吳艷，高棟

（工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進中心，北京 100846）

根據(jù)《國務院印發(fā)關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕64 號），政府各部門不再直接管理具體項目，而是由專業(yè)機構(gòu)開展項目管理，對實現(xiàn)任務目標負責。項目管理專業(yè)機構(gòu)（以下簡稱“專業(yè)機構(gòu)”）在國家科技體制改革的浪潮中應運而生。2015-09 以來，科技部高技術(shù)研究發(fā)展中心等7 家單位按照國家科技計劃（專項、基金等）管理部際聯(lián)席會議的要求，全面開展改建工作，并承擔國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃等科技項目管理工作。

“有決策、有選擇就要有評估，有授權(quán)、有委托就要有監(jiān)管”，監(jiān)督評估是促進國家科技計劃項目科學、有序、高效推進的制度保證[1]。根據(jù)《科技部關(guān)于印發(fā)〈科技監(jiān)督和評估體系建設工作方案〉的通知》（國科發(fā)政〔2016〕79 號），監(jiān)督評估主體包括科技部和財政部、有關(guān)部門和地方、項目管理專業(yè)機構(gòu)以及項目承擔單位等。由于監(jiān)督評估主體多，項目監(jiān)督的主要對象是項目承擔單位，項目監(jiān)督的主要內(nèi)容是項目執(zhí)行情況和資金使用情況，實踐中容易出現(xiàn)多頭管理、重復檢查，甚至給科研人員增加負擔的情況。本文從分析項目管理專業(yè)機構(gòu)的特點入手，探討其在國家科技計劃項目監(jiān)督評估中的作用與定位。

1 項目管理專業(yè)機構(gòu)的特點

根據(jù)科技部于2016 年發(fā)布的《中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業(yè)機構(gòu)管理暫行規(guī)定》（國科發(fā)創(chuàng)〔2016〕70 號），科技部代表國家科技計劃（專項、基金等）管理部際聯(lián)席會議與專業(yè)機構(gòu)簽訂任務委托協(xié)議書，專業(yè)機構(gòu)依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和管理任務委托協(xié)議，組織項目評審、立項、過程管理和結(jié)題驗收等，對項目進行全過程管理，履行有關(guān)職責。政府管理部門與專業(yè)機構(gòu)均參與監(jiān)督檢查和驗收，因此需要把握并分清政府和專業(yè)機構(gòu)的職責分工，劃清工作界面。前者聚焦于戰(zhàn)略研究、年度計劃、專項科研任務完成以及環(huán)境建設、政策制訂等，后者專注于跟蹤監(jiān)測、績效評估、產(chǎn)業(yè)化影響評價等。

專業(yè)機構(gòu)是從事國家科技計劃項目管理的專業(yè)機構(gòu)，其特點對項目監(jiān)督評估具有直接影響，包括以下幾點。

1.1 服務對象具有多層次性

專業(yè)機構(gòu)提供項目管理專業(yè)服務的對象包括國家科技計劃管理委托部門、項目（課題）承擔單位、項目（課題）參與單位，以及科研人員、咨詢專家、社會公眾等，這就造就了監(jiān)督評估層級多、內(nèi)容多的特征。

1.2 項目管理目標具有戰(zhàn)略性和責任性

專業(yè)機構(gòu)從事國家科技計劃項目管理的目標在于支撐科技發(fā)展，推動創(chuàng)新驅(qū)動，項目目標管理要對國家科技計劃項目的目標完成負責。監(jiān)督評估作為項目管理的重要組成部分，對促進科技計劃項目的組織實施和高效執(zhí)行具有重要意義。

1.3 項目管理具有全流程性

從專項發(fā)布指南的支撐，到組織立項、過程管理、動態(tài)調(diào)整、績效評估、成果運用等全過程，都有專業(yè)機構(gòu)參與管理。監(jiān)督評估工作覆蓋項目管理全流程，包括事前、事中、事后三個階段，事前階段需防范項目管理工作之前的風險，事中階段需有效監(jiān)督項目管理工作開展過程，事后階段需評估項目管理工作結(jié)束后的綜合績效[2]。

1.4 專業(yè)機構(gòu)組織建設具有專業(yè)性和動態(tài)性

專業(yè)機構(gòu)從2015 年開始改建，歷時3 年，到2017 年改建評估，再到下一階段完善成熟?？萍急O(jiān)督與評估體系是個有機的整體，需要全方位建設才能發(fā)揮其在科技計劃管理中的作用，在開展科技監(jiān)督與評估工作前，需要逐步建設，并在具體管理工作中，不斷發(fā)現(xiàn)不足，完善體系建設[3]。

2 專業(yè)機構(gòu)在國家科技計劃項目監(jiān)督評估中的定位

《科技部 財政部關(guān)于印發(fā)〈中央財政科技計劃（專項、基金等）監(jiān)督工作暫行規(guī)定〉的通知》（國科發(fā)政〔2015〕471 號），主要從監(jiān)督角度明確了科技計劃監(jiān)督和管理的剛性要求?！犊萍疾?財政部 發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈科技評估工作規(guī)定（試行）〉的通知》（國科發(fā)政〔2016〕382 號）注重評估與監(jiān)督的區(qū)別和聯(lián)系，監(jiān)督重點解決“對和錯”的問題，而評估則重點解決“好和差”的問題，既要發(fā)揮評估的決策咨詢作用，也要將評估作為監(jiān)督的手段[4]。

監(jiān)督評估以科技管理法律法規(guī)和政策為依據(jù)，主要包括《國務院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》《國務院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關(guān)于進一步加強科研誠信建設的若干意見》等科技改革文件，《國務院辦公廳關(guān)于進一步加強政府督促檢查工作的意見》《國務院辦公廳關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》等加強事中事后監(jiān)管相關(guān)文件，以及《國家科技重大專項（民口）管理規(guī)定》《國家重點研發(fā)計劃管理暫行辦法》《國家重點研發(fā)計劃項目中期檢查工作規(guī)范（試行）》等科技計劃項目管理方面的規(guī)范性文件。評估方法應當根據(jù)評估對象和需求來確定，一般包括專家咨詢、指標評價、調(diào)研座談、文獻計量、案例研究、現(xiàn)場檢查、例會、科技報告、中期檢查、年度檢查、督查督導、抽查、績效評估評價、審計、受理申訴、委托第三方評估等。

從監(jiān)督目的上看，專業(yè)機構(gòu)開展項目監(jiān)督評估工作是為了規(guī)范專業(yè)機構(gòu)承擔的國家科技計劃項目（課題）過程管理風險評估工作，發(fā)揮項目（課題）承擔單位在國家科技計劃項目管理中的組織、協(xié)調(diào)、服務和監(jiān)督作用，提升財政資金使用效益，保障項目順利實施。可以看出，國家科技計劃項目監(jiān)督評估是咨詢性質(zhì)的，而不是問責性質(zhì)的，是為改善管理服務的，而不是實施懲罰的。對項目進行監(jiān)督評估是為了把握實施進度，以推進專項的實施進程；不斷總結(jié)成功經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題和潛在風險；服務決策管理，保證專項的執(zhí)行質(zhì)量；強化目標導向，保障目標的順利完成。

3 專業(yè)機構(gòu)項目監(jiān)督評估的內(nèi)容

根據(jù)《科技監(jiān)督和評估體系建設工作方案》《中央財政科技計劃（專項、基金等）監(jiān)督工作暫行規(guī)定》和《科技評估工作規(guī)定（試行）》，項目管理專業(yè)機構(gòu)主要負責相關(guān)項目任務執(zhí)行和資金使用過程管理和監(jiān)督。對國家科技計劃項目監(jiān)督評估，專業(yè)機構(gòu)應重點關(guān)注項目承擔單位法人管理責任制落實、科研任務實施進展、任務合同書執(zhí)行、人才隊伍管理、經(jīng)費執(zhí)行等方面。

對科研任務實施進展的監(jiān)督評估主要從以下三個方面著手：①項目執(zhí)行與承擔單位發(fā)展戰(zhàn)略匹配情況，包括單位在項目（課題）方向上的業(yè)務是否有戰(zhàn)略調(diào)整、項目（課題）任務的執(zhí)行是否與立項時的目標一致、項目（課題）與上下游項目（課題）的承繼關(guān)系，是否發(fā)揮了作用等；②項目的成果產(chǎn)出及應用，既包括專項實施的直接產(chǎn)出，如技術(shù)突破、知識產(chǎn)權(quán)、新產(chǎn)品或新工藝、人才培養(yǎng)等，也包括科研成果的應用、示范場景是否明確，與成果需求方是否進行溝通、明確了用戶需求，用戶需求如何在研制過程中體現(xiàn)等；③項目的成效與影響，成效是指直接應用取得的結(jié)果（應達成專項階段目標），影響是指應用各項產(chǎn)出帶來的廣泛或長期的間接結(jié)果，包括預期或未預期的（應達成專項最終目標）。

《中央財政科技計劃（專項、基金等）監(jiān)督工作暫行規(guī)定》要求項目承擔單位要強化法人責任，切實履行在項目申請、組織實施、驗收和科研資金使用等方面的管理職責，加強支撐服務條件建設，提高管理能力和服務水平。針對法人管理責任制落實，專業(yè)機構(gòu)在監(jiān)督評估中應重點檢查項目承擔單位的資源配置與使用、科研環(huán)境、條件落實情況，承擔單位的項目（課題）管理機構(gòu)、職責及所開展工作情況；項目承擔單位執(zhí)行的內(nèi)部控制制度，包括科研、財務、經(jīng)費、成果、人員、采購和績效等；項目承擔單位的風險防控體系建設情況，包括承擔單位風險應對策略、項目風險防控措施和廉政風險防控措施等；項目承擔單位之間的組織協(xié)調(diào)、溝通情況，包括牽頭承擔單位對項目（課題）執(zhí)行情況和資金使用情況的監(jiān)督檢查、團隊考評情況；項目承擔單位對項目文檔、合同、資料和固定資產(chǎn)的管理情況；項目承擔單位的公開公示情況，包括項目承擔單位在單位內(nèi)部公開項目立項、主要項目合作單位、主要研究人員、科研資金使用、大型儀器設備購置以及項目研究成果等。

4 監(jiān)督評估與綜合績效評價

科技部辦公廳于2018 年底印發(fā)了《國家重點研發(fā)計劃項目綜合績效評價工作規(guī)范（試行）》（國科辦資〔2018〕107號），規(guī)定國家重點研發(fā)計劃項目實施期滿后，項目管理專業(yè)機構(gòu)應立即啟動綜合績效評價工作，綜合績效評價重點包括項目（課題）任務完成情況和經(jīng)費管理使用情況等方面?！秶鴦赵宏P(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25 號）規(guī)定，由項目管理專業(yè)機構(gòu)嚴格依據(jù)任務書在項目實施期末進行一次性綜合績效評價，不再分別開展單獨的財務驗收和技術(shù)驗收。也就是說，原有的驗收工作不再開展，取而代之的是綜合績效評價。綜合績效評價與監(jiān)督評估如何區(qū)分呢？綜合績效評價工作規(guī)范是在監(jiān)督評估相關(guān)文件之后出臺的，按照國發(fā)〔2018〕25 號文件、《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的意見》文件精神制訂，著力于推進科技領(lǐng)域“放管服”改革，在監(jiān)督上做“減法”，在服務上做“加法”，給科研人員松綁減負，調(diào)動科研人員積極性。因此，綜合績效評價應是監(jiān)督評估的一種形式，屬于事后監(jiān)督和績效評估評價類別。

科技監(jiān)督評估體系的建立完善不僅是完成新一輪國家科技計劃管理改革的主要環(huán)節(jié)，也是促進科技計劃和專項科學、有序、高效推進的制度保證，更是完善科技治理體系的重要支撐[5]。實踐中，監(jiān)督評估有時需要第三方機構(gòu)的支撐，引入第三方進行科技評價，使評價過程和結(jié)果具有更高的透明度和更強的公信力[6]。由于涉及科技管理部門、監(jiān)督評估組織者、項目承擔單位、咨詢專家、監(jiān)督評估方，甚至社會公眾等諸多主體，專業(yè)機構(gòu)應建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體、互相協(xié)調(diào)又相互制約的新型科技管理模式，把監(jiān)督評估作為專業(yè)機構(gòu)建設的重要任務，貫穿國家科技計劃項目管理全過程推進實施，綜合運用“制度+合同+技術(shù)”的手段，在開展項目管理過程中的各個階段做到事前有預案、事中有監(jiān)督、事后有考核。