【摘 要】信訪是基層群眾合法表達(dá)訴求的重要渠道，非正常上訪是超出《信訪條例》所規(guī)定的范圍、程序、渠道進(jìn)行信訪的行為。農(nóng)村非正常上訪呈現(xiàn)出上訪形式復(fù)雜化、上訪處置難度大、息訴罷訪后反彈多等特點(diǎn)。究其原因，既有轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會(huì)矛盾凸顯的因素，也有信訪人價(jià)值觀扭曲、清官情結(jié)濃厚的因素，還有信訪終結(jié)制度實(shí)施不到位的原因。治理農(nóng)村非正常上訪問題，一要發(fā)揮各級(jí)政府作用，通過主動(dòng)下訪控增量;二要發(fā)揮村級(jí)組織作用，注重信訪動(dòng)態(tài)反饋;三要發(fā)揮法律作用，切實(shí)維護(hù)信訪秩序;四要改革信訪機(jī)制，強(qiáng)化信訪監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】信訪;非正常上訪;原因;治理

信訪是公民、法人或者其它組織通過適當(dāng)形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。信訪制度在傳民情達(dá)社意、匯民智督政情、維民權(quán)化糾紛、保民安穩(wěn)地方等方面發(fā)揮了重要作用?！胺钦Ｉ显L”是相對(duì)于正常上訪而言的對(duì)應(yīng)概念，指信訪人不按法定程序、不到指定地點(diǎn)或者不以法定方式向政府反映訴求、提出建議或意見的行為和活動(dòng)。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，非正常上訪現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。本文將從當(dāng)前非正常上訪的主要特點(diǎn)、形成原因、治理對(duì)策等方面就農(nóng)村非正常上訪問題進(jìn)行探討。

一、農(nóng)村非正常上訪的主要特點(diǎn)

《信訪條例》的立法目的是保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序。信訪人反映情況、提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求屬于合法訴求，但是，按照《信訪條例》相關(guān)規(guī)定，信訪事項(xiàng)有特定范圍、程序和渠道，超出《信訪條例》相關(guān)規(guī)定的信訪行為應(yīng)屬于非正常上訪行為。目前農(nóng)村社會(huì)的非正常上訪主要有三個(gè)方面的特點(diǎn)：

（一）上訪形式復(fù)雜化

一是信訪群體之間串聯(lián)不斷，行動(dòng)的組織性、隱密性增強(qiáng)。這些信訪群體往往在國家和省市有重大活動(dòng)之前，就聚集策劃，商量行動(dòng)方案，提前購買新的手機(jī)電話號(hào)碼，約定聯(lián)系的時(shí)間、地點(diǎn)和方式，秘密分散進(jìn)入北京周邊市縣潛伏待機(jī)，同時(shí)讓其中個(gè)別人員散布虛假消息迷惑有關(guān)部門，一旦時(shí)機(jī)成熟，就紛紛跳出來，有的惡意登記掛號(hào)，有的長期滯留北京。二是信訪方式多種多樣。不僅以走訪的形式上訪，還以信函的形式向習(xí)總書記、李總理等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)和全國人大、中紀(jì)委、國家信訪局等部門反映問題，并且還利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上訪，如國家信訪局投訴網(wǎng)站、省長信箱等反映問題。近期，又出現(xiàn)新的動(dòng)向，信訪人利用中央巡視組的特殊地位和權(quán)威，通過向中央巡視組反應(yīng)涉法涉訴信訪問題，試圖通過中央巡視組的轉(zhuǎn)辦、交辦，達(dá)到向地方黨委政府和政法機(jī)關(guān)施壓的目的。

（二）上訪處置難度大

非正常上訪問題時(shí)間跨度長、訴求涉及面寬、信訪人愿望急切、心理偏執(zhí)，對(duì)抗性不斷增增加，纏訪鬧訪不斷發(fā)生，導(dǎo)致上訪處置難度越來越大。部份信訪人員不僅到市赴省進(jìn)京非訪，還不斷到當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)纏訪、鬧訪。在上訪的過程中，一些信訪人了解地方黨委、政府和政法機(jī)關(guān)在處理非正常上訪問題上的“短處”和“痛處”，摸索出了一套逃避打擊，應(yīng)對(duì)截訪、攔訪、勸返的方法。每逢國家有重大、重要活動(dòng)如全國兩會(huì)、黨的全會(huì)、黨代會(huì)，重大慶典、重大外事活動(dòng)，以及國慶、春節(jié)等敏感時(shí)段都是非正常上訪的最佳時(shí)段。在信訪處置過程中，不少非正常上訪反映的問題依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策難以解決。比如，個(gè)別信訪人的訴求已經(jīng)經(jīng)過一審、二審、再審程序或者公安、檢察機(jī)關(guān)已依法處理，法律程序已經(jīng)走完，已經(jīng)無法導(dǎo)入訴訟程序;部份信訪事項(xiàng)年代久遠(yuǎn)，盡管其反映的問題有一定的合理性，但無法提供相關(guān)的證人和證據(jù)資料，已失去查證的可能，不符合導(dǎo)入訴訟程序的條件。

（三）息訴罷訪后反彈多

部分已簽訂了息訪息訴協(xié)議，拿了錢、認(rèn)了帳的信訪人出爾反爾，再以同一訴求或又借口其他的訴求進(jìn)行非正常上訪，企圖獲取更多利益。一種是攀比型，如交通事故意、醫(yī)患糾紛賠償，由于發(fā)生的時(shí)間不同，肇事者的經(jīng)濟(jì)條件不同，造成賠償金額不同，有的信訪人雖然簽訂了息訪息訴協(xié)議，拿了錢，但與類似的案件一比較發(fā)現(xiàn)賠償金比別人的少，于是反悔，再次上訪。二是依賴型。一段時(shí)間以來，處理非正常上訪問題存在“花錢買平安”的思想，即使上訪的事項(xiàng)在法律、政策上站不住腳，但地方政府仍會(huì)給予一定的困難救助，從而助長了信訪人依賴情緒，錢花光再來，不給錢就上訪，形成惡性循環(huán)。三是無賴型。一段時(shí)間以來片面強(qiáng)調(diào)涉法涉訴信訪問題“人要回去，事要解決”，有一些信訪問題通過非正常上訪也得到了解決，刺激了更多信訪人不斷上訪來尋求問題的解決。個(gè)別惡意非正常上訪，不斷提出新的訴求，往往是一個(gè)訴求解決后又以新的問題上訪。

二、農(nóng)村非正常上訪的原因分析

（一）轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會(huì)矛盾凸顯

社會(huì)矛盾在一個(gè)社會(huì)的發(fā)展過程中是普遍存在的，其斗爭性和同一性無時(shí)無刻不在互動(dòng)和消長中，社會(huì)主義社會(huì)也不例外。馬克思主義認(rèn)為，人是一切社會(huì)關(guān)系的總和，人與人的需求和欲望表現(xiàn)在人與人的關(guān)系上，而人與人之間關(guān)系的發(fā)展就是在物質(zhì)利益這一矛盾對(duì)立統(tǒng)一的過程中不斷發(fā)展的。隨著改革開放的不斷深入，我國進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，社會(huì)各不同主體原有利益不斷打破、重組，矛盾的斗爭性一時(shí)占據(jù)優(yōu)勢，新增的利益沖突和積壓的矛盾糾紛便集中突顯出來，導(dǎo)致信訪量的增長、赴省進(jìn)京上訪的人增多，而一旦部分人和少數(shù)群體的利益訴求通過正常上訪沒有得到相應(yīng)的滿足，就有一定比例的利益沖突和矛盾糾紛通過非正常上訪的方式表現(xiàn)出來，近幾年各省市非正常上訪總量持續(xù)高位運(yùn)轉(zhuǎn)便是最好的印證。

（二）信訪人價(jià)值觀扭曲

社會(huì)思潮作為一種社會(huì)意識(shí)現(xiàn)象，在社會(huì)變革時(shí)期尤為突出和活躍，受1978年以來逐漸活躍于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的一些不良社會(huì)思潮的影響，群眾的信訪價(jià)值觀在一定程度上被誤導(dǎo)和扭曲。部分信訪群眾受拜金主義、實(shí)用主義、新自由主義的影響，奉行金錢至上，投機(jī)倒把，集體觀念淡薄;錯(cuò)誤地認(rèn)為政府部門就是怕自己鬧，以為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”;盲信人多力量大，采取“死纏”、“串聯(lián)”、“抱團(tuán)”等非正常方式上訪牟取利益;甚至扭曲地認(rèn)為通過讓主管部門或者分管領(lǐng)導(dǎo)焦急可以釋放自己的不滿情緒、緩解自己的政治挫敗感，因而在根本沒有合理訴求的情況下也經(jīng)常揚(yáng)言要赴省進(jìn)京上訪或者一到全國“兩會(huì)”等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)便冒了出來“刷存在感”。

我國設(shè)立信訪制度，本是廣納民意、保障民權(quán)，但在發(fā)展的過程卻呈異化傾向，甚至在信訪制度的背后滋生了一條灰色利益鏈條。一方面，一些上訪老戶以“專業(yè)上訪戶”自居，扮演“上訪高人”角色，經(jīng)常出入于信訪場所，不失時(shí)機(jī)慫恿和鼓動(dòng)他人上訪，運(yùn)用代寫上訪書信、提供“上訪指南”、對(duì)新上訪者進(jìn)行所謂的“上訪培訓(xùn)”等手段收取一定的“好處費(fèi)”，其交易行為辨識(shí)度弱、隱秘性強(qiáng)，給地方政府的打擊行動(dòng)造成了較大阻力，對(duì)地方上存在的無序上訪行為起到了“煽風(fēng)點(diǎn)火”的作用。另一方面，基層政府出于維穩(wěn)壓力，需要獲得一些非訪人員的信息，特別是全國“兩會(huì)”等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，有償提供信訪人信息的“信息員”便應(yīng)運(yùn)而生，甚至發(fā)展到對(duì)“銷號(hào)”（指讓上訪者停訪息訴）明碼標(biāo)價(jià)的地步，這種畸形的社會(huì)現(xiàn)象反過來又助長了非正常上訪行為的產(chǎn)生，嚴(yán)重?cái)_亂上訪秩序。

（三）信訪人“清官情結(jié)”濃厚

在中國人的傳統(tǒng)思維里都有一種“清官情結(jié)”，這在中國幾千年的文化里生生不息，不論是在職官員還是普通百姓，其慣性思維里的“清官情結(jié)”都是根深蒂固的。在位者通過運(yùn)用自己的崗位權(quán)力為百姓“伸冤斷案”來獲得一種政治上的歸屬感而樂于充當(dāng)“清官”的角色，百姓通過“清官”干預(yù)的途徑快速而高效處理自己的信訪事項(xiàng)也偏好找主要領(lǐng)導(dǎo)人上訪，由此帶來的破窗效應(yīng)又會(huì)致使更多的上訪者跟風(fēng)，進(jìn)而導(dǎo)致非正常上訪風(fēng)氣漸成。當(dāng)一些地方主要領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)到這樣的“清官”不好當(dāng)而嘗試擺脫這種“信訪不信法”的困境時(shí)，有些上訪老戶轉(zhuǎn)而采取更為激烈或者更能吸引更高層的主要領(lǐng)導(dǎo)注意的方式來尋求政治權(quán)力的庇護(hù)，堵門堵路、沖擊政府機(jī)關(guān)、跪地喊冤、將生活不能自理的老人或者精神病人滯留信訪場所、沖擊北京天門或者中南海等非正常上訪的方式也就層出不窮。

（四）信訪終結(jié)制度實(shí)施不到位

《信訪條例》明確規(guī)定了“信訪人對(duì)復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出訴訟請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其行政機(jī)關(guān)不再受理”的信訪終結(jié)制，但在實(shí)踐中卻，不論是國家信訪局還是省、市、縣信訪局對(duì)于重復(fù)上訪事項(xiàng)依然是層層轉(zhuǎn)送，導(dǎo)致信訪事項(xiàng)對(duì)應(yīng)的基層責(zé)任單位疲于應(yīng)付，反復(fù)奔波，造成社會(huì)管理成本加大，公共資源耗費(fèi)，分散公職人員精力，阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。每年赴省進(jìn)京非正常上訪的信訪人中，大部分人都是上訪老戶，重復(fù)上訪多次，有的上訪老戶舊的信訪訴求剛得到解決，便又以新的理由再次踏上信訪之路，而地方政府在信訪問責(zé)的重壓之下，又不得不投入巨大的人力、物力、財(cái)力把纏訪人從北京或者省城接回來，這種治標(biāo)不治本的無奈之舉反過來又助長了上訪人“公費(fèi)”纏訪的歪風(fēng)邪氣。

三、農(nóng)村非正常上訪的治理對(duì)策

（一）發(fā)揮各級(jí)政府作用，通過主動(dòng)下訪控增量

各級(jí)政府信訪工作部門要主動(dòng)下訪接談，以區(qū)縣為基本管理單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣兩級(jí)都要建立主要領(lǐng)導(dǎo)信訪接待日，各包案領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常過問非訪人員的思想動(dòng)態(tài)，根據(jù)實(shí)際情況決定主動(dòng)約談的時(shí)機(jī)和次數(shù)。對(duì)于非訪人員訴求的合理部分要依據(jù)政策排除阻礙及時(shí)解決;對(duì)于不合理部分要做好思想工作，曉之以理，動(dòng)之以情，發(fā)揮共產(chǎn)黨員善于做思想工作的優(yōu)良革命傳統(tǒng);對(duì)于非訪人員多年上訪帶來的心理癥結(jié)，有些矛盾是難以調(diào)和的，但人的精力總是有限的，積極做工作自然就會(huì)降低其反復(fù)抱團(tuán)上訪的可能，真心幫其解決問題，和群眾打成一片，工作做到信訪人心坎里，主動(dòng)為其實(shí)實(shí)在在解決一些力所能及的問題，主動(dòng)組織一些有意義、群眾喜聞樂見的活動(dòng)，讓其懂得到生活除了上訪還有很多別的美好的東西值得感受，轉(zhuǎn)移其注意力，化解其政治挫折感。

加強(qiáng)教育引導(dǎo)，做好信訪心理疏導(dǎo)。以區(qū)縣為基本管理單位，一方面做好信訪政策宣傳工作，在各信訪部門工作地點(diǎn)放置相應(yīng)的宣傳欄、宣傳展板、宣傳海報(bào)，將信訪規(guī)定和程序用信訪漫畫、信訪微視頻等群眾喜聞樂見的形式呈現(xiàn)在信訪人面前，將規(guī)范信訪行為相關(guān)政策和規(guī)定切實(shí)宣傳到位，營造一種理性表達(dá)訴求、依法逐級(jí)走訪的輿論氛圍，對(duì)信訪人進(jìn)行潛移默化式教育。另一方面，選擇公安機(jī)關(guān)依法打擊的涉訪違法典型案件做成宣講案例，形成震懾驚醒作用，并根據(jù)非訪人員行為偏激程度選擇性進(jìn)行強(qiáng)制性教育和心理輔導(dǎo)。

（二）發(fā)揮村級(jí)組織作用，注重信訪動(dòng)態(tài)反饋

人是社會(huì)的人，非訪的上訪老戶也生活在社會(huì)之中，其行為動(dòng)向離不開鄰里社區(qū)之間的聯(lián)系，發(fā)揮其所在村黨支部、村委會(huì)作用，將密切關(guān)注重點(diǎn)人員和群體的行為動(dòng)態(tài)融入到其所在村級(jí)組織的日常生活中去，一有發(fā)現(xiàn)其有“組團(tuán)聯(lián)訪”苗頭性行為，及時(shí)匯報(bào)，建立非訪人員工作臺(tái)賬，并及時(shí)更新其行為動(dòng)向，做到提前預(yù)判信訪形勢，把握工作主動(dòng)權(quán)。另外，要注重發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)有威望的“鄉(xiāng)賢”的作用，他們?cè)诋?dāng)?shù)赜幸欢ㄍ?dāng)?shù)厝罕姳容^聽得進(jìn)他們的勸導(dǎo)，而這樣的“鄉(xiāng)賢”一般都是愿意服務(wù)社會(huì)、造福民眾的人，我們需要培育這個(gè)群體，發(fā)揮其第三方的作用，在村域進(jìn)行小范圍的輿論引導(dǎo)，提高上訪人員的認(rèn)識(shí)，化解其心結(jié)，引導(dǎo)其正確信訪。

（三）發(fā)揮法律作用，切實(shí)維護(hù)信訪秩序

信訪制度作為一種權(quán)利救濟(jì)制度，是“中國式”群眾政治參與方式和監(jiān)督模式，是作為法律的一種補(bǔ)充而存在的機(jī)制，不能等同于法律，更不能“越俎代庖”。因此，必須堅(jiān)持訴訪分離的原則，堅(jiān)守住信訪底線，引導(dǎo)涉法涉訴信訪件走司法途徑，歸還法律應(yīng)有的職能，維護(hù)司法的權(quán)威。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要轉(zhuǎn)變法治觀念，樹立正確的權(quán)力觀，變?nèi)酥螢榉ㄖ危次贩?，約束權(quán)力，嚴(yán)格按照政策法規(guī)的相關(guān)規(guī)定化解信訪問題，切勿在未了解清楚信訪實(shí)際的情況下隨意“批條子”而造成基層信訪工作的“無所適從”，更不能因想“息事寧人”、“花錢買平安”而亂開政策的口子，讓權(quán)凌駕于法之上，要扎牢制度的籠子，走“陽光信訪”、“法治信訪”之路。信訪工作者要遵守保密制度，注意做好保密工作，不能讓信訪人輕易探知政府底線和相關(guān)安排部署，規(guī)范執(zhí)法，切實(shí)維護(hù)信訪秩序。

通過優(yōu)化法律服務(wù)解決疑難復(fù)雜信訪問題。一些非訪人員可以說是半個(gè)“上訪專家”，一般工作人員難以應(yīng)對(duì)，他們往往在部分非訪人員反復(fù)抱團(tuán)赴省進(jìn)京非訪方面顯得“有心無力”，這時(shí)候就需要人才的支持來應(yīng)對(duì)一些疑難的信訪問題和部分非訪人員，建議地方政府委托高等院校政法類專業(yè)研究生定向研究當(dāng)?shù)匦旁L形勢，實(shí)地鍛煉處理突發(fā)事件以及應(yīng)對(duì)難纏非訪人員的能力，通過人才引進(jìn)、政府雇員等形式定向就業(yè)。另一方面，大力鼓勵(lì)和推薦地方優(yōu)秀信訪工作者去高校參加政法理論進(jìn)修學(xué)習(xí)、信訪業(yè)務(wù)培訓(xùn)等活動(dòng)，對(duì)每一位信訪工作者都要求完成“規(guī)定動(dòng)作”和“自選動(dòng)作”，切實(shí)提高信訪工作隊(duì)伍素質(zhì)，改善信訪系統(tǒng)人才結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)信訪工作實(shí)效，采取“分散”、“孤立”、“各個(gè)擊破”等方式強(qiáng)有力地應(yīng)對(duì)部分非訪人員反復(fù)抱團(tuán)赴省進(jìn)京行為。

（四）改革信訪機(jī)制，強(qiáng)化信訪監(jiān)督

改革信訪機(jī)制。信訪制度雖從上個(gè)世紀(jì)80年代中期開始呈異化傾向，但作為中國特色群眾政治參與機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制有其存在的合理性，無需取締，改革即可。首先，取消信訪排名，糾正“一票否決”雙刃劍式的信訪考核做法，營造寬松、寬容、和諧的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，寬容失敗、允許試錯(cuò)、有錯(cuò)必改，創(chuàng)新信訪考核機(jī)制，為信訪制度改革創(chuàng)新者撐腰，解放被信訪維穩(wěn)綁架了的地方政府。其次，鼓勵(lì)高校和科研機(jī)構(gòu)大力研究當(dāng)前信訪困境的化解，借鑒其他國家科學(xué)的做法，明晰非正常上訪的鑒別標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)政策法規(guī)，防止部分非訪人員打制度的“擦邊球”。最后，切斷利益鏈條，嚴(yán)把信訪資金審核關(guān)，堅(jiān)決打擊信訪人以訪牟利、信息員“銷號(hào)”要價(jià)、部分政府工作人員“花錢買平安”等不正當(dāng)行為。

強(qiáng)化對(duì)信訪工作的紀(jì)檢監(jiān)督。一是要加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，讓執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的四種形態(tài)常態(tài)化，從源頭減少因黨員干部作風(fēng)問題而導(dǎo)致的信訪問題。二是要以問題為導(dǎo)向，響應(yīng)“上無禁區(qū)，下無死角，外無退路”的號(hào)召，用“壯士斷腕”的決心，以“抓鐵有痕”的力度對(duì)基于信訪的紀(jì)檢問題來一次“大清掃”，還信訪系統(tǒng)一片“艷陽天”。三是要對(duì)信訪事項(xiàng)辦理全程監(jiān)督，督察督辦信訪積案和疑難信訪問題，重點(diǎn)推進(jìn)部分非訪人員反復(fù)抱團(tuán)進(jìn)京治理工作，各級(jí)信訪部門要督查各相關(guān)責(zé)任單位對(duì)部分非訪人員反復(fù)抱團(tuán)赴省進(jìn)京化解工作的進(jìn)度，督促其辦理完畢，并注重后續(xù)跟進(jìn)。

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作者簡介：丁佳（1975—），女，漢族，湖南益陽人，中共益陽市委黨校副教授，研究方向：行政法學(xué)。

基金項(xiàng)目：益陽市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)立項(xiàng)課題——農(nóng)村非正常上訪問題研究，項(xiàng)目編號(hào)：2018YS091。