文=田 野

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程中，國(guó)有企業(yè)改革既是改革的重點(diǎn)，也是改革的難點(diǎn)。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)表明，預(yù)算軟約束是導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)低效率的主要原因。由于時(shí)間不一致性，只有政府作出可信的承諾，國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束才會(huì)硬化。如果政府通過(guò)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則捆住自己的手，那么其承諾將具有更大的可信性。因此，積極運(yùn)用和參與制定相關(guān)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則有可能提高國(guó)有企業(yè)的效率，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。

國(guó)有企業(yè)改革的困境與出路

根據(jù)雅諾什·科爾奈的論述，國(guó)有企業(yè)的預(yù)算軟約束主要包括四種形式：軟補(bǔ)貼，即國(guó)家補(bǔ)貼長(zhǎng)期沒(méi)有一個(gè)明確規(guī)定的數(shù)量，補(bǔ)貼的數(shù)量取決于討價(jià)還價(jià)的過(guò)程；軟稅收，即企業(yè)上繳凈收入的數(shù)額不是根據(jù)統(tǒng)一穩(wěn)定的原則來(lái)確定，而是在事前和/或事中討價(jià)還價(jià)；軟信貸，即企業(yè)和銀行簽訂的信貸合同并不會(huì)嚴(yán)格履行，陷入困境的企業(yè)還可以繼續(xù)向銀行申請(qǐng)貸款；軟價(jià)格管制，即企業(yè)通過(guò)與價(jià)格管理當(dāng)局的縱向討價(jià)還價(jià)，來(lái)提高價(jià)格或者實(shí)現(xiàn)隱蔽的價(jià)格上漲。如果要提高國(guó)有企業(yè)改革的效率，就要使國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束由軟變硬?？茽柲沃赋觯骸败浻渤潭确从沉艘粋€(gè)組織的管理部門(mén)在發(fā)生虧損時(shí)對(duì)政府援助的預(yù)期有多么強(qiáng)烈，或者說(shuō)是這種情況發(fā)生的主觀概率。”如果讓國(guó)有企業(yè)真正成為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，政府必須做出可信的承諾，讓企業(yè)期望通過(guò)自身降低成本和增加贏利而非政府救助來(lái)獲得生存和實(shí)現(xiàn)發(fā)展。在政府具有很大自由裁量權(quán)的條件下，政府所制定的政策具有很大的可逆性和變動(dòng)性，因此這種承諾的可信性至關(guān)重要。如果政府以某種制度設(shè)計(jì)限制了自己在政企關(guān)系上的自由裁量權(quán)，政府對(duì)經(jīng)營(yíng)不善的國(guó)有企業(yè)不予救助或者施加懲罰的承諾將會(huì)更加可信?；谝韵碌囊蚬麢C(jī)制，國(guó)際規(guī)則可以增強(qiáng)政府政策承諾的不可逆性。

首先，通過(guò)回報(bào)戰(zhàn)略的制度化，國(guó)際規(guī)則對(duì)違約行為施加了成本，限制了政府的政策選擇范圍。其次，通過(guò)授權(quán)給國(guó)際組織，政府可以通過(guò)限制自己的法定政治權(quán)力向國(guó)內(nèi)行為體做出可信的承諾。與一般的社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為體不同的是，政府所面臨的承諾問(wèn)題與不受約束的政治權(quán)力有著密切的關(guān)系。再次，國(guó)際規(guī)則誘導(dǎo)了與之互補(bǔ)的國(guó)內(nèi)組織形式，而這種組織形式反過(guò)來(lái)又可能產(chǎn)生新的與之互補(bǔ)的制度。

作為調(diào)節(jié)國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系的規(guī)則、規(guī)范或制度，國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則在世界經(jīng)濟(jì)中的涵蓋范圍不斷擴(kuò)大、約束程度不斷提高。在某種意義上，國(guó)際規(guī)則已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)全球化的一個(gè)主要組成部分。隨著中國(guó)深度融入全球經(jīng)濟(jì)，國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)制度變遷產(chǎn)生了顯著的影響。加入WTO對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的促進(jìn)作用就是一個(gè)典型的案例。

加入WTO與中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革

在加入WTO的法律文件中，中國(guó)政府所做的承諾以不同的方式涉及到國(guó)有企業(yè)。中國(guó)關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入的承諾雖然指向不同的產(chǎn)業(yè)，但是最終承受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的還是作為經(jīng)濟(jì)細(xì)胞的企業(yè)，包括國(guó)有企業(yè)。中國(guó)在規(guī)則問(wèn)題上所做的一些承諾則更直接地指向政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系。

第一，在補(bǔ)貼的問(wèn)題上，中國(guó)同意對(duì)國(guó)有企業(yè)提供的補(bǔ)貼將被視為專(zhuān)向性補(bǔ)貼，特別是在國(guó)有企業(yè)是此類(lèi)補(bǔ)貼的主要接收者或國(guó)有企業(yè)接受此類(lèi)補(bǔ)貼的數(shù)量異常之大的情況下。根據(jù)《中華人民共和國(guó)加入議定書(shū)》第10條，中國(guó)政府承諾自加入之日起取消所有WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》所禁止的補(bǔ)貼。如果對(duì)所涉及補(bǔ)貼是否屬于禁止性補(bǔ)貼存在爭(zhēng)議，中國(guó)將遵守《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》中的補(bǔ)救措施條款：只要WTO一成員有理由認(rèn)為補(bǔ)貼方給予的專(zhuān)向性補(bǔ)貼為禁止性補(bǔ)貼，就可以請(qǐng)求與補(bǔ)貼方進(jìn)行磋商；如果在提出磋商請(qǐng)求后30天內(nèi)未能達(dá)成雙方同意的解決辦法，任何一方可將該事項(xiàng)提交爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。據(jù)此，中國(guó)承諾逐步取消中央預(yù)算提供給某些虧損國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼、以出口業(yè)績(jī)?yōu)榛A(chǔ)優(yōu)先獲得的貸款和外匯以及根據(jù)國(guó)產(chǎn)化率給予的優(yōu)惠關(guān)稅稅率。隨著國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目的減少，國(guó)有企業(yè)將主要依靠自己的努力來(lái)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，而難以寄希望于政府提供的補(bǔ)貼。

第二，在稅收的問(wèn)題上，《中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)》指出，經(jīng)過(guò)多年的改革開(kāi)放，中國(guó)已經(jīng)建立了一套符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的財(cái)政管理體制，并在1994年稅制改革以來(lái)建立了以增值稅為主體稅種的稅收制度。雖然中國(guó)在加入WTO的法律文件中沒(méi)有直接做出關(guān)于稅收問(wèn)題的承諾，但中國(guó)承諾遵守的WTO的非歧視原則和透明度原則與此高度相關(guān)。基于非歧視原則，中國(guó)承諾給予外國(guó)個(gè)人、企業(yè)和外商投資企業(yè)的待遇不得低于給予其他個(gè)人和企業(yè)的待遇，特別是在生產(chǎn)所需投入物、貨物和服務(wù)的采購(gòu)及其貨物據(jù)以在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)或供出口而生產(chǎn)、營(yíng)銷(xiāo)或銷(xiāo)售的條件上。

第三，在信貸的問(wèn)題上，在《中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)》中，針對(duì)一些工作組成員的關(guān)注，中國(guó)代表表示：“國(guó)有銀行已經(jīng)商業(yè)化，對(duì)國(guó)有企業(yè)的信貸完全按照市場(chǎng)條件進(jìn)行?！备鶕?jù)《中華人民共和國(guó)加入議定書(shū)》附件9，中國(guó)承諾加入時(shí)允許外資銀行向所有中國(guó)客戶提供外匯服務(wù)，加入后5年內(nèi)允許外資銀行逐步在全國(guó)向所有中國(guó)客戶提供人民幣本幣業(yè)務(wù)。這樣，中國(guó)的國(guó)有銀行將硬化對(duì)企業(yè)的債務(wù)責(zé)任約束，陷入困境的企業(yè)也難以從國(guó)有銀行繼續(xù)獲得信貸。

第四，在價(jià)格管制的問(wèn)題上，在《中華人民共和國(guó)加入議定書(shū)》中，中國(guó)承諾允許每一部門(mén)交易的貨物和服務(wù)的價(jià)格由市場(chǎng)力量決定，并且取消對(duì)此類(lèi)貨物和服務(wù)的多重定價(jià)做法。除了在特殊情況下，中國(guó)不得對(duì)貨物或服務(wù)實(shí)行價(jià)格控制，并且盡最大努力減少和取消這些控制。此外，中國(guó)應(yīng)在官方刊物上公布國(guó)家定價(jià)的貨物和服務(wù)的清單及其變更情況。此外，在《中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)》中，中國(guó)代表也表示：“中國(guó)國(guó)有企業(yè)已基本依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則運(yùn)行，政府不再直接管理國(guó)有企業(yè)的人、財(cái)、物和產(chǎn)、供、銷(xiāo)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。國(guó)有企業(yè)產(chǎn)品價(jià)格由市場(chǎng)決定，經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的資源基本由市場(chǎng)配置?！边@樣，依靠?jī)r(jià)格控制來(lái)保護(hù)國(guó)有企業(yè)的做法將會(huì)大大受到限制。

從以上四個(gè)方面來(lái)看，加入WTO可以硬化對(duì)國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束，從而促進(jìn)國(guó)有企業(yè)效率的提高。

OECD“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則與中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境都發(fā)生了深刻的變化。盡管在商品市場(chǎng)上非國(guó)有企業(yè)與國(guó)有企業(yè)相對(duì)平等地展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，但在要素市場(chǎng)上國(guó)有企業(yè)仍基于其所有制身份獲得了非國(guó)有企業(yè)難以獲得的優(yōu)勢(shì)，比如國(guó)有企業(yè)比民營(yíng)企業(yè)更容易獲得土地和銀行信貸，也更容易獲得政府的補(bǔ)貼。國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的重要課題。

據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）估計(jì)，那些前10家最大企業(yè)中至少有5家是國(guó)有企業(yè)的國(guó)家加起來(lái)占了全球商品貿(mào)易總額的20%。作為擁有最多大型國(guó)有企業(yè)的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)成為討論國(guó)有企業(yè)跨國(guó)效應(yīng)的焦點(diǎn)。雖然近年來(lái)民營(yíng)企業(yè)的對(duì)外直接投資活力已被激發(fā)，但國(guó)有企業(yè)仍是中國(guó)對(duì)外直接投資的主導(dǎo)者。2016年末，在非金融類(lèi)對(duì)外直接投資11800.5億美元存量中，國(guó)有企業(yè)占54.3%。如果再考慮到國(guó)有企業(yè)在中國(guó)金融行業(yè)的主導(dǎo)地位和中國(guó)金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)國(guó)際化程度的迅速提高，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上已經(jīng)成為了西方發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)的強(qiáng)有力競(jìng)爭(zhēng)者。盡管某些西方發(fā)達(dá)國(guó)家也有一定數(shù)量的國(guó)有企業(yè)，但從根本上講西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制建立在私營(yíng)企業(yè)相互競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上。隨著中國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的積極參與，如何維護(hù)國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)注的重要議題，對(duì)于兩者難以公平競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)憂也成為中國(guó)對(duì)外貿(mào)易和投資頻頻遭遇阻礙的重要誘因。

因此，無(wú)論從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境還是國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，中國(guó)國(guó)有企業(yè)都面臨著如何實(shí)現(xiàn)和非國(guó)有企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)有效運(yùn)作的核心機(jī)制。公平競(jìng)爭(zhēng)不僅有利于非國(guó)有企業(yè)的健康發(fā)展，也同樣有利于國(guó)有企業(yè)的效率提升。將國(guó)有企業(yè)置于公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境中，將使國(guó)有企業(yè)的生存和發(fā)展取決于自身的績(jī)效而非其與政府的特殊關(guān)系，從而有助于硬化對(duì)國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束。作為預(yù)算軟約束概念的提出者，雅諾什·科爾奈雖然對(duì)國(guó)有企業(yè)真正硬化其預(yù)算約束的可能性充滿懷疑，但也沒(méi)有完全排除這種可能性。在他看來(lái)，“只有當(dāng)私營(yíng)部門(mén)逐漸發(fā)展成為有威脅的競(jìng)爭(zhēng)者時(shí)，繼續(xù)存在的國(guó)有企業(yè)管理者才會(huì)更像真正的商人”。在這個(gè)意義上，公平競(jìng)爭(zhēng)將有效推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的改革。

不同所有制企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)將有效推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革

應(yīng)該說(shuō)，不同所有制企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。

2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》又提出：“健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和自然人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，清理有違公平的法律法規(guī)條款。”接下來(lái)的問(wèn)題是如何通過(guò)規(guī)則體系的構(gòu)建將國(guó)有企業(yè)真正置于公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境之中。

作為當(dāng)今世界貿(mào)易秩序的基石，WTO的規(guī)則體系可以通過(guò)懲戒可能涉及國(guó)有企業(yè)的貿(mào)易扭曲政策來(lái)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。例如前文提到的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》禁止政府提供某些補(bǔ)貼，中國(guó)加入WTO時(shí)基于這些規(guī)則作出了相關(guān)承諾。但正如OECD研究報(bào)告指出的：“這些規(guī)則是當(dāng)年國(guó)有企業(yè)主要面向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，或集中于衰退行業(yè)或特定行業(yè)制定的。因此，它們也許不能足夠有效地確保近日觀察到的全球性活動(dòng)的大型國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性行為?！币簿褪钦f(shuō)，WTO現(xiàn)有的這些規(guī)則沒(méi)有充分考慮到具有競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有企業(yè)大規(guī)模進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)后帶來(lái)的新問(wèn)題。在這樣的背景下，作為OECD軟法的“競(jìng)爭(zhēng)中性”開(kāi)始成為維護(hù)國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的主要國(guó)際規(guī)則。

面對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，中國(guó)政府已經(jīng)開(kāi)始考慮接受“競(jìng)爭(zhēng)中性”的國(guó)際規(guī)則。中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱在2018年G30國(guó)際銀行業(yè)研討會(huì)上提出：“為解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)中存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，將加快國(guó)內(nèi)改革和對(duì)外開(kāi)放，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，并考慮以‘競(jìng)爭(zhēng)中性’原則對(duì)待國(guó)有企業(yè)。”

2018年10月15日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委副秘書(shū)長(zhǎng)彭華崗回答記者提問(wèn)時(shí)指出，當(dāng)前國(guó)企改革的思路和目標(biāo)與“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則是一致的?；谥袊?guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制自身發(fā)展完善的需要，也基于維護(hù)開(kāi)放型世界經(jīng)濟(jì)的需要，“競(jìng)爭(zhēng)中性”可以用來(lái)推動(dòng)中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革。

當(dāng)前，逆全球化浪潮洶涌、再全球化已露端倪，中國(guó)可以考慮在以下國(guó)際制度的重構(gòu)或創(chuàng)設(shè)中穩(wěn)步提出“競(jìng)爭(zhēng)中性”的中國(guó)方案。第一，WTO的改革。目前有關(guān)各方已經(jīng)就WTO改革的必要性達(dá)成共識(shí)，但在WTO改革的具體方案上仍各有盤(pán)算。作為維護(hù)多邊貿(mào)易體系的主要伙伴，中歐已經(jīng)就WTO改革展開(kāi)合作，并為此建立了一個(gè)副部長(zhǎng)級(jí)的聯(lián)合工作組。競(jìng)爭(zhēng)政策將成為WTO改革的重要領(lǐng)域，中國(guó)可以運(yùn)用聯(lián)合工作組尋求與歐盟在這方面的共識(shí)，至少尋找可能的契合點(diǎn)。此外，中國(guó)應(yīng)該考慮和印度、巴西等同樣擁有眾多國(guó)有企業(yè)的WTO成員國(guó)在“競(jìng)爭(zhēng)中性”議題上建立策略聯(lián)盟，攜手維護(hù)發(fā)展中國(guó)家在國(guó)有企業(yè)發(fā)展上的共同利益。第二，中歐投資協(xié)定等雙邊投資協(xié)定（BIT）。BIT經(jīng)常在投資者的定義中包含國(guó)有企業(yè)，美國(guó)（100%）、澳大利亞（92%）和加拿大（81%）是在投資者定義中最為經(jīng)常包括國(guó)有企業(yè)的國(guó)家。某些BIT包括了確保國(guó)有企業(yè)和私有企業(yè)之間公平競(jìng)爭(zhēng)的條款，或?qū)ｉT(mén)提到了“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則。中歐BIT談判目前已經(jīng)進(jìn)入新階段，面對(duì)歐方對(duì)中資企業(yè)在歐直接投資的憂慮談判無(wú)法繞開(kāi)涉及國(guó)有企業(yè)的條款。中國(guó)在下一步談判中應(yīng)在“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則下維護(hù)中資企業(yè)的投資權(quán)益并回應(yīng)歐方的合理關(guān)切。第三，區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）等自由貿(mào)易協(xié)定。一些自貿(mào)協(xié)定明確指出其規(guī)定同樣適用于某些特殊定義的國(guó)有企業(yè)以彌補(bǔ)在WTO語(yǔ)境下的定義模糊之處，或者包括一些額外的有關(guān)國(guó)有企業(yè)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。RCEP是在WTO規(guī)則基礎(chǔ)上更高水平的自貿(mào)協(xié)定。作為擁有最大規(guī)模國(guó)有經(jīng)濟(jì)的談判方，中國(guó)在RCEP的談判中可與具有相當(dāng)數(shù)量國(guó)有企業(yè)的越南、新加坡和馬來(lái)西亞等國(guó)攜手確立有關(guān)國(guó)有企業(yè)規(guī)制的新規(guī)則，為“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則提供符合國(guó)際共識(shí)并具有中國(guó)底色的模板和藍(lán)本。