羅俊杰

一、環(huán)境安全的理論解讀與研究假設

環(huán)境安全是環(huán)境法治的基本目標之一，也是當前保障社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的“三大攻堅戰(zhàn)”之“防范化解重大風險”“污染防治”的重要內(nèi)容，意義十分重大。目前法學界對環(huán)境安全沒有統(tǒng)一的定義，且大部分場合稱之為“生態(tài)安全”。生態(tài)強調(diào)生物與生物之間的動態(tài)依賴關系（即生物鏈），而環(huán)境則是人類賴以生存的一切自然環(huán)境要素的總和，強調(diào)靜態(tài)的總量與結(jié)構關系。〔1〕王毅：《國家生態(tài)安全與生態(tài)犯罪懲治》，《森林公安》2018年第5期，第12頁。但其實兩者是相通的，因為總和的自然環(huán)境要素總是表現(xiàn)為一定的生物鏈關系，這種關系融洽就是安全的，不融洽就是不安全的，因此筆者將生態(tài)安全與環(huán)境安全概念等同。環(huán)境安全因其客體的特殊性，涉及生態(tài)學、社會學和經(jīng)濟學內(nèi)涵。從生態(tài)學角度講，環(huán)境安全為生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)持續(xù)保持穩(wěn)定協(xié)調(diào)、安全健康的狀態(tài)，〔2〕郭炯：《環(huán)境法中的生態(tài)安全觀》，《哈爾濱師范大學社會科學學報》2017年第4期，第43頁。這是自然樸素的環(huán)境安全概念。但實際上生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)與人類的社會經(jīng)濟系統(tǒng)是緊密相聯(lián)的。從社會學角度來看，環(huán)境安全實質(zhì)上是人類在與自然環(huán)境發(fā)生關系的生產(chǎn)生活過程中形成的可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境社會關系。而經(jīng)濟意義上的環(huán)境安全可概括為人類將環(huán)境作為賴以生存的要素而追求的一種安全需求，并構成公民權利的重要內(nèi)容，目前環(huán)境法學界傾向于將公民在環(huán)境領域的權利稱為環(huán)境權?！?〕參見蔡守秋：《環(huán)境權實踐與理論的新發(fā)展》，《學術月刊》2018年第11期，第89頁；姜素紅：《環(huán)境權構成要素研究》，《求索》2011年第1期，第127頁。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，安全需求是公民生理需求基本滿足之后的更高層次需求。生理需求層次的環(huán)境權是公民為滿足生存需要而對環(huán)境所提出的最基本的要求，主要由兩方面構成：一是作為基本生存環(huán)境空間的舒適性；二是作為生命內(nèi)在維持要素（如飲用水、食物來源等）免受環(huán)境污染侵害，實際上這兩方面已經(jīng)包含了對環(huán)境安全的基本要求。而安全需求層次的環(huán)境權則進一步表現(xiàn)為公民追求以環(huán)境為基礎的物質(zhì)與精神享受質(zhì)和量的穩(wěn)定性（即一種安全保障權），大體包括：一是環(huán)境滿足公民生命與健康安全的保障，主要指公民的生命和健康免受環(huán)境污染、惡劣的勞動生產(chǎn)條件的威脅；二是環(huán)境滿足財產(chǎn)安全的保障；三是公民環(huán)境資產(chǎn)的所有性（或支配權）能夠持續(xù)享有的制度性保障。筆者認為，此處概括的經(jīng)濟學意義上的環(huán)境安全更接近于公民實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境要求，也與生態(tài)學和社會學意義上的環(huán)境安全并無矛盾，故應成為法學意義上的環(huán)境安全的應有之義。

我國全面進入小康社會意味著人們生理需求問題已經(jīng)基本解決，安全需求愈發(fā)成為全社會關注的焦點?；镜娜松砼c財產(chǎn)安全保障不僅是公民應當享有的權利，而且也是政府公共產(chǎn)品供給的重要目標?！?〕吳昊、陳娟：《基本公共服務均等化的實現(xiàn)路徑新探》，《云南社會科學》2017年第2期，第64頁。基于環(huán)境質(zhì)量對公眾健康和財產(chǎn)安全的重大影響以及局部地區(qū)環(huán)境狀況的惡化，人們對環(huán)境安全的關注程度已不亞于食品與藥品安全、金融安全、網(wǎng)絡安全等社會與經(jīng)濟安全問題。與此社會輿情及法治社會的要求相適應，我國公眾逐步從關注環(huán)境污染的監(jiān)督與治理向關注環(huán)境安全的預防與保障轉(zhuǎn)變，環(huán)境監(jiān)管方式也從單一的環(huán)保部門管制治理型模式逐步過渡到跨職能部門和公眾參與的法治預防型模式。但傳統(tǒng)行政主導的慣性與公眾角色的復雜性使公眾參與監(jiān)督的效能難于發(fā)揮，造成公眾與行政監(jiān)管者在共同追求環(huán)境利益情況下的行為紊亂。對此，有研究認為：“繼續(xù)加大環(huán)境污染事件處理的公開化，增強人民群眾訴求渠道，全方位監(jiān)督和采取司法手段處理環(huán)境污染事件?！薄?〕熊謀林、戴林莉：《公眾參與在環(huán)境保護法治中的作用》，《西南民族大學學報（人文社科版）》2018年第8期，第68頁。

良好的法律應當是促成各利益相關者合作博弈的社會規(guī)則體系，各利益相關者依據(jù)該規(guī)則體系在合作博弈中實現(xiàn)各自利益。公眾健康與財產(chǎn)安全是環(huán)境安全體系的本源性利益，行政監(jiān)管體系應服從于該利益。而從環(huán)境安全體系的法律層面看，公眾的角色較為復雜?！?〕毛文娟：《環(huán)境安全與食品安全風險的利益框架和社會機制分析》，《經(jīng)濟問題探索》2013年第2期，第10頁。公眾首先當然是獨立于排污企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管受益人，但也可以是排污企業(yè)的利益關聯(lián)人（如本企業(yè)或關聯(lián)企業(yè)員工，這時環(huán)境監(jiān)管可能對他并無益處）。于是，公眾基于自身利益的考量，其與行政監(jiān)管者并不一定是合作關系，其態(tài)度取決于自身與行政監(jiān)管者組成的環(huán)境安全保障力同排污企業(yè)的破壞力之間的力量對比。也有研究指出：“公私部門協(xié)力關系的建立為資源整合管理與滿足民眾需求提供了一個管道。”〔7〕周海華：《公私協(xié)力履行環(huán)境行政任務的正當性及其適用型態(tài)》，《西南民族大學學報（社會科學版）》2018年第11期，第86頁。但是，如果不能從制度層面確保環(huán)境安全的保障力壓制破壞力，我國環(huán)境安全形勢不容樂觀的局面將難以改變。

鑒于造成環(huán)境安全因素的復雜性，為簡化研究，筆者作如下假定：1.環(huán)境安全監(jiān)管主體的經(jīng)濟人假設。排污企業(yè)、行政監(jiān)管者與公眾在生產(chǎn)經(jīng)營、行政監(jiān)管和參與監(jiān)督的過程中，都根據(jù)自身利益最大化原則來決定其行動方案。三大主體分別以利潤最大化、政績最大化和公共利益最大化原則來選擇環(huán)保社會責任的承擔程度、環(huán)境監(jiān)管的寬嚴程度以及公眾參與的方式。這樣假設三重環(huán)境監(jiān)管主體（排污企業(yè)、環(huán)保監(jiān)管部門和公眾）分別履行三種監(jiān)管職能：自律監(jiān)管、行政監(jiān)管和社會監(jiān)督。2.環(huán)境安全威脅來源假設及理由。假設環(huán)境安全的威脅完全來自企業(yè)的生產(chǎn)性排污，即忽略消費性污染行為。原因在于：一是工業(yè)化社會使得生產(chǎn)性污染物的增加大大超過了消費型污染物的增加，尤其是我國大部分地區(qū)尚處于工業(yè)化粗放型發(fā)展時期，部分沿海發(fā)達地區(qū)的工業(yè)化集約型發(fā)展模式也尚未成型，污染物的高強度排放還是一種常見的現(xiàn)象。二是生產(chǎn)性污染物（尤其是有毒廢棄物）的可回收性也大大低于消費型污染物，因而生產(chǎn)性污染對環(huán)境安全的影響大大高于消費性污染。三是企業(yè)環(huán)保意識受到利潤最大化的影響滯后于公民環(huán)保意識的覺醒，激烈的市場競爭使企業(yè)過多的關注企業(yè)經(jīng)營安全而忽視公共環(huán)境安全。

二、環(huán)境安全公眾監(jiān)督機制的法律框架及缺陷

公眾是環(huán)境安全的當然受益者，但其安全利益依賴于排污企業(yè)自律與行政監(jiān)管的效果，公眾借以監(jiān)督環(huán)境安全的法律機制也就體現(xiàn)在與排污企業(yè)和行政監(jiān)管者的法律關系之中。

（一）公眾對排污企業(yè)的法律監(jiān)督機制

在工業(yè)化社會中，排污企業(yè)是環(huán)境安全的首要責任人，首先是因為生產(chǎn)行為所排放污染物影響環(huán)境安全的客觀性，隨之而生的承擔道德和法律上的環(huán)境責任（或義務），前者是公眾監(jiān)督的邏輯起點，后者決定了公眾監(jiān)督的基本內(nèi)容，且后者須在效果上與前者保持同構性。根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)行為外部性的影響范圍，法律制度應分別在整體與個別層面規(guī)定排污企業(yè)對公眾承擔的環(huán)境安全保障義務。整體意義上的義務，即排污企業(yè)對其排放污染物的環(huán)境安全性對全體社會公眾負責。這是企業(yè)對公眾整體的一般性、單邊性法律義務，不論承載環(huán)境風險的大氣、水、土壤等是否為特定公眾所接觸，但這部分義務并未設計相應法律予以規(guī)制?！?〕肖峰、王怡：《我國食品安全公眾監(jiān)督機制的檢討與完善》，《華南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2015年第2期，第93頁。個別意義上的義務是針對環(huán)境安全風險已轉(zhuǎn)化為特定的人身、財產(chǎn)損害而言，我國法律有相應的損害賠償請求權與訴訟權的行使予以規(guī)制。權利行使的主要情形包括：排污企業(yè)排放的毒氣、污水等造成周邊居民的人身和財產(chǎn)損失，其中人身損失包括呼吸有毒空氣、飲用被污染的地下水、食用被污染的食品引發(fā)的疾病等，財產(chǎn)損失包括農(nóng)作物的減產(chǎn)或絕收、林業(yè)資源和生存環(huán)境的破壞等，這些損失既包括當前可見的直接損失和預期未來將會發(fā)生的間接損失。

（二）公眾對環(huán)境行政監(jiān)管者的法律監(jiān)督機制

根據(jù)公眾對環(huán)境安全監(jiān)督的目的與方式的不同，公眾監(jiān)督行政監(jiān)管者的法律關系也應體現(xiàn)在整體和個別兩個層面，具體監(jiān)督內(nèi)容即包含行政監(jiān)管者對公眾的兩個層面義務的內(nèi)容。行政監(jiān)管者對公眾整體上的義務包括：行政機關有義務接受任何組織或者個人對排污企業(yè)違反環(huán)保法行為的舉報，有義務發(fā)布環(huán)境安全信息，并接受公眾對環(huán)境行政監(jiān)管工作的意見和建議。公眾整體針對監(jiān)管者的監(jiān)督權包括：舉報權（針對違法違規(guī)排污行為和監(jiān)管者的瀆職行為）、知情權（獲知污染物排放信息和環(huán)境監(jiān)管查處信息）、批評建議權（針對環(huán)境監(jiān)管工作中的問題和公眾對環(huán)境監(jiān)管部門的要求）。其中，知情權的保障相對充分，根據(jù)我國環(huán)境信息公開制度的規(guī)定，環(huán)境監(jiān)督管理部門應當依法公布環(huán)境信息，為公眾咨詢、投訴、舉報提供方便；任何組織和個人有權向有關部門了解環(huán)境安全信息。這些規(guī)則似乎使公眾具備在信息充分條件下以舉報、批評建議為主要手段規(guī)制環(huán)境安全風險的法律能力，然而它只是對整體公眾與監(jiān)管者之間監(jiān)督關系的應然狀態(tài)，至于實然狀態(tài)則要看監(jiān)管者與個別公眾在具體監(jiān)督行為上的制度反應。

公眾舉報、批評、建議等行為能否轉(zhuǎn)化為監(jiān)管者對違法排污、監(jiān)管人員瀆職的規(guī)制行動，關鍵要看對個別性公眾環(huán)境安全保障訴求的行政裁量自由范圍（受“可為”抑或“必為”規(guī)則影響）。針對接受個別性公眾訴求的監(jiān)管者不履行監(jiān)管責任的法律拘束力如果過于軟弱，公眾監(jiān)督權就會流于形式。當前，在企業(yè)、監(jiān)管者和公眾的三方監(jiān)管法律關系中，公眾僅對其他兩方形成外部壓力，公眾監(jiān)督的深度介入還有待社會對排污企業(yè)和行政監(jiān)管者構成強大的制衡力量，其監(jiān)督行為才能轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H法律效果。從現(xiàn)行權力結(jié)構與執(zhí)法模式看，即便監(jiān)管機構中執(zhí)法人員認為公眾意見應予接受，其執(zhí)法行為也受部門主管領導或上級部門的影響很大，但執(zhí)法人員實質(zhì)上缺乏執(zhí)法的完全獨立性。

（三）現(xiàn)行環(huán)境安全公眾監(jiān)督機制的邏輯困境

請求環(huán)境污染損害賠償是我國公眾參與環(huán)境保護效果最常見的方式，但它是環(huán)境風險經(jīng)違法排污、行政監(jiān)管失敗轉(zhuǎn)化為公眾人身、財產(chǎn)損害后的事后救濟，與預防性環(huán)境監(jiān)管目標相去甚遠。在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)，尚沒有公眾通過個別或組織對環(huán)境污染風險采取法律行為的機制，包括與排污企業(yè)進行實質(zhì)性交涉，或協(xié)同行政監(jiān)管者聯(lián)合交涉。公眾就環(huán)境安全風險的預防性參與在局部公眾利益與整體公共利益保護規(guī)制脫節(jié)，這體現(xiàn)在：1.傳統(tǒng)政績觀忽視公眾環(huán)境權益，局部利益與整體利益產(chǎn)生裂痕。由于環(huán)境風險責任的追究者是上級監(jiān)管者或上級政府部門，公眾充其量起到了輿論壓力作用。在我國，新增就業(yè)人口、失業(yè)下崗人員安置、社會穩(wěn)定等問題迫使地方政府對經(jīng)濟增長的加碼速度遠遠大于環(huán)境行政監(jiān)管力量的整合速度，在經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境的壓力越來越大的情況下，政府與公眾對環(huán)境安全度的評價差別也越來越大?！?〕蔡守秋：《論政府環(huán)境責任的缺陷與健全》，《河北法學》2008年第3期，第17頁。2.公眾參與的制度運行邏輯與社會公眾的心理規(guī)律存在較大差異，造成公眾的行為方案背離邏輯程序。在參與過程中，理性的公眾要考量到成本（與參與難度密切相關）與收益（與參與效果密切相關）的對比關系。而從時序上，公眾參與方案順序應當是：直接介入企業(yè)排污行為，從源頭上杜絕污染產(chǎn)生，介入環(huán)境行政執(zhí)法約束違法排污，環(huán)境污染損害賠償救濟。公眾參與的理性選擇已主要不是決定于參與途徑的方便性，而是決定于法律的保障程度，即優(yōu)先考量參與效果。但在我國，在前兩種情形下公眾參與明顯缺乏法律保障力，理性的公眾只能在環(huán)境污染損害情形發(fā)生后直接采取第三種方案。更為嚴重的是，在促使排污企業(yè)自律和避免監(jiān)管者被“俘虜”勢單力薄時，本已結(jié)構復雜的社會公眾會發(fā)生分化，或“用腳投票”，或沉默以對，更有甚者加入違法排污行列（特別是與排污企業(yè)有著利益關聯(lián)的公眾）?！?0〕王燕、李文興：《基于多重委托-代理關系的規(guī)制俘虜模型研究》，《北京交通大學學報（社會科學版）》2007年第4期，第7頁。

三、環(huán)境安全公眾參與監(jiān)督的法律反思

環(huán)境風險從產(chǎn)生直到被公眾感知，經(jīng)歷了生產(chǎn)、排污以及監(jiān)管的過程。對于環(huán)境風險的預防，排污企業(yè)是第一責任人，行政監(jiān)管者是第二責任人，公眾處于監(jiān)督企業(yè)排污行為、行政監(jiān)管行為的權利主體地位，對兩者違反環(huán)保義務或怠于履行環(huán)保職責的行為具有請求補正和追責資格。但現(xiàn)行制度在構筑這種關系時忽視了公眾內(nèi)部的層次性和身份復雜性，造成公眾法律主體地位的不周延現(xiàn)象。

（一）公眾在參與監(jiān)督中的角色細分

在對環(huán)境安全的監(jiān)督中，公眾是多重社會關系的主體，理性的公眾在參與環(huán)境安全監(jiān)督過程中，會受到多種利益關系的影響，由此造成公眾角色的復雜性。一是獨立于排污企業(yè)與行政監(jiān)管者之外的“純粹公眾”。環(huán)境風險與這部分公眾的人身和財產(chǎn)利益密切相關，其參與環(huán)境風險監(jiān)督的意愿也較為強烈，但參與能力差異很大，其中大部分是缺乏環(huán)境安全知識和參與能力的普通公眾，也有具有豐富環(huán)境安全知識與很強參與能力的公眾（如法律工作者、環(huán)保專家和其他社會上層人士）。二是與排污企業(yè)或行政監(jiān)管者有著利益關聯(lián)的“非純粹公眾”。由于環(huán)境污染不僅來自許多行業(yè)，而且來自某一行業(yè)的各個產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，它所形成的公眾角色可按兩類關系結(jié)構作進一步解構。在橫向關系上，無關聯(lián)性的不同行業(yè)環(huán)境風險不同，重化工業(yè)污染最大，輕工業(yè)污染較小，行業(yè)之間相互成為公眾，輕污染行業(yè)公眾比重污染行業(yè)公眾的參與監(jiān)督意愿較強，反之則較弱。在縱向關系上，行業(yè)內(nèi)部供應鏈關系、企業(yè)內(nèi)部勞資關系形成公眾群體，如建材行業(yè)與房地產(chǎn)行業(yè)、農(nóng)業(yè)與食品加工行業(yè)相互之間成為公眾，員工相對于所屬企業(yè)也是公眾。這類公眾由于行業(yè)知識豐富，熟知相關行業(yè)的環(huán)境風險，所以參與監(jiān)督環(huán)境風險的能力較強，但由于存在不同程度的利益關聯(lián)，參與的意愿并不強。

純粹公眾易于識別，且環(huán)境安全的呼聲也很高，成為我國環(huán)境安全公眾監(jiān)督制度設計的核心。而非純粹公眾由于與排污企業(yè)存在著不同程度的利益關聯(lián)，且參與意愿嚴重不足，被制度設計者所忽視。而事實上，由于非純粹公眾參與監(jiān)督能力普遍較強，我們應當通過制度設計激發(fā)其參與意愿，與純粹公眾的參與相呼應，才能提升整體公眾的參與效能?！?1〕劉芳、李成友、張紅麗：《農(nóng)戶環(huán)境認知及低碳生產(chǎn)行為模式》，《云南社會科學》2017年第6期，第58頁。

（二）公眾角色制度缺陷的表現(xiàn)

第一，將潛在的環(huán)境污染受害者簡化為實際的環(huán)境污染受害者。例如，公眾對抗排污企業(yè)的違法排污，只有在排污行為對一定范圍內(nèi)的公眾利益造成實際損害的時候，才能采取抗議、舉報、請求損害賠償?shù)确绞骄S護其權益。如果企業(yè)只是具有環(huán)境污染的風險，也無法啟動這些行為而對抗企業(yè)環(huán)境風險行為。按照預防性環(huán)境監(jiān)管的宗旨，規(guī)制具有環(huán)境風險的企業(yè)行為才是環(huán)境行政監(jiān)管和公眾參與的重點，所以有必要形成動員參與能力較強的環(huán)保專家、熱心公益者和法律專家（這些公眾往往并不是環(huán)境污染的實際受害者）的參與機制，通過高層次參與（如環(huán)保立法、執(zhí)法和司法參與）來最大限度地減少環(huán)境風險的發(fā)生。

第二，未能針對公眾與排污企業(yè)利益相關現(xiàn)象形成破除利益綁架的效果?，F(xiàn)行環(huán)保公眾參與機制過分強調(diào)公眾的權利性主體參與，而忽視了公眾的義務性主體參與。對于與排污企業(yè)有利益關聯(lián)的公眾（如本企業(yè)和關聯(lián)企業(yè)員工），基于其掌握較多的企業(yè)排污行為的內(nèi)幕和自身較為豐富的環(huán)境知識，對環(huán)保立法和執(zhí)法的評價最有權威性，但由于這類公眾往往與所在企業(yè)訂立了較為嚴格的保密條款，企業(yè)的效益又與自身利益直接相關，所以參與監(jiān)督的意愿往往非常低。當然，也不排除一些富有社會責任感的員工“用腳投票”，從弱社會責任感企業(yè)跳槽到強社會責任感企業(yè)，如果這成為一種社會趨勢的話，則不失為一種具有很好參與效果的行為，因為這會迫使企業(yè)為了留住人才而積極履行環(huán)保社會責任。

第三，忽視公眾參與主體角色轉(zhuǎn)化的可能性。由于制度性缺陷，理性的公眾出于利益考量可能會在與行政監(jiān)管者結(jié)盟還是依附于排污企業(yè)之間進行選擇。但是，行政監(jiān)管者尚可能成為排污企業(yè)的規(guī)制“俘虜”，社會公眾更可能被排污企業(yè)“收買”，況且在現(xiàn)行制度環(huán)境下，公眾慣于采取依靠自身或團體（如環(huán)保非政府組織）的自力救濟方式維護自身環(huán)境權益，而怠于與行政監(jiān)管者聯(lián)盟，這更降低了排污企業(yè)“收買”的難度。鑒于純粹公眾與非純粹公眾尚可能相互轉(zhuǎn)化，所以在制度設計時必須考慮公眾角色轉(zhuǎn)換的問題。〔12〕顏添增、戴凡：《公眾參與在公共治理中的角色與實際運用——來自“廈門PX事件”的啟示》，《經(jīng)濟研究導刊》2009年第30期，第205頁。

四、環(huán)境安全公眾監(jiān)督行為的法律反思

（一）公眾監(jiān)督行為作為監(jiān)督關系客體的法律化程度較低

在風險型社會里，風險預防成為環(huán)境監(jiān)管法的基本宗旨之一。中國作為制造業(yè)大國的環(huán)境風險尤為嚴重，但環(huán)境風險源頭的隱蔽性與危害后果的滯后性往往使之受到忽視，法律制度設計上也忽視了環(huán)境風險預防行為，而片面地強調(diào)損害賠償、強制性保險等事后彌補方式。一方面，公眾對環(huán)境風險的預防性參與行為并未成為其與排污企業(yè)法律關系的客體，當環(huán)境風險隱患出現(xiàn)時，企業(yè)實際上已經(jīng)違反了環(huán)境法上應當承擔的義務（如違反清潔生產(chǎn)規(guī)程、使用淘汰生產(chǎn)設備、凈化設備老化等）。這時誰具有在法律上要求其糾正的資格？我國環(huán)境法實際上只賦予了行政監(jiān)管者，而對于公眾只進行了抽象的規(guī)定。在排污企業(yè)嚴重缺乏自律，而地方保護主義和環(huán)保行政腐敗屢禁不止的情況下，對公眾參與預防性監(jiān)督法律資格的設計是十分必要的。另一方面，公眾對環(huán)境風險的預防性參與監(jiān)督行為也未完全成為其與行政監(jiān)管者法律關系的客體。由于行政監(jiān)管者成為地方經(jīng)濟發(fā)展目標的直接責任人之一，其政績優(yōu)劣往往與排污企業(yè)經(jīng)濟效益息息相關，行政監(jiān)管者對排污企業(yè)的監(jiān)管往往采取不作為或弱監(jiān)管形式。反映在與公眾的配合上，就是對公眾參與行為的漠視，由公眾參與監(jiān)督而觸發(fā)的行政監(jiān)管行為的力度與排污企業(yè)的違法造成的社會危害性嚴重不相稱。

（二）公眾參與監(jiān)督行為的外部依賴性過重

現(xiàn)行制度設計決定了公眾不能獨立預防環(huán)境風險的發(fā)生，而必須與國家公權力的強力監(jiān)管和企業(yè)的自律監(jiān)管相結(jié)合來協(xié)力完成，體現(xiàn)在技術標準上就是國家公權力形成的強制性環(huán)境標準和企業(yè)（或行業(yè)）自愿性標準應符合公眾環(huán)境安全的要求。環(huán)境安全標準是解決環(huán)境信息不對稱的必要條件，公眾對環(huán)境安全狀況的判斷（基于人身與財產(chǎn)的安全性感知）是否與環(huán)境標準相同或相近，應是衡量環(huán)境標準是否成為社會共享性價值準則的重要依據(jù)，但事實并非如此。

其一，作為國家公權力形成的強制性環(huán)境標準，主要來源于環(huán)保專家群體的共識，而這種專家共識與基于公眾意志的共識（公眾共識）不可避免地存在著偏離傾向。一方面是專家本身與行政監(jiān)管者、企業(yè)之間存在著利益關系，如專家科研經(jīng)費主要來自政府科技預算資金和企業(yè)聯(lián)合研究的資金，有的專家直接就是政府相關部門或相關企業(yè)科研專家。另一方面是強制性標準的制定本身就是在政府的組織下進行，聘請哪一個專家由政府說了算。由于在程序上存在著環(huán)境標準制定排斥公眾參與的制度安排，使得專家意志必然在很大程度上受制于政府和企業(yè)的意志，而兩者可能傾向于政績目標或利潤目標，造成的后果是制定出來的標準極可能低于公眾環(huán)境需求的安全標準。

其二，工業(yè)化社會的形成使得非純粹公眾在整體公眾中所占的比例越來越大。由于這部分公眾與排污企業(yè)的利益關系愈發(fā)緊密，使得其沒有對抗政府與企業(yè)主導制訂環(huán)境安全標準的意愿，甚至當官定標準與公眾意志形成的標準發(fā)生矛盾時，這部分公眾會支持官定標準，而純粹公眾會由于力量的分散和知識的缺失而處于邊緣化的境地。

其三，環(huán)境安全標準的技術性既是公眾參與制定標準的障礙，也使得公眾對標準的認知也依賴于專家。一方面，大部分公眾的環(huán)保知識有限，無法參與標準的制定，也無法對公布的標準進行專業(yè)性的評價。另一方面，當環(huán)境污染事故發(fā)生后，對企業(yè)是否違法排污的認定也依附于環(huán)境監(jiān)管部門，即公眾環(huán)境安全標準實施能力也依附于行政監(jiān)管權。同為環(huán)境安全主體力量的政府與公眾可能在如下方面產(chǎn)生內(nèi)耗：一是公眾感知環(huán)境風險被監(jiān)管者認定為無風險；二是當風險存在爭議時政府組織的專家力量認定為無風險；三是當今科學技術無法確定的環(huán)境風險產(chǎn)生時，也由政府組織的專家力量認定為依目前的技術認定無風險。〔13〕陳偉：《環(huán)境標準侵權法效力辨析》，《法律科學（西北政法大學學報）》2016年第1期，第134頁。

綜上所述，公眾對環(huán)境安全標準的知識缺陷、程序缺陷和利益糾結(jié)，使得其不得不依附于政府和企業(yè)，其參與環(huán)境安全監(jiān)督的能力也因此大打折扣。

（三）公眾參與監(jiān)督效力的法律缺陷

環(huán)境安全公眾參與監(jiān)督效力的法律缺陷是主體地位依附性與客體依據(jù)依賴性的累積結(jié)果。因為上述缺陷，公眾缺乏對企業(yè)排污行為、行政監(jiān)管行為給予具有法律拘束力的否定性評價的獨立路徑。對公眾參與監(jiān)督的結(jié)果，現(xiàn)行法律并未規(guī)定行政監(jiān)管者具有強制的回應機制（用法定方式、程序滿足公眾的要求），更無怠于履行職責的追責機制。公眾參與監(jiān)督行為的法律效果更多的是依賴對監(jiān)管者的游說（如人大代表、政協(xié)委員在“兩會”期間為民發(fā)聲），通過媒體報道形成對違法排污企業(yè)與監(jiān)管者的壓力，甚至通過游行示威形成對政府的維穩(wěn)壓力，來實現(xiàn)對自身參與行為的法律效果。

顯然，在環(huán)境安全公眾監(jiān)督的法律效力上，我國現(xiàn)行制度的設計還未將排污企業(yè)或行政監(jiān)管者規(guī)定為法定義務人，在法定的救濟途徑上也存在著明顯的缺陷。例如，環(huán)保行政復議和行政訴訟受案范圍過?。ň窒抻诠袢松砼c財產(chǎn)權受到侵害時）；案件的屬地管轄原則難于避免地方保護主義和保持復議（或合議）機構的獨立性；訴訟期間不停止執(zhí)行原則可能造成難以挽回的環(huán)境災難；環(huán)保行政賠償范圍只限于直接損失；環(huán)保公益訴訟機制尚待完善等?！?4〕張式軍：《環(huán)保法庭的困境與出路——以環(huán)保法庭的受案范圍為視角》，《法學論壇》2016年第2期，第52頁。

就公眾自身來看，由于不同群體的利益追求不同，參與目標不可避免地具有不一致性，其結(jié)果往往是忽視了對長期利益的共同追求而熱衷于對局部短期利益的片面追求，從而在最終參與效果上不明顯。此外，大部分公眾對自身在環(huán)境安全治理中的地位沒有一個清醒的認識。長期的行政主導型社會使得大部分公眾認為自身參與只能在政府領導下進行，在監(jiān)督的法律效力上也依賴于政府的行政裁量權。

五、環(huán)境安全公眾參與監(jiān)督法律機制的重構

（一）建立以保護公益與眾益為內(nèi)容的公眾監(jiān)督法律體系

綜觀前述有關環(huán)境利益的論述，以是否造成環(huán)境污染事實為節(jié)點，環(huán)境法保護的利益可分為公共利益與公眾利益。公共利益是防止環(huán)境污染造成公眾人身、財產(chǎn)利益受損可能性而具有的主體開放、效果共享的受保障利益（即“公益”）。公眾利益是當環(huán)境污染造成不特定多數(shù)人損害時，可以由眾多個體相互間獨立享有的受保護或被救濟的利益（即“眾益”）?；诖苏J識，完善現(xiàn)行環(huán)境安全公眾監(jiān)督制度體系，構建與環(huán)境風險對應的公共利益，與環(huán)境損害對應的公眾利益的法律保護體系至關重要。

首先，在公眾與環(huán)境風險企業(yè)之間建立與政府監(jiān)管關系平行的監(jiān)督關系，破除行政監(jiān)管壟斷的弊端。無論企業(yè)行為是處于環(huán)境風險狀態(tài)還是實際損害狀態(tài)，公眾都有與之對應的參與機制予以預防或制止。這將使公眾的法律地位從環(huán)境受害者轉(zhuǎn)向致害風險規(guī)制者，至于是自力救濟還是公力救濟，應根據(jù)被監(jiān)督者的環(huán)保社會責任意識、政府的執(zhí)政理念以及公眾的監(jiān)督能力綜合決定。公眾的監(jiān)督權應從承受環(huán)境損害階段延伸到環(huán)境風險產(chǎn)生的全過程，包括參與重大環(huán)境影響項目（如PX項目、垃圾焚燒場、火力發(fā)電廠）的公共決策過程、企業(yè)節(jié)能減排和清潔生產(chǎn)制度的執(zhí)行過程，以及污染物的凈化處理與排放過程?！?5〕羅俊杰、成鳳明：《論我國環(huán)境保護公眾參與法律機制的完善》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2015年第5期，第51—54頁。例如，參與重大環(huán)境影響項目的公共決策，應建立多元化決策主體制度，包括公共決策過程中的信息公開制度、保障公眾參與社團組織權、保障公眾平等參與權；建立多樣化參與形式，適應公共決策不同階段的參與特征，也適應不同層次社會公眾參與水平的差異；建立制度化的輿情回應機制，包括政府承諾制度、公示制度、網(wǎng)絡發(fā)言人制度等。

其次，構建公眾監(jiān)督行政監(jiān)管者的機制以保障行政權服務于環(huán)境公共利益的目標。在我國當前環(huán)境監(jiān)管權力結(jié)構下，公眾只有通過參與環(huán)境行政監(jiān)管，使公眾監(jiān)督權與行政監(jiān)管權結(jié)合在一起，才能在自身監(jiān)督權有效發(fā)揮的同時，對行政監(jiān)管權予以有效監(jiān)督，使之不偏離公共利益的軌道。該機制的構建應保障公眾能以自身的名義，依法定程序進行監(jiān)督，避免公眾由于維權受阻而走向行政監(jiān)管的對立面，尤其是非純粹公眾可能通過與排污企業(yè)結(jié)盟的方式來獲取利益。所以，在制度上不僅要設計公眾與行政力量的協(xié)同機制，而且對于公眾不論是利己還是利他的監(jiān)督行為，都應設計適當?shù)募顧C制。例如：一是環(huán)境執(zhí)法義務監(jiān)督員制度。從公眾參與主體中選舉出具有強烈責任心和較強監(jiān)督能力的代表作為義務監(jiān)督員，制訂《環(huán)境義務監(jiān)督員參與行政執(zhí)法制度》，規(guī)范義務監(jiān)督員與行政執(zhí)法人員的信息溝通與聯(lián)合執(zhí)法機制，并通過義務監(jiān)督員反映其他社會公眾對環(huán)境執(zhí)法的意見。二是環(huán)境污染舉報制度。針對環(huán)境違法企業(yè)偷排漏排十分嚴重，環(huán)保執(zhí)法力量相對單薄的現(xiàn)象，有必要建立環(huán)境污染舉報窗口，并制訂相應制度對舉報人進行保密和獎勵。三是環(huán)境執(zhí)法信息公開制度。該制度通過公眾行使知情權，監(jiān)督行政監(jiān)管機關及時有效地對環(huán)境違法行為進行認真執(zhí)法，并就相關執(zhí)法問題提出異議，同時應建立新聞發(fā)言人制度，及時回應公眾的質(zhì)疑與異議。

最后，構建完整的公眾環(huán)境權益救濟體系。完整的救濟體系包括行政救濟、司法救濟、社會救濟、自力救濟等多元化救濟形式。在該體系中，要培育公眾中環(huán)保專業(yè)力量的公益性群體及環(huán)保非政府組織（以下簡稱ENGO），為公眾維護自身權益提供組織保障，也要動員有實力的律師事務所（它們也是公眾的一部分）以法律援助形式服務于公眾利益，同時加強純粹公眾與非純粹公眾的聯(lián)合，在舉報激勵、證據(jù)規(guī)則等方面營造有利于公眾救濟，增強公眾代表與排污企業(yè)的談判能力?！?6〕黃中顯：《環(huán)境侵害救濟社會化制度的路徑選擇》，《學術論壇》2014年第1期，第125頁。具體途徑包括：1.成立環(huán)境維權案件救助中心。利用環(huán)保公眾參與力量，聯(lián)合有實力的律師事務所，對環(huán)境維權案件中的弱勢群體提供法律咨詢、起訴應訴、受害人申報等法律援助服務，使之通過行政調(diào)解、行政復議、行政訴訟以及環(huán)保公益訴訟等司法或準司法形式維護自身權益。應以案件為中心，協(xié)助受害人選擇司法救助形式、申報和主張權利。2.培育環(huán)境公益訴訟主體。ENGO是公眾參與環(huán)保法治的重要組織形式，它的作用不僅體現(xiàn)在環(huán)保立法和環(huán)保執(zhí)法中，更體現(xiàn)在環(huán)保司法中。但《環(huán)境保護法》第58條對ENGO要求的限制使得一般環(huán)保民間組織因達不到訴訟主體的要求而無力提起公益訴訟。所以，應培育適應環(huán)保司法需要的ENGO。例如，從公眾參與人員中選拔優(yōu)秀的參與者到ENGO中來，通過環(huán)境維權案件救助中心加強對ENGO的實踐鍛煉，從而使更多的ENGO達到環(huán)境公益訴訟主體資格。

（二）構建公眾監(jiān)督排污企業(yè)的多元化渠道

首先，建立和健全組織化的公共服務機制。一是公眾參與環(huán)境安全監(jiān)督的互聯(lián)網(wǎng)平臺。例如，利用聯(lián)網(wǎng)攝像頭及時發(fā)現(xiàn)和預防環(huán)境風險，在互聯(lián)網(wǎng)平臺上討論環(huán)境公共事務、直播環(huán)境公共事務聽證會、進行環(huán)境維權活動和宣傳活動等，以此來提高公眾參與的廣度和深度。二是公眾與企業(yè)就重大環(huán)境影響項目建設的交流協(xié)商與談判渠道，如互聯(lián)網(wǎng)交流平臺、社區(qū)圓桌會議、項目環(huán)境問題聽證會。企業(yè)在重大環(huán)境影響項目開建之前，通過這些渠道征求公眾對擬建項目的環(huán)境決策意見。應保障公眾及時知曉項目的決策內(nèi)容，如項目的投資規(guī)模及安置補償計劃、項目的社會成本與社會經(jīng)濟效益，以及“三同時”制度實施計劃等，均便于公眾及時發(fā)表意見。三是公眾與企業(yè)就環(huán)境侵權案件的談判渠道，如通過環(huán)保行政部門、ENGO或律師事務所建立協(xié)商談判平臺或場所。這種渠道通過對環(huán)境污染侵權案件在訴諸行政調(diào)解或環(huán)保訴訟之前提供一個協(xié)商談判解決的機會。通過協(xié)商談判，許多案件得到解決，而無須動用行政或司法力量。

其次，建立和完善環(huán)境公益訴訟制度。從宏觀上而言，“我國早在十余年前就已經(jīng)有了關于環(huán)境行政公益訴訟的理論探討和司法實踐，現(xiàn)正開展的檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的試驗，展現(xiàn)了未來環(huán)境行政公益訴訟制度在我國的發(fā)展路徑”。〔17〕湛中樂、尹婷：《環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)展路徑》，《國家檢察官學院學報》2017年第2期，第49頁。但從微觀上而言，因為技術性原因，環(huán)境風險釋放所涉公眾范圍和后果難以確定，但卻是公眾以組織化的形式獨立行使監(jiān)督權必然要解決的問題，即訴訟主體、標的與訴權分別如何確定。依《民事訴訟法》，對于未造成實質(zhì)損害的環(huán)境風險是否屬于可訴范圍尚無規(guī)定，應在相關法律條文中規(guī)定重大環(huán)境風險的環(huán)境規(guī)制與企業(yè)行為也屬于環(huán)境公益訴訟的可訴范圍?！?8〕孫洪坤：《環(huán)境公益訴訟立法模式之批判與重構》，《東方法學》2017年第1期，第61頁?，F(xiàn)行法律對環(huán)境公益訴訟的訴訟主體有嚴格限制，不利于在開放型社會中公民權利的保護，應開放環(huán)境公益訴訟的訴訟主體范圍，讓更多的ENGO可以承擔訴訟主體的角色。在訴權設置上，不僅要貫徹民事訴訟有利于保護弱勢群體的證據(jù)規(guī)則，更要建立適應環(huán)境公益訴訟特殊性的舉報激勵和舉證責任倒置規(guī)則?！?9〕蔡守秋：《從環(huán)境權到國家環(huán)境保護義務和環(huán)境公益訴訟》，《現(xiàn)代法學》2013年第6期，第3頁。

最后，健全環(huán)境致害（或環(huán)境風險）企業(yè)承擔公益訴訟敗訴后的追責機制。特別是直接損害賠償下的間接損害的確定和賠償規(guī)則、環(huán)境修復成本的計算，以及修復費用的追究與使用規(guī)則，均存在很大的技術和實施難度，必須通過補充性法規(guī)予以詳細規(guī)定。對環(huán)境致害造成的精神損害是否應納入損害賠償?shù)膯栴}上也存在著較大爭議?！?0〕童光法：《環(huán)境侵權的歸責原則》，《東方法學》2015年第3期，第27頁。事實上，在重大環(huán)境污染造成公眾人身與財產(chǎn)實際損害的同時，給公眾帶來的精神損害也相當大。例如，重大環(huán)境污染引起的公眾恐慌不僅本身是一種精神損傷，而且這會加劇已遭傷害公眾的健康受損，況且對于尚未實際受損的公眾也會因為驚恐而失去正常的工作與生活節(jié)奏，至于逃避生存地可能更要付出難以承受的遷移成本和精神損失。所以，對于重大環(huán)境污染事件，應適用精神損害賠償規(guī)則，這樣既可以完整地保護公眾的合法權益，又可以最大限度地增加企業(yè)違法成本，從而達到有效遏制環(huán)境違法行為發(fā)生的目的?！?1〕晉海：《生態(tài)環(huán)境損害賠償歸責宜采過錯責任原則》，《湖南科技大學學報（社會科學版）》2017年第5期，第87頁。

（三）拓展環(huán)境行政監(jiān)管公眾監(jiān)督的途徑

針對現(xiàn)行法律機制公眾對環(huán)境行政監(jiān)管者的地位劣勢，應建立公眾與行政監(jiān)管者和諧協(xié)作的環(huán)境監(jiān)管治理體系，以實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的共同維護，也有效彌補環(huán)保行政力量的嚴重不足，破解環(huán)境行政監(jiān)管的制度缺陷。為此，要營造公眾與政府合作的共同話語體系，實現(xiàn)兩者在環(huán)境監(jiān)管過程中的互動合作機制。

首先，要推行普適性的環(huán)境安全標準。在環(huán)境安全標準制訂過程中要充分吸納公眾的意見，在標準設定上以社會公共利益為目標，而不是被部門或企業(yè)勢力所綁架。環(huán)境安全強制性標準要推行能為公眾所理解的簡本，并配以對標準的解釋、核心指標的說明。加強對環(huán)境安全標準的宣傳，使公眾通過熟知環(huán)境標準加深對環(huán)境安全的認識，增強參與監(jiān)督環(huán)境安全的意愿?！?2〕周驍然：《環(huán)境標準在環(huán)境污染責任中的效力重塑——基于環(huán)境物理學定律的類型化分析》，《中國地質(zhì)大學學報（社會科學版）》2017年第1期，第46頁。

其次，行政監(jiān)管者的監(jiān)管行為要接受公眾的舉報。公眾參與環(huán)保行政聯(lián)合執(zhí)法受公眾參與能力與行政壟斷慣性的限制，并不是監(jiān)督行政監(jiān)管者的普遍方式，而完善公眾對行政監(jiān)管者的舉報制度則是監(jiān)督行政監(jiān)管者的有效途徑。這樣環(huán)保行政機關不僅接受公眾對排污企業(yè)違法排污的舉報，而且接受公眾對環(huán)保執(zhí)法人員瀆職行為的舉報。針對非純粹公眾本身與違法排污企業(yè)的利益關系，或者純粹公眾憚于報復而不愿舉報瀆職監(jiān)管者，應當規(guī)范有獎舉報制度。舉報渠道上應規(guī)范標準化的電子政務系統(tǒng)舉報窗口，例如舉報類型分類化、舉報回應制度化等。在獎勵機制上，一旦證明舉報事實屬實，則應在啟動監(jiān)管程序的同時對舉報者予以獎勵，獎勵額度即可按瀆職者的情節(jié)嚴重性，也可按對環(huán)境違法企業(yè)的經(jīng)濟罰款的一定比例給予舉報者?！?3〕吳彬彬：《環(huán)境行政獎勵：對環(huán)境治理另一種路徑的思考》，《湖南科技大學學報（社會科學版）》2016年第4期，第28頁。

最后，適時建立環(huán)境行政公益訴訟制度。當前重大環(huán)境污染事故頻發(fā)，與環(huán)境執(zhí)法不作為普遍存在，或公眾舉報后應處置未處置現(xiàn)象十分嚴重有關，所以對該制度的推行十分必要。推行的思路可參照針對排污企業(yè)的環(huán)境公益訴訟構建，對行政監(jiān)管者怠于履行職責，該發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法風險而未發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)后不作為或消極作為，對公眾投訴、舉報事實不回應、不作為者，如造成公眾人身或財產(chǎn)損害，環(huán)境風險擴散，或者社會不特定公眾面臨環(huán)境污染威脅時，公眾應有權通過適格的組織對行政監(jiān)管者發(fā)起行政公益訴訟?！?4〕晉松：《困惑與突破：環(huán)境司法保護的訴訟模式——基于行政公益訴訟制度構建的反思》，《法律適用》2013年第12期，第69頁。