法律訴訟。（3）該政策的制度設(shè)計(jì)如何進(jìn)行和實(shí)踐效果如何？包容性住房政策有力地推動(dòng)了保障房的建設(shè)，這是否給房地產(chǎn)市場(chǎng)造成了負(fù)面影響？造成了房屋供給的下降和商品房的價(jià)格上升？是否是低效地利用了公共資源？是否獲得了社區(qū)的支持？保障房對(duì)象是否滿意？能否達(dá)到促進(jìn)社會(huì)融合和經(jīng)濟(jì)融合的目的？能否實(shí)現(xiàn)公平分享土地的增值收益？本文將結(jié)合包容性住房政策的理論思辨和政策效果評(píng)估來深化對(duì)該政策的認(rèn)識(shí)。

2包容性住房政策的理論基礎(chǔ)

包容性住房政策所面臨的政策問題是：住房市場(chǎng)造成的高房價(jià)以及保障房的低利潤造成了市場(chǎng)對(duì)可支付性住房的供應(yīng)不足;基于收入的住房市場(chǎng)細(xì)分造成了居住隔離和社會(huì)分異;土地所有者和開發(fā)者占有土地增值收益，不利于全社會(huì)的公平分配。相應(yīng)的政策目標(biāo)和手段是：改進(jìn)保障房供給方式，利用商品房配建保障房的方式增加保障房供應(yīng);通過配建促進(jìn)居住融合和公共資源共享，社會(huì)融合;通過配建促進(jìn)土地增值收益分配合理，土地混合利用和職住平衡。

包容性住房政策的理論基礎(chǔ)是住房市場(chǎng)失靈及其治理政策。一是市場(chǎng)失靈及其治理理論。房地產(chǎn)具有經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性。從經(jīng)濟(jì)屬性來看，房地產(chǎn)屬于重要的生產(chǎn)資料，投入到生產(chǎn)領(lǐng)域，可以產(chǎn)生價(jià)值。從社會(huì)屬性來看，房地產(chǎn)特別是其中的住房是人類生存的基本需要之一。通常認(rèn)為市場(chǎng)配置資源是最有效率的，因此為了追求效率，房地產(chǎn)可以由市場(chǎng)無形之手來調(diào)節(jié)。然而由于市場(chǎng)供給的壟斷性、市場(chǎng)信息的不對(duì)稱性、市場(chǎng)行為的外部性和公共物品的供給不足，資源配置并不一定是最有效的，而且缺乏社會(huì)公平?；谑杖氲淖》渴袌?chǎng)細(xì)分會(huì)導(dǎo)致居住隔離，進(jìn)而產(chǎn)生社會(huì)隔離。這造成這些弱勢(shì)人群的聚居，造成了就業(yè)機(jī)會(huì)的缺失和主流人群的隔離和對(duì)立?；谝陨侠碚?，包容性住房政策是利用規(guī)劃手段解決房地產(chǎn)市場(chǎng)失靈，解決土地資源配置不合理，特別是保障性住房土地供應(yīng)不足問題，增加保障性住房的供應(yīng)，找到排他性分區(qū)規(guī)劃外部性內(nèi)部化的方法，減少居住隔離，促進(jìn)居住混合和社會(huì)融合。

二是政府失靈及其治理理論。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅蘭·麥肯恩（Roland McKean）于1965年提出政府失靈（Government failure），它是一種由政府干預(yù)而引發(fā)的一系列非效率性資源分配的公共狀態(tài)，其作用往往會(huì)惡化其市場(chǎng)失靈的結(jié)果。保障性住房是“具有公共福利形式的措施”，是保障社會(huì)中低收入階層基本居住權(quán)的集中體現(xiàn)，也是政府提供公共服務(wù)職能的重要形式，在消費(fèi)上具有相對(duì)競爭性，對(duì)保障對(duì)象來說又具有一定的非排他性，因而應(yīng)是廣義的公共產(chǎn)品。然而，由于保障性住房的利潤很低，導(dǎo)致了市場(chǎng)不愿意建設(shè)和運(yùn)營。獲得適當(dāng)?shù)淖》看_定為公民的基本人權(quán)，當(dāng)這種權(quán)利無法依靠市場(chǎng)的力量得以實(shí)現(xiàn)時(shí)，為了追求社會(huì)公平，政府有必要干預(yù)市場(chǎng)，提供保障性住房來保障公民的基本人權(quán)。然而，由政府直接供應(yīng)和運(yùn)營保障性住房，可能會(huì)出現(xiàn)政府失靈問題。在住房保障供應(yīng)階段，可能會(huì)出現(xiàn)政治人物討好選民，過度供應(yīng)低價(jià)保障房;也可能受到開發(fā)商的游說，過少供應(yīng)保障房推高房價(jià)。在住房保障管理階段，控制住房低租金造成了過度需求和資源浪費(fèi)。有鑒于此，世界銀行（1997）和Weimer&Vining（2017）提出利用市場(chǎng)機(jī)制提供競爭性的服務(wù)，并通過財(cái)稅政策提供激勵(lì)。通過公私合作，可以實(shí)現(xiàn)通過私人企業(yè)來供應(yīng)公共產(chǎn)品，并且降低成本和提高效率，減少政府供應(yīng)的腐敗等問題。包容性住房政策則是政府通過規(guī)劃以及相應(yīng)的財(cái)稅政策激勵(lì)開發(fā)商通過市場(chǎng)手段來提供保障房這種公共服務(wù)的嘗試。

三是地理融合與社會(huì)融合理論，通過地理融合促進(jìn)社會(huì)融合。包容性住房政策的一個(gè)重要目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)融合。約翰斯頓等（Johnston R J，et al）強(qiáng)調(diào)地理空間是融合（integration）進(jìn)程的核心，群體融合是通過空間而發(fā)生的，在融合進(jìn)程中將產(chǎn)生新的地理聯(lián)系，亦會(huì)產(chǎn)生新的地理融合。社會(huì)融合恰恰是通過“潤物細(xì)無聲”的社區(qū)融入來逐步實(shí)現(xiàn)的。

四是土地增值收益分配理論。對(duì)于土地增值收益分配，一些學(xué)者提出了“漲價(jià)歸公”的主張。早在19世紀(jì)工業(yè)革命初期，很多理論家就認(rèn)為土地增值收益從本質(zhì)上來源于社會(huì)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)將土地增值返還社會(huì)，即漲價(jià)歸公。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治首次明確主張“溢價(jià)歸公”理論。他認(rèn)為，“土地價(jià)值不表示生產(chǎn)的報(bào)酬……它表示壟斷的交換價(jià)值。它在任何情況下都不是占有土地者個(gè)人創(chuàng)造的，而是由社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造的。因此，社會(huì)可以完全把它全部拿過來，而無論如何不會(huì)降低改良土地的刺激，或?qū)ω?cái)富生產(chǎn)有絲毫的影響”。土地增值收益由政府代表社會(huì)公共利益收取，可以采取征收部分土地、部分住房作為保障性住房的方式。

上述理論的進(jìn)展帶來了政策理念的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，一些現(xiàn)實(shí)因素也是包容性住房政策產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。一是中央和地方政府在保障性住房事務(wù)上的分工及其轉(zhuǎn)變，中央政府在保障房方面的撥款減少，而地方政府住房保障的壓力較大和資金短缺，需要?jiǎng)?chuàng)新政策來解決住房難題;二是人權(quán)運(yùn)動(dòng)等組織發(fā)起的反對(duì)居住隔離和公平住房需求并最終上升到公平住房法，混合居住社區(qū)為公眾接受，并逐漸流行開來;三是政府、企業(yè)、非營利組織達(dá)成共同生產(chǎn)、運(yùn)營保障性住房的共識(shí)。

3理論思辨

3.1增加保障性住房供應(yīng)應(yīng)該通過配建方式嗎？該方式公平有效嗎？

增加保障房的供應(yīng)可以采取多種方式，政府或其直屬國有企業(yè)新建保障房、從市場(chǎng)上收儲(chǔ)保障房、發(fā)放貨幣補(bǔ)貼利用市場(chǎng)房源作為保障房、利用配建政策鼓勵(lì)開發(fā)商建設(shè)保障房。

在市場(chǎng)供大于求的情況下，就不需要新建保障房，從市場(chǎng)收儲(chǔ)保障房或者發(fā)放貨幣補(bǔ)貼利用市場(chǎng)房源作為保障房就可以解決住房保障對(duì)象的房源問題。并且對(duì)于貨幣補(bǔ)貼的方式，政府管理方便，住房保障對(duì)象可以在市場(chǎng)自由選擇房源。因此，在此市場(chǎng)情況下，是沒有必要使用保障房配建政策的。在市場(chǎng)供不應(yīng)求的情況下，政府或其直屬國有企業(yè)新建保障房、從市場(chǎng)上收儲(chǔ)保障房、利用配建政策鼓勵(lì)開發(fā)商建設(shè)保障房都是可行的選擇。在政府財(cái)力足夠的情況下，可以鼓勵(lì)企業(yè)建房，并且定購部分商品房來用于保障房。而在地方政府財(cái)力有限的情況下，需要制定保障房配建的政策法規(guī)，用配建政策鼓勵(lì)開發(fā)商建設(shè)保障房，同時(shí)需要提供貸款貼息、稅費(fèi)減免、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等措施，來實(shí)現(xiàn)對(duì)開發(fā)商的公平補(bǔ)償。這需要公平、透明的保障房配建政策來實(shí)現(xiàn)做配建項(xiàng)目、不用配建項(xiàng)目之間的公平，以及采用不同配建方式的項(xiàng)目之間的公平。然而在開發(fā)商不太積極的情況下，很多地方政府因勢(shì)因地而異，在不同時(shí)期、不同項(xiàng)目采取了不同的政策，從而引發(fā)了新的不公平。

3.2促進(jìn)社會(huì)融合應(yīng)該通過配建方式嗎？該方式公平有效嗎？

基于收入的住房市場(chǎng)細(xì)分會(huì)導(dǎo)致居住隔離，進(jìn)而產(chǎn)生社會(huì)隔離。相應(yīng)的政策提出通過地理融合促進(jìn)社會(huì)融合。然而地理融合是否一定能促進(jìn)社會(huì)融合？從理論和現(xiàn)實(shí)來看，混居社區(qū)實(shí)現(xiàn)了不同人群的空間上的接近，并不一定帶來他們的社會(huì)融合。

在開放的小區(qū)，由于商品房的區(qū)位、周邊的配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)更好，因此在混合居住的社區(qū)，對(duì)于保障房對(duì)象來說，可以共享社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，就近就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、出行方便，極大降低居民的生活成本。同時(shí)，通過不同收入層次人群的融合，能夠避免集中建設(shè)而形成“貧民窟”的問題。但是混合居住提供了共同的公共空間，它對(duì)于社會(huì)交往有重要的作用，并有利于社會(huì)融合，但并不等于自動(dòng)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)融合。即使不同群體有共同的交往意愿，但是需要有長時(shí)間持久的交流、共同的活動(dòng)和共同的參與，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合。這需要政府、社區(qū)和非營利組織舉辦一些共同的活動(dòng)來促進(jìn)社會(huì)交往，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合。然而，混合居住社區(qū)的社會(huì)融合依然面臨著一些問題。

一是門禁社區(qū)的出現(xiàn)，很多保障房配建小區(qū)出現(xiàn)了商品房在一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的子區(qū)域，配建的保障房在另一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的子區(qū)域，相互之間通過柵欄、圍墻等隔離措施分開，因此事實(shí)上是互不聯(lián)通互不來往的。有些開發(fā)商在最初設(shè)計(jì)和建筑樓房的時(shí)候，就有目的地做出了一些區(qū)分，在同一項(xiàng)目形成了商品房小區(qū)和保障房小區(qū)。比如，在區(qū)域上，讓保障房自成一個(gè)物質(zhì)空間，而商品房布局在另一個(gè)地域上，并且在兩個(gè)小區(qū)之間建立了欄桿、圍墻等。原因是開發(fā)商為了吸引更多的商品房購房者，獲得更多的利潤，并在最小的地塊上建房供給更多的保障房居民，降低成本，在兩個(gè)區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)、居住環(huán)境、公共設(shè)施上，建設(shè)力度輕重不一。

二是兩個(gè)不同的社會(huì)群體之間的對(duì)立矛盾依然存在。在兩個(gè)群體之間確實(shí)有著收入、教育、文化、生活方式的差異。商品房居民在業(yè)人員比較多，經(jīng)濟(jì)生活的檔次要高一些，而保障房居民中退休、失業(yè)人員比重占比較高，生活水平顯然低于商品房戶。商品房小區(qū)居民和保障房小區(qū)居民很多生活習(xí)慣差異很大。比方說那邊（商品房）的居民大都有工作，白天要上班，而這邊（保障房）很多都是失業(yè)人員，白天根本不上班。到了夏天的時(shí)候，有商品房小區(qū)居民反映保障房小區(qū)居民晚上成宿不睡覺，在樓底下大聲喧嘩、打牌、聊天。此外，商品房業(yè)主認(rèn)為自己承擔(dān)了保障房小區(qū)的部分成本，住房保障對(duì)象占了自己的便宜，因而產(chǎn)生了敵視心理。

三是在社會(huì)活動(dòng)和物業(yè)管理中，自然而然地形成了不同的利益群體，并產(chǎn)生了利益沖突。在混合居住的小區(qū)，商品房居民經(jīng)常抱怨保障房居民不遵守社區(qū)管理規(guī)則，踐踏草坪或?qū)⒉萜焊臑椴说兀瑏y扔垃圾，深夜喧嘩，不交物業(yè)管理費(fèi)等行為。因此空間上的混合并不一定帶來社會(huì)融合。

3.3分享土地增值收益應(yīng)該通過配建方式嗎？該方式公平有效嗎？

土地增值通常來源于三大部分：土地的自然屬性（比如氣候、土壤肥沃程度、區(qū)位等），土地權(quán)利人的投資改良（比如施肥、平整等），社會(huì)因素帶來的增值（比如人口集聚、國家發(fā)展戰(zhàn)略、城市化、城市規(guī)劃等）。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后，社會(huì)因素對(duì)土地價(jià)格變化的影響越來越大。正是基于此，一些學(xué)者提出了漲價(jià)歸公的主張。

對(duì)于土地“漲價(jià)歸公”的主張，又存在“漲價(jià)全部歸公”和“漲價(jià)部分歸公”的分歧。根據(jù)土地增值收益的來源，土地權(quán)利人的私人投資承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)和收益，所以這部分應(yīng)該歸個(gè)人。對(duì)于因?yàn)樯鐣?huì)因素帶來的增值，一些人主張這部分“漲價(jià)全部歸公”，因?yàn)檫@些都是非私人勞動(dòng)或投資所得。然而卻遭到了另外一些人的反對(duì)，提出了“漲價(jià)部分歸公”。他們認(rèn)為土地權(quán)利人基于所有權(quán)，應(yīng)該分享部分收益，以及他可能預(yù)期到了未來的發(fā)展，提前購買并承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)，因此也應(yīng)該分享部分收益。此外，在實(shí)際的操作中，例如土地征收或征用，將此部分完全歸公，也遭到了土地權(quán)利人的堅(jiān)決反對(duì)，無法實(shí)施。所以在實(shí)踐中，很多采用了“漲價(jià)部分歸公”的觀點(diǎn)。

然而，社會(huì)因素帶來的“漲價(jià)多大部分歸公”又成為一個(gè)理論和現(xiàn)實(shí)的難題。在理論上，確定土地權(quán)利人和政府應(yīng)該分享的土地增值收益是一個(gè)難題。盡管一些學(xué)者提出了一些分析思路和計(jì)算公式，然而很難得到大家的認(rèn)同。在實(shí)踐上，又會(huì)遇到征收的困難。1947年，英國工黨政府首先通過城鄉(xiāng)規(guī)劃法將全國私有土地的發(fā)展權(quán)全部“國有化”，然后由政府通過城鄉(xiāng)規(guī)劃來決定土地如何開發(fā)利用，并由政府代表國家享有土地增值所帶來的收益。由于開發(fā)土地的增值收益完全被政府拿走，土地權(quán)利人喪失了開發(fā)土地的內(nèi)在動(dòng)力，并造成了土地開發(fā)市場(chǎng)因此萎縮。1953年，英國政府通過修改城鄉(xiāng)規(guī)劃法廢除了“中央土地委員會(huì)”和“100%土地開發(fā)費(fèi)”這兩項(xiàng)激進(jìn)措施。1964年，英國工黨再次執(zhí)政。為了不過分損害公民的土地權(quán)利和民眾開發(fā)土地的熱情，工黨政府開始主張通過征稅來實(shí)現(xiàn)“土地增值的社會(huì)返還”這一目標(biāo)。1965年，工黨政府主導(dǎo)的議會(huì)通過了本年度的財(cái)政法案，該法案允許政府開征資本利得稅，這其中就包括對(duì)公民出售或者出租土地的增值收入征收稅款。1967年，在工黨的主導(dǎo)下，英國議會(huì)又通過了土地委員會(huì)法案。該法案規(guī)定，政府將設(shè)立專門的土地委員會(huì)來負(fù)責(zé)征收地產(chǎn)增值稅，最初的稅率為40%，后來漲到了45%-50%。1970年政黨輪替以后，保守黨政府認(rèn)為“土地委員會(huì)在自由社會(huì)中沒有合適的位置”，所以，該委員會(huì)以及該委員會(huì)所依據(jù)的法案1971年被廢止，“地產(chǎn)增值稅”只征收了三年左右。

土地漲價(jià)歸公可以采取征收土地增值稅的方式。亨利·喬治雖然主張“漲價(jià)歸公”或“土地增值社會(huì)返還”，但認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過征收土地稅的方式來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。然而英國的實(shí)踐表明征收該稅比較困難。

保障房配建政策實(shí)際上是要求土地所有者、開發(fā)商讓渡部分利益，提供部分土地、部分住房（本項(xiàng)目或者異地）來提供給住房保障對(duì)象，取到了間接地征收土地增值稅和分享土地增值收益的作用。這種征稅方式并不是直接對(duì)土地所有者征收，實(shí)際的征收效果可能由開發(fā)商、實(shí)際的購房人來承擔(dān)了部分，因此可能遇到的阻力更小。然而與土地增值稅的方式來比，它也存在幾個(gè)缺點(diǎn)：一是土地增值稅通過立法來征收，計(jì)稅方式一目了然，而保障房配建政策的征稅效果需要復(fù)雜的測(cè)算才能確定。二是土地增值稅是對(duì)所有的土地增值收益（除了部分赦免）征收。而保障房配建政策并不要求所有的商品房項(xiàng)目都配建，這樣就存在著部分項(xiàng)目承擔(dān)了社會(huì)成本帶來的社會(huì)不公平問題。三是土地增值稅征收后用于全社會(huì)的再分配，而保障房配建政策實(shí)際上是將部分項(xiàng)目的土地增值收益定向地分配給了這個(gè)項(xiàng)目的保障房對(duì)象，造成了入圍的幸運(yùn)兒和其他住房保障對(duì)象的不公平問題。

4政策效果評(píng)估

4.1政策效果評(píng)估

而在具體的政策評(píng)價(jià)中，看是否達(dá)到了上述政策目標(biāo)，此外，還會(huì)分析該政策的其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，例如是否推高了商品房房價(jià)等問題。很多作者采取了不同的方法對(duì)不同時(shí)期、不同國家或地區(qū)的包容性住房政策進(jìn)行了評(píng)估。

Monket al.（2010）對(duì)英國包容性住房政策的評(píng)估結(jié)論是，增加了可支付性住房的供應(yīng)和混合社區(qū)，但是社會(huì)融合無法證明，所有的利益相關(guān)者認(rèn)為該政策是成功的。原因是它實(shí)際是一種稅，但不是通常意義上的那種稅，可以根據(jù)地方、項(xiàng)目來談判，有很大的靈活性。沒有理由證明需要通過規(guī)劃提供可支付性住房，而不是通過政府給住房協(xié)會(huì)提供資金建房或者從開發(fā)商那里直接購買住房作為可支付性住房。在英國的執(zhí)行成功是由于征稅很難，以往的征稅證明是失敗的。然而它的發(fā)展依然有很多風(fēng)險(xiǎn)。一是并不是所有的地方政府，都有適宜的政治環(huán)境、資源、能力和組織結(jié)構(gòu)來推行該政策。住房開發(fā)商認(rèn)為該政策實(shí)際上減少了商品房的供應(yīng)，推高了房價(jià)，降低了可支付性。而資金短缺對(duì)住房供應(yīng)下降造成了很大的影響。二是它依賴商品房市場(chǎng)，從而受到它的影響。在住房市場(chǎng)下行的時(shí)候，包容性住房政策很難執(zhí)行。另外，該政策的多個(gè)目標(biāo)存在沖突，并且在不同時(shí)期存在著不連續(xù)性。部分開發(fā)商依然愿意做包容性住房，是因?yàn)樗麄兛梢蕴岣唛_發(fā)強(qiáng)度，并且留在市場(chǎng)。

Calavita&Mallach（2010）對(duì)多國包容性住房政策的評(píng)估結(jié)論是，一是在是否獲取土地增值收益方面，不同國家取向不同，在英國和西班牙，明確建立了獲取土地增值收益的機(jī)制，而在愛爾蘭，則是明確提出但是有限的獲取土地增值收益;而在意大利、法國、加拿大等，則是不明確的和模糊的，在美國，這不是包容性規(guī)劃的一部分。二是增加了可支付性住房的供應(yīng)，促進(jìn)了空間的混合。三是有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合目標(biāo)，盡管缺乏足夠的證據(jù)支持。并且比較了各國在包容性住房政策目標(biāo)上的差異。

Sturtevant（2016）對(duì)包容性住房評(píng)估的評(píng)論是，從它誕生之日起，圍繞它是否合法和是否有效的爭論不斷。由于研究的方法和質(zhì)量不一，研究的地點(diǎn)和時(shí)間（經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)狀況）不一，現(xiàn)有的研究結(jié)論并不一致，但是大部分同意包容性住房增加了保障房的供應(yīng)，并且沒有明顯的導(dǎo)致住房供應(yīng)的減少或者商品房價(jià)格的上升。

城市研究所Urban Institute（2019）對(duì)包容性住房規(guī)劃的評(píng)估結(jié)論是，包容性住房政策評(píng)估很難，在于政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行力度在不同項(xiàng)目存在很大的差異。此外，還缺少充分的數(shù)據(jù)和信息來評(píng)價(jià)。它的效果還和市場(chǎng)狀況有關(guān)?？傮w來看，增加了可支付性住房的供應(yīng)和提高了住房保障對(duì)象的可支付性。然而它是否促進(jìn)了商品房價(jià)格上漲和減少了商品房供應(yīng)的評(píng)估結(jié)論是不一致的。這和政策設(shè)計(jì)、住房市場(chǎng)、鄰里特征有關(guān)。一些研究表明它促進(jìn)低收人家庭進(jìn)入到更好的社區(qū)，有更好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，孩子的學(xué)習(xí)成績和成年人在勞動(dòng)力市場(chǎng)表現(xiàn)更好。然而這些效果也和區(qū)位有關(guān)。而它是否促進(jìn)了居住融合，也在不同的社區(qū)得到了不同的結(jié)果。

4.2政策效果的影響因素

包容性住房政策能否取得成功，受到了哪些因素的影響？外在的因素包括政策環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，內(nèi)在的因素包括政策的具體設(shè)計(jì)，例如采取自愿還是強(qiáng)制，采取的利益分配模式等。從中央到地方政府層面是否有相應(yīng)的配建法律支持，不同政府間住房保障事務(wù)的財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分，以及當(dāng)?shù)丶氨Ｕ戏颗浣ㄉ鐓^(qū)周邊的群體是否支持配建，以及政府和開發(fā)商之間的關(guān)系等都會(huì)影響到保障房配建政策的效果。而采取不同的保障房配建模式，例如是同一項(xiàng)目、異地配建、還是繳納該配建的保障房資金，不同的配建比例，不同的政策激勵(lì)方式，例如規(guī)劃容積率的差異等，也會(huì)影響到保障房配建政策的效果。Sturtevant（2016）認(rèn)為包容性住房政策是否成功，依賴于經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)狀況，依賴于政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行情況，并總結(jié)出，在發(fā)達(dá)的住房市場(chǎng)更容易成功，強(qiáng)制執(zhí)行比自愿的效果能生產(chǎn)更多的保障房，給開發(fā)商激勵(lì)的政策取得更好的效果，但是高容積率政策容易受到社區(qū)反對(duì)，政府的規(guī)定清楚和連續(xù)執(zhí)行給開發(fā)商的可預(yù)見性也是有效的前提之一，有一定的執(zhí)行彈性也很重要。

5結(jié)論和政策建議

總結(jié)本文的基本結(jié)論如下：

一是包容性住房政策具有一定的理論基礎(chǔ)，同時(shí)也受到了一些質(zhì)疑。住房市場(chǎng)失靈造成的商品房價(jià)過高，可支付性困難，居住隔離和保障房供應(yīng)不足是需要解決的問題;政府失靈造成的保障房通過市場(chǎng)供應(yīng)模式效率更高，二者的結(jié)合是推行保障房配建來增加保障房供應(yīng)和發(fā)展混合社區(qū)的政策基礎(chǔ)。地理融合是社會(huì)融合的前提，則是混合社區(qū)實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合的理論基礎(chǔ)。由社會(huì)部分帶來的土地增值收益應(yīng)該由政府來代表全社會(huì)來分配，保障房配建政策是其中一種方式。質(zhì)疑則主要來自于保障房配建政策并不是唯一的、也不一定是公平有效的增加保障房供應(yīng)方式，并不能必然的促進(jìn)社會(huì)融合，不一定是公平和有效的土地增值收益分配方式。

二是對(duì)包容性住房政策效果評(píng)估的共識(shí)是：增加了保障房的供應(yīng);增加了社區(qū)的社會(huì)資本，但是并不等于促進(jìn)了社會(huì)融合;增加了土地資源的公平分配，使部分保障房群體能夠居住在更好的區(qū)位，獲得更好的公共服務(wù)。住房保障作為地方事權(quán)和地方財(cái)力有限是政府的內(nèi)在動(dòng)力，并通過稅費(fèi)、貸款貼息、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等方式激勵(lì)開發(fā)商配建。包容性住房政策的運(yùn)行則與政策環(huán)境、法律制度、社會(huì)群體的態(tài)度、政商關(guān)系、政府政策制定、實(shí)施過程密切相關(guān)。

本文的政策建議如下：

一是準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)包容性住房政策在增加保障房供給的定位。它是供給方補(bǔ)貼的一種，比政府和國有企業(yè)集中建設(shè)保障性住房效率要高，同時(shí)能夠促進(jìn)貧困人口的相對(duì)分散，并且讓他們獲得較好的土地資源和公共資源。它有特定的環(huán)境，適用于住房供不應(yīng)求的市場(chǎng)。它營造的是保障房中的高端“市場(chǎng)”，還需要其他保障房低端“市場(chǎng)”相配合。在住房市場(chǎng)供求平衡或者供大于求的情況下，應(yīng)采用更有效率的需求方補(bǔ)貼方式。

二是正確認(rèn)識(shí)包容性住房政策在社會(huì)融合中的功能。包容性住房政策僅僅是推動(dòng)社會(huì)融合的環(huán)境設(shè)計(jì)，并不必然會(huì)促進(jìn)社會(huì)融合。這需要從如何共享社區(qū)公共空間、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。如何促進(jìn)社會(huì)交往的互動(dòng)空間建設(shè)和運(yùn)營著手。而且，應(yīng)輔助實(shí)施相關(guān)社區(qū)發(fā)展政策，例如仿效歐盟制定社區(qū)行動(dòng)項(xiàng)目（community action programme）。提高保障房社區(qū)居民之間、保障房社區(qū)居民與周邊社區(qū)居民（如商品房社區(qū)居民）之間的交往度，提升社區(qū)內(nèi)部凝聚力及不同社會(huì)群體的相互認(rèn)同，避免產(chǎn)生“貧困孤島”現(xiàn)象。

三是正確認(rèn)識(shí)包容性住房政策在土地增值收益分配的功能。它實(shí)質(zhì)上是一種間接的征收土地增值稅的方式，由于形式比較隱蔽和存在稅負(fù)的轉(zhuǎn)嫁，受到的阻力比直接增收土地增值稅要小。然而這種間接的、部分征稅方式可能存在一些新的不公平問題。

四是加強(qiáng)包容性住房的政策設(shè)計(jì)。一是選擇合適的政策環(huán)境。僅僅在住房市場(chǎng)供不應(yīng)求和存在較大保障房缺口的城市使用該政策。二是在拍賣土地時(shí)可以選擇強(qiáng)制或者自愿，并且應(yīng)該采取地價(jià)折讓、容積率獎(jiǎng)勵(lì)、稅費(fèi)減免等措施等補(bǔ)償開發(fā)商合理成本的措施。對(duì)于不配建保障房的項(xiàng)目，應(yīng)該異地配建或者提供等價(jià)的保障房建設(shè)基金。三是在配建項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)方面，應(yīng)使保障房的外觀和商品房一致;盡量做成開放式的小區(qū)，便于大家共享公共空間和公共設(shè)施。如果是封閉的小區(qū)，則應(yīng)該盡量營造二者共同使用的公共空間和公共設(shè)施。四是在提高保障房的可支付性方面，需要設(shè)定合理的保障房面積標(biāo)準(zhǔn)和提供相應(yīng)的補(bǔ)貼。