謝思訓(xùn)

20年城規(guī)導(dǎo)向：

“經(jīng)濟”到“民生”

回顧過去十年的澳門城市規(guī)劃發(fā)展態(tài)勢，首先要正視的一點在於，特區(qū)政府本身是有延續(xù)性的，無論誰做特首，無論哪屆政府，政策上都或多或少有延續(xù)性，而任何政策的制定和實施，其立足點都在於如何發(fā)展好澳門，包括城市規(guī)劃發(fā)展的政策亦如是。

回歸初期，澳門經(jīng)濟雖然每年都有不同程度的增長，但底子仍比較薄，財政收入還處於比較低的水準，亦因此，當(dāng)時的特區(qū)政府將重點聚焦於發(fā)展經(jīng)濟。2002年，在中央政府支持下，特區(qū)政府開放賭權(quán)，將博彩從專營模式到公開競投經(jīng)營權(quán)的模式，並逐步發(fā)展成當(dāng)前“三加三”的賭牌格局?！百€權(quán)開放”是澳門發(fā)展重要轉(zhuǎn)捩點，對澳門經(jīng)濟走向急速繁榮奠定基礎(chǔ)，對城市規(guī)劃發(fā)展也產(chǎn)生了很大影響。今天的城市規(guī)劃亦可以說是從2002年開始起步的，此前是澳葡政府主導(dǎo)下的城市規(guī)劃，其概念和思維都有很大不同。在2002年以後，對澳門來說，在發(fā)展經(jīng)濟作為施政要務(wù)的歷史背景下，政府最重要的問題是怎麼樣吸引投資？城市規(guī)劃亦圍繞經(jīng)濟發(fā)展需要來發(fā)展，著力點在於旅遊業(yè)和博彩業(yè)，為本土資本和國際資本構(gòu)建良好的城市投資環(huán)境，吸引世界上先進的博彩公司進駐。其時最具有代表性的是推進了金光大道的規(guī)劃，逐步發(fā)展成為以遊覽觀光、休閒娛樂為主的一個旅遊區(qū)域，先後落成了多個世界矚目的娛樂綜合體。同時期下，因應(yīng)旅遊服務(wù)的發(fā)展需要，城市規(guī)劃還著重於如何接駁好世界各地的遊客，不斷完善好碼頭和口岸工程。這是從2002年到2009年，澳門城市規(guī)劃所呈現(xiàn)的重要特徵。

2009年以後，城市規(guī)劃發(fā)展又進入新的階段，亦即在此後近十年的時間、在第三、四屆行政長官崔世安特首任內(nèi)，澳門經(jīng)過前十年的發(fā)展，積累到了一定的財富，人民生活安定，失業(yè)率處於較低水準，而人均GDP也發(fā)展到比較高的水準了。所以這個時期裡，政府施政觀念和城市規(guī)劃從過去怎麼樣吸引外資、吸引遊客，轉(zhuǎn)移到怎麼樣改善民生、發(fā)展民生上。政府通過豐厚的公共財政，著力於改善居民居住環(huán)境、城市交通、城市景觀、康體設(shè)施等民生工程上，包括對公共房屋建設(shè)產(chǎn)生了顯著變化。從發(fā)展數(shù)字來看，2012年公共房屋委員會成立之後，澳門22萬的住宅單位其中只有10%是公共房屋，包括經(jīng)屋和社屋。到今天，這個百分比已經(jīng)達到22%，十年後這個數(shù)字或?qū)⑦_到30%。這正說明，澳門城市規(guī)劃發(fā)展從過去吸引外資，發(fā)展經(jīng)濟轉(zhuǎn)向?qū)γ裆l(fā)展的傾斜。從這個一路延伸發(fā)展到今天，令澳門公共房屋建設(shè)成為一道靚麗的成績。所以，原則上我覺得特區(qū)政府在這些年裡，對城市發(fā)展定位、發(fā)展策略和城市規(guī)劃，基本上方向是協(xié)調(diào)的。

獅城經(jīng)驗：

從遠到近、從地下到地上

與此同時，政府因應(yīng)城市發(fā)展需要，逐步完善法律法規(guī)，於2013年，出臺了《城市規(guī)劃法》，通過法律的形式，把城市規(guī)劃的制定、目的、任務(wù)、方針、原則和各項工作要求加以規(guī)範化，其中提出澳門首先要有一個發(fā)展策略，有好的發(fā)展策略再定一個城市整體規(guī)劃，有了整體規(guī)劃之後，再做分區(qū)規(guī)劃的詳細發(fā)展。當(dāng)時，根據(jù)城規(guī)法的要求，澳門逐步推進城市建設(shè)發(fā)展，包括設(shè)立城市規(guī)劃委員會等。

但不可否認的是，澳門城市發(fā)展仍存在許多不足，其原因主要受空間限制。首先，澳門總面積為32.8平方公里，常住人口達68萬，土地少是不爭的事實。和其他地方不同，澳門沒有寬裕的土地資源，而填海也並不容易，所謂“巧婦難為無米之炊”，這是澳門城市規(guī)劃與發(fā)展面臨的最大制約。其次，澳門歷史城區(qū)有著非常豐富的文化遺產(chǎn)資源，包括古老的教堂遺址、修道院、西式炮臺建築群、劇院等。這些都是澳門重要的旅遊元素，是澳門引以為豪的寶貴資源。為了達到城市科學(xué)、合理、可持續(xù)發(fā)展的願景，因而在《城市規(guī)劃法》出臺的同年，還出臺了《文化遺產(chǎn)保護法》、《土地法》?？偠灾?，面對大量文化遺產(chǎn)的存在，對於澳門城市規(guī)劃自然提出更高的要求，政府亦需更審慎去實施城市發(fā)展。此外，隨著社會環(huán)境的不斷變化，市民對於城市發(fā)展亦不斷提出更新更高的要求，乃至順應(yīng)國際潮流和融入國家發(fā)展形勢，都給澳門城市規(guī)劃發(fā)展提出新的思考，甚至重新做一些定位，優(yōu)化城市規(guī)劃與佈局，歸根到底，城市規(guī)劃必須富有遠見，至少要立足於未來30年以上的趨勢與發(fā)展。

對於澳門城市規(guī)劃的短板和不足，向外可以借鑒不同城市的發(fā)展經(jīng)驗，尤其是新加坡。新加坡和澳門有許多相似之處，兩地都是世界旅遊城市、經(jīng)濟急速發(fā)展，同樣都存在人口密度高、土地資源匱乏的問題。但是新加坡卻沒有大城市普遍存在的人口、建築和交通擁擠的現(xiàn)象，仍保留大量的生態(tài)空間，全境展現(xiàn)了生態(tài)城市和生態(tài)國家的形象。

新加坡被稱為世界著名的“花園城市”，最主要的是其以各項戰(zhàn)略、制度和法律法規(guī)的嚴格執(zhí)行為保障，規(guī)劃首先應(yīng)充分瞭解市民的需求，並按從大到小“從遠期到近期、從地下到地上”的原則，採取前瞻的極限規(guī)劃理論，提出“環(huán)狀城市和新鎮(zhèn)建設(shè)”相疊加的空間結(jié)構(gòu)模式，融合多元民族與文化特色，做到了城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的有機銜接、協(xié)同發(fā)展，在城市規(guī)劃、城市遺產(chǎn)保護、公共房屋建設(shè)、都市更新等方面成功地樹立城市品牌，給世界提供了一個優(yōu)良的城市治理樣板。新加坡城市發(fā)展模式對澳門來說有非常大的啟示和借鑒作用，過去，特區(qū)政府也在不同的領(lǐng)域與新加坡構(gòu)建交流合作，相信在城市規(guī)劃發(fā)展上進一步學(xué)習(xí)其經(jīng)驗，甚至聘請其精英顧問，將更有力破解澳門城市規(guī)劃難題，助力澳門打造宜居宜遊城市。

都市更新，助力舊區(qū)升級

都市更新是城市規(guī)劃的重要一環(huán)。一直以來，都市更新既是澳門社會熱切關(guān)注的問題，也是政府施政的重點難題。澳門在都市更新這一社會工程上，面對的困難和其他城市不同。比如香港，在實施都市更新的時候，通常利用原有社區(qū)的空間增加容積率，甚至保持原有舊區(qū)不動，可以在舊區(qū)附近加大建設(shè)。但澳門沒有這種空間，而且很多區(qū)份的人口密度已經(jīng)是世界之最了。更重要的是在舊區(qū)更新上，還需兼顧到文化遺產(chǎn)的保護，包括因應(yīng)都市更新而出臺的《文化遺產(chǎn)保護法》，當(dāng)中明確規(guī)定了業(yè)權(quán)人保護文化遺產(chǎn)的義務(wù)，以及在文物建築及緩衝區(qū)內(nèi)，實施各類工程的必要手續(xù)等。故而，有些區(qū)如若實施拆掉重建，不單不可以增加容積率，甚至可能無法重新興建起原來同樣面積的建築，因為以前沒有保護區(qū)，或可以起五層樓，今時今日或只能起三層了，所以沒有辦法增加容積率。此外，都市更新還面臨業(yè)主能否達成共識，推動重建的問題?？偠灾?，諸多因素導(dǎo)致澳門都市更新一直難以破題。

儘管都市更新困難重重，但並不意味都市更新不用做，現(xiàn)時舊區(qū)存在街道窄、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、居住品質(zhì)差等問題，有資料顯示澳門住宅的空置率達到8%，而臨近地區(qū)只有3%左右，當(dāng)中一部分原因是澳門很多舊樓已經(jīng)無法居住。正因為如此，都市更新是舊區(qū)獲得生機的必由之路徑。例如拆五棟舊樓之後未必只建五棟新樓，我們的做法可以把原來五棟舊樓的地塊，結(jié)合作為一個大的地塊，起2-3棟更加高的樓，保持原來同一個容積，但因為新樓起高了，滿足了住戶需求，同時優(yōu)化出空間去完善更多設(shè)施，比如擴建馬路、增加社區(qū)設(shè)施，建設(shè)學(xué)校、老人院、醫(yī)療中心等等，切實改善該區(qū)居民居住環(huán)境。

都市更新是改善市民居住環(huán)境和優(yōu)化城市發(fā)展空間的必然之路，另外一個功能，還在於促進中小微企業(yè)的發(fā)展。多年來，中央政府和特區(qū)政府不遺餘力推動澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展，現(xiàn)時雖稱“初見成效”，但實質(zhì)上很大程度還是仰賴博企娛樂綜合體裡面延伸的零售業(yè)、飲食業(yè)之貢獻，而澳門本地的中小微企業(yè)反而因為博企的非博彩元素發(fā)展而進一步壓縮生存空間，一方面，他們沒有資源條件去金光大道發(fā)展;另一方面，留守舊區(qū)既難以聘請人手，又鮮少有遊客光顧生意，維持著艱難的生存。當(dāng)前，社會也在思考應(yīng)該怎麼樣促進經(jīng)濟適度多元呢？可活化舊區(qū)資源，加以政策傾斜，而實施都市更新，令中小微企業(yè)有適當(dāng)?shù)慕?jīng)營空間，最終能獲得持續(xù)的發(fā)展。否則發(fā)展經(jīng)濟適度多元化，不僅不能惠及中小微企業(yè)，反而對他們形成打壓。所以都市更新是拉動澳門經(jīng)濟適度多元化的重要策略。

當(dāng)前，因應(yīng)都市更新的需要，已經(jīng)出臺及生效多部法律法規(guī)，為推動都市更新構(gòu)建了越來越完善的法律框架，並且由特區(qū)政府全資成立了都市更新公司，以公司形式推進都更工作可運用商業(yè)運作模式，提高都市更新工作的效率和效益。當(dāng)然，都市更新是一個複雜的社會工程，既需要政策的傾斜，也需要全域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，包括都市更新委員會、城市規(guī)劃委員會、文遺委員會、都市更新發(fā)展有限公司，以及工務(wù)局、旅遊局、交通局、房屋局、市政署等重要政府部門，這些機構(gòu)都和規(guī)劃都市更新有關(guān)的，一定要有恆常的定期溝通機制，形成大家互相溝通的平臺，才能讓我們的都市更新和城市規(guī)劃相輔相成。

2019年2月，國家發(fā)佈《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，開啟了珠三角九個城市與港澳兩個特區(qū)一體化發(fā)展的局面，為澳門融入?yún)^(qū)域發(fā)展提供了堅實的政策保障，尤其隨著與橫琴自貿(mào)區(qū)積極引申“琴澳同城”概念，以及全國人大常委會10月26日表決通過表決通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)於授權(quán)澳門特別行政區(qū)對橫琴口岸澳方口岸區(qū)及相關(guān)延伸區(qū)實施管轄的決定》，隨著跨區(qū)交通、通關(guān)越來越便利，區(qū)域融合為澳門城市發(fā)展提供了可延伸的空間，亦為澳門提升城市規(guī)劃與民生福祉帶來了機遇。過去十餘年，澳門城市規(guī)劃"摸著石頭過河"，在實踐中探索，在探索中完善，發(fā)展過程中走彎路、兜圈子都在所難免，同時也積累了許多寶貴經(jīng)驗。新加坡“規(guī)劃之父”劉太格曾稱：一切“大城市病”都可通過規(guī)劃治好。展望澳門城市發(fā)展，候任特首賀一誠此前不斷提到都市更新和公共房屋政策，相信新一屆政府通過切實的政策支持和資源投入，制定強而有力的城市規(guī)劃和發(fā)展策略，將不斷改善居民居住環(huán)境，不斷提升澳門城市品質(zhì)和綜合實力。