張書杰 莊優(yōu)波

《建立國家公園體制總體方案》提出“國家主導(dǎo)、共同參與的基本原則，由國家確立并主導(dǎo)管理，健全政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與國家公園保護(hù)管理的機(jī)制”。如何改變單一由政府保護(hù)管理的局面，開展多方共同參與，激發(fā)各利益主體保護(hù)管理的參與感與責(zé)任感，是中國國家公園體制建設(shè)當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)之一。

公眾參與指的是公眾享有公共事務(wù)決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督過程中的參與性權(quán)利[1]，主導(dǎo)者仍是政府。與普通的公眾參與不同的是，“合作伙伴”（Partnership）強(qiáng)調(diào)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，合作是其前提[2-3]。合作伙伴在促進(jìn)多方共同參與方面有很多值得借鑒的地方，故對(duì)其進(jìn)行研究。

1 凱恩戈姆斯國家公園合作伙伴組織Cairngorms National Park partnership

2 凱恩格姆斯國家公園相關(guān)規(guī)劃分析Analysis on relative planning of Cairngorms National Park

目前關(guān)于國家公園及自然保護(hù)地相關(guān)的合作伙伴研究中，根據(jù)合作對(duì)象可分為公共部門與私營部門合作的公私合作伙伴關(guān)系[4-5]、各個(gè)保護(hù)區(qū)協(xié)同管理的合作伙伴關(guān)系[6]等，根據(jù)合作內(nèi)容可分為志愿者伙伴關(guān)系[7]、社區(qū)共管[8]以及旅游與文化遺產(chǎn)管理伙伴關(guān)系[9]等。在英國，合作伙伴組織受到多項(xiàng)政策①的保護(hù)和約束[3]。英國國家公園②絕大部分土地為私人所有，主要通過“合作伙伴”管理模式進(jìn)行管理（所有15個(gè)國家公園均成立了合作伙伴組織，并有6個(gè)國家公園用“合作伙伴規(guī)劃”替代原來的“管理規(guī)劃”）。目前部分學(xué)者在對(duì)英國國家公園管理模式評(píng)述時(shí)提到了合作伙伴規(guī)劃和管理[10-11]，但尚未對(duì)其進(jìn)行深入研究，本次研究旨在彌補(bǔ)其中的不足。

蘇格蘭凱恩戈姆斯國家公園（Cairngorms National Park，簡稱CNP）成立于2003年，面積4 500km2，是不列顛群島面積最大的國家公園。不到英國陸地面積的2%，卻有英國25%的瀕危動(dòng)物、昆蟲、地衣、真菌和植物物種，近一半面積被指定在“Nature 2000”歐盟自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)。CNP約18 000人居住，約75%土地由私人擁有，15%由慈善機(jī)構(gòu)擁有，10%由公共機(jī)構(gòu)擁有。

合作伙伴的管理模式為CNP保護(hù)管理帶來了巨大的貢獻(xiàn)。例如：1）土地管理方面，與土地所有人達(dá)成合作協(xié)議，便于國家公園自然資源保護(hù)及公共建設(shè)等相關(guān)事項(xiàng)開展；2）社區(qū)發(fā)展方面，社區(qū)新住房及經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)得到增加，社區(qū)居民生活得到持續(xù)改善；3）自然保護(hù)方面，不僅得到社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)及合作伙伴的幫助，也吸引了廣大社區(qū)居民與游客積極參與自然保護(hù)及生態(tài)修復(fù)工程，如設(shè)立“自然農(nóng)場(chǎng)獎(jiǎng)”鼓勵(lì)對(duì)周圍自然環(huán)境做出重大貢獻(xiàn)的農(nóng)民，使自然資源得到有效保護(hù)；4）商業(yè)發(fā)展方面，CNP是蘇格蘭唯一認(rèn)可的可持續(xù)旅游目的地，2003年創(chuàng)建以來游客人數(shù)增加25%，2017年游客量約187萬；吸引年輕人到當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，2010—2014年CNP就業(yè)人數(shù)增加4.5%，失業(yè)率低于蘇格蘭平均水平，經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。

蘇格蘭凱恩戈姆斯國家公園在合作伙伴管理方面取得較好成果，因此本文以其為例對(duì)英國國家公園“合作伙伴”管理模式進(jìn)行研究。

1 凱恩戈姆斯國家公園合作伙伴管理模式概述

1.1 凱恩戈姆斯國家公園管理局 （CNPA）

凱恩戈姆斯國家公園管理局（Caringorms National Park Authority，簡稱CNPA）成立于2003年，性質(zhì)上為非政府行政機(jī)構(gòu)，在政府相關(guān)內(nèi)閣大臣的指導(dǎo)下，從事公共事務(wù)管理。主要職責(zé)包括：管理國家公園可達(dá)性，規(guī)劃和開發(fā)管理，編制地方發(fā)展規(guī)劃，發(fā)布國家公園合作伙伴規(guī)劃。行政事務(wù)仍由當(dāng)?shù)?個(gè)地方當(dāng)局進(jìn)行管理。

根據(jù)《國家公園（蘇格蘭）法案2000》[National Parks (Scotland) Act 2000]，蘇格蘭國家公園4大目標(biāo)：保護(hù)和加強(qiáng)該地區(qū)的自然和文化遺產(chǎn)；促進(jìn)該地區(qū)自然資源的可持續(xù)利用；促進(jìn)公眾對(duì)該地區(qū)特殊品質(zhì)的理解和享受（包括娛樂方式的享受）；促進(jìn)該地區(qū)社區(qū)的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。這些目標(biāo)在地位上是平等的，并且得到了公園里生活和工作的人們的廣泛認(rèn)可。因此，區(qū)別于很多國家的國家公園，CNPA在社區(qū)發(fā)展、商業(yè)發(fā)展等方面也承擔(dān)著重要的角色。但是，如果自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)與其他目標(biāo)之間存在沖突，CNPA必須更加重視保護(hù)目標(biāo)。

CNPA董事會(huì)成員共19名，其中7名由蘇格蘭相關(guān)內(nèi)閣大臣任命、7名由地方當(dāng)局理事會(huì)提名，還有5名由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，充分體現(xiàn)了多方參與。所有董事會(huì)成員均在CNPA規(guī)劃委員會(huì)任職，每月召開會(huì)議，以確定規(guī)劃申請(qǐng)及其他規(guī)劃事宜。除了董事會(huì)，CNPA共有67名員工負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體管理事務(wù)。

1.2 凱恩戈姆斯國家公園合作伙伴及合作伙伴組織

凱恩戈姆斯國家公園涉及多個(gè)合作伙伴。例如，CNP《合作伙伴規(guī)劃》中列舉了參與規(guī)劃的49個(gè)合作伙伴，這些合作伙伴的構(gòu)成和宗旨各有特色，包括議會(huì)、信托、合作伙伴組織及其他非政府組織等。

合作伙伴組織是CNP合作伙伴的重要組成部分，可根據(jù)CNPA參與程度劃分為2類（圖1），CNPA參與合作伙伴組織，典型代表如“土地管理小組”,是CNPA與土地所有人共同建立的合作伙伴關(guān)系；凱恩戈姆斯地方行動(dòng)小組信托（The Cairngorms Local Action Group Trust），是一個(gè)蘇格蘭慈善組織機(jī)構(gòu)，旨在推動(dòng)可持續(xù)與社區(qū)主導(dǎo)地方發(fā)展；“凱恩戈姆斯自然”是自然保護(hù)相關(guān)的合作伙伴組織。CNPA不參與合作伙伴組織，典型代表“凱恩戈姆斯國家公園商業(yè)合作伙伴有限公司”擁有來自CNP內(nèi)所有行業(yè)約350家企業(yè)活躍會(huì)員，包括住宿、餐飲、交通、景點(diǎn)、娛樂服務(wù)等類別。

1.3 凱恩戈姆斯國家公園合作伙伴相關(guān)規(guī)劃

3 斯佩河畔格蘭敦城鎮(zhèn)住房規(guī)劃用地圖Map for housing planning in Grantown-on-Spey Town

CNP相關(guān)規(guī)劃如圖2所示。根據(jù)《國家公園（蘇格蘭）法案2000》，各國家公園需編制《國家公園規(guī)劃》以管理國家公園并協(xié)調(diào)相關(guān)職能；另外，《蘇格蘭國家公園政策概述》（Scotland’s National Parks Policy Statement）要求通過合作伙伴的模式對(duì)國家公園進(jìn)行管理。CNPA于2007年編制了《凱恩戈姆斯國家公園規(guī)劃》（Cairngorms National Park Plan 2007），確定未來25年CNP發(fā)展愿景及2007—2012年5年內(nèi)的優(yōu)先事項(xiàng)，為CNP“發(fā)展規(guī)劃”與“管理規(guī)劃”提供戰(zhàn)略背景，并確定通過合作伙伴的管理模式對(duì)國家公園進(jìn)行管理。CNPA在合作伙伴參與的基礎(chǔ)上，先后主導(dǎo)編制了《凱恩戈姆斯國家公園合作伙伴規(guī)劃》（Cairngorms National Park Partnership）2012—2017年與2017—2022年兩版，確定了自然保護(hù)、游客體驗(yàn)和社區(qū)發(fā)展大優(yōu)先事項(xiàng)，并對(duì)眾多合作伙伴組織與機(jī)構(gòu)在國家公園管理中的作用與貢獻(xiàn)領(lǐng)域提出了明確建議。該規(guī)劃僅確定目標(biāo)和戰(zhàn)略，具體可操作的項(xiàng)目和行動(dòng)由8項(xiàng)主題規(guī)劃進(jìn)行體現(xiàn)。

根據(jù)合作伙伴組織參與規(guī)劃編制的程度可將8項(xiàng)主題規(guī)劃分為4類，第1類為CNPA與地方當(dāng)局共同主導(dǎo)編制審批的土地管理主題規(guī)劃（CNP地方發(fā)展規(guī)劃）；第2類為CNPA主導(dǎo)編制和審批，如自然保護(hù)主題規(guī)劃（CNP自然行動(dòng)計(jì)劃）、森林保護(hù)主題規(guī)劃（CNP森林戰(zhàn)略）、核心道路主題規(guī)劃（Core Paths Plan）；第3類為合作伙伴組織主導(dǎo)編制與實(shí)施，CNPA作為成員參與到合作伙伴組織中，如社區(qū)發(fā)展主題規(guī)劃（凱恩戈姆斯LEADER地方發(fā)展戰(zhàn)略）、公園活力主題規(guī)劃（活力凱恩戈姆斯，Active Cairngorms）、旅游發(fā)展主題規(guī)劃（CNP旅游行動(dòng)計(jì)劃，Tourism Action Plan）；第4類為合作伙伴組織主導(dǎo)編制與實(shí)施，CNPA不是合作伙伴組織成員，而是作為利益相關(guān)者參與到論壇討論中，如商業(yè)發(fā)展主題規(guī)劃（CNP經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略）。

各主題規(guī)劃之間彼此獨(dú)立但又有所關(guān)聯(lián)。如土地管理主題規(guī)劃《地方發(fā)展規(guī)劃》是所有規(guī)劃的基礎(chǔ)，提供了土地管理與開發(fā)框架，任何規(guī)劃申請(qǐng)都需符合該規(guī)劃的要求。社區(qū)發(fā)展主題規(guī)劃《LEADER地方發(fā)展戰(zhàn)略》為國家公園發(fā)展提供了基本的資金支持與保障（以社區(qū)發(fā)展為主）。自然保護(hù)主題規(guī)劃與商業(yè)發(fā)展主題規(guī)劃的實(shí)施項(xiàng)目應(yīng)符合土地管理主題規(guī)劃要求，并可根據(jù)《LEADER地方發(fā)展戰(zhàn)略》爭取資金支持。以下將對(duì)這4項(xiàng)主題規(guī)劃及其合作伙伴管理模式進(jìn)行詳細(xì)研究。

2 凱恩戈姆斯國家公園4種合作伙伴管理模式分析

2.1 土地管理主題合作伙伴管理模式

2.1.1 土地管理制度背景

土地管理相關(guān)制度主要為2個(gè)方面。一方面涉及地方當(dāng)局（Local Authority），《蘇格蘭城鄉(xiāng)規(guī)劃法1997》（Town and Country Planning (Scotland) Act 1997）規(guī)定由地方當(dāng)局負(fù)責(zé)為所在地區(qū)制定5～10年的地方發(fā)展規(guī)劃（Local Development Plan）。另一方面來自國家公園，《國家公園（蘇格蘭）法案2000》規(guī)定公園管理局具有國家公園規(guī)劃權(quán)（包括“發(fā)展規(guī)劃”編制權(quán)），并可與土地所有人簽訂管理協(xié)議輔助管理。因此，蘇格蘭國家公園土地管理規(guī)劃由該國家公園管理局（National Park Authority，簡稱NPA）與地方當(dāng)局共同編制。若國家公園內(nèi)有違法開發(fā)建設(shè)行為，NPA和地方當(dāng)局可根據(jù)《國家公園規(guī)劃實(shí)施章程》（Planning Enforcement Charter）進(jìn)行處理。

2.1.2 CNPA及土地管理合作伙伴組織的責(zé)權(quán)利

由于CNP跨越5個(gè)地方區(qū)域③邊界，蘇格蘭議會(huì)在建立該國家公園時(shí)，將其劃為一個(gè)特殊區(qū)域進(jìn)行特殊管理[12]。CNPA和5個(gè)地方當(dāng)局共同主導(dǎo)編制《凱恩戈姆斯國家公園地方發(fā)展規(guī)劃2015》④（Cairngorms National Park Local Development Plan 2015，簡稱《地方發(fā)展規(guī)劃2015》）。該規(guī)劃對(duì)CNP內(nèi)國有土地、社區(qū)土地及其他土地進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃，既從自然遺產(chǎn)、景觀、文化遺產(chǎn)、資源等方面對(duì)CNP整體土地利用做了限制；也遵循土地補(bǔ)償?shù)戎翟瓌t[13]，從新住房開發(fā)、支持經(jīng)濟(jì)增長、可持續(xù)設(shè)計(jì)、數(shù)字通信設(shè)備、可再生能源、運(yùn)動(dòng)休閑等方面為CNP土地利用提供了發(fā)展方向與利民政策。

根據(jù)《凱恩戈姆斯規(guī)劃建議說明》（Cairngorms Planning Advice Note），CNPA在土地管理項(xiàng)目審批中具有優(yōu)先權(quán)。規(guī)劃實(shí)施過程中，任何希望實(shí)施土地開發(fā)的個(gè)人或當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)可將規(guī)劃申請(qǐng)?zhí)峤唤o地方當(dāng)局，由地方當(dāng)局確保申請(qǐng)信息的完整，并將申請(qǐng)?zhí)峤恢罜NPA，CNPA有21天時(shí)間決定是否負(fù)責(zé)該申請(qǐng)，符合國家公園4大目標(biāo)的申請(qǐng)將由CNPA審批，并于21天內(nèi)通知地方當(dāng)局、申請(qǐng)人及其他咨詢?nèi)藛T；其他申請(qǐng)則交還由地方當(dāng)局審批。無論申請(qǐng)由誰負(fù)責(zé)，都應(yīng)根據(jù)《地方發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)行評(píng)估，且CNPA及5個(gè)地方當(dāng)局有權(quán)對(duì)違反規(guī)劃條件的開發(fā)進(jìn)行調(diào)查并采取行動(dòng)。

如CNP斯佩河畔格蘭敦城鎮(zhèn)（圖3）曾于2010年提出在該鎮(zhèn)所轄的Mossie地區(qū)新建住房，但由于其自然保護(hù)價(jià)值高，CNPA拒絕了規(guī)劃申請(qǐng)。2016年該鎮(zhèn)再次提出規(guī)劃，在《地方發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定的建設(shè)區(qū)域內(nèi)新建住房，同時(shí)將Mossie地區(qū)建立為當(dāng)?shù)刈匀槐Ｗo(hù)區(qū)，以補(bǔ)償國家公園內(nèi)棲息地的喪失，該項(xiàng)目最終得到CNPA批準(zhǔn)。

合作伙伴組織土地管理小組（Land Management Network）在土地規(guī)劃實(shí)施方面提供了大量技術(shù)支持。土地管理小組人員組成包括CNPA代表、非政府組織代表、國家公園土地所有人及土地管理者等，該小組為土地所有人提供土地管理培訓(xùn)、知識(shí)交流、農(nóng)村技能開發(fā)及培訓(xùn)課程，以更好地實(shí)現(xiàn)土地管理。

2.2 社區(qū)發(fā)展主題合作伙伴管理模式

2.2.1 社區(qū)發(fā)展制度背景

社區(qū)發(fā)展制度主要涉及兩個(gè)方面。一方面，作為國家公園的社區(qū)。《國家公園（蘇格蘭）法案2000》規(guī)定國家公園4大目標(biāo)之一為“促進(jìn)該地區(qū)社區(qū)的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”，因此NPA不僅需要保護(hù)自然，還需考慮社區(qū)發(fā)展問題。另一方面，作為歐洲鄉(xiāng)村地區(qū)的社區(qū)。為推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，歐盟于2000年制定了LEADER⑤計(jì)劃[14]，其核心為“社區(qū)主導(dǎo)地方發(fā)展”。在此基礎(chǔ)上，2015年《社區(qū)賦權(quán)（蘇格蘭）法案》[Community Empowerment (Scotland) Act]進(jìn)一步為社區(qū)團(tuán)體提供了更多的決策權(quán)、服務(wù)提供權(quán)和當(dāng)?shù)刭Y產(chǎn)管理權(quán)，包括社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)購買權(quán)等，為LEADER“社區(qū)主導(dǎo)地方發(fā)展”奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。蘇格蘭國家公園通常采取LEADER“社區(qū)主導(dǎo)地方發(fā)展”的模式進(jìn)行社區(qū)管理，其中，地方行動(dòng)小組發(fā)揮了重要作用。

2.2.2 CNPA及社區(qū)發(fā)展合作伙伴組織的責(zé)權(quán)利

在CNP的社區(qū)發(fā)展中，CNP社區(qū)發(fā)展合作伙伴組織“凱恩戈姆斯地方行動(dòng)小組”發(fā)揮了重要作用。小組包括董事會(huì)、分委會(huì)、員工、會(huì)計(jì)師、會(huì)員等部分，董事會(huì)由10～15人組成，包括公共行政、企業(yè)家、社區(qū)和當(dāng)?shù)厝嗣翊淼娶?，擁有最高決策權(quán)力并負(fù)責(zé)法律財(cái)務(wù)等事項(xiàng)。

該地方行動(dòng)小組主導(dǎo)編制社區(qū)發(fā)展主題管理規(guī)劃《凱恩戈姆斯地方發(fā)展戰(zhàn)略（LEADER）》（Cairngorms Local DevelopmentStrategy2014—2020，即《LEADER地方發(fā)展戰(zhàn)略 2014—2020》）。同時(shí)，該地方行動(dòng)小組通過其慈善實(shí)體“凱恩戈姆斯信托”⑦決定如何在CNP投資LEADER資金（2015—2020年地方行動(dòng)小組從歐洲和蘇格蘭政府獲得LEADER資金300萬英鎊⑧）。LEADER資金的投資是自下而上的，任何個(gè)人或團(tuán)體均可向“凱恩戈姆斯信托”提交申請(qǐng)，由“凱恩戈姆斯信托”根據(jù)資格標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[15]進(jìn)行評(píng)估和審批。

CNPA在社區(qū)發(fā)展事務(wù)方面主要起到引導(dǎo)和戰(zhàn)略咨詢的作用。CNPA的2名代表作為地方行動(dòng)小組董事會(huì)成員在問責(zé)機(jī)構(gòu)任職，提供計(jì)劃支持和財(cái)務(wù)處理支持。同時(shí)，LEADER項(xiàng)目審批與實(shí)施的影響主要在于資金支持和項(xiàng)目優(yōu)先度，其前提為符合國家公園4大目標(biāo)及CNPA土地管理審批要求。

2.3 自然保護(hù)主題合作伙伴管理模式

2.3.1 自然保護(hù)制度背景

《國家公園（蘇格蘭）法案2000》規(guī)定國家公園4大目標(biāo)之一為“保護(hù)和加強(qiáng)該地區(qū)的自然文化遺產(chǎn)”，且如果自然和文化遺產(chǎn)的保護(hù)與其他目標(biāo)之間存在沖突，公園管理局必須更加重視保護(hù)目標(biāo)。此外，1998年，英國等46個(gè)國家和歐盟簽訂了《奧胡斯公約》（Aarhus Convention）[16]，賦予公眾獲取環(huán)境信息及環(huán)境監(jiān)管的權(quán)利，增強(qiáng)公眾參與環(huán)境保護(hù)。故NPA應(yīng)充分考慮環(huán)境保護(hù)的公眾參與。

2.3.2 CNPA及自然保護(hù)合作伙伴組織的責(zé)權(quán)利

CNPA在自然保護(hù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。負(fù)責(zé)編制與審批自然保護(hù)主題合作伙伴管理規(guī)劃《自然行動(dòng)計(jì)劃》，提出景觀尺度的保護(hù)、優(yōu)先物種保護(hù)、公眾參與3項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)，以及為實(shí)現(xiàn)各目標(biāo)所采取的優(yōu)先事項(xiàng)和行動(dòng)計(jì)劃。公眾參與方面行動(dòng)如林地?cái)U(kuò)張行動(dòng)需要土地所有人支持創(chuàng)造新的林地種植再生區(qū)域，物種保護(hù)需要所有社區(qū)居民共同參與等。

自然保護(hù)主題合作伙伴組織“凱恩戈姆斯自然”（Cairngorms Nature）負(fù)責(zé)開展具體的保護(hù)行動(dòng)并監(jiān)測(cè)保護(hù)進(jìn)展，該組織分為董事會(huì)及成員2部分，董事會(huì)由CNPA的4個(gè)工作人員組成⑨，所有希望參與自然保護(hù)的個(gè)人或組織都可通過注冊(cè)申請(qǐng)官方網(wǎng)站賬戶⑩作為成員加入其中，成員可在電子地圖上標(biāo)注沿途所看到的野生動(dòng)物、記錄動(dòng)物聲音，以便專業(yè)人員實(shí)行針對(duì)性保護(hù)與相關(guān)研究，也可以通過清掃垃圾等方式參與。

眾多公共機(jī)構(gòu)及非政府組織提供了自然保護(hù)相關(guān)資金，如CNPA及蘇格蘭國家信托基金會(huì)（National Trust for Scotland）、遺產(chǎn)彩票基金（Heritage Lottery Fund）、凱恩戈姆斯信托等。其中蘇格蘭國家信托基金會(huì)與遺產(chǎn)彩票基金對(duì)“凱恩格姆斯自然”CNP重點(diǎn)物種的保護(hù)提供了大量的資金支持，凱恩戈姆斯信托則通過LEADER項(xiàng)目資金進(jìn)行分配。

2.4 商業(yè)發(fā)展主題合作伙伴管理模式

2.4.1 商業(yè)發(fā)展制度背景

蘇格蘭商會(huì)（Scottish Chamber of Commerce）是蘇格蘭最大的商業(yè)支持組織，可代表本地企業(yè)參與公共事務(wù)[17]，從各方面保護(hù)當(dāng)?shù)厣虝?huì)及其成員公司的利益。商會(huì)的影響極為廣泛，蘇格蘭商會(huì)占蘇格蘭私營部門就業(yè)崗位的50%以上，蘇格蘭9 000多個(gè)公司從中受益[11]。另外，國家公園商業(yè)發(fā)展方面，英國15個(gè)國家公園管理局共同成立有限責(zé)任合伙L(fēng)LP（National Parks Partnerships LLP），在國家層面建立國家公園與企業(yè)之間良好的合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如哥倫比亞運(yùn)動(dòng)服飾公司、賽克斯度假小屋等在國家公園的經(jīng)營。

“凱恩戈姆斯國家公園商業(yè)合作伙伴有限公司（Cairngorms Business Partnership Limited，常名CBP）”隸屬于蘇格蘭商會(huì)，在CNP商業(yè)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。CBP是一個(gè)非營利的私營部門領(lǐng)導(dǎo)的會(huì)員制機(jī)構(gòu)，由私人申請(qǐng)建立，由10名董事[12]與約350家企業(yè)會(huì)員組成。

CBP是當(dāng)?shù)厣虡I(yè)與國家公園之間的合作橋梁。CBP牽頭“凱恩戈姆斯經(jīng)濟(jì)論壇（CEF）”（匯集各利益相關(guān)者，包括公共部門如CNPA、組織與機(jī)構(gòu)、私營部門與企業(yè)等）負(fù)責(zé)編制《凱恩戈姆斯經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略2015—2018》（Cairngorms National Park Economic Strategy 2015—2018）主題規(guī)劃，為企業(yè)爭取利益。另一方面，CBP會(huì)員需遵守一定的約束因素與規(guī)定義務(wù)。如當(dāng)?shù)仄髽I(yè)及商業(yè)合作伙伴在加入CBP時(shí)，需同時(shí)加入并遵守《蘇格蘭質(zhì)量

2.4.2 CNPA及商業(yè)發(fā)展合作伙伴組織的責(zé)權(quán)利保證計(jì)劃》，并積極參與商業(yè)調(diào)查及游客反饋。

CNPA負(fù)責(zé)審批《凱恩戈姆斯經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略2015—2018》。若會(huì)員企業(yè)運(yùn)營過程中希望使用CNP官方品牌標(biāo)識(shí)，需符合CNPA制定的《凱恩戈姆斯標(biāo)識(shí)使用標(biāo)準(zhǔn)》（Criteria for Use of the Cairngorms Brand）。如住宿機(jī)構(gòu)必須具有“質(zhì)量保證計(jì)劃”成員資格，且承諾一年內(nèi)實(shí)現(xiàn)“青銅級(jí)綠色旅游商業(yè)計(jì)劃”（bronze level of the Green Tourism Business Scheme）或“綠色環(huán)球21”（Green Globe 21）等，另外也對(duì)餐飲機(jī)構(gòu)、荒野體驗(yàn)機(jī)構(gòu)、高爾夫球場(chǎng)等制定了對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，整體提高CNP的商業(yè)服務(wù)水平。

3 結(jié)論與借鑒

綜上，凱恩戈姆斯國家公園為我們提供了在土地權(quán)屬大部分非國有且管理資源有限的背景下，開展合作伙伴管理的范例，其合作伙伴管理特征可以總結(jié)為以下3個(gè)方面。

1）合作伙伴管理應(yīng)明確責(zé)權(quán)利，并通過法律與制度進(jìn)行保障。

2）合作伙伴對(duì)象和內(nèi)容應(yīng)多元化，如對(duì)象包括地方當(dāng)局、代表社區(qū)的地方行動(dòng)小組、慈善機(jī)構(gòu)、私營企業(yè)等；內(nèi)容覆蓋國家公園管理的3大優(yōu)先事項(xiàng)8個(gè)主題。

3）合作伙伴關(guān)系中國家公園管理機(jī)構(gòu)在核心責(zé)權(quán)利中的主導(dǎo)性。即充分發(fā)揮合作伙伴的專業(yè)性，同時(shí)將關(guān)系國家公園保護(hù)管理最核心的土地和自然保護(hù)，緊緊控制在國家公園管理機(jī)構(gòu)手中，如土地管理與自然保護(hù)主題規(guī)劃中，國家公園管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)規(guī)劃編制和項(xiàng)目審批的主導(dǎo)地位。

盡管英國合作伙伴管理模式適應(yīng)其西式民主社會(huì)制度的管理方式，與中國不完全相同；英國與中國國家公園在IUCN保護(hù)地管理體系中的定位不同，英國自認(rèn)屬于第V類，而中國實(shí)行生態(tài)系統(tǒng)的最嚴(yán)格保護(hù)；英國“合作伙伴關(guān)系”風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與中國“國家主導(dǎo)、共同參與”的性質(zhì)也不同；但是在促進(jìn)利益相關(guān)方共同參與方面，具有一定借鑒意義，總結(jié)為以下3點(diǎn)。

1）首先完善國家公園管理中公眾參與的相關(guān)法律與制度，明確責(zé)權(quán)利。

2）培育多元的利益相關(guān)方組織，鼓勵(lì)利益相關(guān)方參與到國家公園建設(shè)中來，為國家公園管理提供多方支持。目前，社會(huì)公益機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始行動(dòng)起來，例如，在2019年1月19日以“改革開放再出發(fā)——國家公園體制改革回顧與展望”為主題的研討會(huì)中，社會(huì)公益保護(hù)地聯(lián)盟的靳彤做了題為“公益機(jī)構(gòu)在國家公園中的角色與貢獻(xiàn)”的主題報(bào)告，介紹了公益機(jī)構(gòu)在目前以國家公園為主體的自然保護(hù)體系構(gòu)建中的角色和貢獻(xiàn)，體現(xiàn)了多方合作中一支重要力量即公益組織的積極探索。但是，在社區(qū)發(fā)展、商業(yè)企業(yè)、自然保護(hù)技術(shù)支持等方面，仍有很大的空間。

3）保證國家公園管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，在適合的主題開展伙伴合作，共同受益并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮利益多方的專業(yè)特點(diǎn)和主動(dòng)性創(chuàng)造性。如國家公園建設(shè)初級(jí)階段，管理機(jī)構(gòu)可與社區(qū)建立合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國家公園社區(qū)自身發(fā)展，隨著國家公園建設(shè)中共同參與的不斷深入，管理機(jī)構(gòu)還可與周邊商業(yè)建立合作伙伴關(guān)系，帶動(dòng)國家公園及周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

注釋：

① 相關(guān)政策如1990年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及其后續(xù)改革、1994年“單一再生預(yù)算”（SRB: Single Regeneration Budget）政策、1998年《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》、2000年“社區(qū)新政”（NDC: New Deal for Communities Programme）等。

② 本文“英國”指Great Britain，包含英格蘭、蘇格蘭、威爾士3個(gè)成員國。

③ 5個(gè)地方區(qū)域分別為阿伯?。ˋberdeenshire），馬里（Moray），高地（Highland），安格斯（Angus），珀斯和金羅斯（Perth and Kinross）。

④ 該規(guī)劃由蘇格蘭政府規(guī)劃和環(huán)境上訴部（Scottish Government’s Department for Planning and Environmental Appeals，DPEA）審查。

⑤ LEADER（法文Liaison Entre Actions de Développement de l'économie Rurale的縮寫，意為Links Between Actions for Development of the Rural Economy）是一種自下而上的農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)新方法。

⑥ 歐盟為“地方行動(dòng)小組”設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，要求其成員必須包括公共行政、企業(yè)家、社區(qū)和當(dāng)?shù)厝嗣翊淼取?/p>

⑦ 凱恩戈姆斯地方行動(dòng)小組信托（The Cairngorms Local Action Group Trust，簡稱The Cairngorms Trust），一個(gè)蘇格蘭慈善組織機(jī)構(gòu)（SCIO），是由“地方行動(dòng)小組”委員會(huì)成立的慈善實(shí)體。其目的完全是慈善事業(yè)，尤其是為公眾利益，推動(dòng)可持續(xù)與社區(qū)主導(dǎo)地方發(fā)展。

⑧ 資料來源：https://cairngorms.co.uk/cairngorms-local-actiongroup-all-set-to-offer-funding/。

⑨ 資料來源：http://www.cairngormsnature.co.uk/get-in-touch。

⑩ 資料來源：http://cairngormsnature.co.uk/get-involved。

[11]資料來源：https://www.dundeeandanguschamber.co.uk/126_ScottishChambersofCommerce.html。

[12]CBP董事包括凱恩戈姆斯社區(qū)委員會(huì)協(xié)會(huì)成員、部分大型企業(yè)董事、信托負(fù)責(zé)人、HTSI慈善機(jī)構(gòu)董事等。

[13]圖1、2均由作者自繪；圖3由作者根據(jù)Local Development Plan 2015、Planning Committee Agenda Item 5 Appendix 1、Planning Committee Agenda Item 6 Appendix 1等規(guī)劃文件改繪。