烏蘭圖雅

摘 要：內(nèi)蒙古作為民族自治地區(qū)，農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)占較大比例，從事農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)的基層民眾，其法律意識(shí)的高低對(duì)促進(jìn)民族地區(qū)的發(fā)展、維護(hù)少數(shù)民族的合法權(quán)益、構(gòu)建社會(huì)主義和諧民族關(guān)系以及提高整個(gè)內(nèi)蒙古法治水平具有深遠(yuǎn)的影響;而內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)的法律服務(wù)水平對(duì)提高基層群眾法律意識(shí)、服務(wù)自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，全面推進(jìn)依法治區(qū)同樣具有重要意義，因此有必要從內(nèi)蒙古基層群眾的實(shí)際需要出發(fā)，找準(zhǔn)法治建設(shè)中存在的問題，對(duì)強(qiáng)化內(nèi)蒙古區(qū)基層法律工作提出建設(shè)性意見。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古;農(nóng)村牧區(qū);法律意識(shí);法律服務(wù)

中圖分類號(hào)：D927? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1673-2596（2019）10-0045-09

內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)民眾法律意識(shí)是內(nèi)蒙古轄區(qū)范圍內(nèi)生活在農(nóng)村和牧區(qū)的民眾對(duì)法律做出的一種主觀映像，其中既包括對(duì)現(xiàn)有法律知識(shí)的了解程度和法的價(jià)值評(píng)價(jià)，也包括對(duì)法律運(yùn)用的能力和對(duì)法律的需求等方面的內(nèi)容。內(nèi)蒙古作為民族自治地區(qū)，農(nóng)業(yè)和牧業(yè)占有很大比例，從事農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)的基層民眾法律意識(shí)的高低對(duì)促進(jìn)民族地區(qū)的發(fā)展、維護(hù)少數(shù)民族的合法權(quán)益、構(gòu)建社會(huì)主義和諧民族關(guān)系以及提高整個(gè)內(nèi)蒙古法治水平具有重大意義和深遠(yuǎn)影響，因此應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前的形勢(shì)對(duì)此問題進(jìn)行深入的研究和探討。

基層法律服務(wù)體系是針對(duì)基層鄉(xiāng)土地域特點(diǎn)，以基層政府為主體建立的，包括律師、公證、法律援助、司法鑒定等部門和人員，以滿足基層群眾的基本法律服務(wù)需求、保障基層群眾基本法律服務(wù)權(quán)益為目的的有機(jī)組織和系統(tǒng)的總稱。農(nóng)村地區(qū)法律思維的培養(yǎng)、法律意識(shí)的提升、法律規(guī)范的健全是基層法律服務(wù)體系完備的先導(dǎo)條件。為基層農(nóng)牧民提供基本的法律服務(wù)，不僅可以滿足基層群眾急需的法律援助和法律咨詢，而且可以帶動(dòng)基層的公證、司法鑒定、律師等私人法律服務(wù)項(xiàng)目的增長(zhǎng)，在促進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)生產(chǎn)力水平提高的同時(shí)奠定良好的法律基礎(chǔ)。然而，由于自然和歷史原因以及我國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約，基層的法律服務(wù)同城市法律服務(wù)相比存在資源短缺、體系建設(shè)滯后、公益性法律服務(wù)提供不足等問題。內(nèi)蒙古作為少數(shù)民族自治地區(qū)，農(nóng)村牧區(qū)的法律服務(wù)水平對(duì)提高基層群眾法律意識(shí)、服務(wù)自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，全面推進(jìn)依法治區(qū)具有重要意義，因此有必要從內(nèi)蒙古基層群眾的實(shí)際需要出發(fā)，找準(zhǔn)建設(shè)中存在的問題，對(duì)強(qiáng)化內(nèi)蒙古的基層法律服務(wù)工作提出建設(shè)性意見。

基層民眾的法律意識(shí)水平同基層法律服務(wù)體系建設(shè)相輔相成，基層民眾法律意識(shí)的提高可以促進(jìn)和帶動(dòng)基層法律服務(wù)體系的發(fā)展，與此同時(shí)，基層法律服務(wù)體系的完善能夠及時(shí)解決基層群眾遇到的法律糾紛，并在解決的同時(shí)成為宣傳我國(guó)依法治國(guó)思想的最方便、最有效的途徑，客觀上有利于促進(jìn)基層民眾的法律意識(shí)和法律信仰，兩者互相影響，互相促進(jìn)，相輔相成，是加快基層法治化建設(shè)的兩條有利途徑，因此重視基層民眾的法律意識(shí)水平和基層法律服務(wù)體系的結(jié)合與發(fā)展對(duì)于解決民眾日常糾紛維護(hù)民族地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展、實(shí)現(xiàn)基層法治化和社會(huì)主義法治進(jìn)程有重要意義。

本文主要依據(jù)內(nèi)蒙古地理空間和民族分布特點(diǎn)，結(jié)合行政區(qū)劃與農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)類型（典型牧業(yè)區(qū)、半農(nóng)半牧業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)三種經(jīng)濟(jì)類型區(qū)域），采用了分層多段抽樣和簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法。從實(shí)際抽樣來(lái)看，隨機(jī)抽選到的100個(gè)嘎查中，33個(gè)社區(qū)為典型的牧業(yè)區(qū)嘎查，占總抽樣單位的33%;30個(gè)社區(qū)為半農(nóng)半牧業(yè)區(qū)嘎查村，占總抽樣單位的30%;37個(gè)社區(qū)為農(nóng)業(yè)區(qū)嘎查，占總抽樣單位的33%。以農(nóng)牧戶作為抽樣單位，采用隨機(jī)抽樣法，抽取了350戶牧戶（33.3%）、320戶半農(nóng)半牧戶（30.5%）和380戶農(nóng)戶（36.2%）;樣本容量為1050戶，收回有效樣本1011個(gè)。從民族構(gòu)成看，蒙古族人口占總樣本人口的53.4%，漢族人口占總樣本人口的44.7%，其他少數(shù)民族占1.9%。

一、內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)民眾法律意識(shí)認(rèn)知現(xiàn)狀

基層民眾法律意識(shí)界定是建立在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，受到當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情、傳統(tǒng)習(xí)慣和宗教信仰等因素的影響，包括當(dāng)?shù)厣鐣?huì)主體對(duì)法律及法律現(xiàn)象的感受、判斷和評(píng)價(jià)，以及對(duì)法律和法律現(xiàn)象的認(rèn)知、情感和意志等心理活動(dòng)。在認(rèn)知層面，社會(huì)主體在日常生活中通過直接或者間接經(jīng)驗(yàn)接觸法律，了解法律，評(píng)價(jià)法律，判斷與法律事實(shí)有關(guān)的行為和事件的因果關(guān)系，逐步形成對(duì)權(quán)利和義務(wù)的感知和維護(hù);在情感層面，社會(huì)主體在日常生活中認(rèn)知和感觸法律從而產(chǎn)生對(duì)現(xiàn)行法律的喜好或厭惡的感情，處于對(duì)法律意識(shí)的感性認(rèn)識(shí)階段，受鄉(xiāng)土人情和習(xí)慣法因素的影響處于易變、不穩(wěn)定狀態(tài)，這種狀況直接影響民眾對(duì)法律權(quán)威觀念和法律服從程度;在意志層面上，社會(huì)主體在日常生活中接觸法律和感知法律并產(chǎn)生的一種對(duì)法律的絕對(duì)信任和服從的意志品質(zhì)，這是對(duì)法律權(quán)威的維護(hù)，是對(duì)法的理性認(rèn)識(shí)的升華。正是法律認(rèn)知、情感和意志這三個(gè)維度的緊密聯(lián)系，支撐起法律意識(shí)心理大廈，因此考察法律意識(shí)的高低必須從這三維入手。本次調(diào)研是結(jié)合這三個(gè)維度，在問卷中設(shè)置相關(guān)問題，以此考察內(nèi)蒙古基層民眾法律意識(shí)的基本情況。

（一）獲得法律知識(shí)的途徑單一

高效、便捷又形式多樣的法律知識(shí)獲取途徑是民眾掌握法律知識(shí)的基礎(chǔ)條件之一，我們?cè)诖舜握{(diào)研走訪過程中發(fā)現(xiàn)，目前內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)群眾獲得法律知識(shí)的主要途徑是廣播、電視等傳統(tǒng)的傳播媒介，這種情況一方面與國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展科技事業(yè)有關(guān)，傳統(tǒng)媒體得到了全面普及;另一方面也說明現(xiàn)階段群眾獲得法律知識(shí)的途徑比較單一和狹窄，新興的網(wǎng)絡(luò)、微博和微信等傳播媒體還沒有得到全面的普及和推廣，受眾人群主要集中在青少年這一群體當(dāng)中，而走訪中遇到的大多數(shù)中老年人對(duì)新媒體的熟悉和使用程度仍有待提高。農(nóng)村的普法宣傳和培訓(xùn)工作力度還不到位，所普及的法律與農(nóng)牧民的實(shí)際生活需要結(jié)合不強(qiáng)，效果不明顯。廣大農(nóng)村牧區(qū)群眾自主學(xué)習(xí)法律知識(shí)的能力和意識(shí)不強(qiáng)，只有少數(shù)群眾通過自己買書和看報(bào)來(lái)主動(dòng)學(xué)習(xí)法律知識(shí)，這種現(xiàn)象一定程度上反映出群眾在學(xué)習(xí)法律知識(shí)上存在消極被動(dòng)性，真正基于興趣愛好或者實(shí)際需要主動(dòng)學(xué)法的人寥寥無(wú)幾，在以后的宣傳和推廣過程中需要國(guó)家進(jìn)行引導(dǎo)和改善。

（二）對(duì)法律知識(shí)的了解程度不高

對(duì)現(xiàn)有法律的知曉程度是考察民眾法律意識(shí)的一個(gè)重要組成部分，在此次問卷調(diào)查中我們也設(shè)置了相關(guān)問題，數(shù)據(jù)如下：

通過問卷中的數(shù)據(jù)分析，我們發(fā)現(xiàn)基層民眾對(duì)于我國(guó)的法律條文的了解程度還處在比較低的層面，無(wú)論是與日常生活糾紛息息相關(guān)的婚姻家庭法、繼承法等民商法層面，還是跟農(nóng)村牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)發(fā)展有關(guān)的草原法、土地法和森林法等經(jīng)濟(jì)類法律，抑或是國(guó)家嚴(yán)厲打擊的嚴(yán)重侵害人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的刑法層面的法律，基層群眾的熟悉和了解程度都不高，統(tǒng)計(jì)指數(shù)大致相仿，完全對(duì)法律不了解、不接觸的群眾更是高達(dá)16.8%。走訪的過程中只有少部分人能說出憲法、土地承包法、婚姻法、合同法等有限的幾部法律名稱，但是對(duì)這些法律規(guī)定的內(nèi)容和解決的問題并不能一一對(duì)應(yīng)，有的甚至張冠李戴，說明目前基層群眾的法律意識(shí)還處在較低水平。

（三）對(duì)法律作用的評(píng)價(jià)度有待提高

廣大農(nóng)牧民對(duì)法律作用的評(píng)價(jià)是對(duì)我國(guó)法治化發(fā)展水平的側(cè)面檢測(cè)，既能夠從中反映出群眾對(duì)法律的了解程度和掌握水平，同時(shí)也能夠檢驗(yàn)出現(xiàn)有法律設(shè)置和落實(shí)是否到位，是否符合和滿足群眾的內(nèi)心真實(shí)渴望。此次問卷中就法律作用的評(píng)價(jià)共設(shè)置了兩道問題，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)如下：

表2的數(shù)據(jù)分析顯示，20.6%的人認(rèn)為法律對(duì)自己的生活有影響，對(duì)法律發(fā)揮的作用表現(xiàn)出來(lái)積極的肯定作用;40.2%的人認(rèn)為法律對(duì)自己的權(quán)益和生活有影響，但是影響不大，這一比例說明農(nóng)牧民作為行為主體，面對(duì)法律時(shí)更多的時(shí)候是一種被動(dòng)地接受，而非主動(dòng)要求;還有39.2%的人認(rèn)為法律對(duì)自己的生活沒有影響，調(diào)查中這部分人群的年齡普遍較大，法制觀念和法律意識(shí)不強(qiáng)，其在參與社會(huì)活動(dòng)中的行為也基本不以法律法規(guī)作為指引和參考。

表3的數(shù)據(jù)顯示，政策和法律在基層農(nóng)牧民的心中所占的比重大致相當(dāng)。有45.7%的農(nóng)牧民認(rèn)為法律作用大于政策，說明這部分農(nóng)牧民意識(shí)到了法律對(duì)于農(nóng)村牧區(qū)的發(fā)展越來(lái)越重要;但是由于實(shí)踐中政策長(zhǎng)期以來(lái)在農(nóng)村都起著舉足輕重的作用，加上法律宣傳的缺失、個(gè)別地方政策和法律規(guī)范在特征與區(qū)別上的不清楚，導(dǎo)致部分農(nóng)牧民的意識(shí)還沒有從以政策為主轉(zhuǎn)換成為以法律為主，嚴(yán)重影響了基層農(nóng)牧民法律思想觀念的轉(zhuǎn)變。

（四）法律情感和對(duì)法的信任度較低

法律情感和法律信任度是基層群眾這一社會(huì)主體對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)所表現(xiàn)出來(lái)的一種主觀心理映像，是基層群眾法律意識(shí)的一個(gè)重要表現(xiàn)形式。對(duì)法律抱有希望和期待，相信并且運(yùn)用法律制度解決所遇問題，自覺將法律作為日常行為規(guī)范，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)法律的健康發(fā)展起著重要的作用。在此次問卷中我們針對(duì)基層民眾的法律心理設(shè)置了相關(guān)的問題，數(shù)據(jù)如下：

表4和表5的數(shù)據(jù)顯示，基層群眾對(duì)于公檢法等司法機(jī)關(guān)的信任程度還比較低，只有一半左右的群眾相信司法和執(zhí)法機(jī)關(guān)是公正的，這種情況的產(chǎn)生一方面與我國(guó)封建社會(huì)流傳下來(lái)的“民刑不分、官官相護(hù)”傳統(tǒng)思想根深蒂固有關(guān)，另一方面也說明我國(guó)在很長(zhǎng)一段對(duì)司法機(jī)關(guān)的管理中確實(shí)存在漏洞，造成了不良影響。數(shù)據(jù)顯示有三分之一的群眾對(duì)于公檢法機(jī)關(guān)采取敬而遠(yuǎn)之、不聞不問、漠不關(guān)心的態(tài)度，這一現(xiàn)象既和我國(guó)基層群眾缺乏法律情感的歷史傳統(tǒng)有關(guān)，同時(shí)也說明在我國(guó)的法治實(shí)踐過程中忽視了對(duì)群眾法律情感的培養(yǎng);特別值得注意的是有超過8%的群眾明確表示出了對(duì)司法機(jī)關(guān)的不相信，這一比例，說明還是有相當(dāng)一部分群眾是完全缺乏法律情感和對(duì)法律的信任，成為今后提高農(nóng)牧民群眾法律意識(shí)中需要加強(qiáng)關(guān)注的方向。

（五）對(duì)權(quán)利義務(wù)的一般認(rèn)識(shí)理解不充分

法律是規(guī)定人們權(quán)利和義務(wù)的行為規(guī)范，其最主要的精神是強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)二者之間的統(tǒng)一性。正確對(duì)待權(quán)利義務(wù)關(guān)系，既能依法行使法律賦予公民的權(quán)利，也能履行法律賦予公民的義務(wù)，養(yǎng)成法律和自由相統(tǒng)一的觀念是基層農(nóng)牧民群眾樹立正確法律意識(shí)的表現(xiàn)之一，因此，問卷設(shè)計(jì)了兩方面的內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

首先是通過農(nóng)牧民對(duì)待日常生活中常見現(xiàn)象的態(tài)度入手進(jìn)行分析。對(duì)于表6中提到的“親朋好友借錢是否需要立字據(jù)”這一問題，有66.6%的人都認(rèn)為需要立字據(jù)，方便以后查證，這表明隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法律制度的完善，農(nóng)牧民的法律意識(shí)正在發(fā)生變化，農(nóng)牧民能夠意識(shí)到并且運(yùn)用法律制度來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，減少不必要的風(fēng)險(xiǎn)和糾紛。與此同時(shí)還有33.4%的群眾遇到這種情況會(huì)不好意思提出這個(gè)要求，大多數(shù)思想里認(rèn)為走正規(guī)的法律程序是一種見外和不信任熟人的舉動(dòng)，會(huì)影響彼此之間的感情，抹不開面子，特別是借款數(shù)額較小的情況更是無(wú)法開口要求對(duì)方立字據(jù)，這說明部分農(nóng)牧民還沒有充分認(rèn)識(shí)和理解法律所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)之間的聯(lián)系和區(qū)別，錯(cuò)誤的將權(quán)利與不信任畫等號(hào)，從而導(dǎo)致了對(duì)法律的錯(cuò)誤理解。

另外，基層群眾自治的主要形式是參加村民大會(huì)，因此特設(shè)計(jì)題目從村民對(duì)參與基層民主的態(tài)度來(lái)分析農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)狀況。表7中詢問了“最近一次村民代表大會(huì)您參加投票了嗎”，有高達(dá)91.8%的村民都投了票，說明在基層絕大多數(shù)的村民已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了村民大會(huì)的重要性，通過村民大會(huì)參與農(nóng)村事務(wù)是自己的權(quán)利，也是發(fā)表自己觀點(diǎn)，維護(hù)自己權(quán)益的有效途徑之一。與此同時(shí)還有8.2%的人對(duì)于參加村民代表大會(huì)，投票選舉等沒有足夠的重視，認(rèn)為自己參加與否對(duì)結(jié)果來(lái)說意義不大，很多人甚至多次不參加村民大會(huì)，這表明這部分群眾的法治觀念不強(qiáng)，民主意識(shí)淡薄，《村民委員會(huì)自治法》還需要進(jìn)一步加大宣傳力度。

（六）對(duì)待糾紛的態(tài)度偏向人情

基層農(nóng)牧民對(duì)待糾紛的解決方式是農(nóng)牧民在法治觀念影響下對(duì)法律運(yùn)用情況的一種直觀體現(xiàn)，也是衡量農(nóng)民法律意識(shí)水平的一個(gè)較為具體的指標(biāo)。為此我們?cè)趩柧碇性O(shè)置了以下問題。

首先，基于我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)熟人社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，從考察人情在解決糾紛中的影響入手發(fā)現(xiàn)，當(dāng)與親朋好友發(fā)生糾紛時(shí)，有84.7%的人寧愿吃虧也不會(huì)走訴訟程序，理由主要從人情角度考慮，覺得打官司“太傷和氣”“把小事弄大了”從而影響以后的人際關(guān)系。這說明農(nóng)村受傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，人情關(guān)系在調(diào)整農(nóng)村秩序，解決農(nóng)民糾紛發(fā)揮著不容忽視的作用，為了更順利地進(jìn)行生產(chǎn)和生活，人們必須盡量建立良好和諧的人際關(guān)系，法律條文往往會(huì)因?yàn)榈K于人情而被束之高閣，法律在環(huán)境閉塞、經(jīng)濟(jì)交往簡(jiǎn)單的基層社會(huì)中的作用是有限的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)民的流動(dòng)性增強(qiáng)，跨地域交往增多時(shí)，對(duì)法律的運(yùn)用也才會(huì)逐步增多。

其次，農(nóng)牧民對(duì)解決糾紛方式的選擇、如何看待通過法院的訴訟方式解決糾紛也是衡量農(nóng)牧民法律意識(shí)水平的一個(gè)重要方面。表9中詢問“您遇到糾紛時(shí)通常怎么辦？”只有14.6%的人選擇上法院通過法律方式解決問題，找村干部解決的占到了59.4%，找德高望重的人調(diào)解的占18.3%，找鄉(xiāng)政府的占到13.8%;這些數(shù)據(jù)表明在基層，農(nóng)牧民的思想觀念已經(jīng)發(fā)生了改變，民主法治意識(shí)開始深入基層，一部分農(nóng)牧民在遇到糾紛時(shí)會(huì)選擇法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。但是總體上來(lái)說，法律在基層發(fā)揮的作用仍十分有限，大多數(shù)群眾更傾向于通過“人情方式”解決問題。相比較法律程序的“費(fèi)錢”與“費(fèi)時(shí)”，通過熟人或者村干部的調(diào)節(jié)，只需要很低的成本（比如吃頓飯或者送點(diǎn)煙酒糖茶）就能大事化小、小事化無(wú)，更易于矛盾的化解和保持人際關(guān)系的和諧平衡。

二、內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)法律服務(wù)狀況調(diào)查

基層法律服務(wù)體系指司法行政部門為了預(yù)防和解決基層的法律糾紛，針對(duì)基層鄉(xiāng)土地域特點(diǎn)，綜合組織包括律師、公正、法律援助、司法鑒定、基層人民調(diào)解等部門在內(nèi)所進(jìn)行的法律工作和活動(dòng)?？疾旎鶎臃煞?wù)的發(fā)展?fàn)顩r，一方面要了解基層民眾對(duì)法律服務(wù)的需求，通過分析基層民眾關(guān)注的法律類型和糾紛解決方式，找到基層法律服務(wù)體系在設(shè)置上是否科學(xué)合理;另一方面，要通過部門的走訪和資料的搜集明確現(xiàn)階段基層法律服務(wù)體系的隊(duì)伍建設(shè)和工作開展等基本情況，從中發(fā)現(xiàn)并分析出基層法律服務(wù)體系在建設(shè)和運(yùn)行過程中存在的問題。

（一）內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)民眾對(duì)法律服務(wù)的需求調(diào)查

1.農(nóng)村牧區(qū)民眾比較關(guān)注的法律類型。隨著農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)改革的不斷深化以及農(nóng)村牧區(qū)民眾法治意識(shí)的提高，農(nóng)村牧區(qū)的群眾在生活中涉及法律層面的內(nèi)容越來(lái)越多，基層群眾迫切需要法律服務(wù)規(guī)范經(jīng)濟(jì)組織及其行為，以便保護(hù)自己的合法權(quán)益，因此基層民主對(duì)法律的需求日益增長(zhǎng)。哪些法律容易受到基層民眾的關(guān)注，往往取決于同農(nóng)牧民生產(chǎn)生活的密切程度，能夠直觀地反映出對(duì)相關(guān)部分法律服務(wù)存在需求。在本次的問卷中我們?cè)O(shè)置了相關(guān)的問題。

通過表10的數(shù)據(jù)顯示，我們不難看出，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)刑事案件和行政案件數(shù)量非常少，大多數(shù)的糾紛集中在民事糾紛上。首先是土地糾紛。土地作為農(nóng)村牧區(qū)最為重要的生產(chǎn)資料，直接關(guān)系著農(nóng)牧民的切身生存利益，因此農(nóng)牧民最為重視，這也使得土地糾紛成為最常見也最嚴(yán)重的糾紛。其次是家庭糾紛。通過走訪我們發(fā)現(xiàn)家庭問題主要集中在養(yǎng)老、贍養(yǎng)、醫(yī)療和財(cái)產(chǎn)繼承這幾個(gè)方面。這些糾紛同農(nóng)村人口的老齡化和家庭規(guī)模的小型化有密不可分的關(guān)系，側(cè)面折射出部分農(nóng)村養(yǎng)老問題。其他如借貸糾紛、勞動(dòng)用工糾紛等雖然有一定的比例，但是為數(shù)不多，而且大多數(shù)屬于民事糾紛的范疇。

2.農(nóng)村牧區(qū)民眾法律糾紛解決方式

本文前面在表9中對(duì)民眾遇到糾紛時(shí)的解決方式進(jìn)行過分析，從表9中我們可知，基層糾紛解決方式中位居榜首的是“找村干部解決”，占到59.4%，而“找法院解決”和“找律師咨詢”的分別占14.6%和12.1%。并且大多數(shù)民眾是在其他方法不奏效的前提下才選擇找法院解決，這些數(shù)字說明，在基層，民眾發(fā)生糾紛時(shí)想要解決的途徑主要通過調(diào)解方式，不僅省時(shí)省力、費(fèi)用較低，而且可以在不傷和氣的基礎(chǔ)上達(dá)到想要的效果，適合我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)“熟人社會(huì)”人與人之間的相處模式。而走正式的法律途徑，不僅訴訟成本高，而且時(shí)間較長(zhǎng)，不能馬上解決矛盾，面對(duì)遲來(lái)的正義，多數(shù)民眾更相信和愿意通過調(diào)節(jié)或者行政的手段解決糾紛。這種單一的糾紛解決方式表明，內(nèi)蒙古基層的糾紛解決方式還遠(yuǎn)沒有達(dá)到法治國(guó)家所要求的水平，基層民眾利用法律解決糾紛、維護(hù)自身權(quán)益不足，人治仍然是基層解決糾紛的主要手段。

（二）內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)法律服務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查

1.基層法律服務(wù)隊(duì)伍基本情況

（1）組織結(jié)構(gòu)狀況：根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)司法廳提供的數(shù)據(jù)，截至2016年6月，內(nèi)蒙古現(xiàn)有注冊(cè)的律師事務(wù)所450家;基層法律服務(wù)所650個(gè);公證處104個(gè);法律援助中心115個(gè)，其中旗縣級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)102個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)法律援助站10491個(gè);各類調(diào)解委員會(huì)16773個(gè)，其中村一級(jí)11387人。

（2）人員結(jié)構(gòu)狀況：全區(qū)共有注冊(cè)律師5374人，其中專職律師4730人、兼職律師204人;基層法律服務(wù)工作者2131人;公證員1020人，其中公證員396人，公證輔助人員624人;人民調(diào)解員75604人，其中村一級(jí)調(diào)解員46397人，鄉(xiāng)一級(jí)6403人。

從本質(zhì)上講，基層自治建設(shè)中的法律服務(wù)應(yīng)是一種由政府承擔(dān)和提供的社會(huì)公共產(chǎn)品，應(yīng)以國(guó)家財(cái)政為保障后盾，且應(yīng)為全體村民均等提供，但是通過以上數(shù)據(jù)我們不難發(fā)現(xiàn)，同全區(qū)現(xiàn)有鄉(xiāng)村1014.2萬(wàn)人的基層人口相比，目前內(nèi)蒙古的法律服務(wù)資源雖然較以前有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但在數(shù)量上還難以滿足基層群眾的法律需求，仍需大力擴(kuò)展和建設(shè)基層法律服務(wù)體系。

2.基層法律服務(wù)工作開展情況

內(nèi)蒙古司法廳高度重視基層法律服務(wù)工作，特別是在黨的十八大和十八屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)”的重大部署后，結(jié)合內(nèi)蒙古實(shí)際，在建設(shè)基層公共法律服務(wù)體系方面采取了許多新舉措。首先，創(chuàng)新工作運(yùn)行模式，提高基層法律服務(wù)效果。如錫林格勒盟太仆寺旗，創(chuàng)新基層治理法治化工作，形成了小糾紛馬上解決、一般糾紛限時(shí)解決、大糾紛聯(lián)合調(diào)解的工作運(yùn)行模式，取得了顯著的效果;巴彥淖爾市司法行政系統(tǒng)與相關(guān)部門密切配合，著力發(fā)展專業(yè)性行業(yè)性人民調(diào)解組織，市和各旗縣區(qū)成立了“交通事故民事?lián)p害賠償糾紛人民調(diào)解委員會(huì)”“醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì)”“地界糾紛人民調(diào)解委員會(huì)”和“商會(huì)人民調(diào)解委員會(huì)”等專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解組織，豐富和創(chuàng)新了人民調(diào)解手段。這些創(chuàng)新的工作運(yùn)行模式有效發(fā)揮了人民調(diào)解維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的“第一道防線”作用。其次，搭建平臺(tái)，推動(dòng)法律服務(wù)立體化。內(nèi)蒙古為深入推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，在全區(qū)建立了符合區(qū)情、覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的蒙漢雙語(yǔ)的“12348”公共法律服務(wù)平臺(tái)，12個(gè)盟市建立了統(tǒng)一的服務(wù)大廳、統(tǒng)一的管理制度、統(tǒng)一的話務(wù)平臺(tái)。該平臺(tái)自運(yùn)行以來(lái)，共接聽電話4.6萬(wàn)余次，網(wǎng)上咨詢5.6萬(wàn)余次，實(shí)現(xiàn)了法律咨詢、群眾來(lái)訪、法律服務(wù)三位一體的服務(wù)模式，贏得了較高的社會(huì)信譽(yù)度。再次，健全法律服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)，拓展法律服務(wù)領(lǐng)域。內(nèi)蒙古以旗縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）、村（嘎查）三級(jí)為重點(diǎn)，通過招募法律服務(wù)志愿者、成立少數(shù)民族法律援助站、在嘎查設(shè)立法務(wù)室等措施擴(kuò)展法律服務(wù)領(lǐng)域。建成法律援助便民服務(wù)窗口115個(gè)，法律援助站2336個(gè)，聯(lián)絡(luò)點(diǎn)10491個(gè)，形成了五級(jí)法律援助網(wǎng)絡(luò)，將法律服務(wù)延伸到城市社區(qū)和農(nóng)村牧區(qū)基層，不斷加強(qiáng)公共法律服務(wù)的廣泛性和便捷性。

（三）內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)法律服務(wù)建設(shè)中存在的問題

內(nèi)蒙古基層法律服務(wù)雖然有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是由于自然環(huán)境、歷史條件和社會(huì)發(fā)展程度等因素，與全國(guó)其他省份相比，其基層法律服務(wù)仍然面臨很多問題與困難，需要加強(qiáng)和改善。

1.對(duì)法律服務(wù)重視不夠，法律服務(wù)模式單一

法治意識(shí)是基層法治化進(jìn)程中的重要指標(biāo)和影響因素，然而內(nèi)蒙古目前部分主管部門對(duì)基層法律服務(wù)工作重視不夠，對(duì)基層百姓多層次、多元化的法律需求缺乏了解，導(dǎo)致沒有針對(duì)農(nóng)村牧區(qū)的實(shí)際情況設(shè)置律師、公證、人民調(diào)解、司法鑒定、法律援助等法律服務(wù)資源，間接影響了基層法律服務(wù)工作在基層農(nóng)牧民中的社會(huì)認(rèn)知度和影響力。與此同時(shí)，基層法律服務(wù)模式比較單一。

調(diào)研了解到目前內(nèi)蒙古基層法律服務(wù)的方式主要包括代寫訴訟文書、解答法律咨詢、為公民個(gè)人代理參與民事訴訟，以及擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法律顧問等等，而參與非訴訟調(diào)解、指導(dǎo)管理本地區(qū)人民調(diào)解工作、司法鑒定等工作，由于宣傳不到位、人員少、收費(fèi)低等原因而未能得到充分貫徹和開展。因此可以看出，內(nèi)蒙古的基層法律服務(wù)體系雖然形式上看較為完備，但在實(shí)際應(yīng)用中殘缺不全，呈現(xiàn)簡(jiǎn)單化形態(tài)，已不能適應(yīng)農(nóng)牧區(qū)基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

2.農(nóng)村牧區(qū)法律服務(wù)人員量少質(zhì)弱

我國(guó)目前處在城鄉(xiāng)發(fā)展存在巨大差異的階段，與城市發(fā)展相比，農(nóng)村牧區(qū)的法律服務(wù)隊(duì)伍無(wú)論從速度、規(guī)模還是素質(zhì)方面都相對(duì)落后，只有小部分人選擇回到農(nóng)村牧區(qū)從事法律服務(wù)工作，從而加劇了城鄉(xiāng)的供需矛盾。以內(nèi)蒙古基層法律服務(wù)所為例，截止到2016年6月，全區(qū)還有44.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒有法律服務(wù)所;全區(qū)注冊(cè)基層法律服務(wù)工作者只占全區(qū)總?cè)丝诘?.06‰;法律援助律師194人，占律師總數(shù)的4%。這些數(shù)字表明目前真正在農(nóng)村牧區(qū)從事一線法律服務(wù)工作的人員存在很大缺口，實(shí)際從業(yè)的基層法律服務(wù)人員與農(nóng)村牧區(qū)的人口總數(shù)不成正比，法律工作者的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大農(nóng)民對(duì)于法律的需要。

另外，法律服務(wù)人員職業(yè)素質(zhì)不高?；鶎臃煞?wù)的立足點(diǎn)是為基層群眾提供“簡(jiǎn)易和初級(jí)”的法律服務(wù)，因此對(duì)從事基層法律服務(wù)人員的要求并沒有像要求律師那樣采用同等標(biāo)準(zhǔn)。司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所組織建設(shè)的若干意見規(guī)定》（第四條第二項(xiàng)）中規(guī)定，專職鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作人員只需要具有高中以上文化程度和一定的法律知識(shí)、政策水平，具備從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作的口頭與文字表達(dá)能力即可。從中不難看出，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村牧區(qū)法律服務(wù)工作者的教育背景、知識(shí)儲(chǔ)備和綜合素質(zhì)的要求過分寬泛;實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)很多法律服務(wù)人員是通過自學(xué)或者函授取得的職業(yè)資格證書，并沒有接受過系統(tǒng)的法學(xué)教育，當(dāng)?shù)氐乃痉ň衷谄赣娩浫r(shí)，對(duì)其素質(zhì)并未有過多要求，這顯然無(wú)益于法律服務(wù)人員職業(yè)能力的提高，也必然導(dǎo)致農(nóng)村基層法律服務(wù)者隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。

3.農(nóng)村牧區(qū)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

首先，農(nóng)村牧區(qū)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立混亂?；鶎臃煞?wù)制度自產(chǎn)生以來(lái)，一直依靠國(guó)家政策性規(guī)定和行政命令維持運(yùn)行，缺少法律層面的支撐，其工作的內(nèi)容總是根據(jù)政策或者國(guó)務(wù)院的行政命令不斷地變化。基層法律服務(wù)所從最初的與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府司法所“政事合一”的事業(yè)法人體制，到按照“國(guó)辦發(fā)（2000）51號(hào)”和“清辦函（2000）9號(hào)”文件精神，改革為符合法律中介服務(wù)行業(yè)規(guī)則的自主收支、自助執(zhí)業(yè)、自我管理和發(fā)展的合伙制組織形式，再到司法廳提出的關(guān)于將基礎(chǔ)法律服務(wù)職能定位在“以街道社區(qū)為依托，面向基層、面向社區(qū)、面向群眾，提供公益性、非營(yíng)利性法律服務(wù)”上。這些政策的反復(fù)變更使得基層法律服務(wù)的體制、性質(zhì)、功能和定位始終沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而且難免與國(guó)家相關(guān)的人事、稅收、監(jiān)管等規(guī)定相沖突，既阻礙了實(shí)踐中法律服務(wù)作用的發(fā)揮，也不符合法治社會(huì)對(duì)法律活動(dòng)的要求。在實(shí)際的機(jī)構(gòu)設(shè)立中，基層法律服務(wù)所名稱的不統(tǒng)一、不規(guī)范，存在著“中心”“咨詢中心”“服務(wù)站”“事務(wù)所”等許多名稱。這種稱呼上的混亂最直接的后果是影響了基層民眾對(duì)基層法律服務(wù)所機(jī)構(gòu)性質(zhì)和功能的理解。在此次調(diào)研走訪過程中，我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)民眾認(rèn)為“咨詢中心”與“事務(wù)所”是性質(zhì)與業(yè)務(wù)方向存在區(qū)別的不同機(jī)構(gòu)，造成了基層法律服務(wù)所出現(xiàn)“棄之不用”或“大材小用”等尷尬局面。

其次，農(nóng)村牧區(qū)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)管理混亂。絕大多數(shù)農(nóng)村牧區(qū)的基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)由當(dāng)?shù)氐乃痉ㄐ姓C(jī)關(guān)批準(zhǔn)和組建，但是也有很多法律服務(wù)所是由?。ㄗ灾螀^(qū)）政府、省（自治區(qū)）法制辦、?。ㄗ灾螀^(qū)）編委等非司法行政部門批準(zhǔn)成立的，不少地區(qū)形式上常常采用將法律服務(wù)所與司法所合并，實(shí)施“一套人馬、兩塊牌子”的模式。這種“兩所合一”的模式造成許多弊端，一方面基層法律服務(wù)所的日常工作容易受制于司法所，需要配合司法所承擔(dān)諸如法律援助、普法宣傳、民事糾紛調(diào)解等司法行政工作，真正從事法律服務(wù)的時(shí)間非常有限;另一方面，司法所作為指導(dǎo)基層法律服務(wù)工作的主管部門，常將工作重點(diǎn)放在年檢注冊(cè)等輔助工作上，降低了基層法律服務(wù)工作的社會(huì)影響力。在進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理模式上存在盲目模仿律師或者其他法律服務(wù)業(yè)的傾向，特別是在農(nóng)村牧區(qū)的法律服務(wù)組織建設(shè)和業(yè)務(wù)發(fā)展方面，常常脫離實(shí)際，缺乏針對(duì)性。

三、路徑與對(duì)策

法律意識(shí)和法律服務(wù)體系分別代表著法治化建設(shè)中的精神層面和物質(zhì)層面，兩者互相影響，互相促進(jìn)，相輔相成，是加快基層法制化建設(shè)的兩條有利途徑。基層民眾法律意識(shí)的發(fā)展和提高不僅可以更好地維護(hù)基層民眾自身的合法權(quán)益，也可以促進(jìn)和帶動(dòng)基層法律服務(wù)體系的完善和發(fā)展;基層法律服務(wù)體系的健全，各項(xiàng)法律、法規(guī)和制度的完善也會(huì)為基層民眾提供有力的法律支持，在客觀上促進(jìn)基層民眾形成良好的法律意識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)有法必依、依法辦事的良性運(yùn)行?？梢哉f基層民眾法律意識(shí)的完善是基層法律自身建設(shè)的促進(jìn)力量，而完善的基層法律服務(wù)體系是維護(hù)廣大民眾利益、體系法的精神、提高民眾法律意識(shí)的必要前提。因此，在基層法治化建設(shè)道路的進(jìn)程中，必須對(duì)這兩個(gè)組成部分給予充分的重視。

（一）提升內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)基層民眾法律意識(shí)的途徑

1.大力發(fā)展基層經(jīng)濟(jì)，奠定基層法律意識(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)

法律意識(shí)作為上層建筑，需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為物質(zhì)保障，因此，要提高基層農(nóng)牧民的法律意識(shí)，必須加快發(fā)展農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)牧民的生活水平，使農(nóng)民在物質(zhì)生活充分提高的前提下有能力和有精力提高自身的法律意識(shí)。一方面要深化基層經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改革，提高農(nóng)牧民物質(zhì)基礎(chǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均以契約作為依據(jù)和基礎(chǔ)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體都處在復(fù)雜的社會(huì)交往中，“熟人社會(huì)”中的糾紛解決方法不足以維護(hù)自己的權(quán)益，因此客觀上迫使基層群眾主動(dòng)、自覺的學(xué)習(xí)法律知識(shí)，增強(qiáng)法律意識(shí)。因此需要對(duì)基層的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行體制上的改革，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)村主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)模式。另一方面要提高農(nóng)牧民收入水平，培育基層群眾的法律需求?；鶎尤罕娭挥薪獬宋镔|(zhì)生活的后顧之憂，才能真正意義上的增強(qiáng)其法律意識(shí)，因此要充分利用農(nóng)村牧區(qū)的地理優(yōu)勢(shì)資源，利用天然資源發(fā)展和提高其生產(chǎn)力水平。在農(nóng)村，可以在堅(jiān)持家庭承包制長(zhǎng)期不變的基礎(chǔ)上，不失時(shí)機(jī)地對(duì)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行改造和產(chǎn)權(quán)改革;把分散的土地集中起來(lái)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高土地的利用率。在牧區(qū)，可以打破產(chǎn)品間的地域分割和封鎖，逐步擴(kuò)大產(chǎn)品的銷售范圍，完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。開發(fā)和引進(jìn)新的技術(shù)和設(shè)備，在保留傳統(tǒng)產(chǎn)品如奶制品、肉制品、皮革制品等特色的基礎(chǔ)上，研發(fā)出如新式民族服裝、文創(chuàng)工藝品等新的產(chǎn)品種類，以提高收入水平。另外，隨著旅游業(yè)的發(fā)展壯大，充分利用農(nóng)村牧區(qū)優(yōu)越的自然條件，及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，開設(shè)農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村避暑山莊、溫泉等項(xiàng)目，改變基層單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，也可以有效地增加農(nóng)牧民的收入，為基層群眾法律意識(shí)的養(yǎng)成奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.加快完善基層的法律體系建設(shè)

首先，健全和完善基層立法，提高法律運(yùn)行水平。立法部門在制定基層法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)在科學(xué)立法原則的指引下，提高立法的范圍和行為準(zhǔn)則，制定出貼近農(nóng)牧民生活，針對(duì)性強(qiáng)、有可操作性、符合基層實(shí)際發(fā)展需要的法律法規(guī)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)提高基層法律運(yùn)行水平，提高基層執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)，樹立有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，司法為民的法治理念，保證司法人員的行為公正，從而提升農(nóng)牧民對(duì)法律的信任度。

其次，加大法治宣傳力度，增強(qiáng)普法的實(shí)效性。法制宣傳教育是提升基層群眾法律意識(shí)的最有效途徑之一，在農(nóng)村牧區(qū)新的發(fā)展形勢(shì)下，采取切實(shí)可行的普法方式會(huì)更有利于普法效果的發(fā)揮。在宣傳形式上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村牧區(qū)群眾的知識(shí)水平、地區(qū)特色開展多樣化、開放的形式。比如在宣傳過程中可以將法律條文用當(dāng)?shù)氐姆窖曰蛘呙晒耪Z(yǔ)進(jìn)行推廣和講解;將法治錄像或法制課堂從辦公室搬到農(nóng)村集貿(mào)市場(chǎng);創(chuàng)新普法載體，充分運(yùn)用電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等新型傳播媒介來(lái)宣傳法律，創(chuàng)作符合基層需要的法治影視節(jié)目。在宣傳內(nèi)容上，要充分考慮農(nóng)牧民在生產(chǎn)生活中的實(shí)際需要，有針對(duì)有重點(diǎn)的宣傳法律。如在農(nóng)區(qū)多宣傳土地征用、土地承包、農(nóng)村宅基地使用等方面法律;在牧區(qū)多宣傳與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的法律等等，使普法的內(nèi)容做到因地制宜、因人制宜，引導(dǎo)基層群眾學(xué)以致用、依法辦事、依法維權(quán)，逐步形成學(xué)法、懂法、用法的思想觀念，從而逐步提高法律意識(shí)。

（二）完善內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)法律服務(wù)體系建設(shè)的途徑

1.拓寬法律服務(wù)的范圍，健全多元化糾紛解決渠道

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法律服務(wù)事業(yè)的逐步完善，擴(kuò)大基層法律服務(wù)的范圍是法律服務(wù)事業(yè)發(fā)展的必然要求，要將農(nóng)牧民群體最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的民生問題納入基層法律服務(wù)范圍的事項(xiàng)當(dāng)中，在做好傳統(tǒng)的婚姻、家庭、繼承、鄰里關(guān)系等傳統(tǒng)法律服務(wù)內(nèi)容的同時(shí)還要將針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)和新變化所衍生出的合同糾紛、房屋糾紛、征地拆遷和勞動(dòng)爭(zhēng)議等影響基層農(nóng)牧民群眾生活穩(wěn)定的事項(xiàng)納入法律服務(wù)的范圍當(dāng)中來(lái)。健全基層多元化糾紛解決機(jī)制，有效整合律師、公證、基層法律服務(wù)、人民調(diào)解、司法鑒定、法律援助等法律服務(wù)隊(duì)伍，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域法律服務(wù)資源，建立健全各項(xiàng)法律服務(wù)工作之間有機(jī)協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，為基層的廣大群眾提供“綜合性”“窗口化”“一站式”法律服務(wù)。鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共法律服務(wù)，發(fā)展壯大法律服務(wù)志愿者隊(duì)伍，完善法律志愿服務(wù)管理制度和服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)提供主體和提供方式多元化，形成部門聯(lián)動(dòng)、要素集成、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互相促進(jìn)的綜合法律服務(wù)合力。

2.健全法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高法律服務(wù)整體水平

首先，調(diào)整基層法律服務(wù)工作的布局和規(guī)模。目前，農(nóng)村牧區(qū)基層法律服務(wù)隊(duì)伍執(zhí)業(yè)人員的分布主要集中在城鎮(zhèn)（街道），無(wú)法滿足基層群眾的法律需求。因此應(yīng)當(dāng)把握基層法律服務(wù)工作性質(zhì)和功能定位，按屬地原則有效調(diào)控其規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整執(zhí)業(yè)范圍。就內(nèi)蒙古而言，應(yīng)當(dāng)以旗縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）、村（嘎查）三級(jí)為重點(diǎn)，將法律服務(wù)延伸到城市社區(qū)和農(nóng)村牧區(qū)基層，依托鄉(xiāng)一級(jí)司法所或者政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，在全區(qū)普遍建立鄉(xiāng)級(jí)法律服務(wù)站，將司法所建設(shè)成為功能完備、聯(lián)系城鄉(xiāng)的一線法律服務(wù)綜合平臺(tái)。依托村委會(huì)或者人民調(diào)解組織，在全區(qū)普遍建立村級(jí)法律服務(wù)點(diǎn)，最終形成縱向到底、橫向到邊，組織體系健全、管理運(yùn)行規(guī)范的公共法律服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)體系，為基層的農(nóng)牧民群眾提供法律服務(wù)和幫助。

其次，加強(qiáng)基層法律服務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德建設(shè)。農(nóng)村牧區(qū)的基層法律工作者的知識(shí)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)水平雖然能勉強(qiáng)滿足農(nóng)村地區(qū)的要求，但與律師隊(duì)伍相比還難以提供較為專業(yè)的高質(zhì)量服務(wù)，因此應(yīng)建立健全培訓(xùn)制度、鼓勵(lì)和支持基層法律服務(wù)人員繼續(xù)教育和再培訓(xùn)。培訓(xùn)的內(nèi)容在涵蓋常用法律知識(shí)、司法解釋等內(nèi)容的同時(shí)，更要側(cè)重涉及農(nóng)村、牧區(qū)普遍的、常見的、突發(fā)性較高的問題。在培訓(xùn)完成后要建立考核機(jī)制，防止出現(xiàn)走過場(chǎng)、渾水摸魚情況的發(fā)生。還要注意對(duì)法律知識(shí)的及時(shí)更新，對(duì)新出臺(tái)的司法解釋要有組織地進(jìn)行系統(tǒng)化的學(xué)習(xí)和交流。

與此同時(shí)還要注意加大基層法律服務(wù)隊(duì)伍人員的職業(yè)道德建設(shè)?；鶎臃煞?wù)者的職業(yè)道德品質(zhì)的改善將直接影響整個(gè)基層法律服務(wù)體系的運(yùn)行狀態(tài)，改變一直以來(lái)人們對(duì)其素質(zhì)低、誠(chéng)信缺失、亂收費(fèi)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等不良印象。因此要對(duì)基層法律服務(wù)人員加強(qiáng)職業(yè)道德和紀(jì)律方面的教育，把職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育同社會(huì)主義法治理念、服務(wù)宗旨觀和人生觀價(jià)值教育結(jié)合起來(lái);同時(shí)還要從制度入手，建立職業(yè)道德、誠(chéng)信約束機(jī)制，是法律工作者職業(yè)道德素質(zhì)有章可循。

3.強(qiáng)化內(nèi)蒙古基層法律服務(wù)制度建設(shè)

基層法律服務(wù)制度雖然已經(jīng)在我國(guó)發(fā)展了20多年，但是迄今為止仍然沒有得到立法上的確認(rèn)，在《基層法律服務(wù)法》尚未出臺(tái)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，需要從規(guī)范管理模式和完善工作體系入手，進(jìn)一步提高內(nèi)蒙古基層法律服務(wù)。

首先，規(guī)范和改進(jìn)內(nèi)蒙古基層法律服務(wù)的管理模式。在司法部關(guān)于印發(fā)《基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制實(shí)施意見》的通知（司發(fā)通[2000]134號(hào)）中已經(jīng)明確將基礎(chǔ)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)列為法律服務(wù)的中介組織，因此雖然現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)基層法律服務(wù)所因?yàn)閽炜慨?dāng)?shù)厮痉ㄋ?，承?dān)了部分行政職能，但在性質(zhì)上與基層司法所完全不一樣。因此，加快推進(jìn)內(nèi)蒙古基層法律服務(wù)建設(shè)，必須規(guī)范和改進(jìn)管理模式，改變現(xiàn)有的“一套人馬、兩塊牌子”體制，改變“政企職責(zé)不分”的局面，將基層法律服務(wù)所承擔(dān)的部分基層人民政府和司法行政機(jī)關(guān)委托和賦予的如普法宣傳、調(diào)解民間糾紛等職能卸掉，像律師職業(yè)那樣以市場(chǎng)主體的身份參與到基層法制建設(shè)中來(lái)。

與此同時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督，可以通過實(shí)施資格準(zhǔn)入和制定各項(xiàng)政策規(guī)章，把握好黨的方針政策，協(xié)調(diào)有關(guān)部門為基層法律服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境?；鶎臃煞?wù)所內(nèi)部全面建章立制并規(guī)范執(zhí)行運(yùn)作，使基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)人員結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化，內(nèi)部管理日趨完善，分配制度日趨合理，社會(huì)保障和執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制日趨健全，軟硬件建設(shè)日趨完備，從而提高基層法律服務(wù)所規(guī)范化建設(shè)水平。

其次，創(chuàng)新和完善內(nèi)蒙古基層法律服務(wù)的工作體系。深入開展脫鉤改革工作，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，積極開展“政府購(gòu)買基層法律服務(wù)”，從而在調(diào)動(dòng)法律服務(wù)人員積極性的同時(shí)既保證了法律服務(wù)的質(zhì)量，也滿足了基層群眾的法律需求。利用信息技術(shù)建立運(yùn)行基層法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步向全區(qū)拓展“12348”公共法律服務(wù)平臺(tái)功能，建立網(wǎng)上公共法律服務(wù)中心，形成線上與線下、虛擬與實(shí)體的有效補(bǔ)充和結(jié)合。在基層法律服務(wù)者中成立“基層法律服務(wù)者協(xié)會(huì)”，通過協(xié)會(huì)監(jiān)督并發(fā)現(xiàn)和解決基層法律服務(wù)中存在的問題，使行政機(jī)關(guān)的行政管理和行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理進(jìn)行有效銜接，推動(dòng)基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)朝著更為明朗的方向發(fā)展。

注 釋：

數(shù)據(jù)來(lái)自內(nèi)蒙古司法廳辦公室.

內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局.2014內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2014.

（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）