■ 馮莉（廣西投資集團(tuán)有限公司）

國(guó)企在混合所有制改革后的股權(quán)結(jié)構(gòu)更加多樣化，既有公有制屬性，同時(shí)也吸收了其他企業(yè)的經(jīng)營(yíng)理念與運(yùn)作方法，在企業(yè)治理方式上更加復(fù)雜，所以在內(nèi)部控制制度的制定與實(shí)施上也有其特殊性。

一、國(guó)有企業(yè)混合所有制改革后內(nèi)部控制的特點(diǎn)

第一，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革后，其內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)是根據(jù)該企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位進(jìn)行控制。例如，電力企業(yè)吸收私營(yíng)資本而設(shè)立混合所有制企業(yè)，對(duì)于該企業(yè)來說盈利不是主要目的，而是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)支撐，此類企業(yè)設(shè)立內(nèi)部控制制度的重點(diǎn)是在保證國(guó)家絕對(duì)控股的前提下，實(shí)現(xiàn)對(duì)其投入資本的有效監(jiān)督。第二，公有資本對(duì)混合所有制企業(yè)的影響重大。混合所有制企業(yè)以現(xiàn)代企業(yè)制度為模型，在完善企業(yè)治理的基礎(chǔ)上，更注重公有資本對(duì)企業(yè)的影響。對(duì)于該類企業(yè)來說，不同資本之間的地位也不對(duì)等，原因是公有資本代表國(guó)家與人民的利益，在維護(hù)不同資本之間的利益平衡的同時(shí)，還要適當(dāng)向公共利益傾斜。第三，對(duì)于公有資本參股的混合所有制企業(yè)來說，其實(shí)質(zhì)上是一類過渡性的企業(yè)，設(shè)立內(nèi)部控制制度的一個(gè)重要目的是協(xié)助公有資本順利退出，構(gòu)建完善的現(xiàn)代企業(yè)管控模式，從而實(shí)現(xiàn)各投入資本之間的權(quán)責(zé)對(duì)等。

二、國(guó)有企業(yè)混合所有制改革中出現(xiàn)的問題

（一）市場(chǎng)環(huán)境的挑戰(zhàn)

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的資本市場(chǎng)尚不完善，國(guó)有資本依舊是混合所有制改革的主導(dǎo)力量，國(guó)有資本的總量決定了國(guó)有企業(yè)的主體地位，國(guó)有企業(yè)在股權(quán)結(jié)構(gòu)上存在“一股獨(dú)大”、股權(quán)流動(dòng)性不強(qiáng)等問題，這不利于發(fā)揮資本市場(chǎng)的約束力。

（二）治理結(jié)構(gòu)不合理

國(guó)企混合所有制改革后，治理結(jié)構(gòu)為“股東會(huì)-董事會(huì)-監(jiān)事會(huì)-經(jīng)理層”，但實(shí)際上國(guó)有股“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象依舊非常突出，再加之行政干預(yù)人員任用以及監(jiān)督機(jī)制缺位，導(dǎo)致內(nèi)部人員職責(zé)不清、職責(zé)重疊，最終造成企業(yè)的治理效率十分低下。我國(guó)的國(guó)企混改后，可分為如下類型：公有資本絕對(duì)控股類，公有資本共同控制、重大影響類，非公資本主導(dǎo)類。企業(yè)性質(zhì)的不同決定了其內(nèi)部控制要對(duì)癥下藥，但事實(shí)上國(guó)企混改后的內(nèi)部控制并未做到這一點(diǎn)，不少國(guó)有企業(yè)在混改后期運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督機(jī)制難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，企業(yè)決策不能得到貫徹執(zhí)行，嚴(yán)重影響了企業(yè)的內(nèi)部控制效果。

（三）風(fēng)險(xiǎn)控制不到位

混合所有制企業(yè)的管理機(jī)制仍在延續(xù)傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的管理模式，對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)及預(yù)判不準(zhǔn)確，缺乏行之有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，容易錯(cuò)失企業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)?；旌纤兄破髽I(yè)在創(chuàng)建階段往往能夠得到股東尤其是股東高層的各種資源支持，所以前期發(fā)展較為順利，這使得部分企業(yè)對(duì)自身定位不夠準(zhǔn)確，忽視風(fēng)險(xiǎn)控制工作，尤其是對(duì)社會(huì)輿論、政治風(fēng)險(xiǎn)及股東因素的關(guān)注度不夠，缺乏足夠的心理準(zhǔn)備與防范策略，一旦出現(xiàn)問題，就會(huì)陷入疲于應(yīng)付的局面，對(duì)企業(yè)發(fā)展極為不利。

（四）預(yù)算管理不健全

混合所有制企業(yè)的預(yù)算涉及兩大部分：一是由股東執(zhí)行的部分，包括合資企業(yè)前期籌備及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)管理及經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的開展。因混合所有制企業(yè)多數(shù)未構(gòu)建全方位的預(yù)算管理制度，對(duì)于股東投入的有形及無形資產(chǎn)往往不能形成準(zhǔn)確、完整的財(cái)務(wù)預(yù)算數(shù)據(jù)。特別是在國(guó)企改制轉(zhuǎn)型期，項(xiàng)目投入產(chǎn)出分析與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是必經(jīng)程序，如果項(xiàng)目的預(yù)算不完善、風(fēng)險(xiǎn)不明確，必將受到各方質(zhì)疑，且一旦企業(yè)發(fā)生高層人事變動(dòng)，將對(duì)投資項(xiàng)目造成嚴(yán)重影響。此外，混合所有制企業(yè)的內(nèi)部預(yù)算管理制度還有待健全，也無明確的預(yù)算目標(biāo)，無法對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)形成有效約束，使得項(xiàng)目進(jìn)展嚴(yán)重受阻。

三、國(guó)有企業(yè)混合所有制改革后內(nèi)部控制的實(shí)施策略

（一）優(yōu)化企業(yè)外部環(huán)境

首先應(yīng)積極推動(dòng)內(nèi)控相關(guān)法律的建設(shè)，規(guī)范企業(yè)內(nèi)控制度，明確外部審計(jì)單位、企業(yè)管理層的責(zé)任與義務(wù)，適應(yīng)國(guó)企混合所有制改革的需要。其次，應(yīng)根據(jù)國(guó)企混改取得的成效及不足優(yōu)化內(nèi)控缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控缺陷信息的披露，提升財(cái)報(bào)對(duì)內(nèi)控信息披露的關(guān)注度，確保財(cái)報(bào)信息的真實(shí)性。再次，要進(jìn)一步優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范，全面提升企業(yè)的內(nèi)部控制能力與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)企業(yè)內(nèi)部控制適應(yīng)市場(chǎng)化、國(guó)際化趨勢(shì)。

（二）優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

企業(yè)應(yīng)構(gòu)建董事會(huì)制定決策，經(jīng)理層負(fù)責(zé)執(zhí)行，監(jiān)事會(huì)全面監(jiān)督的治理結(jié)構(gòu)模式，比如曾經(jīng)創(chuàng)造過國(guó)企神話的淡馬錫模式，對(duì)混合所有制企業(yè)就有很好的參考價(jià)值。在該模式中，大股東鮮少直接向企業(yè)派駐董事，企業(yè)董事會(huì)是獨(dú)立于股東大會(huì)與經(jīng)理層的，企業(yè)可以聘請(qǐng)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人士來擔(dān)任經(jīng)理，而大股東只負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)的市場(chǎng)表現(xiàn)、預(yù)算編制及執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于董事會(huì)的評(píng)價(jià)及激勵(lì)也有較大的話語權(quán)。在淡馬錫模式中，對(duì)于董事會(huì)、股東大會(huì)及經(jīng)理層的權(quán)限都作了明確界定，更強(qiáng)調(diào)了董事會(huì)的獨(dú)立自主性，能夠充分發(fā)揮董事會(huì)高效運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制

國(guó)企混改后，要根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及內(nèi)部控制目標(biāo)，成立專門的內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理小組，對(duì)企業(yè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)加以識(shí)別，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率及影響程度進(jìn)行全面分析、判斷，確定其重要程度，然后根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，制定切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)通過對(duì)內(nèi)部業(yè)務(wù)活動(dòng)與管理任務(wù)的整合，建立對(duì)部門全覆蓋的內(nèi)部控制組織架構(gòu)，以扁平化的內(nèi)部控制組織架構(gòu)，促進(jìn)信息在企業(yè)內(nèi)部的交流與傳遞。同時(shí)，建立完善各項(xiàng)內(nèi)部控制規(guī)章制度，保證部門之間相互制約、相互監(jiān)督。最后，還應(yīng)以財(cái)務(wù)指標(biāo)以及工作報(bào)告加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，利用風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別體系對(duì)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目或活動(dòng)采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處理，建立一體化的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系。

（四）全面預(yù)算管理

對(duì)于混合所有制企業(yè)來說，全面預(yù)算管理在企業(yè)規(guī)劃、協(xié)調(diào)溝通、監(jiān)督控制及績(jī)效考核等方面意義重大。企業(yè)可以成立預(yù)算管理辦公室或預(yù)算管理委會(huì)員，全面負(fù)責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行及日常管理等工作，把企業(yè)全部業(yè)務(wù)都納入全面預(yù)算管理系統(tǒng)中來，分別制定經(jīng)營(yíng)預(yù)算及項(xiàng)目預(yù)算，并嚴(yán)格做好預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算控制工作。針對(duì)預(yù)算管理中出現(xiàn)的問題要及時(shí)予以解決，盡可能糾正并減少預(yù)算偏差，對(duì)業(yè)績(jī)進(jìn)行公正、合理的評(píng)價(jià)，促進(jìn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（五）加大監(jiān)督力度

對(duì)于企業(yè)來說，人力資源是最重要的資源，也是內(nèi)控制度得以順利實(shí)施的關(guān)鍵因素，所以要全面提高內(nèi)控人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)與職業(yè)道德水平，打造一支高水平的內(nèi)部控制隊(duì)伍。同時(shí)，要強(qiáng)調(diào)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作的重要性，擴(kuò)大內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督范圍，除監(jiān)督企業(yè)遵守相關(guān)法律的情況之外，還要對(duì)企業(yè)內(nèi)部制度落實(shí)、計(jì)劃執(zhí)行等情況予以監(jiān)督，保障企業(yè)各部門準(zhǔn)確、及時(shí)地完成工作。此外，應(yīng)確保內(nèi)審部門獨(dú)立開展工作，直接對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，以利于內(nèi)部監(jiān)督作用的充分發(fā)揮。

（六）加強(qiáng)文化建設(shè)

企業(yè)文化包括價(jià)值理念、文化觀念、企業(yè)精神及制度、行為準(zhǔn)則、企業(yè)產(chǎn)品及文化環(huán)境等方面的內(nèi)容，其中居于核心地位的是價(jià)值觀念，它是企業(yè)發(fā)展的靈魂，混合所有制企業(yè)在構(gòu)建企業(yè)文化時(shí)，要重點(diǎn)考慮如下幾方面的內(nèi)容：首先，要樹立自力更生、獨(dú)立自主的思想，對(duì)于股東的資源與優(yōu)勢(shì)，企業(yè)要抱著有償使用的心理，自覺從心理上斷奶，不等不靠，避免不勞而獲的思想。其次，根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)，制定企業(yè)發(fā)展策略，促進(jìn)企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。再次，深入理解輕資產(chǎn)管理模式，把內(nèi)部控制理念滲透到所有員工的思想中，上下形成合力，營(yíng)造積極向上、誠(chéng)信合作的發(fā)展氛圍。

四、結(jié)語

混合所有制企業(yè)的組織形式較為特殊，其運(yùn)行機(jī)制也與傳統(tǒng)國(guó)企存在較大差別，所以，企業(yè)在制定內(nèi)控制度時(shí)，要充分借鑒其他企業(yè)的內(nèi)控理論及經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身實(shí)際情況，制定符合其發(fā)展實(shí)際的內(nèi)部控制制度，促進(jìn)企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。