童書瑋

(云南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，云南 昆明 650091)

2015年1月，習(xí)近平總書記在云南考察期間，明確提出云南要主動(dòng)服務(wù)和融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，闖出一條跨越式發(fā)展的路子來，努力成為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心。這將是云南改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的根本遵循和行動(dòng)指南。

加快脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”奮斗目標(biāo)，重點(diǎn)難點(diǎn)都在邊疆民族地區(qū)。推進(jìn)邊疆民族地區(qū)跨越發(fā)展，既是時(shí)代發(fā)展的需要，更是人民群眾的熱切期盼。圍繞中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的新要求，我國邊疆民族地區(qū)如何抓住有利機(jī)遇，順應(yīng)時(shí)代要求，主動(dòng)服務(wù)和融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越發(fā)展，是一項(xiàng)緊迫而艱巨的政治任務(wù)。

一、制約我國邊疆民族地區(qū)跨越發(fā)展的主要問題和出路選擇

長期以來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視邊疆民族地區(qū)的發(fā)展問題，實(shí)施了一系列加快邊疆民族地區(qū)發(fā)展的政策舉措，取得了很大成績。但是由于自然和歷史等多方面的原因，也還存在不少困難和問題，既有交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠債大，投入不足的問題；也有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待升級的問題；還有科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，發(fā)展后勁不足的問題等等。但是，最根本的制約還是人才缺乏、教育落后的問題。許多地方在處理經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展和教育優(yōu)先發(fā)展的問題時(shí)，常常陷入：經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，無力加大教育投入；教育發(fā)展滯后，缺乏高素質(zhì)人才支撐，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也難以加快的“兩難”境界。

困惑一：就經(jīng)濟(jì)問題講經(jīng)濟(jì)發(fā)展，邊疆民族地區(qū)與全國平均發(fā)展水平的差距不但沒有明顯縮小，有的地方反而還有進(jìn)一步拉大的趨勢?；仡櫢母镩_放40年的發(fā)展歷程，我們始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，注重經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，取得了巨大成就，邊疆民族地區(qū)發(fā)生了歷史性巨變。但是，與全國相比，邊疆民族地區(qū)發(fā)展水平仍然較低，還有較大差距，在有些地方差距還有進(jìn)一步拉大的趨勢。以云南為例，2016年云南GDP居全國第22位(1995年排第17位，2012年排第24位)，人均GDP居全國第30位(2012年排第29位)，云南GDP占全國的比重從1995年的2.1%下降到2016年的2.0%(2012年占1.9%)，人均GDP與全國的差距從1995年的2008元擴(kuò)大到2016年的22887元，擴(kuò)大10倍之多。這些變化表明：云南經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在上世紀(jì)九十年代中期之后，一直走下坡路，近幾年，雖然止住了下滑趨勢，個(gè)別指標(biāo)(GDP)在全國的位次雖略有上升，但已基本位于全國后列，一些指標(biāo)與全國的差距不斷拉大。

困惑二：就教育問題講教育自身的發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)教育的優(yōu)先發(fā)展，真的難以做到。一方面，社會(huì)各界都普遍認(rèn)同優(yōu)先發(fā)展教育對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐作用；另一方面，我國提出并實(shí)施教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略已有幾十年了，邊疆民族地區(qū)的教育發(fā)展水平縱向跟自己相比，成績可謂不小，但橫向跟周邊地區(qū)相比，與全國平均水平比，差距還很大。2010年云南省人口普查實(shí)際登記15周歲及以上人口中，文盲人口為277.0萬人，同2000年第五次全國人口普查相比，文盲人口減少205.3萬人，文盲率由11.39%下降為6.03%，下降了5.36個(gè)百分點(diǎn),*數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局。云南省2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/dfrkpcgb/201202/t20120228_30408.html，發(fā)布時(shí)間：2012年2月28日。但與全國的4.08%相比，仍高出1.95個(gè)百分點(diǎn)；2015年普洱市初中升學(xué)率為68.05%，瀾滄縣僅為24.16%，而同期全國的初中升學(xué)率為94.1%，分別相差26個(gè)百分點(diǎn)和69.9個(gè)百分點(diǎn)。目前，普洱市人均受教育年限僅為7.1年，低于全省7.6年和全國10.05年的水平。這些數(shù)據(jù)雖然不能全面地反映云南與全國的發(fā)展差距，但是，至少可以從一個(gè)側(cè)面佐證和說明：邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，帶來的直接影響就是教育發(fā)展也明顯滯后于全國平均水平，要靠邊疆民族地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展后再解決教育發(fā)展問題，難度巨大。這些困惑和問題如果不能得到有效化解，邊疆民族地區(qū)與全國的發(fā)展差距將長期存在且難以縮小，對于保持邊疆穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)國家安全，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”目標(biāo)都將產(chǎn)生諸多不利影響。

二、深刻理解“優(yōu)先發(fā)展教育”與“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的關(guān)系

要處理好邊疆民族地區(qū)“跨越發(fā)展”與“優(yōu)先發(fā)展教育”的關(guān)系，首先必須深刻理解“教育優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略和“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”基本路線的辯證關(guān)系。

“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”是黨的基本路線，是中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的行動(dòng)指南?！敖逃齼?yōu)先發(fā)展”事實(shí)上也是基于“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”不動(dòng)搖的前提下的一種政策選擇或戰(zhàn)略抉擇。從本質(zhì)上講，二者具有包容關(guān)系，不存在矛盾和沖突。從長遠(yuǎn)看，經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，就無法為教育事業(yè)的發(fā)展和教育條件的改善提供資金支持。也是因?yàn)檫@個(gè)原因，導(dǎo)致一些地方和個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)實(shí)工作中往往注重強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，難免會(huì)忽略社會(huì)事業(yè)等其他方面的發(fā)展問題，尤其是邊疆民族地區(qū)等欠發(fā)達(dá)地區(qū)片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象較為普遍。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因，根子在于缺乏長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，包括對經(jīng)濟(jì)建設(shè)與教育發(fā)展之內(nèi)在關(guān)系缺乏深刻的認(rèn)識和理解，因?yàn)槲ㄓ薪逃拍転榻?jīng)濟(jì)建設(shè)的良好發(fā)展培育出生產(chǎn)力。這也就是教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略提出多年后卻未能真正獲得到很好貫徹落實(shí)的重要原因之一。只有妥善處理好這一發(fā)展中存在的矛盾問題，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的根本目標(biāo)而大力支持教育發(fā)展，才能為邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展培育出強(qiáng)勁的人才動(dòng)力，夯實(shí)可以支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)健康、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。

要正確處理好“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”和“優(yōu)先發(fā)展教育”的辯證關(guān)系，首先，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的理論支撐看。物質(zhì)決定意識，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累的物質(zhì)財(cái)富作支撐，教育等社會(huì)事業(yè)發(fā)展就缺乏根基，最終也不可持續(xù)。習(xí)近平總書記深刻指出：“發(fā)展是基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，一切都無從談起”。*《以新的發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展，奪取全面建成小康社會(huì)決勝階段的偉大勝利》(2015年10月29日)，《十八大以來重要文獻(xiàn)選編(中)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年版，第828頁。對于中國整體發(fā)展而言，毫無疑問，必須始終堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”不動(dòng)搖。能否堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，是關(guān)系到我國社會(huì)主義現(xiàn)代化的成敗、關(guān)系到社會(huì)主義的前途和命運(yùn)的大問題。人民對美好生活的需要就是我們的奮斗目標(biāo)，加快邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，是解決不平衡不充分問題的關(guān)鍵。

其次，從上層建筑對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用和實(shí)踐結(jié)果看。優(yōu)先發(fā)展教育是落后國家和地區(qū)加快發(fā)展的必然選擇，沒有教育支撐和人才保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)趕超跨越只能是空想。從國外的情況看，以教育優(yōu)先推進(jìn)經(jīng)濟(jì)崛起的成功案例不勝枚舉。“二戰(zhàn)”后的日本，經(jīng)濟(jì)蕭條，百廢待興，國民生活艱難。在重建的過程中，正是因?yàn)槲战梃b了他國經(jīng)驗(yàn)，“把教育納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略軌道”*王水玉：《日本戰(zhàn)后教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略及啟示》，《黑龍江教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第2期。，實(shí)施教育優(yōu)先發(fā)展，使得日本經(jīng)濟(jì)迅速崛起。德意志民族歷來高度重視教育的發(fā)展，早在1559年就提出要將文化啟蒙的學(xué)校建立在每一個(gè)山村，1529年提出“傳教者也應(yīng)該訓(xùn)誡人民，送他們的孩子上學(xué)”*項(xiàng)賢明：《教室里的強(qiáng)國動(dòng)力——教育在近現(xiàn)代世界主要國家崛起過程中的重要促進(jìn)作用》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2006年第3期。。憑借教育的迅速普及和發(fā)展，德國引領(lǐng)了第二次工業(yè)革命，一躍成為世界強(qiáng)國。從國內(nèi)的情況看，伴隨著改革的不斷深入推進(jìn)，中國特色社會(huì)主義前進(jìn)道路上也出現(xiàn)了一些急待解決的困難和問題。比如：社會(huì)公平的問題、創(chuàng)新發(fā)展的問題、結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型發(fā)展的問題等等。這些問題的解決，從根本上都必須依賴教育的發(fā)展。“教育是國計(jì)，也是民生；教育是今天，更是明天”*袁貴仁：《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義教育發(fā)展道路》，《中國民族教育》2012年第8期。。教育事業(yè)“寄托著億萬家庭對美好生活的期盼，承載著中華民族偉大復(fù)興的希望”*《胡錦濤在中共中央政治局第二十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)發(fā)表關(guān)于當(dāng)前教育工作的四點(diǎn)意見》，《人民教育》2011第6期。，“建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置”*《黨的十九大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，北京：學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社，2017年版，第36頁。。中國共產(chǎn)黨正是在總結(jié)和借鑒國外先進(jìn)理念的基礎(chǔ)上，提出并實(shí)施了“教育優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略，對于迅速提升全國教育普及水平和教育質(zhì)量發(fā)揮了巨大作用。設(shè)想如果沒有教育等基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展，在人往高處走的理念影響下，邊疆民族地區(qū)聚集人氣的能力勢必越來越弱，要實(shí)現(xiàn)守土固邊重任，可能都會(huì)因?yàn)槿狈Α叭藲狻保兊迷絹碓诫y，長此以往，勢必會(huì)對邊疆地區(qū)的安全與穩(wěn)定帶來不利影響。邊疆民族地區(qū)多年來的具體實(shí)踐充分論證了“就經(jīng)濟(jì)講經(jīng)濟(jì)是沒有出路的”，教育發(fā)展必須與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)，才會(huì)極大地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮和發(fā)展。

第三，從教育發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)來看。發(fā)展教育事業(yè)，本身也就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，二者并不矛盾。發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本目的就是滿足“人”的發(fā)展需要，促進(jìn)社會(huì)的繁榮進(jìn)步。教育作為重要的民生事業(yè)，是促進(jìn)人自身發(fā)展的客觀需要，是我們發(fā)展的目標(biāo)和歸宿。進(jìn)入新時(shí)代后，人民的物質(zhì)生活需要基本得到滿足，人類在生存的基本需求得到滿足以后，為了生存得更長久、更有質(zhì)量，對教育提出了更高的發(fā)展需要。發(fā)展教育不僅是補(bǔ)齊民生短板的需要，更是新時(shí)代滿足人民對更公平教育和更高質(zhì)量教育發(fā)展的需要。教育的優(yōu)先發(fā)展既有利于解決區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展之間的不平衡問題，也有利于提高人民受教育水平，通過人力資源的開發(fā)，充分挖掘邊疆民族地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?。教育發(fā)展的直接結(jié)果，培養(yǎng)和吸引的各類人才，可成為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人力資源支撐，成為科技研發(fā)的前提和保證，對于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級都具有重要意義。此外，教育投資對經(jīng)濟(jì)發(fā)展還有直接推動(dòng)作用。從目前我國財(cái)政支出的情況看，每年中央財(cái)政用于民生的支出約占財(cái)政總支出的70%左右，云南這幾年民生方面的財(cái)政支出均超過70%*云南省人民政府辦公廳：2018年政府工作報(bào)告。http://www.yn.gov.cn/yn_zwlanmu/qy/gzbg/201802/t20180213_32009.html，發(fā)表日期：2018年2月13日。。邊疆民族地區(qū)由于教育建設(shè)歷史欠賬較多，長期投入不足，隨著一大批事關(guān)民生發(fā)展的補(bǔ)短板項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施，使教育建設(shè)投入成為近年來投資增長較快的重點(diǎn)領(lǐng)域，是促投資、穩(wěn)增長的又一新亮點(diǎn)。

三、國家支持邊疆民族地區(qū)優(yōu)先發(fā)展教育的條件已經(jīng)成熟

從國外到國內(nèi)，理論和實(shí)踐都充分表明，教育優(yōu)先發(fā)展對于一個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不僅非常重要，而且也是最切實(shí)有效和積極可行的戰(zhàn)略舉措，成功案例為我們提供了很好的學(xué)習(xí)和借鑒，堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展已成為邊疆民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的必然選擇，也是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和基本方略在基層實(shí)踐中的貫徹和運(yùn)用。

(一)邊疆民族地區(qū)優(yōu)先發(fā)展教育的重要意義

邊疆民族地區(qū)優(yōu)先發(fā)展教育，符合“以人民為中心”的發(fā)展新理念，順應(yīng)了新時(shí)代的新要求，既是解決民生問題、促進(jìn)社會(huì)公平的迫切需要，也是促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、增強(qiáng)國家認(rèn)同的重要舉措，更是融入和服務(wù)“一帶一路”倡議、“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”和提升國際競爭力的戰(zhàn)略選擇。它對于滿足人民對美好生活的追求，增加人民的幸福感和獲得感，縮小地區(qū)發(fā)展差距，解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題，以及提振民族自信心、增強(qiáng)自豪感，促進(jìn)邊疆民族地區(qū)人民與周邊國家民心相通，講好中國故事，傳播中華文化，展現(xiàn)大國良好形象，都具有重要意義。

(二)邊疆民族地區(qū)優(yōu)先發(fā)展教育具有現(xiàn)實(shí)的需求基礎(chǔ)

從國家層面加大支持邊疆民族地區(qū)優(yōu)先發(fā)展教育，具有現(xiàn)實(shí)的需求基礎(chǔ)。一方面，教育是重要的民生問題，社會(huì)的發(fā)展歸根到底是人的發(fā)展，“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略提出以后，中央政府加快發(fā)展邊疆民族地區(qū)的決心已十分明顯，目前落后的教育發(fā)展現(xiàn)狀，使得優(yōu)先發(fā)展教育變得十分緊迫。另一方面，經(jīng)濟(jì)全球化、一體化趨勢，對邊疆民族地區(qū)教育發(fā)展都提出了人才培養(yǎng)的新要求，滿足人民群眾對教育在“量”和“質(zhì)”上的更高需求，是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。

當(dāng)前，我們正處于決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)，決勝全面小康的關(guān)鍵時(shí)期，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，加快實(shí)施教育扶貧，不僅是扶貧攻堅(jiān)的客觀需要，也是各級政府的重要職責(zé)。在扶貧攻堅(jiān)中，強(qiáng)調(diào)“扶貧先扶智、扶志”，阻斷貧困代際傳遞，營造有利于培養(yǎng)人才、留住人才、吸引人才的良好環(huán)境，形成“引才、聚才”的長效機(jī)制，匯集各類英才，既可解決邊疆民族地區(qū)“人才”缺乏的問題，還將在更高層面上，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)大支撐，將取得事半功倍的良好效果。

(三)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)使得支持局部區(qū)域優(yōu)先發(fā)展教育成為可能

近年來，我國綜合實(shí)力明顯增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)總量已穩(wěn)居世界第二位，2017年我國GDP已達(dá)到827122億元，人均GDP達(dá)到8582.94美元，*數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局，《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html，發(fā)表日期：2018年2月28日。為繼續(xù)加大對邊疆民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展奠定了重要物質(zhì)基礎(chǔ)。從國家層面看，必須豪不動(dòng)搖地堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”這個(gè)基本方針，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能積累物質(zhì)基礎(chǔ)，這是解決一切問題的根本。從邊疆民族地區(qū)這個(gè)特定區(qū)域看，在現(xiàn)階段，國家集中現(xiàn)有財(cái)力，階段性地重點(diǎn)支持邊疆民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展，是完全可以做到的。改革開放以來，黨和國家始終把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，不斷擴(kuò)大投入，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》(簡稱《綱要》)明確提出了教育發(fā)展要向農(nóng)村地區(qū)、貧困山區(qū)、民族地區(qū)傾斜，其戰(zhàn)略意圖就是通過邊疆民族地區(qū)等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)先發(fā)展教育，帶動(dòng)全社會(huì)的整體良性健康發(fā)展。“2015年，全國教育經(jīng)費(fèi)總投入已達(dá)36129.19億元，比上年增長10.13%，其中公共財(cái)政教育支出達(dá)到25861.87億元，比上年增長14.55%”。*顧明遠(yuǎn)：《習(xí)近平教育思想指引中國教育改革和發(fā)展前進(jìn)方向》，《中國教育報(bào)》2017年7月26日。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占到國民生產(chǎn)總值的4%，繼續(xù)加大對邊疆民族地區(qū)教育投入力度，仍有很大空間和潛力。

因此，只要從國家層面下定決心，加強(qiáng)系統(tǒng)謀劃，按照突出重點(diǎn)、有保有壓的方針，重點(diǎn)瞄準(zhǔn)邊疆民族地區(qū)這個(gè)局部和關(guān)鍵，集中力量對教育的薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域持續(xù)加大投入，久久為功，并努力形成長效機(jī)制，邊疆民族地區(qū)以教育優(yōu)先發(fā)展帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的新路子是完全走得通的。

四、推進(jìn)邊疆民族地區(qū)優(yōu)先發(fā)展教育需要關(guān)注解決的重點(diǎn)問題

當(dāng)前，我國邊疆民族地區(qū)教育發(fā)展普遍存在：教育長期投入不足，歷史欠債較多；教育資源總量不足，教育普及率明顯低于全國平均水平；教育發(fā)展的基礎(chǔ)差，底子薄，辦學(xué)條件、硬件設(shè)施亟待加強(qiáng)；教師隊(duì)伍總量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)都難以滿足現(xiàn)實(shí)和發(fā)展的需要，基層人才缺乏，培養(yǎng)難、留不住、更引不進(jìn)的問題尤為突出；教育發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、學(xué)校間差距較大等共性問題。究其原因，主要有：思想認(rèn)識不到位，觀念意識有差距；制度設(shè)計(jì)有缺失，政策引導(dǎo)支持不夠；行動(dòng)落實(shí)有差距，缺乏有效監(jiān)督獎(jiǎng)懲；能力素質(zhì)不配套，基層人員素質(zhì)低；系統(tǒng)謀劃待加強(qiáng)，教育與社會(huì)需求相脫離；現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)難以突破，社會(huì)發(fā)育程度普遍偏低等。

要解決好這些問題，首先要從思想上解決優(yōu)先發(fā)展教育的認(rèn)識問題。對地方基層而言，短期來看，由于階段性的工作著力點(diǎn)改變，可能會(huì)使經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度受到一些影響，但長遠(yuǎn)來看，只要教育上去了，基礎(chǔ)夯實(shí)了，此舉一定是最有效的加快邊疆民族地區(qū)跨越發(fā)展的明智之舉。其次，要清醒地認(rèn)識到，僅靠基層(州市縣)的力量或者僅從教育自身層面來考慮，要實(shí)現(xiàn)教育優(yōu)先發(fā)展是難以做到的。不僅要充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)地方各級政府的主動(dòng)性和積極性，落實(shí)好國家政策，并創(chuàng)造性地開展工作；還更需要從國家層面來考慮和推動(dòng)，加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，做好頂層設(shè)計(jì)，把準(zhǔn)政策定位，加大資金投入，健全體制機(jī)制，營造良好的環(huán)境氛圍。

(一)順應(yīng)教育發(fā)展需求新變化，準(zhǔn)確把握政策的新定位

教育作為重要的民生問題，“上學(xué)難”“上學(xué)貴”等問題倍受社會(huì)的普遍關(guān)注。近年來，隨著國家不斷加大對邊疆民族地區(qū)教育的支持力度，教育事業(yè)得到了較快發(fā)展。通過實(shí)施“兩免一補(bǔ)”“校安工程”“薄弱學(xué)校改造”“營養(yǎng)餐改善計(jì)劃”等項(xiàng)目，解決了中小學(xué)長期積累的大量危房問題，硬件設(shè)施得到很大改善，人民群眾認(rèn)可度不斷提高。以云南為例，2010年實(shí)現(xiàn)了基本普及九年義務(wù)教育的歷史性跨越，可以說在義務(wù)教育階段“上學(xué)難”“上學(xué)貴”等問題基本解決。但是，在此基礎(chǔ)上，人民群眾對教育公平又提出了更高要求，也就是說，在解決“有學(xué)上”的問題之后 ，如何“上好學(xué)”的問題隨之凸顯出來。如何順應(yīng)新變化、新要求，重新審視、思考邊疆民族地區(qū)教育政策的取向與定位，是推進(jìn)教育優(yōu)先發(fā)展的重要基礎(chǔ)和前提。

過去一提到邊疆民族地區(qū)教育發(fā)展，人們首先想到的往往是校舍破舊，投入不足等問題。總認(rèn)為邊疆民族地區(qū)教育的發(fā)展問題主要是缺乏設(shè)施設(shè)備等硬件。要加大扶持，就是增加資金、物質(zhì)方面的投入，搞校舍建設(shè)，增加設(shè)施設(shè)備，走“外延式”擴(kuò)張的發(fā)展道路。但是，從現(xiàn)在的情況看，邊疆民族地區(qū)教育發(fā)展“在數(shù)量上已取得了較大提高和突破，但在教育質(zhì)量方面還有待進(jìn)一步提高”*張善鑫：《試論我國民族教育政策的時(shí)代轉(zhuǎn)向》，《民族教育研究》2010年第2期。。以普洱市為例，邊境一線的國門學(xué)校，基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備明顯超過一般內(nèi)地縣區(qū)的學(xué)校建設(shè)水平；在許多邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要的標(biāo)志性建筑基本都是學(xué)校。農(nóng)村中小學(xué)原來大量的D級危房都已全部拆除，并重新建蓋了新房。從表面上看，這里的學(xué)校與內(nèi)地甚至發(fā)達(dá)地區(qū)相比，看不出有多少區(qū)別。但是從教育的質(zhì)量和水平來看，這種差距不但沒有縮小，局部還有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。人才的“瓶頸”制約問題還非常突出，人才培養(yǎng)時(shí)間長、難度大，本地人才留不住，外地人才引不進(jìn)，高層次人才尤為匱乏等問題普遍存在。

如何在改善“硬件”的同時(shí)，順應(yīng)人民群眾新時(shí)代現(xiàn)實(shí)需求的變化，緊盯“人”這個(gè)核心問題，將工作重心和支持重點(diǎn)由“硬件投入”轉(zhuǎn)向“軟件提高”，以提高教育教學(xué)質(zhì)量為根本，走“內(nèi)涵式”提升的發(fā)展道路，切實(shí)加大對“人才”培養(yǎng)和引進(jìn)的扶持力度，應(yīng)該成為今后國家政策扶持邊疆民族地區(qū)教育發(fā)展的重點(diǎn)和關(guān)鍵。

一是要繼續(xù)關(guān)注“數(shù)量”問題，在鞏固九年義務(wù)教育普及成果，做好控輟保學(xué)，均衡發(fā)展義務(wù)教育的同時(shí)，將教育普及向?qū)W前教育和高中階段教育兩頭延伸，不斷擴(kuò)大教育的覆蓋面和普及程度；二是要重點(diǎn)解決“質(zhì)量”的問題，更加關(guān)注教育結(jié)果的公平，針對不同區(qū)域和群體的特殊需求，調(diào)整改進(jìn)教育教學(xué)方式，不斷提升教育教學(xué)質(zhì)量和水平，并將此作為新時(shí)代教育公平的重要內(nèi)容進(jìn)行檢查考核，重點(diǎn)解決好實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的各種普遍問題和具體問題，把加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)和高層次人才培養(yǎng)作為邊疆民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的重要抓手，不斷增強(qiáng)邊疆民族地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

(二)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，夯實(shí)基層基礎(chǔ)

目前，邊疆民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展面臨的最大問題，就是基層缺乏大量高水平教師，呈現(xiàn)出“上大下小”的“倒三角形”結(jié)構(gòu)。這種“倒三角形”結(jié)構(gòu)其實(shí)是很不穩(wěn)定的一種結(jié)構(gòu)，一方面，由于基層人少、事多、能力一般較弱，而工作任務(wù)相對較重，出問題被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)也高；面對繁重的工作任務(wù)難以承擔(dān)落實(shí)到位，大多表現(xiàn)為力不從心的無奈，可能致使中央和省一些好的政策，到最后可能會(huì)因?yàn)槁鋵?shí)上的偏差和不到位，而影響了實(shí)際效果的發(fā)揮，成為許多事情在基層落實(shí)難的深層次原因。另一方面，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣到州市再到省，越往上，學(xué)校規(guī)模大、教師人員多、素質(zhì)普遍較高，收入待遇也較高，但容易出現(xiàn)人浮于事和不接地氣等現(xiàn)象，對于促進(jìn)安全穩(wěn)定存在巨大隱患。建議國家層面在機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)該更加重視頂層設(shè)計(jì)，在中央層面實(shí)行大部制，減少機(jī)關(guān)事業(yè)單位的設(shè)置數(shù)量，并同時(shí)大幅精減人員編制，將這些縮減的編制和人員充實(shí)到基層，這樣做不僅有利于改變“頭重腳輕”的“倒三角形”結(jié)構(gòu)，而且還可降低行政成本，提高運(yùn)行效率，有利于進(jìn)一步完善人才管理機(jī)制，加強(qiáng)基層人才隊(duì)伍建設(shè)，打牢教育優(yōu)先發(fā)展的根基，讓繁重的工作有更多有能力的人來承擔(dān)和完成，從根本上解決基層人才匱乏的問題，同時(shí)化解基層一系列長期存在的老大難問題，改變過去“上面千條線，下面一根針”的不利局面，讓中央好的政策措施能夠更好造福基層人民群眾。

(三)強(qiáng)化物質(zhì)保障，健全政策機(jī)制，促進(jìn)人才向基層流動(dòng)

一是為了體現(xiàn)同類人員在全國范圍內(nèi)待遇公平，同時(shí)有效減輕基層政府的財(cái)力負(fù)擔(dān)。中央和省應(yīng)進(jìn)一步加大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，逐步將邊疆民族地區(qū)公務(wù)員和教師工資收入全部納入統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算列支，同時(shí)制定更優(yōu)惠的政策，不斷提高邊疆民族地區(qū)教師的收入水平和福利待遇，以此來吸引更多優(yōu)秀人才到邊疆民族地區(qū)工作，不斷夯實(shí)基層教師隊(duì)伍，增加教育優(yōu)先發(fā)展的現(xiàn)實(shí)可能性，造福邊疆民族地區(qū)人民群眾。二是深化投資項(xiàng)目管理改革，改變現(xiàn)有模式下項(xiàng)目層層申報(bào)的弊端，除了一些跨區(qū)域和國家重大項(xiàng)目之外，上級主管部門只規(guī)定轉(zhuǎn)移項(xiàng)目資金使用的原則和大方向，盡量減少對每個(gè)項(xiàng)目實(shí)施直接管理。不斷完善資金使用的監(jiān)督管理，鼓勵(lì)縣級政府根據(jù)審定的規(guī)劃和地方實(shí)際，依據(jù)“輕重緩急”，自主安排使用，讓邊疆民族地區(qū)有更多自主權(quán)，讓資金用到邊疆民族地區(qū)最急需的“刀刃”上，并發(fā)揮出最大效益。

(四)增強(qiáng)政策的民眾認(rèn)同，提高政策的執(zhí)行實(shí)效

邊疆民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的根本保障是政策制度，政策推進(jìn)和實(shí)施的效果，很大程度取決于民眾對政策的認(rèn)同程度?，F(xiàn)在有的政策推進(jìn)落實(shí)難，根源就在于政策從制定到執(zhí)行的過程中，沒有真正反映人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求、人民群眾不理解、不支持、不配合，從而影響了政策的實(shí)施效果。首先，政策制定只有順應(yīng)人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求，代表多數(shù)民眾的利益，才能彰顯其存在價(jià)值，具有權(quán)威性。其次，必須嚴(yán)格執(zhí)行政策?！罢呤怯扇酥贫ā⒂扇藖韴?zhí)行、并為人服務(wù)的，政策執(zhí)行必須統(tǒng)籌考慮人的情感、價(jià)值觀等方面的需要，凸顯人性化，人性化是人類社會(huì)邁向文明、進(jìn)步的重要體現(xiàn)”*張善鑫：《試論我國民族教育政策的時(shí)代轉(zhuǎn)向》，《民族教育研究》2010年第2期。。只有充分考慮政策的人性化需求，執(zhí)行政策才能由“外力推動(dòng)”向“自覺遵行”轉(zhuǎn)變。第三，要注意保持政策的穩(wěn)定和連續(xù)性，一個(gè)政策的出臺，會(huì)深刻影響人們的思想和行為，有助于整個(gè)社會(huì)形成與之相應(yīng)的目標(biāo)導(dǎo)向和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。頻繁調(diào)整政策，會(huì)讓人們感到無所適從，將嚴(yán)重影響政策的實(shí)施效果，有的甚至還會(huì)造成負(fù)面效應(yīng)。第四，要加大政策的宣傳教育和引導(dǎo)，用好、用足、用活政策?！坝煤谜叩那疤崾紫仁侵獣?、理解和認(rèn)同政策，沒有全社會(huì)良好的政策認(rèn)同基礎(chǔ)和政策執(zhí)行氛圍，就難以保證教育政策的順利執(zhí)行并發(fā)揮作用”*張善鑫：《試論我國民族教育政策的時(shí)代轉(zhuǎn)向》，《民族教育研究》2010年第2期。。