賴先創(chuàng)

(廣西南寧市五象新區(qū)管委會生態(tài)環(huán)保局，廣西 南寧 530201)

1 引言

隨著城市化的快速發(fā)展，大量的人口涌入城市，城市的建成區(qū)已難以滿足不斷涌入的新增人員生產(chǎn)生活空間的需求，導(dǎo)致征占城市建成區(qū)周邊的林地等農(nóng)用地，城市用地擴(kuò)張與林地保護(hù)之間的矛盾日益突出。近年來，隨著國家對耕地保護(hù)力度的不斷加大，地方建設(shè)項目逐步向林地轉(zhuǎn)移。黨的“十八大”從新的歷史起點出發(fā)，做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，把生態(tài)文明建設(shè)融入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程中，節(jié)約集約利用林地資源。為加強(qiáng)林地保護(hù)，林業(yè)主管部門制定了占用征收林地定額管理辦法，以此嚴(yán)格林地用途管制。該辦法實施多年以來，逐步起到了引導(dǎo)建設(shè)項目節(jié)約集約利用林地的作用，林地得到了有效保護(hù)，但每個地區(qū)的林地定額仍難以滿足使用林地需求。如何合理使用林地成為林地資源管理中亟待解決的問題。

2 存在的問題

2.1 林地保護(hù)利用形勢依然嚴(yán)峻

改革開放初期，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)現(xiàn)象時有發(fā)生，有些地區(qū)為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，不惜犧牲生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長。隨著改革開放的不斷深入，我國不斷大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，深化林業(yè)改革，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化資源保護(hù)，逐步形成林業(yè)發(fā)展新格局。就當(dāng)前形勢來看，項目建設(shè)對林地的需求依然嚴(yán)峻。

以廣西為例，“十二五”期末森林面積比“十一五”期末增加93.33萬hm2，達(dá)1466.67萬hm2，共審核審批建設(shè)項目2787宗，合理使用林地面積2.88萬hm2[1]。其中，南寧市 “十二五”期末共審核審批建設(shè)項目使用林地594宗，合理使用林地面積0.50萬hm2，占全廣西同期使用林地面積的17.36%。作為廣西的首府城市，近幾年來南寧市逐步拉開城市框架，全面增強(qiáng)中心城市輻射帶動力，加快建設(shè)中國面向東盟開放合作的區(qū)域性國際城市。據(jù)了解，2016年以來南寧市每年建設(shè)項目使用林地需求約1000 hm2，林地定額需求較大。為保障建設(shè)項目使用林地需求，林業(yè)部門采取了多項措施，進(jìn)一步統(tǒng)籌合理安排使用林地定額，但建設(shè)項目使用林地需求依然嚴(yán)峻。

2.2 林地管理檔案不完善

廣西于2015年將使用林地審查權(quán)限由專家審查改為各級林業(yè)主管部門審查。幾年來，隨著使用林地審查工作不斷改進(jìn)，使用林地審核審批效率得到了很大的提高，各級林業(yè)主管部門在服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中發(fā)揮了積極的作用。然而隨著信息技術(shù)在林地管理中的廣泛應(yīng)用，部分基層林業(yè)專業(yè)技術(shù)人才、設(shè)備設(shè)施較為缺乏，甚至有些基層林業(yè)主管部門還在沿用傳統(tǒng)的林地管理模式，導(dǎo)致林地檔案管理不規(guī)范、不科學(xué)和不齊全。雖然廣西2012年開展了林地保護(hù)利用規(guī)劃林地落界，并隨后逐年開展了林地及森林資源變更調(diào)查，但由于有些地區(qū)林地檔案基礎(chǔ)不牢，部分還存在林地落界不準(zhǔn)確的問題，對林地保護(hù)利用管理工作造成了一定的影響。

2.3 非法占用林地現(xiàn)象仍時有發(fā)生

近幾年來，各地不斷加強(qiáng)森林督查工作力度，嚴(yán)厲查處，有效遏制了部分非法占用林地等違法行為。但仍存在少數(shù)單位或個人不懂法不守法，未經(jīng)審批占用林地現(xiàn)象仍時有發(fā)生。一些是建設(shè)用地指標(biāo)緊張，受建設(shè)用地指標(biāo)時效性限制，有關(guān)單位或個人急于占用建設(shè)用地指標(biāo)，未經(jīng)審批占用或邊報邊用林地；一些是有關(guān)單位或個人急于開工建設(shè)，或受利益驅(qū)使，心存僥幸，擅自改變林地用途；一些是不懂法，未審批占用、毀林開墾尚不自知[2]。

2.4 各職能部門監(jiān)管尚未形成合力

建設(shè)項目辦理使用林地手續(xù)是在項目批準(zhǔn)或?qū)儆谂斡玫刂?，項目開工建設(shè)前，涉及林業(yè)、規(guī)劃、發(fā)改、國土、建設(shè)等相關(guān)政府職能部門。有些地區(qū)各職能部門之間缺乏協(xié)調(diào)溝通，項目選址階段沒有征求林業(yè)主管部門意見，不考慮是否占用林地；項目選址后不抄送或沒有告知林業(yè)主管部門，致使林業(yè)主管部門不能及時介入和提供服務(wù)，導(dǎo)致項目業(yè)主不知道是否占用林地，容易引發(fā)未審批占用林地現(xiàn)象；辦理土地審批階段沒有征求林業(yè)主管部門意見，導(dǎo)致有些涉及林地的用地在未辦理林地手續(xù)情況下取得了土地使用權(quán)劃撥等相關(guān)手續(xù)。

2.5 執(zhí)法力度有待加強(qiáng)

不斷推進(jìn)林業(yè)建設(shè)，加快生態(tài)建設(shè)，必須加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化資源保護(hù)。林業(yè)執(zhí)法具有范圍廣、戰(zhàn)線長、政策性強(qiáng)的特點，近幾年來林業(yè)部門不斷加強(qiáng)林地資源保護(hù)管理水平，運(yùn)用衛(wèi)星遙感影像檢測手段開展森林督查，及時發(fā)現(xiàn)并處理了一批非法占用林地行為，但也暴露了一些問題：一是案件涉及面廣、復(fù)雜多樣，衛(wèi)星遙感影像檢測讓非法占用林地現(xiàn)象無所遁形，尤其是歷史遺留的林地問題，追責(zé)難度大；二是基層林業(yè)主管部門人員技術(shù)力量薄弱，不熟悉信息管理平臺的操作，執(zhí)法工作較為被動。

3 合理使用林地對策

3.1 部門聯(lián)動，形成合力

高度重視，加強(qiáng)管理，在招商引資、決策建設(shè)項目時，強(qiáng)化政府各職能部門之間信息交流和溝通，形成各部門審批工作環(huán)節(jié)無縫銜接，完善林地管理工作提前介入機(jī)制，做到上下聯(lián)動，確保林業(yè)部門第一時間介入。加強(qiáng)事前、事中、事后的管理，確保項目選址能節(jié)約集約利用林地、項目選址后能依法依規(guī)辦理使用林地手續(xù)、項目開工建設(shè)后能不超范圍使用林地。如在項目選址前，征求林業(yè)主管部門，由林業(yè)主管部門通過林地“一張圖”或現(xiàn)場核實擬選址用地范圍是否占用林地情況，以便規(guī)劃部門科學(xué)、合理選址。同時，在項目開工建設(shè)時，對涉林項目進(jìn)行巡查，指導(dǎo)、監(jiān)督用地單位依法依規(guī)使用林地，嚴(yán)禁超范圍使用林地。引導(dǎo)全社會嚴(yán)格保護(hù)林地、節(jié)約集約利用林地、優(yōu)化林地資源配置[3]。

3.2 統(tǒng)籌兼顧，合理使用林地定額

發(fā)揮好林業(yè)主管部門的職能作用，按照“有保有壓”的原則和“提前介入、監(jiān)管前置、重心下移、加強(qiáng)協(xié)調(diào)、優(yōu)化服務(wù)、提高效率”的工作要求，加強(qiáng)對建設(shè)項目使用林地可行性、科學(xué)性和合理性的審查，引導(dǎo)建設(shè)項目盡量不占或少占林地，科學(xué)合理使用林地定額，節(jié)約集約使用林地。加強(qiáng)與發(fā)改、國土、規(guī)劃、建設(shè)等部門的溝通，定期對建設(shè)項目使用林地需求做好統(tǒng)計，將林地定額優(yōu)先用于各項前期工作完備且資金到位、新增建設(shè)用地指標(biāo)已落實、征地拆遷近期內(nèi)能夠完成、急需開工建設(shè)的項目，科學(xué)合理使用林地。只有在統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和林地資源保護(hù)的前提下，才能夠從根源上緩解使用林地的各項問題。

3.3 規(guī)范檔案管理，夯實基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

健全檔案管理制度，落實專人做好林地檔案的管理。尤其做好征占用林地審核審批檔案的管理，確保檔案材料的完整性和準(zhǔn)確性，為日常監(jiān)管和年度更新提供依據(jù)。同時，增強(qiáng)檔案管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，強(qiáng)化檔案管理能力，按規(guī)范要求做好材料審核、鑒別和整理工作。

3.4 加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法

充分運(yùn)用信息管理平臺，將以圖管地和實地巡查相結(jié)合起來，加強(qiáng)林地監(jiān)管，全面掌握林地變化動態(tài)，抓好林地保護(hù)和利用工作。嚴(yán)厲打擊違法使用林地行為，對未經(jīng)審批占用林地的單位和個人嚴(yán)肅問責(zé)，把林區(qū)巡防巡查、預(yù)防違法、嚴(yán)格執(zhí)法、追蹤問責(zé)作為新形勢下加強(qiáng)林地保護(hù)管理工作的新常態(tài)。加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處未經(jīng)審批占用林地等違法行為，涉及多部門權(quán)責(zé)的，開展多部門聯(lián)合執(zhí)法，明晰權(quán)責(zé)，齊抓共管。如若發(fā)生未經(jīng)審批占用林地，將采取暫停項目建設(shè)相關(guān)審批等手段進(jìn)行處罰，提高業(yè)主或施工方對林地資源保護(hù)重要性和嚴(yán)肅性的認(rèn)識，自覺依法依規(guī)使用林地。同時，加強(qiáng)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，提高掌握林業(yè)信息技術(shù)的熟識度，增強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法的準(zhǔn)確性和合法性。

3.5 加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識

黨的“十九大”報告將生態(tài)文明建設(shè)納入到“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)中，借助這個契機(jī)，充分利用新媒體開展形式多樣的林地政策法規(guī)宣傳教育，呼吁全社會積極參與到保護(hù)林地的行動中。同時拓寬和暢通社會及群眾的監(jiān)督渠道，建立監(jiān)督、舉報網(wǎng)絡(luò)，形成嚴(yán)厲打擊破壞林地等違法行為的高壓態(tài)勢。

4 結(jié)語

林地的保護(hù)和利用需要全社會的共同參與，既要政府職能部門的有效監(jiān)管，又要廣大群眾的知法守法，形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同配合、全社會廣泛參與的良好態(tài)勢，才能保護(hù)好林地資源，實現(xiàn)林業(yè)的持續(xù)發(fā)展。