顏佩

摘 要：公益類事業(yè)單位改革一直是我國(guó)公共管理研究領(lǐng)域中的重要理論課題，而公共服務(wù)供給側(cè)改革既是當(dāng)前我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要組成部分，也是全面深化改革的重要組成部分。本文先介紹了我國(guó)公益類事業(yè)單位改革的經(jīng)歷，取得的成效及存在的問題，再通過對(duì)C市D單位的個(gè)案研究，從公共服務(wù)供給側(cè)改革視角總結(jié)C市D單位在我國(guó)事業(yè)單位改革中取得的經(jīng)驗(yàn)，由個(gè)別到一般，歸納出推進(jìn)公益類事業(yè)單位改革的啟示，力求為各地各級(jí)政府推進(jìn)公益類事業(yè)單位改革提供有價(jià)值的理論和實(shí)踐支撐。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù);公益類事業(yè)單位改革;供給側(cè)改革

中圖分類號(hào)：G630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2019）19-0217-03

0 引言

事業(yè)單位作為公共機(jī)構(gòu)，具有公共服務(wù)的基本價(jià)值取向。通過改革，事業(yè)單位將建立堅(jiān)持服務(wù)于政府、提高社會(huì)整體文化素質(zhì)水平、形成全方位多角度的公益服務(wù)平臺(tái)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院匯總歸納的《公共服務(wù)藍(lán)皮書》指出，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革步伐與社會(huì)改革步伐不一致使經(jīng)濟(jì)改革大幅度超過社會(huì)改革，形成了改革過程中常會(huì)出現(xiàn)的“內(nèi)輪差效應(yīng)”現(xiàn)象，這對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展非常不利，間接限制經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展，成為社會(huì)向前發(fā)展的攔路虎。在加快社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的大環(huán)境下，要積極推進(jìn)公共服務(wù)制度改革，緊密聯(lián)系事業(yè)單位改革進(jìn)程，沉穩(wěn)有力地推進(jìn)文化、衛(wèi)生、教育等事業(yè)單位的改革。加大對(duì)社會(huì)組織的管理力度，并鼓勵(lì)其積極地投入到社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)中去。

1 公益類事業(yè)單位的改革歷程及取得的成效

1.1 改革歷程

公益類事業(yè)單位改革已經(jīng)歷了較長(zhǎng)的歷程，大體可以分為改革探索、快速推進(jìn)和全面深入改革三個(gè)階段。改革探索階段（1979年-1995年）。從中共十一屆三中全會(huì)起，國(guó)家陸續(xù)發(fā)布一系列針對(duì)公益類事業(yè)單位改革的文件。各地方政府紛紛響應(yīng)，從人事管理和單位機(jī)構(gòu)兩方面著手，推動(dòng)科教文衛(wèi)領(lǐng)域的體制革新。十三大以后，全國(guó)范圍內(nèi)的干部人事改革試點(diǎn)工作取得一定的成效，為后續(xù)改革推進(jìn)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)?？焖偻七M(jìn)階段（1996年-2007年）。1996年，頒布《關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》;2000年，頒布《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》，明確指出事業(yè)單位的改革方向和具體措施。在這一階段，公益類事業(yè)單位在管理制度、人事制度、分配制度等多方面深入改革，相關(guān)試點(diǎn)工作都取得長(zhǎng)足進(jìn)展。全面深入改革階段（2007年至今）。十七大報(bào)告明確指出必須要致力于事業(yè)單位分類改革。2008年全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)事業(yè)單位分類改革進(jìn)行具體的說明，提出改革的具體方案與措施。2011年出臺(tái)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的“中央5號(hào)文件”。相關(guān)配套政策陸續(xù)出臺(tái)，事業(yè)單位改革推向全面徹底階段。在這一階段，公益類事業(yè)單位改革進(jìn)入深水區(qū)。

1.2 取得成效

（1）公益類事業(yè)單位改革方向和目標(biāo)已定。公共類事業(yè)單位改革在改革的過程中走了許多彎路，也暴露出諸多問題。正因?yàn)榇耍F(xiàn)行的關(guān)于事業(yè)單位改革的政策中，明確表示要處理好行政與事業(yè)單位的關(guān)系，不斷推進(jìn)管理、運(yùn)行等相關(guān)機(jī)制的改革，以此讓其突破改革深水區(qū)的瓶頸，真正實(shí)現(xiàn)“政事分開”。（2）公益類事業(yè)單位自主性更強(qiáng)。目前的情況來看，我國(guó)公益類事業(yè)單位在近幾十年的改革中，其自主性地位不斷提高。這意味著我國(guó)事業(yè)單位能夠在政策允許的范圍內(nèi)自主明確地發(fā)展，這在一定程度上提高了事業(yè)單位的運(yùn)行效率，激發(fā)了事業(yè)單位在發(fā)展過程中的創(chuàng)新活力。（3）公益類事業(yè)單位法制性更強(qiáng)?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)事業(yè)單位改革進(jìn)入了法制層面，同時(shí)也意味著公益類事業(yè)單位改革已進(jìn)入法制化階段。（4）公益類事業(yè)單位人事制度更明晰。國(guó)家及地方政府相繼出臺(tái)一系列人事制度改革文件，比如建立并實(shí)施聘任合同制、首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等，推動(dòng)事業(yè)單位朝著社會(huì)化的方向發(fā)展，這在一定程度上提高了公益類事業(yè)單位人員的配置效率，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部分配的公平。

2 公益類事業(yè)單位改革存在的問題

2.1 公益類事業(yè)單位改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制催生了事業(yè)單位。1984年，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景下，我國(guó)正式構(gòu)建了事業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)處理社會(huì)公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品，以此切實(shí)保障國(guó)民利益，提高國(guó)民的福利待遇。然而，隨著我國(guó)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，事業(yè)單位也亟待改革，但是從現(xiàn)有的改革效果來看，我國(guó)公益類事業(yè)單位與經(jīng)濟(jì)體制改革不相適應(yīng)，具體表現(xiàn)為缺乏行之有效的具體戰(zhàn)略，且積極性不高，總體上仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)體制改革的步驟。

2.2 公益類事業(yè)單位改革停留在表面階段

我國(guó)公益類事業(yè)單位主要從人事制度、管理機(jī)構(gòu)等方面展開，并沒有真正解決政事一體化的問題，同時(shí)在推進(jìn)改革的過程中，我國(guó)并未強(qiáng)調(diào)職能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)性質(zhì)的改變，以至于我國(guó)公益類事業(yè)單位改革仍然停留表面。盡管我國(guó)在相關(guān)文件中明確提出了“政事分開”的要求，但是由于制度變遷，以及行政體制的不完全改革，我國(guó)政府部門并沒有真正“分權(quán)讓利”，公益類事業(yè)單位仍然受行政部門管轄。就目前的發(fā)展形勢(shì)來看，政府部門仍然決定著公益類事業(yè)單位的資金運(yùn)用方式，仍然基于“上傳下達(dá)、大包大攬”的原則，對(duì)事業(yè)單位的進(jìn)行管理監(jiān)督，以至于公益類事業(yè)單位難以真正實(shí)現(xiàn)“去行政化”，也難以真正推進(jìn)“政事分開”。

2.3 公益類事業(yè)單位改革缺乏整體配套措施

公益類事業(yè)單位改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的系統(tǒng)工程，任何一項(xiàng)改革舉措都可能損害政府部門以及社會(huì)群眾的利益，由此制約了事業(yè)單位的改革。由于事業(yè)單位體系龐大，涉及多方利益，加之缺乏整體配套措施，以至于并未形成“事業(yè)單位主導(dǎo)、社會(huì)力量參與”的多元治理體系。而且，由于政府部門放權(quán)不徹底，事業(yè)單位還未剝離政府的管制，仍然作為其附屬機(jī)構(gòu)執(zhí)行命令，這進(jìn)一步限制了社會(huì)組織、公眾的參與性。此外，大部分政府部門在管理模式上過于強(qiáng)硬，依賴于政策下達(dá)、經(jīng)濟(jì)干預(yù)等行政手段強(qiáng)制解決問題，還沒有多元治理的理念。除此之外，公益類事業(yè)單位整體工作能力低下，難以有效發(fā)揮公共服務(wù)的職能。再加之很大一部分公眾對(duì)公共事務(wù)的參與意識(shí)本身就不強(qiáng)，參與意愿不高，從而導(dǎo)致公益類事業(yè)單位很難在公共事業(yè)管理過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用[1]。

3 C市D單位的改革歷程及經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)

3.1 C市D單位的改革歷程及典型性

（1）C市D單位性質(zhì)的典型性。從狹義的單位性質(zhì)而言，C市D單位作為我國(guó)最早成立的甲級(jí)地環(huán)事業(yè)單位之一，其改革成為公益一類事業(yè)單位，在行業(yè)上，具有典型性，據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)目前具有甲乙丙丁四個(gè)等級(jí)資質(zhì)的省級(jí)地質(zhì)環(huán)境類事業(yè)單位有二十余家，全行業(yè)職工總數(shù)一萬余人。從廣義的單位性質(zhì)而言，C市D單位在改革成為公益一類事業(yè)單位的過程中，單位性質(zhì)經(jīng)歷了從全額撥款事業(yè)單位到公益一類事業(yè)單位，再到公益一類事業(yè)單位（可以創(chuàng)收）的變化，從單位本身的性質(zhì)變化來說，具有一定的典型性。（2）C市D單位改革推進(jìn)過程的典型性。從2011年開始，C市D單位經(jīng)歷了事業(yè)單位清理規(guī)范、崗位設(shè)置管理改革、事業(yè)單位分類改革、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革等一系列過程。C市D單位改革成為公益一類事業(yè)單位的活動(dòng)經(jīng)歷了此輪公益類事業(yè)單位改革的整個(gè)活動(dòng)和流程，具有典型性[2]。

3.2 C市D單位改革的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)

（1）向“公益性”的轉(zhuǎn)型及發(fā)展。經(jīng)過改革，C市D單位的公共服務(wù)內(nèi)容有了如下變化：2013年至2017年，D單位提供的公共服務(wù)項(xiàng)目逐漸增多，服務(wù)范圍逐漸擴(kuò)大，服務(wù)內(nèi)容的自主權(quán)也進(jìn)一步增強(qiáng)，說明經(jīng)過事業(yè)單位改革，進(jìn)一步明確了其作為公益性事業(yè)單位的定位，順應(yīng)了供給側(cè)改革潮流，社會(huì)效益提高，社會(huì)影響力更加深遠(yuǎn)，公益性顯著增強(qiáng)。（2）向“自主性”的轉(zhuǎn)型及發(fā)展。由于政府部門對(duì)事業(yè)單位的運(yùn)行機(jī)制干預(yù)較大，因此公益類事業(yè)單位也喪失了自主權(quán)，這在一定程度上抑制了事業(yè)單位的創(chuàng)造活力，降低了事業(yè)單位的運(yùn)行效率?；诖?，在推進(jìn)公益類事業(yè)單位改革時(shí)，必須要貫徹落實(shí)“政事分開”的機(jī)制，最重要的表現(xiàn)在于聘任制。D單位嚴(yán)格履行國(guó)家相關(guān)規(guī)定，貫徹落實(shí)各項(xiàng)改革機(jī)制，根據(jù)市場(chǎng)要求以及工作需要，制定了靈活的人員聘任制度，自主決定人員的去留，推動(dòng)單位朝著社會(huì)化的方向發(fā)展。2012-2017年，D單位聘用人員數(shù)量呈總體下降趨勢(shì)，經(jīng)過改革，建立了更靈活的人員聘用制，在用人方面有了更大的自主權(quán)。

3.3 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與啟示

“公益性”是“自主性”的基礎(chǔ)，“自主性”是“公益性”的保障。長(zhǎng)期以來，在事業(yè)單位改革價(jià)值目標(biāo)的認(rèn)知和把握上，“公益性”與“自主性”始終難以平衡。但從以上對(duì)C市D單位的分析中可以看出，經(jīng)過改革，公益類事業(yè)單位在強(qiáng)化“公益性”與激發(fā)“自主性”之間取得了較好地平衡，價(jià)值目標(biāo)有了現(xiàn)代轉(zhuǎn)型及發(fā)展，體現(xiàn)了雙重價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，既實(shí)現(xiàn)自主管理、自主經(jīng)營(yíng)，同時(shí)也進(jìn)一步發(fā)揮了其“公益性”，為社會(huì)群眾創(chuàng)造出更多有價(jià)值的公共產(chǎn)品。

4 公共服務(wù)供給側(cè)改革下公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)型路徑

4.1 確定轉(zhuǎn)型的目標(biāo)

（1）向“公益性”轉(zhuǎn)型。公益類事業(yè)單位具有“公益性”，這種特殊的性質(zhì)決定了事業(yè)單位在開展相關(guān)活動(dòng)時(shí)，必須以保障公共利益為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，必須以提供符合社會(huì)群眾需要的公共產(chǎn)品為前提。（2）向“自主性”轉(zhuǎn)型。在我國(guó)推進(jìn)事業(yè)單位改革的過程中，“政事一體化”始終是制約改革的主要原因。由于政府部門對(duì)事業(yè)單位的運(yùn)行機(jī)制干預(yù)較大，在一定程度上抑制了事業(yè)單位的創(chuàng)造活力，降低了事業(yè)單位的運(yùn)行效率。公益類事業(yè)單位改革時(shí)，要貫徹落實(shí)“政事分開”機(jī)制，在充分發(fā)揮公益性的同時(shí)，推動(dòng)單位朝著社會(huì)化的方向發(fā)展，真正發(fā)揮公益類事業(yè)單位的自主性，才激發(fā)事業(yè)單位的創(chuàng)造活力，由此創(chuàng)造出更多便民利民的公共產(chǎn)品，提高社會(huì)群眾的福利待遇[3]。

4.2 確定轉(zhuǎn)型的路徑

（1）與政府關(guān)系的轉(zhuǎn)型：由“控制型”走向“伙伴型”。政府與公益類事業(yè)單位的關(guān)系可以劃分為“控制型”、“依賴型”、“輔助型”、“伙伴型”。不同類型的事業(yè)單位，政府對(duì)其的管理模式也存在差異，在一定程度上影響事業(yè)單位的運(yùn)行效率與公共服務(wù)質(zhì)量。從某種層面上而言，事業(yè)單位的改革實(shí)際上是逐漸剝離政府部門的管制權(quán)。單位與政府的關(guān)系從“控制型”走向“伙伴型”，一方面，政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定支持，可以保證其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，保證財(cái)政投入產(chǎn)出的高效;另一方面，政府適當(dāng)放權(quán)，能激發(fā)事業(yè)單位的創(chuàng)造活力，讓其能夠結(jié)合市場(chǎng)需求，合理地進(jìn)行資源配置。（2）公共服務(wù)供給模式的轉(zhuǎn)型：從“政府承辦”走向“政府購買”。公益類事業(yè)單位要想真正實(shí)現(xiàn)改革，還必須轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給模式，使其朝著政府購買的方向發(fā)展。政府通過公開招標(biāo)等方式，把公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移至社會(huì)組織，以此充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、企事業(yè)單位的參與性，形成多元治理格局，切實(shí)滿足社會(huì)群眾個(gè)性化的產(chǎn)品需求。相較于“政府承辦”，“政府購買”引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體參與積極性，同時(shí)豐富了公共服務(wù)供給的途徑，緩解我國(guó)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供需平衡。公益類事業(yè)單位改革要依托政府購買服務(wù)，促進(jìn)其調(diào)整公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，使其增強(qiáng)適應(yīng)未來需求變化的能力，提高靈活性，推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革。（3）管理體制的轉(zhuǎn)型：從“一元”走向“多元”。隨著社會(huì)治理理念的轉(zhuǎn)變，我國(guó)公益類事業(yè)單位逐步形成了“多元治理主體”的格局，運(yùn)行機(jī)制也從“行政化”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤艾F(xiàn)代合作治理”。公益類事業(yè)單位改革，應(yīng)該建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共服務(wù)管理模式，形成“政府部門主導(dǎo)、企事業(yè)單位參與”的多元治理格局。在公共事務(wù)的管理中，公益類事業(yè)單位與社會(huì)組織、政府部門共同參與，由此形成了民主協(xié)商、民主監(jiān)督、共同管理的管理方式。

5 對(duì)策與建議：公共服務(wù)供給側(cè)改革視角下對(duì)推進(jìn)我國(guó)公益類事業(yè)單位改革的啟示

5.1 外部制度革新

5.1.1 改革財(cái)政管理制度，探索多元化資金來源渠道

（1）對(duì)于依賴政府全額撥款的公益一類事業(yè)單位，要加強(qiáng)預(yù)算管理，構(gòu)建完善的預(yù)算安排機(jī)制，同時(shí)建立相關(guān)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，約束轉(zhuǎn)包公共服務(wù)的行為。（2）對(duì)于不完全依靠政府撥款的公益二類事業(yè)單位，我國(guó)要明確政府部門的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，既不過度干預(yù)，又要滿足其基本需要。與此同時(shí)，也要鼓勵(lì)其利用現(xiàn)有的設(shè)備和人力資源，在充分履行政府購買服務(wù)任務(wù)的基礎(chǔ)上，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以此用高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品增加財(cái)政收入。（3）構(gòu)建從中央到地方政府合理分擔(dān)的財(cái)政投入保障機(jī)制。國(guó)家必須要加強(qiáng)預(yù)算管理，做好公益類事業(yè)單位信息采集工作，以此全面掌握公共服務(wù)狀況，真正把資金投入到符合群眾需要的公益類項(xiàng)目中。（4）構(gòu)建健全的財(cái)政政策支持體系。國(guó)家在轉(zhuǎn)變財(cái)政資金供給方式，構(gòu)建財(cái)政投入保障機(jī)制的同時(shí)，還必須要從政策的層面，建立集稅收減免優(yōu)惠、定價(jià)、鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等激勵(lì)政策于一體的配套體系，由此切實(shí)保障國(guó)家經(jīng)費(fèi)的合理投入，公益類事業(yè)單位的資金渠道有效拓展[4]。