劉亞男

(中國政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，北京 100088)

黨的十九大報告對少數(shù)民族事業(yè)的改革與發(fā)展進(jìn)行了展望，其中明確提出了“全面貫徹黨的民族政策，促進(jìn)各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”*《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com//2017-10/27/c_1121867529.htm，最后訪問時間2018年10月29日。的具體目標(biāo)。在今后相當(dāng)長的時間里，中國少數(shù)民族事業(yè)的發(fā)展都以上述目標(biāo)為指引，該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于從政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多角度出發(fā)探索多樣化的方法，而加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)法律援助制度的建設(shè)就是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要的途徑之一。

一、完善少數(shù)民族地區(qū)法律援助制度的時代背景

任何一項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都離不開特定時代背景。只有順應(yīng)時代大勢謀求改革發(fā)展，才能取得事半功倍的效果。推進(jìn)少數(shù)民族法律援助制度的建設(shè)是從戰(zhàn)略高度促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的重要舉措，與黨中央全面依法治國的戰(zhàn)略布局與新時期全面加強(qiáng)法律援助制度的工作重點(diǎn)高度契合。

(一)黨中央及習(xí)近平總書記高度重視少數(shù)民族地區(qū)法治建設(shè)

現(xiàn)代國家的重要標(biāo)志之一就是法治，因此，長期以來全面建設(shè)法治一直是黨和國家的重要關(guān)注點(diǎn)，全面依法治國也被認(rèn)為是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。僅僅從從2014年12月至2015年2月，習(xí)近平總書記就先后四次提出了“全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨”的“四個全面”新命題。*許耀桐：《“四個全面”:習(xí)式治國理政的重大戰(zhàn)略布局》，《人民論壇》2015年第7期。這標(biāo)志著我國當(dāng)前的司法改革已經(jīng)從制度性法律體系建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)檎w性法治體系建設(shè)。由此可見，法治是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要之路，在加強(qiáng)少數(shù)民族工作過程中更需要法治思維和法治方法的加持。

事實(shí)上，早在2014年9月28日，習(xí)近平總書記在中央民族工作會議中提出的解決民族工作始終要做到的“八個堅(jiān)持”中就包括“堅(jiān)持依法治國，增強(qiáng)各族群眾法律意識，提高運(yùn)用法治思維和法治方式解決民族問題的能力”*《中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會在京舉行》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-09/29/c_1112683008.htm，最后訪問時間2018年10月29日。，并將法治思維和法治方法視為實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)的重要保障。2015年3月8日，習(xí)近平總書記在參加廣西代表團(tuán)審議時指出：“把加快民族地區(qū)發(fā)展、維護(hù)少數(shù)民族群眾合法權(quán)益納入法治化軌道?！?本刊評論員：《廣西要有新作為》，《當(dāng)代廣西》2015年第6期。2015年8月24日至25日，習(xí)近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上提出了處理西藏工作的五個重點(diǎn)，其中第一個重點(diǎn)就是堅(jiān)持“依法治藏”。

由此可見，在新時期全面貫徹黨的民族政策，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須著眼于法治思維，著力于法治方法。對于少數(shù)民族地區(qū)來說，要不斷深化少數(shù)民族地區(qū)司法體制綜合配套改革，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)法治國家、法治政府、法治社會一體推進(jìn)。此外，還要努力完善少數(shù)民族地區(qū)的法治“基礎(chǔ)建設(shè)”，切實(shí)提高少數(shù)民族同胞運(yùn)用法律途徑解決糾紛的主觀意愿與實(shí)際能力。這是黨中央和習(xí)近平總書記的指示，更是時代的要求和歷史的選擇。

(二)新時期黨中央將完善法律援助制度作為法治建設(shè)的基礎(chǔ)工程

法治建設(shè)是一個龐雜的系統(tǒng)工程，少數(shù)民族地區(qū)的法治建設(shè)更是錯綜復(fù)雜、千頭萬緒。習(xí)近平總書記《在中央民族工作會議上的講話》中亦要求在加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)過程中創(chuàng)新載體和方式。而法律援助事關(guān)人民運(yùn)用法律途徑解決糾紛的主觀意愿與實(shí)際能力，是法治建設(shè)的基礎(chǔ)工程。因此，順應(yīng)國家全面推進(jìn)依法治國和完善法律援助制度的要求，以加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)法律援助制度為具體抓手，完善少數(shù)民族地區(qū)的法治基礎(chǔ)設(shè)施不啻為一條行之有效的途徑。

2015年6月29日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，將改善民生與促進(jìn)公正定性為新時期我國法律援助制度發(fā)展的基本方向，還為法律援助制度的發(fā)展提出了指導(dǎo)思想和基本原則，以及較為具體的發(fā)展模式和建設(shè)要求，標(biāo)志著我國的法律援助工作進(jìn)入新的歷史階段。2017年國務(wù)院、司法部、財(cái)政部等密集性地出臺了一系列相關(guān)的指導(dǎo)性文件，有力地推動了新時期法律援助制度的發(fā)展，《關(guān)于律師開展法律援助工作的意見》的出臺進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了專業(yè)律師在法律援助工作開展過程中的主體地位；《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》的出臺將法律援助工作納入基本社會服務(wù)范圍實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展；《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》和《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》的先后出臺則進(jìn)一步拓寬了法律援助的覆蓋面，強(qiáng)化了通過充分發(fā)揮律師的辯護(hù)職能來提高法律援助案件質(zhì)量的重大意義。

因此，根據(jù)黨的十九大報告和習(xí)近平總書記的相關(guān)指示，我們要想在全面深化改革和全面依法治國的大背景下謀求少數(shù)民族地區(qū)的團(tuán)結(jié)發(fā)展，必須要從提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，用法治思維和法治方法落實(shí)黨的民族政策，以完善少數(shù)民族地區(qū)的法律援助制度為抓手，謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略并鞏固和發(fā)展愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，從根本解決民族問題、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、實(shí)現(xiàn)繁榮發(fā)展，這方是從戰(zhàn)略全局高度，謀長遠(yuǎn)之策、行固本之舉、建久安之勢、成長治之業(yè)之舉。

二、完善少數(shù)民族地區(qū)法律援助制度的理論基礎(chǔ)

根據(jù)《關(guān)于完善法律援助制度的意見》對我國法律援助的概念界定，法律援助的主體是國家，對象是經(jīng)濟(jì)困難公民和特殊案件當(dāng)事人，形式是法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)，特點(diǎn)是無償法律服務(wù)，目的是維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益、法律的正確實(shí)施、社會的公平正義。*《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2015-06/29/content_2886516.htm，最后訪問時間2018年10月29日。至于法律援助的內(nèi)容，通常認(rèn)為，法律援助制度的建設(shè)與發(fā)展應(yīng)主要包括作為法治工程重要基石的刑事法律援助和作為民生工程重要內(nèi)容的民事法律援助兩大部分。

(一)刑事法律援助制度是保障少數(shù)民族地區(qū)司法公正的重要基石

刑事法律援助之所以成為國家的義務(wù)并以制度的形式出現(xiàn)，其最根本的前提是國家的正義性，這種正義性體現(xiàn)為國家與各民族人民之間以法治為基礎(chǔ)構(gòu)建起的一種和平友好的關(guān)系，而不是以暴力為基礎(chǔ)構(gòu)建起的一種鎮(zhèn)壓對抗關(guān)系。也正因?yàn)閲业恼x性，國家才會把刑事訴訟程序中的人民視為刑事訴訟的主體而非客體，才會在懲罰犯罪的同時注重保障人權(quán)，才會在公民因?yàn)榻?jīng)濟(jì)上的無能力而導(dǎo)致辯護(hù)上的無能力之時，以國家義務(wù)的形式提供刑事法律援助。鑒于國家與少數(shù)民族同胞之間的關(guān)系較為特殊，國家提供法律援助的義務(wù)在少數(shù)民族地區(qū)尤其需要加以強(qiáng)化與落實(shí)，這不僅是為了保障刑事司法程序的基本公正，還為了能夠贏得少數(shù)民族同胞的充分信任，從而提高少數(shù)民族地區(qū)的司法公信力?？梢哉f，刑事法律援助是保障少數(shù)民族地區(qū)公民享有公正審判權(quán)的基石和先決條件。

“國家的正義性體現(xiàn)在國家在追訴犯罪的過程中不能不擇手段，不計(jì)代價，不問是非”，*林鈺雄：《刑事訴訟法(上)》，臺灣：元照出版社，2013年版，第1頁。而“促進(jìn)平衡以實(shí)現(xiàn)正義”正是國家為此設(shè)立刑事法律援助制度的核心價值。這種平衡價值突出表現(xiàn)在以下兩個方面：首先，從國家職能機(jī)構(gòu)平衡的角度看，刑事法律援助制度作為社會控制的“減速裝置”，意圖平衡專司懲罰犯罪的職能部門與專司保障人權(quán)的職能部門之間的力量差距，以實(shí)現(xiàn)國家在懲罰犯罪與保障人權(quán)之間的相對平衡；*Herbert L. Packer, Two Models of the Criminal Process, University of Pennsylvania Law Review,113 U. Pa. L. Rev.1其次，從公民權(quán)利平衡的角度看，法律援助制度作為社會治理的“減壓裝置”，意圖平衡不同經(jīng)濟(jì)能力當(dāng)事人對國家發(fā)動的不利于己的訴訟程序提出有價值質(zhì)疑能力的實(shí)際差距，以落實(shí)法律面前人人平等的司法原則。*Auke Willems, The United Nations Principles and Guidelines on Access To Legal Aid in Criminal Justice Systems: A Step Toward Global Assurance of Legal Aid？, New Criminal Law Review, Vol. 17, Issue 2 (Spring 2014), pp. 184-219

少數(shù)民族地區(qū)同胞受限于風(fēng)俗語言、教育程序、經(jīng)濟(jì)狀況等客觀條件，在刑事程序中為自己辯護(hù)的能力尤為弱小，更需要律師提供辯護(hù)幫助。然而，律師具有市場化的特征，能否獲得律師服務(wù)以及獲得律師服務(wù)的質(zhì)量有賴于當(dāng)事人一定的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件，而訴訟程序當(dāng)事人社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)千差萬別，直接決定了當(dāng)事人訴訟主體地位的實(shí)現(xiàn)程度以及實(shí)質(zhì)影響訴訟結(jié)果的可能性，造成了不同當(dāng)事人在法律面前實(shí)際上的不平等，損害了司法的權(quán)威，加劇了社會矛盾。問題的解決之道只能依賴于國家建立刑事法律援助制度，“履行保障當(dāng)事人享有律師幫助的平等性權(quán)利保護(hù)的責(zé)任或義務(wù)”，*李本森：《關(guān)于刑事訴訟中辯護(hù)權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識》，《時代法學(xué)》2010年第3期。將法律面前人人平等的憲法信條落到實(shí)處。

(二)民事法律援助制度是保障少數(shù)民族地區(qū)民生福祉的重要工程

為了法律援助制度整體健康發(fā)展，不僅要發(fā)展刑事法律援助制度，民事法律援助制度的建設(shè)也不能被忽略。但同時應(yīng)當(dāng)明確的是，兩種法律援助在國家責(zé)任中存在層次性差別。刑事法律援助因其與辯護(hù)權(quán)保障的天然聯(lián)系，成為國家最低限度程序公正保障的義務(wù)性責(zé)任，而民事法律援助雖不是國家法律援助責(zé)任的核心責(zé)任，但順應(yīng)民生福利需求，也屬于國家必須提供的一種與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的民生保障服務(wù)。因此，民事法律援助制度在統(tǒng)籌規(guī)劃過程中要更多地置于社會福利制度的整體考量之中，穩(wěn)步推進(jìn)。*郭勇：《刑事法律援助服務(wù)質(zhì)量差距分析》，《福建警察學(xué)院學(xué)報》2016年第6期。

目前，我國民事法律援助的對象通常是社會上的弱勢群體，例如身體存在殘疾的當(dāng)事人或經(jīng)濟(jì)狀況不佳的當(dāng)事人等。但從訴訟的構(gòu)造來看，民事訴訟的雙方當(dāng)事人具有訴訟地位相對平等的特點(diǎn)，所謂“弱勢”也只是相對而言。因此對于民事訴訟的法律援助對象可采任意性規(guī)范，即民事法律援助應(yīng)當(dāng)具有酌定性和裁量性。國家可以通過確定一個作為基準(zhǔn)的裁量標(biāo)準(zhǔn)，具體到各省市則可根據(jù)本地情形自主決定。

少數(shù)民族地區(qū)各種糾紛更為紛繁復(fù)雜，民眾法治觀念相對比較薄弱，這是阻礙法治建設(shè)的不利因素；但與此同時，少數(shù)民族地區(qū)居民絕對數(shù)量較少，司法資源的需求量也較少，這又為因地制宜地?cái)U(kuò)大民事法律援助的覆蓋范圍提供了有利條件。同時考慮到加快少數(shù)民族地區(qū)全面發(fā)展的實(shí)際需要，應(yīng)該在全國范圍內(nèi)隨著國家物質(zhì)財(cái)物日益豐富而逐漸擴(kuò)大民事法律援助覆蓋面的大背景下，超越少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，從國家層面給予少數(shù)民族地區(qū)大于全國其他地區(qū)更大的發(fā)展民事法律援助的支持力度。

因此，擴(kuò)大少數(shù)民族地區(qū)民事法律援助的覆蓋范圍，借由民事法律援助制度的加持，盡可能引導(dǎo)少數(shù)民族同胞通過法律途徑解決糾紛，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，進(jìn)而提高法律和法庭的公信力，最終將更多的社會矛盾納入法治的軌道，減少因?yàn)樯鐣?jīng)濟(jì)的不平等以及司法的不平等所導(dǎo)致的社會不穩(wěn)定因素，切實(shí)提高國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此，完善少數(shù)民族地區(qū)的民事法律援助制度也是少數(shù)民族地區(qū)社會治理的有效“減壓裝置”。

三、推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)法律援助制度建設(shè)存在的現(xiàn)實(shí)困難

正所謂沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，完善少數(shù)民族地區(qū)的法律援助制度既需要順應(yīng)時代背景、探索理論支撐，更需要調(diào)查了解實(shí)踐中既有的情況，為進(jìn)一步興利除弊、謀求改革與發(fā)展樹立正確的問題意識和問題導(dǎo)向，提升改革與發(fā)展的有效性和針對性。通過研究，在少數(shù)民族地區(qū)推行法律援助制度存在以下主要障礙。

(一)受限于傳統(tǒng)習(xí)慣，少數(shù)民族地區(qū)法律援助工作更為復(fù)雜

少數(shù)民族大多都在文明演進(jìn)中形成了具有本民族特色的習(xí)慣法及風(fēng)俗文化，潛移默化地影響著人們的行為方式，甚至在整個民族的糾紛解決過程中發(fā)揮著決定性的作用。*李婉琳，楊小瑜：《民族地區(qū)基層法律援助存在的障礙及對策》，《新西部(理論版)》2016年第12期。少數(shù)民族的習(xí)慣法或糾紛解決傳統(tǒng)對于各少數(shù)民族的穩(wěn)定與糾紛解決具有積極作用，但卻往往對法律援助制度的推行和社會主義的法治建設(shè)產(chǎn)生某種消極阻礙作用。

例如對彝族來說，“德古”依托家支制度，通曉習(xí)慣法，依“法”辦事，是千百年來彝族人民用來化解爭端糾紛的主要方式。*古宸宇：《少數(shù)民族法律援助的實(shí)踐困境與路徑優(yōu)化——基于宜賓學(xué)院法律援助工作站實(shí)證分析》，《法制與社會》2017年第20期。同時在權(quán)利內(nèi)容上，傳統(tǒng)彝人除在意物質(zhì)利益外還極看重尊嚴(yán)、聲譽(yù)、吉兇等精神和象征領(lǐng)域的利益，*李劍：《涼山彝族糾紛解決方式研究》，北京：民族出版社，2011年版，第118～119頁。而這些往往難以得到國家法律的支持。眾所周知，按照法律程序辦理是現(xiàn)代法律援助的運(yùn)作方式，但此法非彼“法”，因此，如果法律援助程序與彝族的“德古”情理相背離，即使最終爭議得以解決，結(jié)果可能也難以讓人接受。這些問題就會使人們不愿意通過法律途徑解決糾紛，也必然就妨礙了法律援助制度在彝族人民中的推行，導(dǎo)致彝族等少數(shù)民族地區(qū)的法律援助工作停滯不前。

面對少數(shù)民族地區(qū)客觀存在的特殊習(xí)慣法及糾紛解決傳統(tǒng)，需要法律援助工作者在法律援助的過程中于沖突處挖掘習(xí)慣法的合理性，逐漸在成文法與習(xí)慣法的磨合中實(shí)現(xiàn)二者價值理念的融合，而這個過程使得少數(shù)民族地區(qū)的法律援助具體工作變得更加復(fù)雜、更加困難，成為新時期在少數(shù)民族地區(qū)推行和完善法律援助制度的現(xiàn)實(shí)障礙之一。

(二)受限于經(jīng)濟(jì)程度，少數(shù)民族地區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)更為短缺

從全國范圍來看，我國法律援助經(jīng)費(fèi)都比較緊張且陷入增長乏力的困境。首先表現(xiàn)為法律援助經(jīng)費(fèi)總量占全部財(cái)政收入的比例以及人均法律援助經(jīng)費(fèi)均遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家；其次表現(xiàn)為我國法律援助經(jīng)費(fèi)來源單一，且年平均增長率的逐年放緩。*樊崇義：《中國法律援助制度的建設(shè)與展望》，《中國法律評論》2017年第6期。這些實(shí)際情況從實(shí)質(zhì)上制約了我國法律援助制度在全國范圍內(nèi)的發(fā)展與完善。

法律援助經(jīng)費(fèi)不足的問題在少數(shù)民族地區(qū)更為嚴(yán)重。如有學(xué)者以青海省黃南藏族自治州澤庫縣為例進(jìn)行實(shí)證考察發(fā)現(xiàn)，澤庫縣社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都相對落后，法律援助機(jī)構(gòu)通常沒有基本的辦公條件，許多法律援助的工作人員也沒有固定的工作場所，有些法律援助工作人員在辦案過程中甚至需要“私款公用”*楊田甜：《少數(shù)民族地區(qū)法律援助的現(xiàn)狀、問題及對策——以黃南州澤庫縣為例》，《武漢冶金管理干部學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。，要想調(diào)動法律工作者辦理案件的積極性無異于天方夜譚，這也從根本上制約了少數(shù)民族地區(qū)法律援助工作的健康開展。

阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，貧困是權(quán)利被剝奪的結(jié)果，是交換權(quán)利的惡化，“貧困不單純是一種供給不足，而更多的是一種權(quán)利不足”*[印]阿馬蒂亞·森：《貧困與饑荒》，王宇、王文玉譯，北京:商務(wù)印書館，2001年版，第13頁。。因此，如果單純以少數(shù)民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況為依據(jù)制定與之符合的法律援助制度，則必然的結(jié)果是少數(shù)民族地區(qū)的法律援助制度先天不足、后天畸形，無法在維護(hù)少數(shù)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)展、保障民族地區(qū)穩(wěn)定等方面發(fā)揮出法律援助制度本應(yīng)發(fā)揮出的實(shí)際功效。

(三)受限于教育程度，少數(shù)民族地區(qū)法律援助人才更為匱乏

要想使得法律援助能夠切實(shí)落到實(shí)處，讓更多的人能夠通過接受法律援助服務(wù)體會到司法的公平公正，確保法律援助服務(wù)提供者數(shù)量充足、保障法律援助服務(wù)質(zhì)量處于較高水平是必要手段。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國當(dāng)前刑事案件的整體辯護(hù)率不足30%，要通過改革完成從30%-100%的跨越，基本上需要依賴法律援助律師和值班律師完成額外的70%案件的法律服務(wù)工作，這無疑需要更多的法律援助服務(wù)提供者。但當(dāng)前我國的法律援助服務(wù)提供者數(shù)量不足，截至目前，全國大約有34萬社會律師，其中主要從事刑事辯護(hù)業(yè)務(wù)的僅有5.2萬多人。全國共有法律援助機(jī)構(gòu)人員和管理人員1.4萬余人，其中能夠?qū)嶋H辦理法律援助案件的專職人員不足萬人。由此可見，刑事法律援助服務(wù)提供者數(shù)量嚴(yán)重不足。另外，改革的推進(jìn)導(dǎo)致法律援助服務(wù)提供者數(shù)量缺口驟然增大，受法律援助經(jīng)費(fèi)和社會律師總量的限制，要短時間內(nèi)動員大量的社會律師投身法律援助殊非易事，大幅度增加法律援助專職人員亦難以實(shí)現(xiàn)，因此，如不拓寬法律援助服務(wù)提供者的來源范圍，則數(shù)量缺口必將隨著改革的推進(jìn)而驟然增大。

除了數(shù)量缺口外，法律援助律師地域分配不均也是提高法律援助覆蓋面和質(zhì)量的重要障礙。例如在經(jīng)濟(jì)水平較為發(fā)達(dá)的地區(qū)集中了一批知識儲備豐富、技術(shù)過硬、經(jīng)驗(yàn)充足的骨干律師，由他們組成的法律援助辦案隊(duì)伍能夠保證當(dāng)?shù)胤稍?wù)的廣覆蓋和高品質(zhì)。然而，在經(jīng)濟(jì)狀況相對較差的西部地區(qū)，情況則完全相反。例如有學(xué)者對青海省黃南藏族自治州澤庫縣進(jìn)行了的實(shí)證研究表明，該縣各級政府的法律援助工作者和社會律師資源都十分缺乏，甚至經(jīng)常需要通過從司法局等單位內(nèi)部抽調(diào)人手來解決人才隊(duì)伍不足的問題。*楊田甜：《少數(shù)民族地區(qū)法律援助的現(xiàn)狀、問題及對策——以黃南州澤庫縣為例》，《武漢冶金管理干部學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。通過這種方式，量的問題固然可以得到暫時解決，但由于行政人員大多缺乏專業(yè)知識、技能和經(jīng)驗(yàn)，法律援助質(zhì)量低的問題依然存在，法律援助制度形同虛設(shè)。

另外，少數(shù)民族語言方面的障礙讓法律援助人力資源缺乏的問題雪上加霜。例如在一些西南少數(shù)民族聚居區(qū)，由于當(dāng)?shù)氐乩砦恢闷h(yuǎn)、信息閉塞、教育落后，一方面少數(shù)民族同胞的漢語水平普遍較低且不具備專業(yè)的法律知識，另一方面精通藏語的司法人員以及法律服務(wù)提供者少之又少。這直接導(dǎo)致糾紛發(fā)生時，即便是走司法途徑，也會因?yàn)槿狈τ行У臏贤ㄊ沟盟痉ㄐЧ麡O差。同樣的問題在其他少數(shù)民族地區(qū)也一樣普遍存在。甚至在常見的非訴訟法律活動中，如代寫法律文書、咨詢法律意見、咨詢維權(quán)規(guī)程等事務(wù)當(dāng)中，法律援助的效果也會因無法提供翻譯服務(wù)變得差強(qiáng)人意。*殷秀峰，李劍：《彝族進(jìn)城務(wù)工人員現(xiàn)狀調(diào)查與法律援助》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2013年第6期。

四、完善少數(shù)民族地區(qū)法律援助制度的路徑選擇

(一)配合“一帶一路”建設(shè)，完善少數(shù)民族地區(qū)法律援助的制度基礎(chǔ)

2017年10月，中共十九大將推動“一帶一路”建設(shè)寫入黨章，正式為現(xiàn)有全球治理體系的結(jié)構(gòu)性問題貢獻(xiàn)出了中國方案，即構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，實(shí)現(xiàn)共贏共享。少數(shù)民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)配合“一帶一路”建設(shè)，完善少數(shù)民族地區(qū)法律援助的制度基礎(chǔ)。

一方面，要在“一帶一路”核心區(qū)建設(shè)中提高法律援助制度的戰(zhàn)略定位，充分利用好“一帶一路”建設(shè)的歷史機(jī)遇和政策紅利。新疆、西藏、寧夏、內(nèi)蒙古、廣西等自治區(qū)域均處于“一帶一路”建設(shè)的核心區(qū)，是國家進(jìn)一步對外開放的前沿陣地和堅(jiān)固堡壘。而少數(shù)民族地區(qū)的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定是繁榮發(fā)展的前提，少數(shù)民族地區(qū)的繁榮發(fā)展是加快絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)，構(gòu)建全方位開放格局的重要依托。因此，少數(shù)民族地區(qū)法律援助制度的健康發(fā)展事關(guān)“一帶一路”的核心區(qū)建設(shè)，必須高度重視，加快推進(jìn)。

另一方面，從為“一帶一路”建設(shè)保駕護(hù)航的視角推動和完善少數(shù)民族地區(qū)的法律援助制度，爭取戰(zhàn)略主動權(quán)。伴隨著國家“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，少數(shù)民族地區(qū)對外開放格局逐漸構(gòu)筑起來，以新疆、內(nèi)蒙古、廣西等為代表的少數(shù)民族地區(qū)的對外交往將大幅度增加。根據(jù)人類社會的發(fā)展規(guī)律，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及地域的高度開發(fā)必然會導(dǎo)致各種新型的法律糾紛不斷出現(xiàn)。因此，要想保證少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和長遠(yuǎn)的發(fā)展，在糾紛中掌握主動權(quán)，必須要采取相關(guān)措施為“一帶一路”帶來的各種經(jīng)貿(mào)活動保駕護(hù)航。正如司法部副部長王雙全在陸家嘴法治論壇上強(qiáng)調(diào)的，廣大法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員要主動作為，為“一帶一路”建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)高效便捷的法律服務(wù)，要當(dāng)好政府的法律參謀、經(jīng)貿(mào)往來的護(hù)航員、中國企業(yè)和公民“走出去”的法律幫手、中國法治的宣傳員，只有如此才能在“一帶一路”建設(shè)中爭取到謀求少數(shù)民族地區(qū)法律援助制度發(fā)展的主動權(quán)。*張若思：《一帶一路”建設(shè)的政策促進(jìn)與法律完善研究》，《中國律師》2016年6期。

(二)廣泛建立少數(shù)民族法律援助工作站，為弱勢群體賦權(quán)

從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段來看，少數(shù)民族地區(qū)大多處于相對弱勢的地位。此處的“弱勢”不僅僅指的是經(jīng)濟(jì)能力和生活水平，還包括無法享有作為公民應(yīng)該享有的社會福利，例如醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等。因此，必須從政策出發(fā)為他們賦權(quán)，即由國家采取更多的政策傾斜賦予他們更多的權(quán)益，并幫助他們在權(quán)益受到侵害時維護(hù)自己的合法權(quán)益。而少數(shù)民族同胞權(quán)益維護(hù)能力的強(qiáng)化離不開針對少數(shù)民族地區(qū)的特殊的法律援助制度，具體來說就是應(yīng)當(dāng)在少數(shù)民族地區(qū)建立與之特殊性相適應(yīng)的少數(shù)民族工作機(jī)構(gòu)。

所幸這一舉措已經(jīng)在全國多個地方展開了探索。2011年5月，貴州省首家少數(shù)民族法律援助機(jī)構(gòu)即貴陽市法律援助民族工作部成立；*湯利：《貴陽成立全省首家少數(shù)民族法律援助機(jī)構(gòu)》，《貴陽日報》2011年5月20日。2016年5月，成都市溫江區(qū)司法局和民宗局聯(lián)合成立四川省首個少數(shù)民族社區(qū)法律援助工作站；*高啟龍：《我省首個少數(shù)民族社區(qū)法律援助工作站成立》，《四川日報》2016年5月17日。2017年8月，徐州市民宗局在泉山區(qū)永安街道辦事處成立了全省少數(shù)民族法律援助站。*丁開明：《徐州市民宗局成立少數(shù)民族法律援助站》，《中國民族報》2017年8月25日。

上述不同形式的專門的少數(shù)民族法律援助工作站在全國范圍內(nèi)的廣泛設(shè)立，不僅為少數(shù)民族同胞維護(hù)自己的合法權(quán)益提供了一個“一站式”的專業(yè)平臺，還能夠更有針對性地引導(dǎo)少數(shù)民族同胞采用法律途徑解決糾紛并維護(hù)自己的合法權(quán)益。此外，此舉也可以有效地減少少數(shù)民族同胞因權(quán)益糾紛所造成的社會不穩(wěn)定因素，有助于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)各民族同胞和諧相處，更為探索有少數(shù)民族特色的法律援助提供方式提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。因此，在少數(shù)民族地區(qū)廣泛設(shè)立少數(shù)民族法律工作站的做法應(yīng)當(dāng)在全國所有少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行普及。

(三)撥?？钪С稚贁?shù)民族地區(qū)的法律援助事業(yè)，強(qiáng)化法律援助經(jīng)費(fèi)保障

2014年9月28日，習(xí)近平總書記《在中央民族工作會議上的講話》上明確指出：“對口支援的項(xiàng)目和資金，不能用錢砸形象，而是要著力提供基本公共服務(wù)和改善民生?！?《中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會在京舉行》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-09/29/c_1112683008.htm，最后訪問時間2018年10月29日。黨的十九大報告更是強(qiáng)調(diào)要對民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加大力度支持。而加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)的法律援助制度是從戰(zhàn)略全局高度，謀長遠(yuǎn)之策、行固本之舉、建久安之勢、成長治之業(yè)的舉措，也是維護(hù)少數(shù)民族地區(qū)自由、平等、公正、法治的重要支撐，更是順民心、惠民生的基礎(chǔ)公共服務(wù)和重大民生工程，理應(yīng)得到包括對口支援項(xiàng)目和資金在內(nèi)的國家財(cái)政的優(yōu)先支持。

促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)法律援助制度的發(fā)展，必須強(qiáng)化多元可持續(xù)的法律援助收入保障機(jī)制。首先，無論是在國家層面還是地方層面，持續(xù)保障法律援助經(jīng)費(fèi)最為直接的手段就是將法律援助納入政府經(jīng)費(fèi)預(yù)算項(xiàng)目中，并隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對經(jīng)費(fèi)的數(shù)量進(jìn)行逐步調(diào)整。其次，要善于吸收社會力量促進(jìn)法律援助資金來源的多樣化。例如，充分利用中國法律援助基金會“公募基金會”的性質(zhì)，通過設(shè)立”少數(shù)民族法律援助“專項(xiàng)基金的方式，吸納社會慈善企業(yè)、愛心人士的捐助。另外，除了要保障法律援助經(jīng)費(fèi)外，還要轉(zhuǎn)變之前“平撒胡椒面”式的資金使用方式，優(yōu)先向少數(shù)民族地區(qū)傾斜。例如，可以考慮從各級財(cái)政維護(hù)社會穩(wěn)定的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中預(yù)留出一定比例的資金專門用于支持少數(shù)民族的法律援助建設(shè)，并將其中的刑事法律援助范圍擴(kuò)大到所有刑事案件；對于少數(shù)民族同胞就民事糾紛申請法律援助的一律不經(jīng)審查予以援助，爭取首先在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)法律援助的真正全覆蓋。

另外，少數(shù)民族地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度相對較低，但人口總量較少，案件總量也相對有限，具備在短時間內(nèi)通過加大資金支持以實(shí)現(xiàn)法律援助全覆蓋的客觀條件，這一方面能夠在短時間內(nèi)加快少數(shù)民族地區(qū)的法律援助制度建設(shè)和整體法治建設(shè)，同時為全國范圍內(nèi)法律援助制度的發(fā)展開展試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，可謂一舉多得。

(四)返聘少數(shù)民族地區(qū)退休公檢法司專業(yè)人員，壯大法律援助人才隊(duì)伍

習(xí)近平總書記曾指出“做好民族工作，少數(shù)民族干部是重要橋梁和紐帶。*《中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會在京舉行》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-09/29/c_1112683008.htm，最后訪問時間2018年10月29日。讓少數(shù)民族干部開展與民族有關(guān)的工作的優(yōu)勢是顯而易見的，他們既對黨和國家的大政方針有更為深刻的理解，又對少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣有更加廣泛的了解，二者結(jié)合才能達(dá)到更好的社會效果。這事實(shí)上也為少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展法律援助制度過程中解決法律援助人才匱乏等問題提供了重要啟示和有效思路。如前所述，少數(shù)民族地區(qū)同時懂法律和懂少數(shù)民族語言的人才鳳毛麟角，但少數(shù)民族地區(qū)的公檢法司隊(duì)伍中有眾多的專業(yè)技能型干部卻可以滿足少數(shù)民族地區(qū)法律援助工作的需要。

由少數(shù)民族地區(qū)出臺政策激勵少數(shù)民族地區(qū)退休公檢法司同志積極參與法律援助事業(yè)，是進(jìn)一步拓寬少數(shù)民族地區(qū)法律援助服務(wù)提供者來源范圍，壯大少數(shù)民族地區(qū)法律援助人才隊(duì)伍，提高少數(shù)民族地區(qū)法律援助服務(wù)質(zhì)量的重要途徑。此舉具有充分的必要性、現(xiàn)實(shí)的可行性和重要性。首先，退休公檢法司同志大多在國家的各個法治工作崗位上歷練多年，家國情懷熾熱、政治立場堅(jiān)定、專業(yè)素質(zhì)過硬、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、服務(wù)時間充足且動員和培訓(xùn)成本較低，實(shí)乃拓展法律援助服務(wù)提供者來源范圍優(yōu)先考慮的最佳對象。其次，退休公檢法司同志從事法律服務(wù)工作多年，大多擁有推動法治建設(shè)的使命感和為民提供服務(wù)的責(zé)任感，職業(yè)的慣性和衣食無憂的退休生活也讓他們渴望繼續(xù)投身熟悉的法律服務(wù)領(lǐng)域貢獻(xiàn)心力、展示才華、實(shí)現(xiàn)價值。再次，在很多西方發(fā)達(dá)國家，如英國、美國、加拿大等，類律師群體都在法律援助領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。這種具備一定的法學(xué)教育背景或接受過一定法學(xué)專業(yè)培訓(xùn)且可以從事法律援助相關(guān)工作的非律師群體，其中就包括退休的公檢法司人員。

少數(shù)民族地區(qū)激勵退休公檢法司同志參與法律援助事業(yè)不僅有利于在短時間內(nèi)迅速大幅度增加法律援助服務(wù)提供者數(shù)量，而且由于退休公檢法司工作人員，尤其是退休的入額法官和檢察官，長期處于辦案一線，專業(yè)素質(zhì)過硬，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，只要稍加法律援助相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，即可轉(zhuǎn)變成專業(yè)素質(zhì)過硬、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的法律援助服務(wù)提供者，有利于顯著提高法律援助服務(wù)提供者質(zhì)量。同時，此舉還有利于實(shí)現(xiàn)司法改革需求與退休司法人員的雙向共贏，畢竟國家有大幅增加法律援助服務(wù)提供者數(shù)量和不斷提高法律援助服務(wù)水平的迫切需求，退休公檢法司工作人員亦有參與法律援助服務(wù)的強(qiáng)烈意愿和過硬能力。因此，司法部出臺政策激勵退休公檢法司同志參與法律援助事業(yè)可在二者間實(shí)現(xiàn)共贏。